當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 農(nóng)地確權(quán)工作中要解決的幾個(gè)問題
——來自湘南遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)的調(diào)查研究
【摘要】全文在研讀中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》的基礎(chǔ)上,緊密結(jié)合湘南遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)的實(shí)際,提出了一些對(duì)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作具有參考價(jià)值的意見。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)之第四條提出,“用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。筆者從一生的農(nóng)村工作和此前在湘南遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)老家居住耕作七年及近年擴(kuò)大觀察范圍的情況來看, 完成這一任務(wù),有如下問題需要解決。
要全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神實(shí)質(zhì)
從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”到《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》以及還將魚貫出臺(tái)的相關(guān)政策, 從目標(biāo)、原則到具體內(nèi)容構(gòu)成了一個(gè)全新的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和城鄉(xiāng)一體化的政策體系。
這些新的政策體系,不是當(dāng)年解決溫飽的政策舉措,也不是后來實(shí)現(xiàn)全面小康的政策舉措。從溫飽到全面小康的目標(biāo),已經(jīng)和正在得到實(shí)現(xiàn)。全新政策體系的全新目標(biāo),是要在此基礎(chǔ)上直至中共和新中國(guó)“兩個(gè)一百年”之際,與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用《意見》文本的話來說,就是要構(gòu)建中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,即“加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。
《意見》文本中雖有不少老話或限制詞,如“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”、“家庭經(jīng)營(yíng)”等，但“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”和“探索新的集體經(jīng)營(yíng)方式”等新詞則表明“農(nóng)村土地集體所有”的內(nèi)涵已在原有基礎(chǔ)上加進(jìn)了全新的要素,同一語詞,內(nèi)容不同,意義全新。而更多的是全新的語詞,如“注重提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模”，“集體經(jīng)營(yíng)”，“合作經(jīng)營(yíng)”，“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”， “以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地”、“相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持”，“扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)”，等等，這些全新語詞,可以說不是人們先前的種種期待,而是一個(gè)超越前古的偉大目標(biāo)。非不如此，就完全沒有發(fā)文的必要。
全面理解、準(zhǔn)確把握了這一基調(diào),就抓住了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的主動(dòng)權(quán),抓住了回應(yīng)各種期待和解決實(shí)際問題的總鑰匙。
要全力解決重點(diǎn)問題
改革開放30多年來,農(nóng)村土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者和土地的用途及其法律政策都發(fā)生了重大變化,加上學(xué)術(shù)討論和政策研究信息借助信息化廣泛傳播,出現(xiàn)了大量的新情況和多種多樣的期待,其不但關(guān)乎在村居民的利益,而且涉及到大量城鎮(zhèn)居民的利益,迫切需要切實(shí)加以解決。只有這樣,才能保證確權(quán)登記頒證工作順利進(jìn)行。否則,新一輪的確權(quán)登記頒證工作,難免再次落入形式主義的泥坑,甚至引發(fā)農(nóng)村的不安定。
第一, 關(guān)于所有者集體單位。不能把所有者集體由村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))擴(kuò)大到村民委員會(huì)(原生產(chǎn)大隊(duì))。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的“集體”是誰?就是1960年代初期固定的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社三級(jí)和以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體，非農(nóng)村戶口不在土地所有者集體之列�，F(xiàn)有的村民小組、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，是1984年全國(guó)統(tǒng)一廢除人民公社時(shí)由原來的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社三級(jí)整體轉(zhuǎn)換而來。據(jù)1962年10月的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)以生產(chǎn)隊(duì)為單位核算的有7161617個(gè)，占基本核算單位98.99%，以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位的只有41618個(gè),僅占基本核算單位的0·8%（羅平漢著《人民公社史》，福建人民出版社，2002年第1版）。在湘南地區(qū),這種體制的最后形態(tài)成就于1960年代初,以后極少改變，“文革”期間,有的地方有過合并生產(chǎn)隊(duì)的情況,但到實(shí)行家庭承包時(shí),又恢復(fù)到最初狀況。這是說,至今已50多年的土地集體單位已深入人心,且遺留問題不多,因而很難改變,也不必改變。但據(jù)農(nóng)民日?qǐng)?bào)2014年11月15日 第3 版刊載的《農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行評(píng)估與建議》的調(diào)查報(bào)告稱，包括湖南在內(nèi),已完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的村中，土地所有權(quán)確權(quán)到行政村一級(jí)的占到36.5%，確權(quán)到村民小組一級(jí)只占63.5%，就是說,有35.49%的村民小組的土地所有權(quán)沒有得到確認(rèn)。但據(jù)筆者所知，在湘南遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)，不經(jīng)農(nóng)民群眾同意,將三分之一的原生產(chǎn)隊(duì)(現(xiàn)村民小組)所有的土地改為生產(chǎn)大隊(duì)(現(xiàn)村民委員會(huì))所有,這是根本不可能的事。其實(shí)際,很可能是在確權(quán)登記中,以行政村為單位進(jìn)行所謂的集體土地所有權(quán)總登記,換句話說就是工作中偷工減料、形式主義，交差應(yīng)付。所以,在新一輪確權(quán)登記頒證工作中,村一級(jí)要自覺地堅(jiān)持原農(nóng)民集體所有的土地和單位不得，原已由村委會(huì)私下登記為大隊(duì)(村民委員會(huì))所有的,應(yīng)予公開糾正,以保證確權(quán)登記頒證工作順利進(jìn)行。
第二、關(guān)于“長(zhǎng)久不變”的時(shí)間起點(diǎn)和具體期限。中共十八屆三中全會(huì)通過的《決定》要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。其“長(zhǎng)久”到底是多久,是《承包法》規(guī)定的30年,還是更長(zhǎng)時(shí)間?多年來,農(nóng)民一直希望予以明確,但此次《意見》仍未明確,這就給“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地”帶來了一定的難度。因?yàn)槠谙薜拈L(zhǎng)短必定會(huì)引發(fā)農(nóng)戶對(duì)“到戶到地”的不同期待。承包期限越長(zhǎng),農(nóng)民對(duì)承包地的面積、質(zhì)量、區(qū)位的要求越多、矛盾越多、難度越大；期限越短則矛盾少、難度小。筆者認(rèn)為,在堅(jiān)持土地集體所有的前提下, 在沒有新的法律法規(guī)出臺(tái)之前,仍應(yīng)以《承包法》為依歸,即以《承包法》實(shí)施的2003年1月1日為起點(diǎn),30年不變。30年到期以后,“兩個(gè)一百年”的目標(biāo)已進(jìn)入后期階段,人們自有解決土地制度的智慧。
第三、關(guān)于所有者集體成員權(quán)。確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵是確權(quán),確權(quán)包括所有者集體單位的確認(rèn)和所有者集體成員權(quán)的確認(rèn)。如前已述，所有者集體單位的確認(rèn),歷史遺留問題不多，關(guān)鍵是所有者集體成員的確認(rèn)。30多年來,隨著城鄉(xiāng)戶籍和就業(yè)政策的變化，土地集體成員權(quán)的問題累積不少。一般來說,初始意義上的農(nóng)田所有權(quán)與承包權(quán)具有一體性，且僅限于農(nóng)村戶口。所有者集體成員無疑是承包者,承包者首先是所有者集體成員。但到了后來,出現(xiàn)所有者集體成員并不是承包者（如無地人口）,承包者也不一定是所有者集體成員（如土地對(duì)外發(fā)包）,甚至超越農(nóng)村戶口（城鎮(zhèn)人口通過繼承獲得所有者集體成員權(quán)和承包權(quán)）,即所有權(quán)\承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者分離。到目前，大體上有三種類型：
第一種類型是城鎮(zhèn)人口擁有農(nóng)村承包地。主要是一些15年、30年承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”的地方,一些早先參與土地承包后進(jìn)就業(yè)落戶的人口繼續(xù)擁有農(nóng)村的承包地。其中,有由國(guó)家行政事業(yè)(企業(yè))招干招工進(jìn)城落戶的，有購(gòu)買城鎮(zhèn)戶口進(jìn)城落戶的，有購(gòu)買鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)干部編制進(jìn)城落戶的，有大專畢業(yè)生進(jìn)城落戶的（其中又有統(tǒng)招包分配和統(tǒng)招不包分配的差別），有購(gòu)買城鎮(zhèn)商品房進(jìn)城落戶的等等�！冻邪ā芬�(guī)定：戶口進(jìn)入設(shè)區(qū)城市的農(nóng)民，“應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”，但國(guó)辦發(fā)〔2011〕9號(hào)文規(guī)定：“必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回”,這些進(jìn)城人員的承包地被擱置下來。
第二種類型是婚姻生育新增人口中的一部分“有承包權(quán)、無承包地”。
第三種類型是農(nóng)地承包權(quán)依法允許繼承后,一些非本土地集體成員和城鎮(zhèn)人口繼承農(nóng)村承包地,在可繼承期限內(nèi)享有所有者集體成員權(quán)。
此前,上述人員都在等待著政策的再次統(tǒng)一與確認(rèn)。但這次中央兩辦印發(fā)的《意見》并沒有完全滿足上述人員的種種期待,而是提出“以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地”等,與人們?cè)缜暗钠诖忻黠@的差異,需要各地結(jié)合實(shí)際加以貫徹執(zhí)行。
如何實(shí)現(xiàn)中央的新政策與人們的期待相對(duì)接。第一，要引導(dǎo)涉及農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)的相關(guān)人員認(rèn)清五個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，把思想統(tǒng)一到中央關(guān)于“以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬”的意見中來。一是認(rèn)清農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)；二是認(rèn)清工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)；三是認(rèn)清人多地少的農(nóng)村,外出不經(jīng)營(yíng)戶“承包有權(quán)、所得無益”①的必然趨勢(shì)。四是農(nóng)村義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生等城鄉(xiāng)一體的必然趨勢(shì)。五是認(rèn)清賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利已由單一土地轉(zhuǎn)變到價(jià)值補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑。通過認(rèn)清上述五個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，引導(dǎo)一些已獲得城鎮(zhèn)戶籍的人口，增強(qiáng)發(fā)展信念，實(shí)現(xiàn)思想觀念由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)到現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，淡化土地社會(huì)保障觀念，淡化鄉(xiāng)愁，樹立“龍出留30里恩路”的觀念，在保持宅地和林地權(quán)益的基礎(chǔ)上，保持農(nóng)田所有者集體成員權(quán)，暫時(shí)放棄家庭無地人口的承包權(quán)。
第二，以土地集體為單位，以最近一次承包臺(tái)賬為基礎(chǔ)，分戶進(jìn)行余缺調(diào)劑，化解部分人地矛盾。
第三，探索新的集體經(jīng)營(yíng)方式。如按照中央《意見》精神，將集體土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營(yíng)和政府補(bǔ)貼等所得收益按股分配；也可以引導(dǎo)農(nóng)民把土地集體單位整體轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地股份公司，確權(quán)確股不確地,實(shí)行股份經(jīng)營(yíng)。
第四，在土地集體成員反復(fù)商討仍難以接受上述辦法時(shí),也可允其經(jīng)過全體成員決定,重新確定時(shí)點(diǎn)和成員權(quán),重新均分承包,確權(quán)到戶到地。
第五，探索農(nóng)民土地權(quán)益的多種實(shí)現(xiàn)途徑。在現(xiàn)代社會(huì),農(nóng)民土地權(quán)益既可以用實(shí)物即土地來體現(xiàn),也可以由價(jià)值來體現(xiàn)。
縣鄉(xiāng)主動(dòng)負(fù)責(zé)，緊緊依靠群眾
從次第出臺(tái)的政策來看，堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制,就表明新的改革是已有農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上的完善和發(fā)展,而不是推倒重來的第N次土地改革。但與農(nóng)耕社會(huì)的多次土地變革所處的歷史背景完全不同,它是在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快、農(nóng)村勞動(dòng)力和人口大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高、農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)的新形勢(shì)下進(jìn)行的。維護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的途徑已經(jīng)不只是吊掛在實(shí)物性土地的一棵樹上,而是更加豐富多彩。如在土地權(quán)益上, 既可以用實(shí)物即土地來體現(xiàn),也可以用價(jià)值來體現(xiàn)；既可以一次性維護(hù),也可以持續(xù)性維護(hù)。如對(duì)于一些放棄承包權(quán)的農(nóng)村家庭或因某種原因而全家回村耕種,其所需的農(nóng)田，可通過政府支付土地租金或其他可幫助的辦法予以解決,而不必唯土地是問。在土地流轉(zhuǎn)方式上,歷史上的皇田、地方官田、學(xué)田、族田等公田的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),為現(xiàn)今集體所有制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了豐富的技能借鑒。農(nóng)村改革之初,家庭承包一夜成行,以及承包地的流轉(zhuǎn)從民間上升到國(guó)家層面的過程中,已積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些,都為新一輪確權(quán)登記頒證創(chuàng)造了良好的條件。
因此, 推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作,要按照“中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)”和“堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)的責(zé)任”的要求，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)動(dòng)群眾,絕不能象此前一些地方那樣,僅僅由村一級(jí)在農(nóng)民毫不知情的情況下.工作于密室,偷工減料,形式主義,而是要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛。要以縣為單位,圍繞探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)各種有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán),加強(qiáng)調(diào)查研究，有針對(duì)性地提出操作性政策建議和具體工作指導(dǎo)意見,報(bào)批后實(shí)施,確保5年內(nèi)如期如質(zhì)完成確權(quán)登記頒證工作。
作者系農(nóng)區(qū)退休公務(wù)員
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