當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 農(nóng)民集中居住的實踐類型、困境與對策
——基于江蘇P縣的實證分析
魏程琳、史源淵*
（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430074）
摘要：本文基于對村社主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型3種農(nóng)民集中居住模式的實證調(diào)研分析，揭示了3類集中居住模式的困境乃是政府、資本與農(nóng)民需求之間的背離所致。而農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)更為宏觀和根本的結(jié)構(gòu)性制約因素則是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民半工半耕的生計模式和庭院的多重功能。在此背景下，只有采取“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)、因地制宜”的“政府+村社”集中居住建設(shè)模式，才能調(diào)動農(nóng)民積極性、滿足農(nóng)民住房需求，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村長遠(yuǎn)健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：集中居�。�村社主導(dǎo)型；政府主導(dǎo)型；資本主導(dǎo)型；結(jié)構(gòu)性制約因素；“政府+村社”型
[中圖分類號]F328 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
一、政策背景與問題的提出
農(nóng)民集中居住對于節(jié)約土地、改善居住環(huán)境、加快城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。國土部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》較早的提出了集中居住，指出“引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。”對各省推動集中居住更具激勵作用的是“增減掛鉤”政策，2004年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。自2006年中央批復(fù)第一批“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)后，截至到目前，已有27個�。ㄊ小^(qū)）納入到了掛鉤項目試點(diǎn)范圍。近年來，各地推動農(nóng)民集中居住、撤村并居、農(nóng)村社區(qū)化的政策也紛紛出臺[1]，例如2006年黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)，于是建設(shè)社會主義新農(nóng)村成為各地集中居住、遷村騰地、撤村并居的口號。2012年，黨的十八大會議提出“四化同步”即堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，又為各地推動村民集中居住、土地規(guī)模經(jīng)營提供了新的口號和政策支持。
當(dāng)下農(nóng)民集中居住在全國各地以舊村改造、拆村并居、新村社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化等各種名義進(jìn)行著，學(xué)界對此亦有頗多研究�？傮w上講，學(xué)界研究主要集中在農(nóng)民集中居住意愿[2][3]，集中居住的現(xiàn)狀與問題[4][5]，集中居住后農(nóng)民的生活和福利狀況[6][7]三個方面。黨國英[8]認(rèn)為，遷村并居可以為中國建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約出上億畝的土地，應(yīng)該積極推廣；白瑩[3]、賈燕[6]等人認(rèn)為，農(nóng)民的集中居住意愿各不相同，與政府目標(biāo)存在一定差異，集中居住之后農(nóng)民的生活福利并非全能得到提高；韓俊[9]、鄭風(fēng)田[4]等人認(rèn)為，當(dāng)前集中居住實踐存在冒進(jìn)、違背農(nóng)民意愿、片面追求建設(shè)用地指標(biāo)等問題。既往研究對本文有諸多啟發(fā)，但整體看，既往研究大都僅就集中居住談集中居住，關(guān)注集中居住的前期意愿和后期效果，忽視了集中居住的運(yùn)作過程、類型特征以及各主體推動集中居住背后的意圖。本文基于實地調(diào)研重在總結(jié)提煉農(nóng)民集中居住的類型、困境和結(jié)構(gòu)性制約因素，關(guān)注集中居住區(qū)建設(shè)的運(yùn)作過程以及各主體的意圖，以期有益于當(dāng)下社會實踐。
受國土部和住建部委托，筆者及所在研究團(tuán)隊成員于2013年到2014年在浙江、江蘇、陜西、湖北等多個省市農(nóng)村對農(nóng)村宅基地、農(nóng)民集中居住等問題進(jìn)行了調(diào)研，其中江蘇省的農(nóng)民集中居住實踐進(jìn)行的較早，也比較典型，學(xué)界對此亦有頗多研究。[10][2][5]蘇北地區(qū)屬于平原地形，農(nóng)村以小麥、玉米種植為主，經(jīng)濟(jì)水平相對落后，是比較典型的華北平原地區(qū)，本文以2014年1月在蘇北P縣的實地調(diào)研材料為基礎(chǔ)進(jìn)行論述。農(nóng)民集中居住主要有進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)（小城鎮(zhèn)）、中心村建設(shè)和原址重建四種形式，本文主要討論中心村建設(shè)這種形式。
二、農(nóng)民集中居住的三種類型
P縣位于江蘇省西北部，平原地形，全縣總?cè)丝?font face="Times New Roman">123.8萬，耕地面積114．66萬畝，農(nóng)村承包土地面積93.57萬畝，農(nóng)村承包土地人口 78.58萬人，人均耕地1.19畝。本次調(diào)研點(diǎn)是近郊村P鎮(zhèn)仁村（距離縣城3公里）和遠(yuǎn)郊村Q鎮(zhèn)胡村（距離縣城15公里），兩村在2006年以來各自先后建設(shè)了兩期集中居住房屋。仁村有12個自然村，14個村民小組，住戶636戶，人口2720人，耕地2400畝，人均耕地0.88畝，2012年村民人均收入15890元，仁村新村1期農(nóng)民集中居住區(qū)于2007年開始建設(shè)2009年完工。胡村有6個自然村，16個村民小組，住戶802戶，人口2892人，耕地3629畝，人均耕地1.25畝，2012年村民人均收入10600元；胡村于2006年建設(shè)集中居住點(diǎn)1期工程，2008年完工，現(xiàn)已有603戶入住。近郊和遠(yuǎn)郊的區(qū)位差別是兩村的重要差異，仁村是城郊村，市級公路從村莊穿過，區(qū)位和交通條件優(yōu)越，而胡村是P縣與鄰縣的交接處，距離鎮(zhèn)政府8公里、距離縣城15公里，交通和區(qū)位條件較差。此外，仁村和胡村都是市新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，仁村還是省民主管理示范村。以主導(dǎo)性力量為標(biāo)準(zhǔn)，P縣農(nóng)民集中居住可以分為村社主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型三種類型。
1.村社主導(dǎo)型（胡村新村1期）
道路、溝渠等公共品供給匱乏常常給農(nóng)民村民居住、生產(chǎn)生活帶來不便，也是“空心村”形成的主要原因之一。胡村為了解決雨水淤積村莊的問題，在2004年決定停止審批宅基地，在新一輪建房潮來臨前規(guī)劃建設(shè)集中居住點(diǎn)。2006年新農(nóng)村建設(shè)政策剛剛出臺，胡村兩委成員便到各個自然村做集中居住的宣傳、動員工作，于2006年10月開啟新村1期建設(shè)工程。
胡村1期集中居住點(diǎn)建設(shè)采取“五統(tǒng)一”即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一監(jiān)理。農(nóng)民建房的唯一的限制條件是“一戶一宅”，村委會與農(nóng)民簽訂協(xié)議“建新房必須拆舊宅，復(fù)墾土地”，而涉及到具體的建設(shè)事務(wù)，村委會并不參與。村莊公益機(jī)構(gòu)“民主理財小組”負(fù)責(zé)建房資金管理起到了巨大作用。1期工程第一批規(guī)劃6排，每排8戶，屬于聯(lián)排式2層樓建筑，8戶聯(lián)排建筑可以節(jié)省7道墻，這等于一套房子的成本（2008年的建筑成本大約為600元/平方米左右）。以8戶為建筑單位，村民預(yù)計每套房子需要多少錢，首先預(yù)交50%的啟動資金由民主理財小組管理，每筆花費(fèi)須由戶主代表簽名才能支出，村民代表簽字后再由民主理財小組支付給建筑方和建材方。民主理財小組由胡村65歲的老支書和55歲的老會計兩人組成，二人是大集體時期的村干部有公心且德高望重、業(yè)務(wù)熟練深得村民信任。老支書說：
“村民剛開始說，錢交給大隊，大隊給俺花了，不麻煩了？我說，錢交給俺，大隊不插手，你們不簽字，誰也動不了。”
兩位民主理財小組成員每人每月由村委會發(fā)260元工資。盡管工資很低，但是他們的賬務(wù)管理卻極為精細(xì)，每筆開支都有據(jù)可查，如今管理運(yùn)作了600戶的經(jīng)費(fèi)，沒有出現(xiàn)任何問題。由村委會規(guī)劃并提供管理服務(wù)，民間自治組織負(fù)責(zé)管理資金運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民自建的村社主導(dǎo)型集中居住模式，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，得到農(nóng)民的認(rèn)可，胡村1期工程取得良好成效，但也面臨著公共品供給成本支付的困難。
2.政府主導(dǎo)型（仁村新村1期）
仁村是城郊村和省市政府新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，也是地方政府的項目“亮點(diǎn)”。在中央新農(nóng)村建設(shè)的號召下，P縣政府著力打造仁村并于2007年推動仁村新村1期工程開啟。仁村1期房屋共有262套，都是獨(dú)門獨(dú)院上下兩層，前后帶有10平方米的庭院，該工程由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，最后以成本價（600元/平方米）轉(zhuǎn)賣給村民。而整體搬遷的小李莊、仁莊（舊村改造項目）、張莊（建新拆舊項目）三個自然村的村民房屋拆遷補(bǔ)貼是550元/平方米，三個自然村的村民只需要補(bǔ)差價50元/平方米即可獲得新村房屋。仁村的道路、路燈、綠化、景觀建設(shè)共580萬元（鎮(zhèn)政府撥付200萬元，其余是市、縣項目資金支持），再加上水電外網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，粗略估計公共品供給資金在2000萬元左右，全部為對方政府提供。
除了公共品供給支出的2000多萬元，政府還要提供給村民550元/平方米的房屋拆除補(bǔ)貼，這樣下來，政府幾乎支付了農(nóng)民建房、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部成本。這種政府投資、兜底的政府主導(dǎo)型集中居住模式除了成本高昂、難以為繼之外，同樣面臨著項目帶來的困境。
3.資本主導(dǎo)型（仁村2期和胡村2期）
仁村和胡村2期工程基于不同的原因引進(jìn)了資本進(jìn)行集中居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)。仁村由于其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，資本主導(dǎo)前來投資；而胡村則是胡村村支書以建設(shè)“萬人社區(qū)”為名聯(lián)合民間資本進(jìn)行的投資。
仁村新村2期樓房分為精致高檔別墅、“3+1”式復(fù)合樓和高層樓，面對的是城市消費(fèi)群體，下面是新村2期“江南·印象”營銷宣傳語：
仁村新村2期位于1期西側(cè)，該項目占地79.5畝，建多層住宅樓27棟，建筑面積67000㎡，總投資1.2億元，可安置村民住房406套，預(yù)計2014年3月完工；2期建成后，將成為蘇北農(nóng)村新型社區(qū)樣板村，省康居村建設(shè)與環(huán)境整治試點(diǎn)示范村。
據(jù)仁村主任介紹，2期工程造價成本為1500元/平方米，計劃西側(cè)6層式居民樓以2400元/平方米賣給村民，以4800元/平方米賣給城里人，“3+1”式樓和別墅的價格另議。仁村2期盡管已經(jīng)讓利向農(nóng)民以2400元/平方米的價格賣房，但是村民仍然難以接受，農(nóng)民寧愿自建新房或在老房子住，也不愿到新村2期居住，顯然，“江南·印象”對于仁村農(nóng)民只是一個“印象”。此外，2期占地79.5畝幾乎都是耕地，是村委會以每畝10-12萬元的價格向村民購買的，有的農(nóng)民對村委會為了搞商品房而拆除自己的蔬菜大棚或養(yǎng)殖房屋表示不滿并不斷上訪。
胡村2期工程于2011年10月動工，2012年5月開盤，共有樓房25棟502套民房（樓高為5層），樓房建筑承包價格為720元/平方米。胡村新村2期宣傳語如下：
Q鎮(zhèn)胡村確立了新型農(nóng)村社區(qū)全省領(lǐng)先，農(nóng)村社會管理全國創(chuàng)先的“三先目標(biāo)”，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計“4+1”型住宅樓，總用地面積7萬平方米，總建筑面積10萬平方米，其中村綜合服務(wù)中心建筑面積5000平方米。
如今，樓房對外報價1188元/平方米，實際售價為1088元/平方米，針對本村村民是988元/平方米。盡管房價較低，但胡村2期由于區(qū)位差、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等因素，單元樓銷售非常困難，如今僅有14戶人家全部交錢入住。胡村2期工程由胡村村委會、建筑公司和建材公司三方投資，僅房屋主體建筑成本就需要7200萬元，8家施工單位墊付40%（2880萬元），村委會干部個人投資、借貸3000多萬元，其余是建材公司承擔(dān)。如今胡村2期的資金鏈已經(jīng)斷裂，居住點(diǎn)的電網(wǎng)、水路、道路等基礎(chǔ)設(shè)施還未建設(shè)，單元樓難以銷售，村委會干部為還貸如同熱鍋上的螞蟻。
三、各集中居住類型面臨的困境
政府與資本在農(nóng)民集中居住中都有著投資的行為邏輯取向，前者的收益是政績，后者的收益是經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民集中居住不過是他們實現(xiàn)目的的舞臺。各種集中居住類型雖然不同，但政府、資本與村社三個主體之間仍然高度依存，不過是某個主體更占主導(dǎo)地位而已。然而，無論是村社主導(dǎo)型、還是資本和政府主導(dǎo)型的集中居住模式，都各自面臨著艱難的困境。
1.村社主導(dǎo)型：公共品供給難
村社主導(dǎo)型集中居住模式具有：村社統(tǒng)一設(shè)計、規(guī)劃、管理，村民自籌自建，不節(jié)約土地，公共品供給困難等特征。胡村1期的建筑風(fēng)格仍然是單家獨(dú)院式，加上健身文化場所的建設(shè)，并未明顯地節(jié)約土地，但卻受到農(nóng)民的熱烈歡迎。但，村社主導(dǎo)型面臨的最大難題是公共品供給。村莊公共設(shè)施建設(shè)動輒上千萬元，是普通農(nóng)村和村民所無法承擔(dān)的，所以，集中居住的村莊要么村社集體經(jīng)濟(jì)雄厚自建公共設(shè)施如鄭風(fēng)田[4]所研究的蘇南地區(qū)，要么請求政府支援，要么就仍然是泥路爛坑的舊村模樣。2010年胡村1期房屋建設(shè)基本完畢后，面對道路、綠化等基礎(chǔ)建設(shè)無法為續(xù)的困境，胡支書開始想辦法解決問題。
“房子都建好了，道路都還沒有修，我們很著急。我開始找縣長、縣委書記請求支持。最后，縣委書記親自主持‘胡村大會戰(zhàn)’會議，要求各個部門負(fù)責(zé)一部分工作，例如交通局和住建局負(fù)責(zé)村莊道路和路燈，農(nóng)林局負(fù)責(zé)村莊綠化……”
在縣委書記的主持下，胡村獲得了如下支持：供電局投入了800萬元為新村安裝了電線和電壓器；交通局和住建局投入了約200萬元硬化道路、安裝路燈；綠化由農(nóng)林局負(fù)責(zé)。此外，縣衛(wèi)生局、計生局和人民醫(yī)院聯(lián)合投入了50萬元建設(shè)了胡村的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站；氣象局投入了8萬元為新村安裝了電子氣象設(shè)備，以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大約1100萬元。在“會戰(zhàn)”運(yùn)動下，胡村1期集中居住點(diǎn)不但解決了公共品供給問題，而且轉(zhuǎn)身變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)，受到農(nóng)民的歡迎。
胡村1期工程之所以能夠成功獲得政府公共品供給支持，與該村村支書的工作能力、該村的領(lǐng)導(dǎo)“聯(lián)系點(diǎn)”名分密不可分，而一般村莊的村社主導(dǎo)型集中居住模式面臨的困境仍然普遍是公共品供給。
2.政府主導(dǎo)型：成本高，條件多，不具推廣性
由于普通農(nóng)村村委會和村民都無力承擔(dān)高額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，村社主導(dǎo)型集中居住模式面臨著公共品供給困境，以至于政府主導(dǎo)型集中居住模式成為農(nóng)民的期待，然而，政府主導(dǎo)型模式同樣面臨困境，正如胡村支書所言：
“‘點(diǎn)’需要打造！我沒有其他要求，只要求政府給我基礎(chǔ)設(shè)施就可以了。仁村建設(shè)的漂亮，是鎮(zhèn)政府給他開發(fā)的，那是共產(chǎn)黨的錢，全國哪些地方能像P鎮(zhèn)那么有錢。”
根據(jù)上面測算，仁村1期262棟民房和公共品設(shè)施，保守估計需要政府投資5000多萬元。事實上，財力有限的地方政府根本無力為所有村莊甚至是30%的村莊建設(shè)這類集中居住點(diǎn)。政府主導(dǎo)型集中居住模式有示范效應(yīng)但不具有普遍適用性，由于農(nóng)民幾乎不承擔(dān)任何成本，政府支付成本過高而無法推廣，這種模式最終也只能停在政府示范點(diǎn)的范圍內(nèi)。此外，政府打造新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，往往是將項目和優(yōu)惠政策打包投資到村莊，村莊在獲得項目資金的同時，也必須滿足項目的條件要求，例如胡村的村民集中居住之后，開始推行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，以此滿足政府的政績目標(biāo)。仁村在政府的督促下，積極推動規(guī)模流轉(zhuǎn)項目，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，然而，在人地關(guān)系高度緊張的蘇北農(nóng)村搞規(guī)模流轉(zhuǎn)，顯然不太合適。例如，仁村2400畝土地，如今已經(jīng)流轉(zhuǎn)1800畝，流轉(zhuǎn)價格1000元/畝/年，導(dǎo)致村莊留守老人和婦女無事可做，幾乎所有流轉(zhuǎn)土地的商家都在賠錢，有的商家“逃跑”，有些出租的土地至今荒廢。據(jù)仁村主任講：
冬英2010年在我村租地200畝，種哈蜜瓜，由于當(dāng)年寒流來得太早，他賠了本錢，就跑了。200多畝地，每年20多萬元的租金，只得由村委會墊資。
政府主導(dǎo)型的集中居住區(qū)建設(shè)常常在“政府示范點(diǎn)”、“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)”上發(fā)生，而項目附帶的諸多條件往往使得村落承受許多不符合地方實際的工作，例如仁村的規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)給村莊帶來了諸多隱患。在農(nóng)民集中居住建設(shè)中，地方政府不計經(jīng)濟(jì)成本的“打造亮點(diǎn)”，高昂的建設(shè)成本就使得這種模式不具有任何可持續(xù)性和推廣性。
3.資本主導(dǎo)型：價格高，樓層高，農(nóng)民難以接受
既然村社和政府都無力支付建房和公共品供給的成本，那么只能嘗試資本主導(dǎo)型的集中居住模式。資本投入必然進(jìn)行收益是市場法則，因而盡量降低成本、建設(shè)高層樓房、開發(fā)商品房是資本主導(dǎo)型集中居住模式的選擇。然而，在胡村和仁村2期工程中，卻出現(xiàn)了價格高、樓層高村民難以接受的困境。
胡、任兩村2期資本主導(dǎo)型居住模式共存的困境是，相對于1期房屋，2期樓價高、樓層高、無單獨(dú)院落，村民無法接受，由此出現(xiàn)兩種結(jié)果：胡村的樓房難以出售而仁村的樓房成為縣城市民競相購買的“小產(chǎn)權(quán)房”。胡村2期工程之所以投建，主要有兩個原因：第一，胡村準(zhǔn)備打造“萬人社區(qū)”帶動地方市場；第二，胡村期望借此成為政府“示范點(diǎn)”獲得政府投資。然而，胡村投資者的兩個愿望都落空了，由于區(qū)位差，政府不支持，基礎(chǔ)設(shè)施無力興建，導(dǎo)致樓房賣不動，由此出現(xiàn)日益沉重的資金困境。P縣建設(shè)執(zhí)法隊干部席某說：
“胡村是縣新農(nóng)村建設(shè)的點(diǎn)，但除了‘新農(nóng)村’沒有別的花樣，政府已經(jīng)給了很多錢了。他們?yōu)榱双@得政府支持、繼續(xù)成為點(diǎn)，才再次開發(fā)10萬平方米，為的是好看。如今房子賣不出去，資金鏈斷了，這一步邁得太大了。”
相比胡村，仁村2期工程建筑風(fēng)格高檔精致，主要面向城市消費(fèi)群體；在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等名號下，仁村2期獲得多項政府項目支持；區(qū)位優(yōu)勢和價格優(yōu)勢使得仁村2期新房銷售形勢看好。按照胡村和仁村的建筑價格和市場報價計算，胡村2期可以獲利1000多萬元，仁村2期可以獲利1億多萬元。由于樓高、價格高，農(nóng)民不愿意購買，區(qū)位較差的胡村的樓房只能擱置，區(qū)位較好的仁村則坐收厚利卻面臨著“小產(chǎn)權(quán)房”不合法的困境，同時，仁村房屋面向市場銷售也引起了村民的不滿，不利于村莊和諧。無論房屋賣得好與不好，兩村資本主導(dǎo)型的集中居住點(diǎn)建設(shè)都與農(nóng)民無關(guān)。
四、集中居住的結(jié)構(gòu)性制約因素分析
上文分析了三種集中居住模式各自面臨的困境及其直接原因，進(jìn)一步考察可知，農(nóng)民集中居住實踐存在著結(jié)構(gòu)性制約因素：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，半工半耕的生產(chǎn)模式，庭院的多向功能，集中居住模式是否符合地方經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式直接關(guān)系到集中居住區(qū)建設(shè)的成敗。
1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
2001年前后，工業(yè)高度發(fā)展的蘇南地區(qū)如蘇州、無錫等地許多村民外出經(jīng)商、打工，空心村大量出現(xiàn)，地方政府因此提倡撤村并居進(jìn)行集中居住，這種基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實之舉，在有意無意之間在江蘇被上升為全局性做法。[4]與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)相比，蘇北地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯然較為落后，地方政府和村社的經(jīng)濟(jì)實力較差，政府和村社都無力單獨(dú)支付集中居住點(diǎn)建設(shè)的成本，這成為農(nóng)民集中居住的首要制約因素。
其次，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同時決定了地方的勞動市場和就業(yè)空間。集中居住的先決條件是充分的就業(yè)市場保證農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。當(dāng)前，許多地方推動的小城鎮(zhèn)建設(shè)或者引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城的做法，制造了一個又一個“只消費(fèi)不生產(chǎn)”的城鎮(zhèn)，導(dǎo)致許多年輕人到縣鎮(zhèn)買房后，仍然要到東南沿海打工，呈現(xiàn)出不健康的城鎮(zhèn)化或集中居住樣態(tài)。
相比仁村近郊村的優(yōu)勢，胡村想要打造“萬人社區(qū)”以帶動市場的想法顯然不符合實際，因為究竟能否形成市場帶動就業(yè)是由地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，并非把人集中到一起居住就有了市場。況且，相比胡村南面2千米處的老集鎮(zhèn)，胡村根本不具有市場發(fā)育和基礎(chǔ)設(shè)施方面的優(yōu)勢，因而出現(xiàn)胡村盡管大力宣傳“萬人社區(qū)”，樓房仍然難以出售的困境。由此可知，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在政府和村社財政實力、地方就業(yè)市場和農(nóng)民消費(fèi)水平等宏觀方面對集中居住區(qū)建設(shè)形成制約。
2.半工半耕的生產(chǎn)模式
當(dāng)前中國農(nóng)村的生產(chǎn)模式仍然是父母在家種地年輕人外出打工，“以代際分工為基礎(chǔ)半工半耕的勞動力再生產(chǎn)模式”[11]。許多激進(jìn)的城鎮(zhèn)化、集中居住實踐往往是在缺乏對這種生產(chǎn)模式全面認(rèn)識的情況下發(fā)生的，結(jié)果造成系列不良后果。
盡管中國到2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，那時仍然有8億人口在農(nóng)村居住。溫鐵軍[12]、賀雪峰[13]認(rèn)為，后稅費(fèi)時代的農(nóng)村的最大功能不是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，而是穩(wěn)定，也就是發(fā)揮“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的戰(zhàn)略功能。中國農(nóng)村8億人的生產(chǎn)生活以及社會穩(wěn)定狀況，決定了中國未來30年的發(fā)展成敗。正是農(nóng)民半工半耕的生產(chǎn)模式為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下了彈性空間。2008年全球經(jīng)濟(jì)并未對中國經(jīng)濟(jì)造成致命沖擊的根本原因在于，中國近2億農(nóng)民工失業(yè)之后能夠返回家鄉(xiāng)，盡管他們的收入減少了，但是獲得了享受天倫之樂的機(jī)會，有的農(nóng)民趁機(jī)在家建房子、種地，“半工半耕”正是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實力之一。
農(nóng)村庭院居所與“半工半耕”生產(chǎn)模式相匹配，具有重要的輔助、保障和福利功能（如下文所述）。當(dāng)前各地積極推動的“農(nóng)民上樓”實踐，消滅了農(nóng)民世代擁有的宅院，整體上講不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活水平的提高。從宏觀的角度看，半工半耕的小農(nóng)生計模式是當(dāng)前各項涉農(nóng)政策的制約因素，也是衡量政策對錯的重要指標(biāo)，集中居住模式應(yīng)當(dāng)以遵循農(nóng)民“半工半耕”生產(chǎn)方式、便利農(nóng)民生產(chǎn)生活為準(zhǔn)則來進(jìn)行。
3.庭院的多重功能
傳統(tǒng)農(nóng)村住房建設(shè)往往以耕種方便為準(zhǔn)則，住宅離田地往往不太遠(yuǎn)，而住宅中的庭院往往還發(fā)揮著重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助功能和生活福利功能，庭院的位置和大小對于農(nóng)戶顯得特別重要。
新收的稻谷、麥子、玉米等糧食必須盡快曬干以防腐爛，曬場成為農(nóng)事的必須品。然而，集體的曬場在分田到戶之后逐漸被劃分完畢，而農(nóng)家的庭院則發(fā)揮了重要功能。用自家的庭院做四季收割之物的曬場，既節(jié)約了土地，又便于管理，省卻了許多麻煩。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)具機(jī)械如運(yùn)輸車輛、拖拉機(jī)、鋤頭等也需要在庭院放置。可見，在農(nóng)民還未脫離田地的地區(qū)，任何一種推動“農(nóng)民上樓”的行為都不得不受制于這種農(nóng)業(yè)生計模式。
蘇北農(nóng)村庭院占地大約0.5畝，主房建筑坐北朝南，庭院一側(cè)建有廚房和偏房，庭院的角落建廁所，在靠近廁所的空地旁，農(nóng)民可以搭棚子養(yǎng)豬或者養(yǎng)雞，在另一個角落地帶農(nóng)民可以種菜，庭院里也可以栽種果樹、花木，既可以乘涼、美化環(huán)境，又可以獲得經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)民利用茶余飯后的閑散時間在庭院里勞動，一年下來種菜、養(yǎng)豬雞鴨的收益近千元，這些自給自足的部分如果到市場上購買往往需要更多錢。在半工半耕的生產(chǎn)模式下，農(nóng)民千方百計節(jié)約支出，庭院經(jīng)濟(jì)功能不可小覷。
胡村、仁村的高層樓房之所以出現(xiàn)農(nóng)民少有問津，主要的原因在于高層樓房沒有庭院，不利于生產(chǎn)生活。蘇北農(nóng)村許多農(nóng)民說，上樓后，柴火不能燒，用電生活成本太高，成堆的柴火又浪費(fèi)了，很不節(jié)能環(huán)保。傳統(tǒng)庭院居住生活方式基本上是一種自給自足、低碳環(huán)保、自我循環(huán)的生活方式。庭院的多重功能不僅是經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)、生活方面的福利和便利，而且是農(nóng)村文化的重要載體。因而，在農(nóng)民集中居住意愿調(diào)查中，大多數(shù)村民都偏向有宅院的集中居住方式。
綜上所述，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民的半工半耕生產(chǎn)模式和庭院的多重功能是制約農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵要素。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了地方政府和村社的經(jīng)濟(jì)能力，大多數(shù)地方政府和村社無力支付集中居住成本，而不得不求助于資本主導(dǎo)型的集中居住模式。然而，資本主導(dǎo)型集中居住模式，又由于樓層高、價格高，不利于農(nóng)民的生產(chǎn)生活等因素得不到農(nóng)民親睞，最后要么陷于樓房賣不動、還貸壓力大的困境之中，要么成為“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，背離了中央號召農(nóng)民集中居住的政策本意。
五、政策建議
參與主體之間（資本、政府和村民）的目的張力和當(dāng)前中國社會的結(jié)構(gòu)性制約因素共同導(dǎo)致了不同類型集中居住模式困境的出現(xiàn)。集中居住的主體是農(nóng)民，地點(diǎn)是農(nóng)村，因而，如何能夠充分尊重、動員、支持農(nóng)民進(jìn)行居住環(huán)境的自我改善，以農(nóng)民為本位的建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是集中居住政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。由此，筆者提出以下四點(diǎn)政策建議。
1.政府引導(dǎo)，提供規(guī)劃服務(wù)
治理“空心村”是集中居住的一個重要目的。“空心村”形成的原因主要有道路、基礎(chǔ)設(shè)施、排水系統(tǒng)等公共品供給不足[14]；住房規(guī)劃不科學(xué)，拆遷整治難度大[15]；原先房屋面積小、巷道狹窄、地勢相對變低等因素。基于以上不利因素，農(nóng)民在建房子這件人生大事上也頗為糾結(jié)，在舊宅基地上建房子面臨著公共品供給不足或巷道狹窄等不利因素，又沒有其他地方可建，最后只好冒著“違建被拆”的風(fēng)險到公路邊上建。筆者在全國農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方國土部門管理嚴(yán)格，建房者就和國土執(zhí)法人員玩“貓鼠”游戲建房子；有的地方國土部門管理較松，路邊田地建房者隨處可見，村內(nèi)宅基地閑置造成巨量土地資源浪費(fèi)。因而，當(dāng)前中國農(nóng)村房屋建設(shè)的首要需求是政府提供長遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，從而杜絕濫占土地濫建房屋的現(xiàn)象。建議縣鄉(xiāng)國土部門根據(jù)農(nóng)民建房需求和村鎮(zhèn)土地條件，盡快制定、修整村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并投入相應(yīng)的行政資源認(rèn)真監(jiān)督執(zhí)行，高效利用和保護(hù)土地資源。
2.農(nóng)民主體，尊重自主實踐
農(nóng)民是集中居住的主體，也是判斷集中居住效果好壞的最終裁判，因而無論何種集中居住模式都應(yīng)以農(nóng)民為本位，以便利農(nóng)民生產(chǎn)生活為目的。未來三十年即使城市化率達(dá)到50%，農(nóng)村仍有8億農(nóng)民居住，在村農(nóng)民仍然依賴土地的生活保障功能。因而，集中居住區(qū)應(yīng)該隨之定位為生產(chǎn)性和宜居性。綜合三種集中居住模式，村社主導(dǎo)型模式中農(nóng)民自己建房、自我管理、自我監(jiān)督，成為集中居住的主體，能夠動了農(nóng)民建房的積極性、尊重農(nóng)民意愿、滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。當(dāng)前盛行的政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型的集中居住模式，往往忽視了村民的現(xiàn)實需求，“新農(nóng)村建設(shè)”成為空洞的口號和地方政府招攬資源的“招牌”，農(nóng)民集中居住區(qū)最后要么建成少數(shù)不可復(fù)制的“示范點(diǎn)”，要么建成與農(nóng)民毫無關(guān)系的“小產(chǎn)權(quán)房”。建議市縣政府加強(qiáng)對房屋建設(shè)項目資金（如舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)項目等）的監(jiān)管力度，制定公民參與的程序和表達(dá)機(jī)制，尊重和保障農(nóng)民在集中居住中的主體地位。
3.成本共擔(dān)，提供公共品供給
綜合比較三種集中居住模式，村社主導(dǎo)型模式往往面臨公共品供給困境，而政府主導(dǎo)型模式由于成本過高而難以為繼，資本主導(dǎo)型模式以區(qū)位為投資方向且樓價高，普通村民買不起。而當(dāng)下國家與農(nóng)民在住房建設(shè)方面的情況則又是，一方面，各級政府和部門的惠農(nóng)項目中有相當(dāng)比例的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；一方面，村民在集中居住建設(shè)中面臨的最大難題是道路、溝渠、電路等公共品供給。因而，政府和村社結(jié)合的“村社+政府”成本共擔(dān)模式成為一種集中居住建設(shè)的理想類型。成本共擔(dān)即村民承擔(dān)自拆自建房屋的成本，而政府則承擔(dān)公共品供給等基礎(chǔ)設(shè)施方面的成本，這樣既能調(diào)動村民積極性，又能將村社內(nèi)部的事情交由村民自己解決，還能高效利用項目資金。這種模式為集中居住建設(shè)提供了保障和動力，具有普遍性和可操作性。當(dāng)前各級地方政府將項目資源打包投放到某個“亮點(diǎn)”村，采取包攬一切的辦法進(jìn)行集中居住點(diǎn)建設(shè)，將原本屬于村社的事情轉(zhuǎn)化為政府的任務(wù)，導(dǎo)致村民索要征地拆遷賠償之類的糾紛出現(xiàn)，政府出了錢卻未必能夠辦成好事。更關(guān)鍵的是少數(shù)“亮點(diǎn)”村剝奪了大多數(shù)普通農(nóng)村改善基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會，降低了政府財政資源的效用。建議中央政府和各部門按照人口和地方經(jīng)濟(jì)水平配置財政項目資源，在農(nóng)村實施普惠性財政；同時建議各地縣鄉(xiāng)政府整合各項惠農(nóng)項目資源，為大多數(shù)普通村莊提供最為基本的居住、生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，而非重點(diǎn)扶持少數(shù)“亮點(diǎn)”村莊搞形象工程。
4.因地制宜，適度集中居住
據(jù)筆者及所在團(tuán)隊在全國各類農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，華北平原由于人地關(guān)系高度緊張、地勢平坦等因素，農(nóng)村人口居住密度已經(jīng)很高，一般不需要進(jìn)一步集中，政府需要做的是加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相比之下，比較適合推進(jìn)集中居住的地區(qū)是山區(qū)、丘陵農(nóng)村，該類地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶居住零散，多則幾十戶少則十幾戶人家一個自然村，公共品供給投入效益低，政府也無法將公共品覆蓋所有自然村，于是出現(xiàn)村民外出買房和建房、村內(nèi)房屋住宅荒廢的“空心村”景象。因而，建議各地政府根據(jù)各地不同的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜引導(dǎo)適度集中居住，或者規(guī)劃、建設(shè)中心村，或者原村重建，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。必須指出的是，在仍未脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，不適宜推動農(nóng)民上樓。
以上四點(diǎn)政策建議可以簡括為“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)、因地制宜”。政府和農(nóng)民各司其職、各盡其責(zé)、相互協(xié)調(diào)下的“政府+村社”型集中居住建設(shè)模式，能夠回應(yīng)農(nóng)民需求、調(diào)動農(nóng)民積極性、高效完成農(nóng)民新居建設(shè)。“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)”的為政府和農(nóng)民在集中居住中的角色分工提供了依據(jù)。針對全國各地各不相同的地方情況，筆者提出“因地制宜”的政策建議，希望國家政策不搞“一刀切”，不搞“集中居住”大躍進(jìn)，尊重地方自主實踐，切實改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，穩(wěn)妥推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從而促進(jìn)農(nóng)村社會的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。
基金項目：北京鄭杭生社會發(fā)展基金會·完美中國特設(shè)博士生項目“邊緣人上訪與信訪體制改革研究”（14ZHFD10）；中國博士后科學(xué)基金一等資助項目：公共品供給與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)研究(2013M540585)；中國土地勘測規(guī)劃院“中部地區(qū)土地政策實施檢測評估”項目。
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