當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 【編者按：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題作出了明確規(guī)定。對此，賀雪峰教授此前已在觀察者網(wǎng)刊文評(píng)論，而涉及土地問題的另一重要領(lǐng)域，即農(nóng)村土地征用問題，目前尚未專門出臺(tái)文件加以規(guī)定，因此，尚需從不同的角度進(jìn)行討論。這里刊載的是賀雪峰教授的文章，也歡迎其他專家學(xué)者投稿，展開討論。】
一、
土地問題一直以來是學(xué)界和政策部門討論的熱點(diǎn)問題。土地問題主要包括農(nóng)地和建設(shè)用地。2014年9月29日下午，習(xí)近平總書記主持召開中央全國深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議，就《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等發(fā)表講話，筆者曾在觀察者網(wǎng)撰文評(píng)論。最近中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大政方針確定下來。關(guān)于建設(shè)用地制度改革，中央全國深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組還沒有專門研究。筆者因此愿意再就建設(shè)用地制度改革問題尤其是所謂農(nóng)地農(nóng)房自由入市的問題，談一點(diǎn)自己的粗淺看法。
筆者以為，最近關(guān)于農(nóng)地農(nóng)房可否自由入市的爭論，要害是我們是否要以維護(hù)農(nóng)民利益的名義再造一個(gè)土地食利階級(jí)出來。
之所以說再造一個(gè)土地食利階級(jí)，是因?yàn)楦鶕?jù)中國土地制度的憲法秩序，中國是已經(jīng)消滅了土地食利者的國家，已經(jīng)沒有了土地食利階級(jí)。這是因?yàn)橹袊?jīng)歷了從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)的兩場關(guān)鍵性的革命，即以平均地權(quán)為核心的新民主主義革命范疇的土地改革，屬于資產(chǎn)階段民主革命的內(nèi)容，和以消滅土地私有制為目標(biāo)的社會(huì)主義改造。經(jīng)過這兩場革命，土地就不再是作為財(cái)產(chǎn)，而是作為生產(chǎn)資料，掌握在勞動(dòng)者手中，不再參與超額經(jīng)濟(jì)利益的分享，或不再有人可以通過占有土地不勞而獲當(dāng)土地食利者了。
新中國的這兩大革命將土地利益極大地釋放出來，用于新中國快速推進(jìn)的工業(yè)化，在既無外援又未向外轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的情況下，用大約30年時(shí)間，將中國從一個(gè)農(nóng)業(yè)國變成工業(yè)國，成功實(shí)現(xiàn)新中國的工業(yè)化。
在未經(jīng)資產(chǎn)階級(jí)民主革命和社會(huì)主義改造的國家，土地私有且往往占有極不平衡，依附在土地上的食利集團(tuán)龐大而堅(jiān)固。這樣的國家所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)剩余就由三個(gè)集團(tuán)來分：勞動(dòng)、資本、土地。在全球化背景下面，資本是要獲得全球平均利潤的，否則資本就不會(huì)來，或來了也會(huì)撤走。土地食利集團(tuán)越是強(qiáng)大，這個(gè)集團(tuán)從經(jīng)濟(jì)剩余中所獲利益就越大，土地集團(tuán)利益越大，勞動(dòng)可以分享到的經(jīng)濟(jì)剩余就越少，不同的勞動(dòng)者集團(tuán)之間為分享不多剩余所發(fā)生沖突可能性就越大，這樣一來，這樣的國家，各個(gè)階層、各個(gè)階級(jí)之間就很容易產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，政治不穩(wěn)定就屬正常。
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資本越來越起重要作用，并在經(jīng)濟(jì)剩余分享中占據(jù)越來越大比重。在當(dāng)前中國深度參與到全球化的背景下面，參與到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分享的主要有兩個(gè)集團(tuán)，一是資本，二是勞動(dòng)，總體來講，土地還未參與到剩余分享之中。因?yàn)橥恋貨]有分享經(jīng)濟(jì)剩余，資本獲得全球平均利潤，留給勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)剩余就相對比較多，不同勞動(dòng)群體之間的利益分享就相對緩和，不同階層、不同階級(jí)之間的斗爭就相對緩和，中國政治因此容易保持穩(wěn)定。也正是因此，中國是發(fā)展中國家中不多的同時(shí)保持了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政治穩(wěn)定的國家，也是有希望走出中等收入陷阱的國家。
二、
當(dāng)前中國土地制度安排中最重要的一點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要新增城市建設(shè)用地，并因此將農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地通過國家征收轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。一般來講，城市建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，其中原因是用途的改變：之前農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榱斯ど虡I(yè)用途，從而極大地提高了土地上的經(jīng)濟(jì)密度。農(nóng)地非農(nóng)使用所形成巨額增值收益顯然是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所附加上去的，而非土地本身所具有的價(jià)值。
按中國土地制度的憲法秩序安排，農(nóng)村集體所有土地是出產(chǎn)資料，而非財(cái)產(chǎn)，國家征收農(nóng)地是按土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)償，《土地管理法》要求給予征收農(nóng)地的補(bǔ)償不能超過土地年產(chǎn)值30倍。國家征收農(nóng)地為城市建設(shè)用地后，可以拿到土地二級(jí)市場交易，以獲得遠(yuǎn)高于土地征收費(fèi)用的土地出讓金，土地出讓金以土地財(cái)政的形式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施顯然不只是政績工程和領(lǐng)導(dǎo)人的面子工程，而是城市生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件，是城市經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本前提。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施是中國作為發(fā)展中國家卻仍然可以保持全球經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵之一。之前是廉價(jià)勞動(dòng)力，現(xiàn)在中國勞動(dòng)力成本已遠(yuǎn)高于東南亞、南亞、非洲等發(fā)展中國家，但中國良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施使得中國仍然具有遠(yuǎn)高于其他發(fā)展中國家的資本吸引力。
由土地出讓金所構(gòu)成的土地財(cái)政，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所附著在特定區(qū)位土地上的增值收益歸公，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而使城市化可以良性持續(xù)，這樣一種制度安排就通過土地“漲價(jià)歸公”，做到了“地利共享”。而不是讓恰好占據(jù)特定區(qū)位者壟斷獲取土地增值收益，成為不勞而獲的土地食利者。這正是中國土地制度安排的極大優(yōu)越性。尤其對當(dāng)前中國的快速城市化是極大制度“紅利”。
三、
當(dāng)前，以周其仁為典型的一派聲音以保護(hù)農(nóng)民利益名義，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地農(nóng)房自由入市，讓農(nóng)民可以獲得農(nóng)地農(nóng)房入市的市場價(jià)值，從而獲得“巨額貨幣財(cái)富”。周其仁的主張看起來是在為農(nóng)民說話，所用術(shù)語是經(jīng)濟(jì)學(xué)ABC，即允許土地這種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，從而通過市場配置資源，提高資源配置效率。但是，周其仁有意忽視了土地不可移動(dòng)的特性和土地用途管制的世界通例，也有意忽視了中國土地制度的憲法秩序。
允許農(nóng)地農(nóng)房入市，就是將當(dāng)前只是作為生產(chǎn)資料的農(nóng)地變成了私有財(cái)產(chǎn)，就改變了經(jīng)過兩場革命所確立起來的土地制度憲法秩序。而即使允許農(nóng)地農(nóng)房入市，從而可以獲得城市建設(shè)用地同樣的市場價(jià)值，這些可以入市的農(nóng)地農(nóng)房也僅可能是城市近郊農(nóng)民的農(nóng)地農(nóng)房，城市近郊農(nóng)民因?yàn)樘厥鈪^(qū)位，其農(nóng)地農(nóng)房自由入市可以獲取的土地利益就不只是數(shù)萬、數(shù)十萬元，而是數(shù)百萬、數(shù)千萬元甚至上億元，如此巨額的土地利益的獲得與特定區(qū)位農(nóng)民的個(gè)人努力沒有任何關(guān)系，這樣就事實(shí)上形成了土地食利者集團(tuán)。這個(gè)不勞而獲的土地食利集團(tuán)一旦出現(xiàn)，必然要極大地占有總量有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，因?yàn)樘斓紫聸]有無緣無故的財(cái)富，同時(shí)，他們也一定可以集結(jié)成為一股強(qiáng)大力量來維護(hù)自己利益。因土地食利者不勞而獲的特點(diǎn)，其集結(jié)起來的力量幾乎必然是腐朽的、反動(dòng)的，是對中國現(xiàn)代化毫無益處而危害極大的。且這個(gè)集團(tuán)絕不可能包含所有農(nóng)民，而只可能是城郊極少數(shù)農(nóng)民，這個(gè)農(nóng)民的數(shù)量只占中國農(nóng)民總數(shù)的不足5%，其利益卻比幾乎所有農(nóng)民利益之和還要大。這個(gè)5%的農(nóng)民成為土地食利者，擠占了用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政資源，就使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加難以為繼，農(nóng)民工進(jìn)城也就更加困難，國家也越發(fā)缺少為廣大農(nóng)民提供轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政能力。
也就是說，周其仁等人農(nóng)地農(nóng)房入市的主張，僅僅是可以再造出一個(gè)新中國早已消滅了的土地食利者集團(tuán)出來。中國通過兩次革命消滅了土地私有制，消滅了土地利益集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了歷史上最先進(jìn)的土地制度，從而使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以借重這個(gè)土地制度的“制度紅利”，周其仁卻要將這一“制度紅利”消滅掉，卻要再造出一個(gè)腐朽的甚至必然是反動(dòng)的土地食利集團(tuán)出來，真是不可思議。
四、
中國是一個(gè)發(fā)展中國家，是一個(gè)有14億人口的大國。中國能否走出中等收入陷阱還有很大的不確定性。之所以中國可以取得過去幾十年的巨大經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)成就及中國有走出中等收入陷阱的希望，很大程度上要得益歸因于中國消滅了土地食利者集團(tuán)的土地制度安排，也就是得益于新中國進(jìn)行的土地改革和社會(huì)主義改造的兩場革命。中國既然已經(jīng)消滅了土地食利者集團(tuán)，就完全沒有必要再造一個(gè)出來。在土地制度改革的所有議論中，不管是用保護(hù)農(nóng)民利益為幌子，還是以市場經(jīng)濟(jì)ABC作幌子，或者用城鄉(xiāng)一體化等大詞作為幌子，或者以所謂國際通例作幌子，我們都應(yīng)當(dāng)注意，如果中國在發(fā)展中形成的經(jīng)濟(jì)剩余越來越多地被未經(jīng)個(gè)人努力也不擔(dān)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的特定區(qū)位上的土地占有者無償獲得，從而產(chǎn)生了一個(gè)越來越龐大的不勞而獲的土地食利者集團(tuán)，那么，中國的土地改革就是走到邪路上去了。
我們要時(shí)刻警惕這些引導(dǎo)中國土地改革走向邪路的人！
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