華生論土地私有（下）：東亞成功轉(zhuǎn)型源于土地私有？
【12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第7次會議再次強調(diào)了，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。新一輪土改帷幕拉開之際，《觀察者網(wǎng)》3日獨家刊發(fā)了經(jīng)濟學(xué)家華生對土地私有化討論的上半部分，從關(guān)系你我的房產(chǎn)以及農(nóng)民利益的實證角度分析，土地私有化并不如想象中能給我們帶來多少好處。在直面土地私有化討論的下半部分，作者分析了他與周其仁、許成鋼、文貫中等學(xué)者的分歧所在，并從東亞國家城市化轉(zhuǎn)型成功的案例中得出結(jié)果，東亞國家的成功轉(zhuǎn)型并不是得益于私有化，相反是來自于土地收益的公共性上�！�
小產(chǎn)權(quán)房入市曾經(jīng)是華生和諸位教授爭議的一個焦點話題，如今小產(chǎn)權(quán)入市無望，建設(shè)亦被叫停。
城郊農(nóng)地開發(fā)是分歧的核心
我在回答周其仁教授的批評時曾經(jīng)指出，周教授主張的真農(nóng)房農(nóng)地入市，我從改革的方向上并無不同意見，只是在步驟上不能草率從事，一蹴而就。我與他的真正分歧是在城郊農(nóng)地如何開發(fā)入市上。從主張土地私有的許成鋼、文貫中教授那里，實際上我們看到了同樣的分歧焦點。
許教授這次在莫干山會上，重復(fù)了他的一貫主張，即世界上只有極少數(shù)幾個國家不搞土地私有制。當(dāng)這個觀點受到質(zhì)疑時，他認為土地私有制是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代政治制度的基礎(chǔ)，這樣的命題竟然還有歧義就不愿再討論了。
其實許教授在年初接受“財新網(wǎng)”的采訪中談“土地私有制是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)”中，除了講結(jié)論以外，也是作了一些論證的。他說城鎮(zhèn)化是一個自發(fā)的過程，它以土地私有制為基礎(chǔ)，是隨著市場的發(fā)展走的，土地的供給和需求由市場決定。因此中國的土地國有和政府壟斷必然扭曲和阻礙城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化。
同樣堅信土地私有制的文貫中教授在他的新書“吾民無地”中，則作了更詳細的闡述。在文教授看來，“允許農(nóng)戶土地私有和自由退出強制性的集體所有，是使中國走出現(xiàn)行嚴重過時的土地制度的唯一選擇（見上書73頁）；“要允許土地私有和農(nóng)地進入其他行業(yè)的自由”（同書74頁）。
文教授認為，“‘小產(chǎn)權(quán)房’便是農(nóng)民集體攜帶土地離開農(nóng)業(yè)，進入房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)物，有何不合法？當(dāng)各行業(yè)的人都有利用自己的生產(chǎn)資料追求價值最大化的今天，唯獨農(nóng)民沒有憑自己的主要生產(chǎn)資料——土地——追求并實現(xiàn)其最高價值的權(quán)利，這不是明顯地用莫名其妙的理由制度性地歧視農(nóng)民嗎？（同書68頁）”“如果允許農(nóng)地私有，自然就不存在‘小產(chǎn)權(quán)房’是否合法的問題” （同書74頁）。
與許教授相同，文教授認為“農(nóng)地何時轉(zhuǎn)為城市用地，應(yīng)該由農(nóng)民根據(jù)土地市場的價格信號，獨立做出判斷，這樣的城市化才是內(nèi)生的，因而是可持續(xù)的。土地的升值究竟如何分配，農(nóng)民作為所有者自然要有最大的發(fā)言權(quán)，這是天經(jīng)地義的事（同書108頁）”。文教授建議，中國的城市化道路，應(yīng)當(dāng)選擇走20世紀上半葉老上海的浦西發(fā)展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展道路。
土地開放不簡單靠市場
說到這里可以看出，圍繞土地私有制作為信念信仰確實不好討論，但落實到作為城市化的具體制度政策設(shè)計，大家就可以進行實證的討論了。就如獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家獎大師們的理論可能深不可測，但其一旦被用于政策設(shè)計，它就要經(jīng)得起執(zhí)行部門乃至普遍老百姓的質(zhì)詢拷問。如果我們把討論聚焦在這個操作層面上，顯然討論就容易有成果，真理也才能越辯越明。
主張土地私有制的教授們的意見出發(fā)點應(yīng)當(dāng)沒錯：城市化是現(xiàn)代化必由之路。因此如果真如他們所說，只要實行土地私有，市場自己就能夠很好地配置土地資源，成功地實現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這樣自然誰也沒有什么可以反對的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意識形態(tài)上的障礙。
但一個自然的質(zhì)疑是，二戰(zhàn)后的發(fā)展中國家絕大多數(shù)都是搞土地私有制和市場經(jīng)濟的，但成功實現(xiàn)城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的卻寥寥無幾，扭曲和阻礙的事比我們更嚴重，這就暗示事情還不象他們說的那樣簡單。
直觀地說，市場之所有未能直接配置土地資源自發(fā)實現(xiàn)城市化，是遇到了規(guī)劃的制約。因為在現(xiàn)代社會中，土地資源的開發(fā)配置一般不是通過市場直接進行，而要通過政府規(guī)劃體現(xiàn)，即便是市場意志也有賴于規(guī)劃去實現(xiàn)。顯然，市場供求關(guān)系自己調(diào)節(jié)配置土地資源與靠別人去體現(xiàn)實現(xiàn)肯定不是一碼事。
這一點，其實許成鋼教授在上述采訪中也談及了。他說香港房價這么高，就是因為只有20%的土地可開發(fā)，80%的土地政府規(guī)劃不讓開發(fā)。可見即便是連年被評為世界第一的自由經(jīng)濟體香港，市場也配置不了土地資源。香港如此，發(fā)達世界其實也都大同小異。因此，他們說的土地自由進入不同用途的市場在西方也并不存在。
在土地私有制的基礎(chǔ)上，市場為什么還不能直接配置土地資源的開發(fā)呢？從經(jīng)濟學(xué)上說是因為交叉外部性。由于土地開發(fā)產(chǎn)權(quán)界定的困難，土地所有人只追求土地開發(fā)的收益，而不負擔(dān)土地開發(fā)的負外部效應(yīng)。又由于涉及到的利益關(guān)聯(lián)方又太多和太錯綜復(fù)雜，因此交易成本太高，市場供求談判本身無法決定每塊土地的用途及其建筑容積率。
其實，現(xiàn)代社會土地開發(fā)離不開規(guī)劃這一點，生活在美國的文貫中教授也并不是不知道，故文貫中教授自己也承認“在美國，純粹的農(nóng)地用途管制是不需要補償?shù)?rdquo;（同書120頁），因此他主張土地 “在符合區(qū)劃和城規(guī)的前提下允許土地的自由流動”（前書，71頁）
不過這里的問題在于，如果區(qū)劃和城規(guī)是有約束力的，土地在不同產(chǎn)業(yè)間改變用途和容積率的流動就無法自由；如果土地可以在不同產(chǎn)業(yè)間自由轉(zhuǎn)讓開發(fā)，那符合區(qū)域和城規(guī)的前提就不復(fù)存在。
文貫中教授解決這個矛盾的辦法如下：“隨著土地價格的變化，土地所有者會根據(jù)地價的變化和土地市場供求的變化，從追求自身經(jīng)濟利益極大化出發(fā)，要求改變區(qū)劃，區(qū)劃的調(diào)整原則是基于對土地所有者利益的承認和保護，城市規(guī)劃與區(qū)劃部門會經(jīng)常性地對已有的區(qū)域做相應(yīng)的調(diào)整。”（前書，106頁）
這就是說，文教授解決規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)人開發(fā)自由沖突的方法是，區(qū)劃和規(guī)劃的不斷調(diào)整，去適應(yīng)土地價格變動后土地所有人經(jīng)濟利益最大化的要求。這樣矛盾當(dāng)然可以解決，只是區(qū)劃和規(guī)劃就變成了高度彈性和適應(yīng)性的橡皮圖章。
不難想象，所有城郊更不用說大城市的城中村城郊村的原住民，肯定會先要求棄耕棄農(nóng)搞土地開發(fā)，并跟隨城市化過程中土地市場價格的不斷攀升，要求建更多更高更密的樓盤，以實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益最大化。
其實這也是文教授推崇的深圳市原住民走過的真實道路：他們從棄農(nóng)建起低層樓房開始，每過一些年隨市場需求變動，就搶建搶高幾層樓，現(xiàn)在很多都已建到20多層了。盡管如此，這還是在規(guī)劃對他們的搶建擴建禁令不斷的情況下實現(xiàn)的。如果規(guī)劃如文教授所說的那樣能靈活地調(diào)整和適應(yīng)他們的利益最大化，如果政府近年來不是用嚴禁和炸樓去阻止和震攝土地權(quán)益人，顯然他們還有經(jīng)濟動力把樓建得更高更密。
不過，這樣跟著土地所有人需求走的彈性區(qū)劃和規(guī)劃，顯然不是現(xiàn)代發(fā)達國家的現(xiàn)實。因為無論地價如何變動，發(fā)達國家的很多城市不管我們離開多少年，重訪時還是能見到熟悉的街道和建筑；城郊鎮(zhèn)郊也總是布滿了綠地、菜地或農(nóng)地，并沒有為經(jīng)濟利益最大化而開發(fā)。
況且在土地私有制下，每一塊土地所有人的利益都是獨立的，而城市化開發(fā)只能有一小部分土地用于市場價值最高的商業(yè)開發(fā)，還有相當(dāng)大部分土地必須用于公共用途和低市場價值的使用，這就意味著規(guī)劃不可能滿足每個土地所有者的利益最大化要求，各個土地所有者也不可能都同時追求自身經(jīng)濟利益的最大化。
要使導(dǎo)致各土地產(chǎn)權(quán)人損益懸殊的規(guī)劃被遵守，需要的不是各產(chǎn)權(quán)人只顧自己利益的最大化，而是對受規(guī)劃影響、收益和損失各不相同的土地產(chǎn)權(quán)人的利益進行綜合調(diào)節(jié)和再分配。這種再分配只能是在保護和保證土地所有者在規(guī)劃改變前原有土地市場價值的合法合理基礎(chǔ)上，追求社會整體利益的協(xié)調(diào)。
所以，在美國各地的土地分區(qū)管治條例中我們都看到，分區(qū)管制的宗旨，是保護和促進社區(qū)的健康、安全和福利，不僅考慮當(dāng)前還要考慮未來，以創(chuàng)造社區(qū)內(nèi)和各社區(qū)間和諧便利關(guān)系，防止過度利用土地及人口過度擁擠、協(xié)調(diào)土地與建筑物及道路之間的適應(yīng)發(fā)展等等。顯然，這與每個土地所有人為自身經(jīng)濟利益最大化而自由利用土地完全不是一碼事。
部分城郊農(nóng)民和地產(chǎn)商暴富是后發(fā)國家土地陷阱
應(yīng)當(dāng)承認，在現(xiàn)代建筑技術(shù)和環(huán)境生態(tài)保護出現(xiàn)之前，歐美一些國家歷史上城市的緩慢形成和發(fā)展，有著多少自發(fā)的形態(tài)（其實即便最古老的城市建設(shè)，也有當(dāng)時的政府即君主或官吏的意志）。但至少從上個世紀初開始，用立法來嚴格規(guī)劃和管治土地開發(fā)和建筑已經(jīng)是各文明國家的普遍現(xiàn)象。
二戰(zhàn)以后無論是發(fā)達國家的后城市化建設(shè)，還是發(fā)展中國家追趕式的城市化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)沒有土地所有者完全靠市場自發(fā)實現(xiàn)城市化的案例。即便在法治薄弱的發(fā)展中國家，土地所有人或土地投資投機者也是要靠政商關(guān)系去讓規(guī)劃對自己有利，或為獲利而破壞規(guī)劃并不被追究。
由于城市化是一個國家的絕大部分人口改變職業(yè)和居住地的遷移過程，因而大部分土地因規(guī)劃和市場因素以及人口的離去而并不怎么升值，只有城市周圍這一小部分土地會因城市發(fā)展、人口聚集和公共品集中投入而巨額升值。因此，土地所有人利用土地爭取經(jīng)濟利益最大化的努力并不會使廣大非城郊農(nóng)民富裕，而只會讓一小部分城郊原住民和地產(chǎn)囤積商暴富。占人口多數(shù)的外來遷移打工者無地?zé)o房，土地的市場化升值會自動落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是后發(fā)國家城市化轉(zhuǎn)型中的土地陷阱與真正挑戰(zhàn)。
中國的城市化則走的是一條相當(dāng)獨特的道路。在過去相當(dāng)一段時間中，它依靠土地公有制、廉價外來勞動大軍和壓低對失地農(nóng)民的補償，實現(xiàn)了城市規(guī)模的迅速擴張和工業(yè)化的奇跡。但也留下了城市建設(shè)追求政績、貪大求洋的沉重包袱，和對外來移居就業(yè)人口的巨額欠賬。
這樣當(dāng)近年來由于新增勞動人口銳減、移居不定居形成的人力資本特別是其代際升級受阻的弊病顯露、城郊原住民權(quán)利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務(wù)泥潭，工業(yè)化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒有改革和體制上的重大突破，還會出現(xiàn)進一步的惡性循環(huán)。
習(xí)近平：要好好研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。上圖為去年7月22日，習(xí)近平到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所了解涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易。
應(yīng)當(dāng)說，土地私有化和自發(fā)城市化的呼聲，就是在這個背景下越來越高。如前所述，本來多種土地所有制共存是現(xiàn)今絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的普遍情況。實現(xiàn)市場化改革的中國，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。
但是，希望通過土地私有和產(chǎn)權(quán)人追求經(jīng)濟利益最大化的自由交易和自由開發(fā)，去自發(fā)實現(xiàn)城市化則肯定是一條死胡同。因為生態(tài)和人文環(huán)境質(zhì)量難以進行產(chǎn)權(quán)界定，和內(nèi)在化于土地所有人的損益，市場自身無法決定每塊土地的最佳用途和建筑容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設(shè)完全是兩回事。
東亞成功轉(zhuǎn)型源于土地私有？
順便需要指出的是，在真正允許土地私有從而農(nóng)民和城市居民都擁有自己住房與私有土地的時候，現(xiàn)在流行的所謂“集體土地與國有土地同地同權(quán)同價”、“集體土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房合法化”、乃至”集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”等看似正義，其實虛幻誤導(dǎo)的口號反而會失去光環(huán)和意義：所有土地都有用途管制，私有土地當(dāng)然也不例外；農(nóng)業(yè)用途的土地不可能與非農(nóng)建設(shè)土地同地同權(quán)同價，即便交易也只能在不同的市場上進行；無論城市居民還是農(nóng)民在自己私有土地上的違規(guī)違章建筑全部非法，誰也不能以 “集體土地”或“小產(chǎn)權(quán)房”來為自己的違建正名或找借口，如此等等。
也許正是因為沒有這些迷霧，我們看到在土地私有制的日本、韓國、我國臺灣等東亞經(jīng)濟體，他們在城市化轉(zhuǎn)型期對城市化土地基于“漲價歸公”和土地公共性概念的立法和調(diào)節(jié)反而更加堅決、有效，從而保障了全部移居人口的城市化融入和市民化，成功實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
如日本《土地基本法》明確宣布“鑒于土地與公共利益具有的特點，規(guī)定土地優(yōu)先用于公共福利。”日本改變土地用途和規(guī)劃實行的是“減步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以換取用途和規(guī)劃改變，而“減步法”的原則是，土地所有者在土地用途和規(guī)劃改變前后的土地價值不變，即實行完全的“漲價歸公”。
韓國在私有土地也有其廣泛社會性的立法理念下，強調(diào)土地收益的公平分配和社會分享，先后制訂了《土地超過利得稅法》、《開發(fā)收益回收法》和《宅地所有上限法》等法律，保證私有土地改變用途和規(guī)劃后的開發(fā)收益歸公共占有，社會分享。
我國臺灣地區(qū)在蔣經(jīng)國時代的經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化轉(zhuǎn)型期，更是嚴格實行孫中山先生的“平均地權(quán)”，“漲價歸公”的思想，保證土地開發(fā)收益為社會所用。
可見，土地公有或私有不只是一個表面上的口號。如果在土地公有的旗幟下，土地改變用途和規(guī)劃的收益，實際上歸個人或某些利益集團所有，那么，它在實質(zhì)上就接近于私有。
相反，就如我們在上述東亞國家和地區(qū)也包括許多發(fā)達國家所見，土地是私有的，但改變用途和規(guī)劃的開發(fā)收益要由公共占有、社會分享，私有土地實質(zhì)上具備了很大的公共性。實際上，這也是日本、韓國和我國臺灣地區(qū)在城市化轉(zhuǎn)型期的貧富差距反而比我們低好幾個數(shù)量級的重要原因。
再如英國首都倫敦可謂寸土寸金，但近郊的大片農(nóng)地、綠地雖然也是私有土地，但并不能開發(fā)，實現(xiàn)不了什么市場價值，可見，單看一個口號往往也是迷惑人的。
土地私有不是靈丹妙藥
從長期來看，我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前景，或者是普遍的土地國有化，城鄉(xiāng)居民都擁有同等的實質(zhì)產(chǎn)權(quán)，即土地使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)，或者是城鄉(xiāng)居民用地和農(nóng)用地的私有，這樣城鄉(xiāng)居民也都平等地擁有對土地的所有權(quán)。而那種城市居民沒有土地所有權(quán)、只有農(nóng)民可以擁有土地的制度安排，則無論其在過去和今天發(fā)揮過怎樣的歷史作用，從趨勢上看，恐怕是會逐步消亡的。
綜合以上的討論可以看出，我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度亟待進一步改革，但并非批評者眼中的那樣不堪。農(nóng)村集體所有制循序漸進的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。
如果真去模仿擴展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會是一小部分人，而根本無助于占人口多數(shù)的外來打工者安居融入和市民化。因此，土地國有、私人使用也好，宅地農(nóng)地直接私有也行，但集體土地進城反而會是怪胎。
而各種土地制度都要去回答發(fā)展中國家城市化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性挑戰(zhàn)，即如何能將一個國家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟，住有所居，享受平等的公共品服務(wù)，而農(nóng)村留守農(nóng)戶能耕者有其田、規(guī)模經(jīng)營，無需承受長期租用他人土地的負擔(dān)壓力，從而同步實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。
沿著這條道路，以后農(nóng)民可以自由進城落戶，市民也可以自由選擇歸農(nóng)耕作的前景也就不會遙遠。
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