當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 近年來，中國社會對于村社權(quán)力在性質(zhì)上誤解，在態(tài)度上反感，在政策上排斥，在法律制度上限制，導(dǎo)致村社權(quán)力不能發(fā)揮應(yīng)有功能。其實(shí)，村社權(quán)力是我國農(nóng)村社會中的基本制度，它是村民公共利益、集體組織利益和國家權(quán)力延伸利益的共同載體，是農(nóng)民集體存在和運(yùn)行的基本手段，在提供公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著不可替代的功能，只有激活村社權(quán)力，才能有效解決三農(nóng)問題。
一、村社權(quán)力的困境
現(xiàn)階段，我國村社權(quán)力處于困境之中，表現(xiàn)為村社權(quán)力缺乏權(quán)威、村社干部角色迷失、村社規(guī)則約束柔弱。
(一)村社權(quán)力缺乏權(quán)威
“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’信仰”[1](P239)，村社權(quán)力的合法性支持著權(quán)威性。在古代中國的禮法秩序中，為掌握村社權(quán)力的鄉(xiāng)紳和受權(quán)力影響的村民設(shè)置了周密的制度規(guī)則：因果報(bào)應(yīng)等宗教戒律、三綱五常等倫理規(guī)則、人情世故等情理要求為鄉(xiāng)紳行使權(quán)力提供充分的合法性和權(quán)威性。在人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村社會資源全部置于政權(quán)控制之下，村社權(quán)力被替換為國家權(quán)力，村社利益隸屬于國家利益；借助強(qiáng)勢的國家權(quán)力，這種所謂的“村社權(quán)力”強(qiáng)健有力并具有權(quán)威性。但現(xiàn)有制度注重國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的延伸，忽視鄉(xiāng)村權(quán)力本身的建設(shè)維護(hù)。當(dāng)下的村社權(quán)力既缺乏維持其存在和運(yùn)行所必需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也喪失了能夠?qū)?quán)力約束對象運(yùn)用的必要強(qiáng)制手段。村社權(quán)力在政治、道德、輿論、威信、信任等領(lǐng)域中缺乏足夠的支持，村干部職位所帶來的權(quán)威性不足，導(dǎo)致村社權(quán)力秩序難以建立。在少數(shù)村社權(quán)力能夠發(fā)揮作用的地方，往往依賴魅力型領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人威信。由于來自正式制度規(guī)則的支持不足，權(quán)力精英只能自力塑造權(quán)力威信，村社權(quán)力核心成員需要提出并宣傳推廣權(quán)力信條，例如，華西村的“吳仁寶語錄”、南街村的“二百五精神”。這種權(quán)力信條一方面用來整合權(quán)力團(tuán)隊(duì)，另一方面用來獲得村民的認(rèn)同。但是，自力彌補(bǔ)正式社會規(guī)則不敷施用的努力，需要依賴村社小環(huán)境中特定的資源稟賦、傳統(tǒng)習(xí)慣、領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人能力或者經(jīng)濟(jì)利益等支持要素；這些支持要素并不具有普遍性，自力塑造權(quán)威的成功典型無法推廣；同時(shí)，權(quán)力強(qiáng)人具有兩面性，依據(jù)個(gè)人意志對村社權(quán)力的過度強(qiáng)化，往往會突破一般社會情理和法治的約束，導(dǎo)致自我神話，造就“土皇帝”。
(二)村社干部迷失角色
村社干部具有雙重角色，即國家的代理人和村莊當(dāng)家人[2]。在村社與國家關(guān)系中，國家始終處于強(qiáng)勢地位，通過正式、非正式的制度規(guī)則牢固地控制著鄉(xiāng)村干部，鄉(xiāng)村干部成為國家的代理人。在村社內(nèi)部關(guān)系之中，干部作為當(dāng)家人掌握權(quán)力，作為委托方的村社和村民無法有效保證干部為己所用。在國家利益與村社利益、村民利益相矛盾時(shí)，國家意志與村社意志、村民意志相沖突時(shí)，村社干部往往成為自相矛盾的沖突體。在兩股約束力量的角力中，村社一方的力量往往嚴(yán)重失衡，村社對于自己代理人的約束能力不足，現(xiàn)實(shí)情形是村民無力約束村干部。
角色迷失的村社干部搖擺于兩個(gè)極端：消極無為與自利妄為。一方面，在大部分農(nóng)業(yè)村社中，土地承包到戶，補(bǔ)貼直接到人，村干部手中沒有資源，無力組織公共服務(wù)，集體無力提供公共產(chǎn)品；干部報(bào)酬低微，只有年老力衰的老人才愿意擔(dān)任村干部。結(jié)果導(dǎo)致村社干部消極無為，成為村社的守望者。另一方面，在存在集體經(jīng)濟(jì)的村莊中，村社權(quán)力普遍表現(xiàn)出濫用傾向，村干部易于自利妄為。“在現(xiàn)代社會，除國家之外的團(tuán)體對其成員甚至成員以外的制約與強(qiáng)制可能比國家更具有壓迫性。”[3](P69～78)由于相關(guān)政策與法律、國家法與鄉(xiāng)規(guī)民約之間存在沖突，與國家權(quán)力和公司內(nèi)部的權(quán)力相比，村社權(quán)力存在相關(guān)制度規(guī)則不明、保障不力等問題，存在多重規(guī)則并行帶來的選擇性使用問題。村干部擁有超過政府部門的支配權(quán)，卻沒有受到政府部門一樣嚴(yán)格的分工制衡和程序約束；擁有企業(yè)經(jīng)營者一樣的行動權(quán)，卻不必承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；村干部可以自如地游戲于村民自治和政權(quán)約束的空白地帶。有學(xué)者指出，所謂土地集體所有，實(shí)際上成為鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有[4](P99)。
(三)制度規(guī)則約束柔弱
村社權(quán)力本為村民自治權(quán)所衍生，掌握村社權(quán)力的村干部需要對村民負(fù)責(zé)，但是，現(xiàn)行體制是按照行政管理邏輯自上而下進(jìn)行直接約束，將村社權(quán)力作為政府下級的附屬性權(quán)力對待。改革開放以來，政府逐漸退出對于農(nóng)村社會的全面控制，村社權(quán)力本來可以得到更大的空間，不幸的是，政府并沒有著力扶植村社權(quán)力。在政策立法層面，國家的許多政策法律直接作用于農(nóng)戶，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接進(jìn)入農(nóng)民賬戶，越過村集體層次；在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，村民個(gè)人直接參與市場活動，并不依賴村社集體為中介。村社既不能控制農(nóng)村資源，也不能直接為村民提供利益。由于村社集體手中所掌握的利益稀薄，村干部無法通過權(quán)力機(jī)制對村民進(jìn)行有效約束，村民對于村社權(quán)力的認(rèn)同、依賴、尊重和敬畏程度均很低。國家權(quán)力本該為村社權(quán)力的存在、運(yùn)行提供權(quán)威性，但是，當(dāng)下國家規(guī)范村社權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)有失妥當(dāng)，注重防止村干部濫用權(quán)力，而疏于保障其行使權(quán)力。由于“其強(qiáng)制力在實(shí)效層面缺乏國家強(qiáng)制力的保障，其經(jīng)常的出現(xiàn)形式主要是內(nèi)部約束”[5](P64～70)，如村規(guī)民約、村委會決議、鄉(xiāng)村輿論等形式。村社權(quán)力并不擁有公司等社團(tuán)權(quán)力所擁有的批評、獎勵、處分、開除等強(qiáng)制性手段，更不擁有公權(quán)力所擁有的軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄這些剛性的暴力設(shè)施。村社權(quán)力處于權(quán)力進(jìn)化的最低層次，權(quán)力行使的基本保障在于掌權(quán)者的個(gè)人威信，村社權(quán)力缺乏強(qiáng)制力。我國村社權(quán)力的普通現(xiàn)狀是：村社權(quán)力對于村民的約束主要通過道德、情面等柔性手段維護(hù)；掌握村社權(quán)力的村干部不知自己能夠行使哪些權(quán)力、如何行使權(quán)力，結(jié)果導(dǎo)致保護(hù)性地?zé)o所作為，村社權(quán)力懈怠。
二、村社權(quán)力陷入困境的原因
村社權(quán)力陷入困境，既有宏觀結(jié)構(gòu)方面的原因，也有村社內(nèi)部結(jié)構(gòu)原因；既有政府權(quán)力擠壓方面原因，也有現(xiàn)行法權(quán)消解方面原因。
(一)村社權(quán)力依托的村社已經(jīng)荒蕪
在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，城市成為財(cái)富的發(fā)生和配置中心，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)地位邊緣化，成為勞動力的蓄水池。經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，農(nóng)民工進(jìn)城提供廉價(jià)勞動力；經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，農(nóng)民工返鄉(xiāng)化解城市經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)①。面對市場經(jīng)濟(jì)沖擊，農(nóng)民處于無組織狀態(tài)，城市對農(nóng)村資源和勞力的汲取，導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)空殼化趨勢。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)民的弱勢群體地位日益凸顯；城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)拉大。
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)無法提供足夠的收入以留住人，農(nóng)村事業(yè)無法提供足夠的空間以留住人才，農(nóng)村精英外流，青年人才緊缺；村社干部年齡普遍老化，一些干部思想迷茫，工作積極性不高，存在精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗等問題。農(nóng)村基層組織缺乏解決“三農(nóng)”問題的實(shí)際能力與動力，不能有效協(xié)調(diào)村社事務(wù)。無法通過干部運(yùn)用相關(guān)政策法律，分析本村資源優(yōu)勢和村民利益需要，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，把握發(fā)展時(shí)機(jī)；不能有效整合鄉(xiāng)村社會資源，推動承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營；無法協(xié)調(diào)好離土農(nóng)民與守土農(nóng)民之間關(guān)系，保障“耕者有其田”，減少撂荒，增加守土農(nóng)民支配經(jīng)濟(jì)資源的規(guī)模和收入；無法加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，使農(nóng)村社會宜于創(chuàng)業(yè)；也無法加強(qiáng)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)，使農(nóng)村社會宜于生活�？傊�，在城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的格局中，水利等公共設(shè)施廢棄，生產(chǎn)服務(wù)等公共產(chǎn)品匱乏；文化生活貧乏單調(diào)，鄉(xiāng)風(fēng)民俗正在消解；鄉(xiāng)村的主體地位正在喪失，農(nóng)村社會難以形成自主發(fā)展能力。
(二)村社權(quán)力與村民利益聯(lián)系松散
權(quán)力制度運(yùn)行的基本模式是“命令與服從”。當(dāng)下的問題是：村民憑什么服從村社權(quán)力支配？只有村社權(quán)力控制村社經(jīng)濟(jì)資源，能夠?yàn)榇迕裉峁┥姘l(fā)展利益，村民對于村社、村社權(quán)力和村社掌權(quán)人存在利益依賴，村民才可能服從村社權(quán)力。由于統(tǒng)一經(jīng)營的虛化和集體經(jīng)濟(jì)的缺失，在家庭承包經(jīng)營體制下，農(nóng)民對于村社權(quán)力的利益依賴幾乎不存在。村干部與村民關(guān)系的現(xiàn)狀是：平時(shí)村干部與村民之間較少有實(shí)際的事務(wù)聯(lián)系，出了一些事情之后村干部也基本解決不了問題；村民與村干部之間產(chǎn)生矛盾之時(shí)，村民告發(fā)村干部也無所顧忌。一方面，由于易于遇到村民的挑戰(zhàn)，一些村社干部行使權(quán)力信心不足；另一方面，對于村社干部的監(jiān)督也無法進(jìn)行。村民參與民主選舉和監(jiān)督的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其可得利益，農(nóng)民已經(jīng)心無村社，多數(shù)村民理性地選擇放棄選舉村干部的權(quán)利。由于村社組織的大部分職能無法履行，村務(wù)本來就稀少，值得公開的村務(wù)更為稀少，所以村務(wù)公開制度對于普通農(nóng)村沒有實(shí)際意義。
(三)國家權(quán)力擠壓了村社權(quán)力
村社權(quán)力在自然資源和歷史傳統(tǒng)基礎(chǔ)上形成，與國家權(quán)力之間具有排斥性。傳統(tǒng)中國的政權(quán)基本上止于縣級，鄉(xiāng)土社會依賴鄉(xiāng)紳治理，村社權(quán)力非常強(qiáng)大。新中國建國以來，村社權(quán)力發(fā)生分化，部分權(quán)力收歸政府，村社權(quán)力與國家權(quán)力之間界限進(jìn)一步模糊，強(qiáng)勢政府體制下的國家權(quán)力向村社過度延伸。這種過度延伸扭曲了村社權(quán)力，導(dǎo)致村社權(quán)力迷失方向，由為村民服務(wù)轉(zhuǎn)為向上級政府負(fù)責(zé)；由村民的自治權(quán)異化為國家權(quán)力的附屬權(quán)力。人民公社時(shí)期，農(nóng)民的私人領(lǐng)域完全被公共領(lǐng)域所覆蓋，村社權(quán)力由社會向國家集中；后公社時(shí)期，國家通過對村干部的控制重新俘獲村社權(quán)力。村干部角色錯位為國家政權(quán)的代理人，村干部“既不是國家干部，又不食國家俸祿，既不是行政管理人員，又不是執(zhí)法者，卻要完成只有行政、執(zhí)法人員依靠強(qiáng)制手段才能完成的工作任務(wù)。”[6](P44～45)稅費(fèi)改革前，村干部的主要工作是為國家收稅和執(zhí)行計(jì)劃生育政策。稅費(fèi)改革后，村干部的選拔仍然受到上級政府的影響，并通過財(cái)政支持強(qiáng)化了俘獲效果。因?yàn)猷l(xiāng)村權(quán)力無法從當(dāng)?shù)丶橙∝?cái)力支持日常開支，所以，依賴上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；國家財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)村干部工資，貧困村社的村干部工資基本由財(cái)政支付。這種做法無疑解決了農(nóng)村社會的實(shí)際困難，但同時(shí)卻進(jìn)一步暗示了村干部是政府的雇傭者。由于每筆開支須經(jīng)鄉(xiāng)級政府審批，村級組織更不便于運(yùn)用權(quán)力開展活動，“村財(cái)鄉(xiāng)管”既反映了又加劇了鄉(xiāng)村權(quán)力的無奈與無為�？梢�，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中也隱藏著風(fēng)險(xiǎn)：國家支付村社權(quán)力運(yùn)行的成本，這可能異化為購買村社權(quán)力的對價(jià)。由于村社無力支付可接受的報(bào)酬，無法吸引和留住人才，政府推行大學(xué)生村官制度，大學(xué)生村官受到政府的選拔和派遣，從外部進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，直接掌握村社權(quán)力。其出發(fā)點(diǎn)主要在于為村社輸送人才，提供智力資源。所帶來的問題是：大學(xué)生村官代表誰掌握村權(quán)？他們能否歸化為村社利益的代表者并忠于村社？這種村社權(quán)力的獲得并沒有得到村社成員的授權(quán)，這種接管是否得到村民的認(rèn)同？村民依據(jù)何種條件和程序可以拒絕和罷免外來的村官？
(四)現(xiàn)行法權(quán)架空了村社權(quán)力
《土地承包經(jīng)營法》賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，著重維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。國家將促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的功能主要托付于家庭承包經(jīng)營制度，土地等村社經(jīng)濟(jì)資源完全分解到村民家庭直接支配，形成承包經(jīng)營權(quán)，這種權(quán)利直接對抗對象就是村社權(quán)力。
雖然法律政策確認(rèn)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但是，全國大多數(shù)農(nóng)村的實(shí)際狀況是有“分”無“統(tǒng)”。村集體發(fā)包土地的權(quán)利僅僅是并不負(fù)載實(shí)際利益的程序性權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利，村集體并不能據(jù)此影響村民的利益。只有對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。在這些劣等土地資源的配置中村社權(quán)力才有一些活動余地。
村社民主監(jiān)督制度失靈。村社權(quán)力是村社組織的權(quán)力資源，需要與村民的利益和行動產(chǎn)生互動，在村社組織內(nèi)部得到維護(hù)，當(dāng)下對于鄉(xiāng)村權(quán)力的治理措施是基層民主、村務(wù)公開。采用委托投票、無記名投票、公開計(jì)票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果等選舉規(guī)則，保障村民自主表達(dá)選舉意愿，村莊選舉使村干部的權(quán)力來源于由下至上的授權(quán)。村委會實(shí)行民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立村務(wù)檔案、實(shí)行村務(wù)公開；建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)民主理財(cái)；村干部接受民主評議、任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。問題是：由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或者名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使民主權(quán)利的有效動力。在大部分空殼村內(nèi)，精壯人口常年外出務(wù)工，根本不存在行使民主權(quán)利的可能性，農(nóng)村社區(qū)的荒蕪導(dǎo)致村社權(quán)力及監(jiān)督的荒廢。另一方面，在一些由于土地增值等因素村社權(quán)力能夠?qū)嵸|(zhì)性支配經(jīng)濟(jì)資源的村社，又頻繁出現(xiàn)村委會選舉的違法違規(guī)現(xiàn)象。例如不正當(dāng)競爭、賄選、暴力控制選舉。在多數(shù)農(nóng)村，通行的規(guī)則實(shí)際上不是少數(shù)服從多數(shù)和民主集中制，而是面臨著多數(shù)人被少數(shù)人所支配，無權(quán)威的個(gè)人意志的沖突在起作用的集體行動的困境[7](P78～85)。另外，在村干部選舉中，有些富人承諾捐資修路、建�；蛘咝匏�，以換取當(dāng)選。他們將村干部身份作為擴(kuò)展個(gè)人商業(yè)利益的一種資源，或者干脆僅僅是為了滿足虛榮心。獲取村干部職位之后，其主要精力仍然用在商業(yè)之上，并不能有效履行村干部職權(quán)職責(zé)。
三、村社權(quán)力陷入困境的后果
村社權(quán)力是村社治理工具，為其應(yīng)然功能而存在，村社權(quán)力陷入困境的嚴(yán)重后果是村社權(quán)力功能流失。
(一)鄉(xiāng)村社會的組織資源貧乏
對于鄉(xiāng)村社會而言，村社權(quán)力與集體所有的土地一樣，屬于全體村民共同享有的公共資源，從某些方面滿足村民生產(chǎn)生活需要，村社權(quán)力的品質(zhì)影響村社和村民的實(shí)際利益。“對于處于半自給狀態(tài)的農(nóng)民來講，由于他們所面對的生產(chǎn)與交換條件的限制，在用市場來實(shí)現(xiàn)資源的有效配置時(shí)往往會遭受普遍的失敗，因而常常要依靠社區(qū)關(guān)系來矯正市場的偏差。”[8](P57～62)我國鄉(xiāng)村的村集體組織、農(nóng)民的專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、基層自治性農(nóng)民組織、公共服務(wù)性組織的出現(xiàn)是農(nóng)村社區(qū)對于市場經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)措施，在這些組織活動中塑造了不同形態(tài)的村社權(quán)力資源。通過村社權(quán)力整合資源、協(xié)調(diào)村民行動和提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)村民利益。
但是，中國農(nóng)村傳統(tǒng)的家族組織解構(gòu)，革命時(shí)期的農(nóng)會組織解散，村組組織在推行承包制以后功能衰退，農(nóng)業(yè)合作社等產(chǎn)業(yè)組織薄弱。自從家庭承包經(jīng)營恢復(fù)了分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，承包經(jīng)營權(quán)基本上掏空了集體所有權(quán)，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》固化了這種關(guān)系，也極大地消解了村社權(quán)力。該法第13條規(guī)定，“發(fā)包方享有下列權(quán)利：(一)發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；(二)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地；(三)制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”發(fā)包方村委會所擁有的這些權(quán)利并無實(shí)質(zhì)性的利益內(nèi)容，第一項(xiàng)屬于程序性權(quán)利，第二、三項(xiàng)屬于維護(hù)社會安全的保障和監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力，第四項(xiàng)是外接性的規(guī)定，本身并沒有明確包括組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這樣的積極權(quán)能，司法解釋和相關(guān)政策也沒有借此賦予村社權(quán)力更積極能動的權(quán)能。長期以來的制度建設(shè)中注重對村社權(quán)力的約束，村社權(quán)力從外部和內(nèi)部遭受削弱；而正式制度規(guī)則對于村社權(quán)力疏于保護(hù)，忽視村社權(quán)力的自有功能與獨(dú)立性。導(dǎo)致當(dāng)下中國農(nóng)村社會的村社權(quán)力無法正常運(yùn)行，鄉(xiāng)村社會的權(quán)力資源貧乏。有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村公共權(quán)力與權(quán)威的缺失是當(dāng)下農(nóng)地糾紛頻發(fā)的基礎(chǔ)性宏觀體制根源[9](P42～47)。
(二)村社治理手段不力
村社中的人們處于群體生活關(guān)系之中，村社中存在著治理活動，村社權(quán)力就是其中的治理手段，以實(shí)現(xiàn)村民的自治活動。作為協(xié)調(diào)村社成員之間關(guān)系以及社員與村社之間社會關(guān)系的手段，村社權(quán)力的功能在于對村社的人、財(cái)、物、事進(jìn)行控制、規(guī)劃、運(yùn)用、組織、協(xié)調(diào)。村社權(quán)力的具體功能結(jié)構(gòu)依據(jù)村民生活需要設(shè)置。我國《憲法》第17條規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”《村民委員會組織法》第7條規(guī)定，村民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會。由村民委員會成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作。由于村社權(quán)力飽受困擾，又缺乏法律政策的充分支持，村社權(quán)力難以在村社治理中有所作為，村社治理手段不力。農(nóng)村公共事務(wù)管理不善、公共服務(wù)無從提供、公共設(shè)施無人維護(hù)。
(三)村民利益不保
村社權(quán)力是村社中的運(yùn)作機(jī)制，村社權(quán)力能否有效行使，直接影響著村民的生活利益。村社活動中，一部分事務(wù)通過當(dāng)事人協(xié)商解決，主要涉及有限的當(dāng)事人之間事務(wù)；另一部分事務(wù)通過民主表決機(jī)制解決，主要是村社公共事務(wù)的決策活動；還有一些事務(wù)通過村社權(quán)力解決，主要是村社公共事務(wù)的執(zhí)行活動、協(xié)作生產(chǎn)活動的安排和生活規(guī)則的執(zhí)行。社區(qū)生活秩序依賴村社權(quán)力秩序的保障，一旦出現(xiàn)村社權(quán)力濫用和柔弱無力狀態(tài)，則會導(dǎo)致社區(qū)生活秩序失范。村民生活利益來源于三個(gè)方面，家庭經(jīng)營收入、村集體份額利益和國家財(cái)政補(bǔ)貼。其中，村集體份額利益的多少，基本取決于村社權(quán)力的運(yùn)作效果，在這個(gè)意義上，村社權(quán)力是村民生活利益的保障手段。農(nóng)村全面推行家庭承包制以后，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是農(nóng)戶，另一個(gè)是村集體經(jīng)濟(jì)組織[10](P327)。家長的權(quán)力意志主導(dǎo)家庭組織中的生產(chǎn)經(jīng)營活動，村社權(quán)力意志主導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織中的生產(chǎn)經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟(jì)組織中的利益又會轉(zhuǎn)化為村民的份額利益�？傊迳鐧�(quán)力是村民的一種手段性利益，通過村社權(quán)力的有效行使，可以為社區(qū)帶來直接利益，為成員帶來間接利益；如果村社權(quán)力功能流失，則會對村民利益帶來損害；如果村社權(quán)力功能荒廢，則村民利益不保。
四、村社權(quán)力的出路
解救村社權(quán)力的困境，需要尊重其本性，明確其職能，對其賦予必要信任，夯實(shí)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
(一)尊重村社權(quán)力的固有屬性
村社是中國農(nóng)村社會的基本組織，在村、組集體中形成村社權(quán)力，通過村社權(quán)力保護(hù)團(tuán)體利益。村社權(quán)力的固有屬性對于相關(guān)法律制度提出特殊訴求：首先，需要確認(rèn)權(quán)力主體地位，保障其獨(dú)立利益、獨(dú)立意志、獨(dú)立的行使程序。保障行權(quán)者運(yùn)用自由意志，審視所處的社會環(huán)境，考量村民群體需要，運(yùn)用現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會資源，行使決策權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)進(jìn)行組織、對外開展交易的功能。其次，需要保障村社權(quán)力對外的排他權(quán)。當(dāng)下排他效力對抗的對象主要為強(qiáng)勢的地方政府，需要通過法律明確政府干預(yù)村社事務(wù)的邊界，以免來自政府權(quán)力的過度干預(yù)。最后，需要兌現(xiàn)村社權(quán)力的強(qiáng)制力。運(yùn)用約定俗成的規(guī)則和道德準(zhǔn)繩，結(jié)合正規(guī)的法律與明確的契約，賦予村社權(quán)力以強(qiáng)制力。
(二)明確村社權(quán)力的固有職能
解決村社權(quán)力問題的關(guān)鍵在于激活村社權(quán)力，發(fā)揮其固有職能。村社權(quán)力的外部職能與國家權(quán)力銜接，《村民委員會組織法》第9條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進(jìn)男女平等，做好計(jì)劃生育工作，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。多民族村民居住的村，村民委員會應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)各民族村民增進(jìn)團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助。”村委會對于村社內(nèi)部職能包括：(1)召集權(quán)，即負(fù)責(zé)召集并主持村民會議或村民代表會議；(2)執(zhí)行權(quán)，即執(zhí)行村民會議或村民代表會議的決議；(3)管理權(quán)，即負(fù)責(zé)村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的日常管理；(4)經(jīng)營權(quán)，即組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，形成和運(yùn)作集體經(jīng)濟(jì)；(5)代表權(quán)，即對外代表本村開展工作。
(三)賦予村社權(quán)力以信任
村社權(quán)力存在的功能在于維護(hù)村社公共利益，其應(yīng)然狀態(tài)是：村社權(quán)力來源于村社，村社權(quán)力服務(wù)于村社，村社權(quán)力受制于村社，村社自行支付權(quán)力運(yùn)行的成本。稅費(fèi)改革前，政府通過村社權(quán)力從村民身上汲取經(jīng)濟(jì)資源，村社權(quán)力成為政府的工具，村民對其不信任；稅費(fèi)改革后，政府不依賴村干部為其從村民身上收取稅費(fèi)，兩者結(jié)盟關(guān)系結(jié)束，政府轉(zhuǎn)而對村社權(quán)力采取限制態(tài)度。輿論媒體側(cè)重于村社權(quán)力腐敗等負(fù)面報(bào)道，社會對村社權(quán)力持不信任態(tài)度。各方的不信任和限制措施，共同廢棄了村社權(quán)力，導(dǎo)致其無所作為。
村社權(quán)力是村民的集體利益，服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會，對于村社權(quán)力的廢棄導(dǎo)致村社利益、村民利益損失，破壞了村民的日常生活秩序。只有在賦予信任的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮村社權(quán)力的功能。雖然自改革開始我們就意識到村社組織和村社權(quán)力的作用，黨的歷屆全國代表大會報(bào)告、歷年的中央政府工作報(bào)告，都強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持土地承包責(zé)任制的同時(shí)，完善農(nóng)村各類組織，加強(qiáng)村委會建設(shè)，但是，這些政策需要進(jìn)一步落實(shí)。村社權(quán)力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要通過制度政策扶持村社權(quán)力，還需要憲法、行政法、物權(quán)法、土地法等法律共同發(fā)揮支持作用。
(四)夯實(shí)村社權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)
村社權(quán)力依附于集體組織，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)�，F(xiàn)行立法掏空了村社權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，例如，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第63條規(guī)定，“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動地的，機(jī)動地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動地。本法實(shí)施前未留機(jī)動地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動地。”在家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會，集體經(jīng)濟(jì)匱乏，村民對于集體經(jīng)濟(jì)缺乏依賴。村社權(quán)力困境的解決需要大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。通過村社權(quán)力對于分散的農(nóng)村資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，并在市場交易中提高談判地位；激活農(nóng)地所有權(quán)，賦予村集體對于農(nóng)村土地更大的支配權(quán)與收益權(quán)；國家對于農(nóng)村的補(bǔ)貼，不僅要直接補(bǔ)貼村民個(gè)人，還要補(bǔ)貼村集體，使村社組織有能力進(jìn)行公共產(chǎn)品提供。
注釋：
①農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增加了收入，但導(dǎo)致家庭分離，無法兼顧生產(chǎn)與生活。
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