當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 【摘要】福利權(quán)是現(xiàn)代公民的基本國(guó)民待遇之一。對(duì)農(nóng)村人口仍占一半以上的中國(guó)而言,農(nóng)民的福利獲得就成為檢驗(yàn)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的一把標(biāo)尺。本文從廣義社會(huì)福利視角出發(fā),以國(guó)家一社會(huì)分析框架梳理了自傳統(tǒng)社會(huì)以來中國(guó)農(nóng)民福利的不同供給模式,描摹了不同階段農(nóng)民的差異化福利際遇,勾畫出顯著區(qū)別于西方工業(yè)化邏輯下農(nóng)民福利發(fā)展的中國(guó)路徑。這一路徑表明,國(guó)家主導(dǎo)下的發(fā)展型農(nóng)民福利將成為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然選擇。而要完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的這一現(xiàn)代國(guó)民福利待遇,不僅要正視這一福利取向的根本特性,更需要在國(guó)家主導(dǎo)下構(gòu)筑起由不同福利主體有機(jī)組合的多元治理框架。 更多還原
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民福利；零散化；集體化；市場(chǎng)化；發(fā)展型福利
一、引言
孟德拉斯(2010)在《農(nóng)民的終結(jié)》跋中寫道,鄉(xiāng)村社會(huì)的悄然復(fù)興讓人們深思——農(nóng)民的終結(jié)到底是否是“20億農(nóng)民站在工業(yè)文明的入口處”這一世紀(jì)之問的唯一答案?這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)工業(yè)化線性發(fā)展邏輯的反思;對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家而言,更為現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)則是農(nóng)民的福利困局。作為社會(huì)行動(dòng)者,農(nóng)民既是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)成分,也是“三農(nóng)”問題的能動(dòng)主體。從“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)思想到“農(nóng)民問題”作為中國(guó)革命的根本問題,再到農(nóng)民的現(xiàn)代化被定格為中國(guó)現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量,這些基本判斷凸顯了農(nóng)民在中國(guó)社會(huì)中的特殊地位。但與之不相稱的是,農(nóng)民福利研究在中國(guó)福利研究乃至中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究中的闕如。除少數(shù)學(xué)者從廣義福利視角對(duì)農(nóng)民福利進(jìn)行了相應(yīng)研究外(例如劉繼同,2002;徐道穩(wěn),2006;張利軍,2010),更多學(xué)者是從社會(huì)保障或公共產(chǎn)品的狹義角度展幵研究的。毋庸置疑,后者單一視角的研究雖然也是孕育農(nóng)民福利改革的重要推力,但反映了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利研究領(lǐng)域中重保障輕福利的慣性思路。其弊端在于:一是碎片化的研究思路缺乏對(duì)農(nóng)民福利之傳統(tǒng)與現(xiàn)代的深度聚焦和貫通研究。這既制約了中國(guó)福利實(shí)踐的理論提煉,又加劇了中國(guó)福利研究中長(zhǎng)期存在的鮮明的西方中心傾向(周榮,2007)。二是福利整合論的缺失未能從整體上“深描”出農(nóng)民這一特定群體福利的結(jié)構(gòu)性獲得,自然也不能從深層次上挖掘并激發(fā)農(nóng)民在化解“三農(nóng)”問題中的自主性和能動(dòng)性;“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的線性思路無助于問題的根本解決,更不利于改革的深化。
基于文獻(xiàn)研究法,本文試圖跳出以往狹義福利論的研究不足,從廣義的社會(huì)福利視角出發(fā)聚焦自傳統(tǒng)社會(huì)以來的中國(guó)農(nóng)民福利,闡釋其在國(guó)家與社會(huì)互構(gòu)進(jìn)程中所形成的不同供給模式(包括國(guó)家角色、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系、資源籌集方式等),由此揭示不同階段農(nóng)民的福利際遇、結(jié)構(gòu)特征以及不同福利主體間的動(dòng)態(tài)關(guān)系,建立農(nóng)民福利歷史、現(xiàn)實(shí)與未來之間的真實(shí)聯(lián)接,為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)民福利的難題破解夯實(shí)基礎(chǔ)。其突破性意義在于,廣義社會(huì)福利視野中的農(nóng)民福利在動(dòng)態(tài)的國(guó)家一社會(huì)框架下所透視的發(fā)展譜系超越了福利狹義論的認(rèn)識(shí)局限,有助于中國(guó)福利理論的解構(gòu)與建構(gòu)。
在本文中,廣義社會(huì)福利視野下的"農(nóng)民福利”是研究的焦點(diǎn)。廣義的社會(huì)福利?表達(dá)了國(guó)家和社會(huì)為達(dá)到某種良好的個(gè)人或社會(huì)狀態(tài)而做出的努力,強(qiáng)調(diào)了社會(huì)福利制度在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人類共同福利中的作用(尚曉援,2001;楊偉民,2008)。它指的是由不同的福利主體或制度所形成的收入和價(jià)值生產(chǎn)、相關(guān)服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付與津貼、政府補(bǔ)貼或基礎(chǔ)投資等(Hebet 2003),具體由國(guó)家福利和社會(huì)?福利構(gòu)成(Midgley,1997;楊偉民,2008)。其中,前者指由國(guó)家或政府承擔(dān)的旨在增進(jìn)公民福利的職能行動(dòng),后者則指公民社會(huì)中向私人領(lǐng)域提供現(xiàn)金、實(shí)物、服務(wù)等各種有組織和非組織化的活動(dòng)。相應(yīng)的,這一視角下的“農(nóng)民福利”是指面向農(nóng)民所建構(gòu)的福利體制以及通過不同福利主體?的相應(yīng)行動(dòng)而形成的福利體系。從內(nèi)涵上理解,“農(nóng)民福利”是指農(nóng)民個(gè)體對(duì)生活的滿足狀況及其必備要素,在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種良好的生存狀態(tài)與生活支持系統(tǒng)。在外延上,它是指農(nóng)民在直接勞動(dòng)所得之外由不同福利主體所提供的福利總和,涵蓋了相關(guān)的福利行動(dòng)、措施、政策和制度等內(nèi)容,具體包括社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)與精神文化福利等。其中,社會(huì)保障在本研究中指由國(guó)家和社會(huì)在農(nóng)民面臨不同的生命周期風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所提供的安全網(wǎng)或收入維持項(xiàng)目。
二、農(nóng)民福利的原生供給:傳統(tǒng)社會(huì)中的零散化模式
傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)與西方不同的是:在中國(guó),皇權(quán)始終至高無上,在國(guó)家事務(wù)的理念和實(shí)踐層面,均沒有一個(gè)超乎其外的力量足以與之抗衡;即使有,也常是在服從前提下的一種牽制或?qū)?span lang="EN-US">(周榮,2005) ^反觀傳統(tǒng)西方社會(huì),教會(huì)的力量一直凌駕于王權(quán)之上,尤其在與社會(huì)救助相關(guān)的事物中,教會(huì)是核心主體,而政府的行動(dòng)在民眾的福利領(lǐng)域則顯得相對(duì)遲滯(王衛(wèi)平等,2005)。結(jié)果是,傳統(tǒng)中國(guó)的強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)格局并未如西方社會(huì)那樣漸進(jìn)地鑄造出給予農(nóng)民體系化支撐的福利,反而更直觀地表現(xiàn)為零散化福利。
中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中農(nóng)民福利的主要形態(tài)為救災(zāi)救濟(jì),包括救災(zāi)備荒、養(yǎng)老恤孤、扶助病殘等。救災(zāi)備荒的福利措施在傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展中自成一體,具有一定的獨(dú)立性;且常因地方政府管理不善而難以為繼,興廢無常。但針對(duì)老者、貧困殘疾者、宑嬰或貧困家庭嬰幼兒的救助制度和舉措傳承沿襲。因?yàn)闅v代統(tǒng)治者明白,要謀得國(guó)泰民安,國(guó)家必須承擔(dān)起興辦公共福利事業(yè)的責(zé)任,故政府在傳統(tǒng)社會(huì)早期就表現(xiàn)出一定的社會(huì)保障責(zé)任。
在“父慈子孝”、“從一而終”等倫理杠桿的作用下,傳統(tǒng)社會(huì)確立了以戶為單位、家庭為核心的非正式福利主體。政府作為福利主體較早介入了社會(huì)保障事業(yè)(即狹義的農(nóng)民福利),并吸收了民間零散或非制度化的福利內(nèi)容(周榮,2005)。但這并不意味著民間的宗族力量、業(yè)緣互助、社區(qū)合作等福利機(jī)制因“強(qiáng)國(guó)家一弱社會(huì)”格局而被完全局限。相反,它們?cè)谡墓膭?lì)和倡議下形成了對(duì)政府行動(dòng)的一定補(bǔ)充。此外,民間宗族組織、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)自主施行的善舉在一定程度上擴(kuò)展了農(nóng)民福利。尤其是自宋代開始,封建社會(huì)已開始出現(xiàn)由私人捐置的“族田義莊”,并在此后得到了持續(xù)發(fā)展(李文治、江太新,2000)。其所贍助范圍從同族內(nèi)的平均分配逐步發(fā)展為重點(diǎn)贍助貧困節(jié)義之人,或投資于家族內(nèi)以至家族外的各種公共事業(yè),形成了以血緣為紐帶的家族、以血緣和地緣為紐帶的鄉(xiāng)族福利主體。它們既維護(hù)了家族和鄉(xiāng)族等鄉(xiāng)村組織的穩(wěn)定性,又為農(nóng)民福利間接提供了組織保障和福利資源(王日根,1992)。
在救濟(jì)性福利之外,農(nóng)村公共產(chǎn)品在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)主要表現(xiàn)為軍事防御、水患治理、秩序維持等,它主要立足農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行內(nèi)部供給(何偉福、陳俊松,2008)。以準(zhǔn)公共產(chǎn)品教育為例,它對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)民而言是極其稀缺的資源和機(jī)會(huì);直到二十世紀(jì)二三十年代隨著部分知識(shí)分子在一些地方政府的支持下發(fā)起鄉(xiāng)村教育運(yùn)動(dòng)和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng),這種稀缺的狀況才得到相對(duì)的改觀。整體上,這些由民間力量供給的福利為傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)民提供了國(guó)家之外的廣義福利形態(tài),但因受制于村莊社會(huì)的特性或僅限于有限的區(qū)域范圍,它的作用十分有限。
立足國(guó)家、地方和民間社會(huì)等型構(gòu)而成的多層級(jí)福利主體系統(tǒng),中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)形成了包括社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村公共品等內(nèi)容的零散化農(nóng)民福利。福利主體盡管多樣,但缺乏有機(jī)整合,且核心主體缺失。在構(gòu)成上,第一層次的福利主體——中央政府、各級(jí)地方官吏、官辦機(jī)構(gòu)等僅扮演非常有限的“救急”角色;相對(duì)地,由地方紳士、義倉、宗族組織、族田義莊及各類民間慈善團(tuán)體構(gòu)成的民間力量是福利供給的主導(dǎo)者,但其范圍僅限于本宗本族;再者,作為非正式的福利主體,建立于姻親和地緣基礎(chǔ)上的鄰里鄉(xiāng)黨構(gòu)成了微觀網(wǎng)絡(luò)的福利“托底線”。在言及的福利主體外,通過將最基本的理念、價(jià)值和規(guī)范在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的整合,以倫理、仁政、法律和典章構(gòu)成的價(jià)值體系和規(guī)范系統(tǒng)乃另一層次上的“福利主體”(周榮,2005)。
但是,這一階段農(nóng)民福利在整體上是極端低水平和未結(jié)構(gòu)化的。盡管國(guó)家在福利領(lǐng)域的介入不管在時(shí)間上還是在深度上都要比西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟得多,但囿于統(tǒng)治穩(wěn)定性、治理效度及財(cái)力等因素,國(guó)家所能發(fā)揮的功能存在極大的不確定性,這具體表現(xiàn)為救助的水平低、范圍窄、行動(dòng)斷裂等。最為重要的是,國(guó)家福利并沒有自覺地上升為一種以農(nóng)民為對(duì)象的供給機(jī)制,而是在原生供給中粗疏地統(tǒng)構(gòu)于“統(tǒng)治合法性”目標(biāo)中,更何況傳統(tǒng)社會(huì)中重農(nóng)主義的核心是“農(nóng)”而非“民”。且外在強(qiáng)制力難以控制傳統(tǒng)農(nóng)村中家庭宗族所固有的權(quán)力,鄉(xiāng)村社會(huì)的聚合多是無力的(方江山,2000)。這決定了主要依賴于家庭和宗族的多層級(jí)福利主體系統(tǒng)充其量只能提供非常有限的非體系化福利。
三、農(nóng)民福利的制度外供給:建國(guó)后至改革開放前的集體化模式
新中國(guó)成立后,黨和政府通過國(guó)家的汲取能力、調(diào)控能力與合法化能力實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的新滲透;農(nóng)民擺脫了幾千年來的被壓迫處境,成為新中國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的行動(dòng)主體。農(nóng)業(yè)合作化所催生的農(nóng)村福利供給變革開始改變千百年來農(nóng)民所賴以生存的家庭保障模式,掀開了農(nóng)民福利集體化供給的序幕。但根本上,這一階段的農(nóng)民福利是一種制度外供給,它并未如城市居民福利那樣被納入到正規(guī)的財(cái)政體制范疇內(nèi),而主要依托于集體的資源調(diào)控。因此,農(nóng)民福利在本質(zhì)上源于農(nóng)民自身的勞動(dòng)。
歷經(jīng)自建國(guó)后第一階段的互助合作制到人民公社的制度演化,高級(jí)社所形成的集體化土地耕種優(yōu)勢(shì)相對(duì)優(yōu)化了公共積累的提取基礎(chǔ),使集體的福利供給能力有所提升(童大林,1956)。1956年通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確提出了農(nóng)村建立特殊勞動(dòng)保護(hù)、優(yōu)撫政策、文化福利事業(yè)、五保戶制度、集體救濟(jì)和集體糧食儲(chǔ)備等重要福利舉措(中共中央文獻(xiàn)研究室,1994)。這不僅在初級(jí)社的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了農(nóng)民福利的外延,而且在制度建設(shè)上有了突破——五保戶舉措的提出奠定了中國(guó)五保制度的政策原型和建設(shè)原則;集體救濟(jì)和集體糧食儲(chǔ)備等重要舉措使農(nóng)民的救濟(jì)互助福利得到了制度保障;特殊勞動(dòng)保護(hù)舉措的提出標(biāo)志著農(nóng)民福利分類化建設(shè)的幵端;最重要的是,對(duì)文化福利事業(yè)的制度建設(shè)意味著農(nóng)民福利走出了物質(zhì)維度局限,開始顯現(xiàn)出廣義福利的內(nèi)涵。
在這個(gè)過程中,公社的組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化降低了家庭的福利供給功能,促進(jìn)了農(nóng)村地域社區(qū)范圍內(nèi)集體性公共福利事業(yè)的迅猛發(fā)展(中共中央文獻(xiàn)研究室,1995)。但是,這些具有現(xiàn)代福利內(nèi)涵的舉措因缺乏制度基礎(chǔ)而難以為繼,只有合作醫(yī)療成為集體福利的典型標(biāo)志。
經(jīng)歷1959?1962年3年自然災(zāi)害后,農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)過調(diào)整退回到“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的小集體模式,并一直維持到20世紀(jì)70年代后期。關(guān)乎生產(chǎn)服務(wù)、社會(huì)保障等農(nóng)民福利在這一期間被進(jìn)一步規(guī)范:占公共積累大部分的公積金主要用于生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);而占公共積累小部分的公益金主要以社區(qū)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)生活貧困社員及其家庭的救助,主要針對(duì)生活沒有依靠的老弱孤寡殘等或遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員,生活有困難的烈士家屬、軍人家屬和殘廢軍人,勞動(dòng)力匱乏的家庭以及因公負(fù)傷或因公死亡的社員家庭等(中共中央文獻(xiàn)研究室,1997)。與此前的集體福利不同的是,這一階段的農(nóng)民福利又重新凸顯了家庭的作用(Dixon, 1982)。
辯證地看,人民公社制既為中國(guó)的工業(yè)化原始積累奠定了基礎(chǔ),也為農(nóng)民福利的集體化之路夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。立足于以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的規(guī)范化、制度化公共積累,農(nóng)民集體福利在本質(zhì)上表現(xiàn)為農(nóng)戶之間的互助供給,且主要依賴于公社體制下農(nóng)民自身的勞動(dòng)積累、社員間的互幫互濟(jì)(如表1所示)。據(jù)1965年的農(nóng)村分配結(jié)構(gòu)顯示,扣除國(guó)家稅收后,集體提留在可分配總收入中占42.36% (余紅,2000),由此可見用于集體福利分配的資源所占比例之大。
在集體化模式中,國(guó)家扮演的角色更多則是農(nóng)村社會(huì)的秩序調(diào)控者與資源擭取者。它始終以工業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在需求和政治合法性為標(biāo)桿,在農(nóng)民福利供給中扮演了調(diào)控和極其有限的“救濟(jì)”角色。這從國(guó)家對(duì)農(nóng)民的政治福利(政治參與)、經(jīng)濟(jì)福利(發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn))和文化福利(政治教育)的關(guān)注遠(yuǎn)高于普遍意義上的社區(qū)福利與生活福利這一點(diǎn)上能得到充分印證(劉繼同,2002)。經(jīng)過20世紀(jì)50年代一連串的“細(xì)胞化”過程,國(guó)家權(quán)力甚至比傳統(tǒng)社會(huì)晚期更嚴(yán)密地下滲至鄉(xiāng)村社會(huì)(黃宗智,2000)。在公社的政治權(quán)力把控下,宗族等民間社會(huì)被國(guó)家整合進(jìn)社會(huì)主義的改造進(jìn)程,其原有的福利功能幾近被架空;家庭的福利功能也在不同程度上經(jīng)歷了起伏;而集體則集籌資、傳遞、供給等角色于一身,成為全能主義時(shí)期村名符其實(shí)的福利主體。
在本質(zhì)上,基于制度外供給的集體化福利難以抹殺其支撐工業(yè)化起步和政治穩(wěn)定的工具屬性,也決定了其水平普遍很低的特性(Dixon,1982)。一方面,在面對(duì)工業(yè)化原始資本的積累要求時(shí),國(guó)家在“以農(nóng)補(bǔ)工”的發(fā)展策略下通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以工業(yè)化發(fā)展馬首是瞻,嚴(yán)重?cái)D壓了福利建設(shè)的資源空間,致使農(nóng)民福利成為國(guó)家推動(dòng)工業(yè)化的附庸產(chǎn)物。另一方面,由于“合作化”并非基于農(nóng)戶間私人產(chǎn)權(quán)的合作,而更像是一種國(guó)家掌控下的運(yùn)動(dòng)化治理,在對(duì)生產(chǎn)者和監(jiān)管者缺乏有效激勵(lì)的情境下必然導(dǎo)致低效(吳毅、吳帆,2011);而集體主義與平均主義的價(jià)值觀導(dǎo)向顯然難以規(guī)制農(nóng)民的“搭便車”行為,這就出現(xiàn)了集體化時(shí)期農(nóng)民福利的反向拋物線走勢(shì)。
值得肯定的是,在“人民當(dāng)家作主”和平均主義的理念導(dǎo)向下,這一時(shí)期的農(nóng)民在制度化、規(guī)范化的資源籌集機(jī)制基礎(chǔ)上開始享有部分現(xiàn)代意義的福利權(quán)。眾所周知,中國(guó)的工業(yè)化是以攫取農(nóng)民為前提的,但它同時(shí)也推動(dòng)農(nóng)民走上了現(xiàn)代化之路。因此,無論從對(duì)農(nóng)民的歷史欠賬角度還是現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律看,農(nóng)民的“現(xiàn)代公民”福利權(quán)都是不容置疑且不可逆轉(zhuǎn)的。
四、農(nóng)民福利的內(nèi)卷化:改革開放至21世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)改革前的市場(chǎng)化模式
建國(guó)后,強(qiáng)國(guó)家一弱社會(huì)格局隨著改革開放衍生出新的變化。這種變化一方面包含了國(guó)家與社會(huì)開始朝向一種良性關(guān)系發(fā)展的取向,另一方面也因市場(chǎng)的強(qiáng)大而塑造了新意義上的“弱社會(huì)”——在國(guó)家“缺位”和社會(huì)力量單薄的背景下,市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外還迅速滲透至社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域,致使作為其內(nèi)核的農(nóng)民福利在個(gè)人主義的大潮中出現(xiàn)了新的邊緣化。
作為工業(yè)化的產(chǎn)物,福利的重要性對(duì)身處多重風(fēng)險(xiǎn)體系中的農(nóng)民而言不證自明。但事實(shí)是,在改革開放以來前二十年左右的發(fā)展主義格局中,農(nóng)民福利不可避免地陷入了“內(nèi)卷化”?。具象地看,它是指在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從集體向家庭的模式轉(zhuǎn)變中,農(nóng)民福利的資源路徑延續(xù)了公社時(shí)期所形成的公共積累+ “活勞動(dòng)”的籌資模式;但囿于農(nóng)民稅費(fèi)征收方式的非制度化與不規(guī)范性、農(nóng)民收入滯緩乏力的剛性約束以及國(guó)家持續(xù)缺位處境下福利資源的低效利用或不法侵占,農(nóng)民福利出現(xiàn)了福利供給中農(nóng)民的直接負(fù)荷不斷加重甚至難以為繼的現(xiàn)象,終使農(nóng)民福利陷入了停滯不前或下降的瓶頸。
在資源籌集上,農(nóng)民的市場(chǎng)化福利仍承繼了原有的“三提”模式,多由村委會(huì)替代生產(chǎn)隊(duì)來提留;同時(shí),鄉(xiāng)村兩級(jí)以活勞動(dòng)形式向農(nóng)民分?jǐn)偣伯a(chǎn)品的義務(wù)工和勞動(dòng)積累工(葉興慶,1997);再者,在鄉(xiāng)級(jí)層面統(tǒng)籌但未納入公共財(cái)政范疇的五項(xiàng)公共事業(yè)@是農(nóng)民分?jǐn)偟挠忠回?fù)擔(dān)。相比于公社時(shí)期,兩個(gè)階段的共同點(diǎn)是農(nóng)民福利都沒有被納入財(cái)政支出范疇,但因農(nóng)村基本核算單位的變化和工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換的變革,公社時(shí)期并非主要矛盾的“提留統(tǒng)籌、集資攤派”上升為市場(chǎng)化模式中農(nóng)民負(fù)擔(dān)的焦點(diǎn)。這是因?yàn)?span lang="EN-US">,相比于集體化模式,市場(chǎng)化模式中農(nóng)民福利在籌資路徑上發(fā)生了兩大變化:第一,無論是公積金、公益金和管理費(fèi),還是五項(xiàng)公共事業(yè)成本,“三提五統(tǒng)”直接分?jǐn)偟睫r(nóng)戶,這對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響和心理影響都是直接的。第二,由于農(nóng)民獲得了勞動(dòng)支配權(quán),鄉(xiāng)村兩級(jí)動(dòng)員勞動(dòng)力資源的能力大幅下降。原有作為福利成本之一的無形“活勞動(dòng)”不再像公社時(shí)期那樣可以被靈活地調(diào)度,大部分“活勞動(dòng)”被貨幣化的人力成本替代,以致福利供給所需的貨幣成本大幅提高,其結(jié)果必然是加大農(nóng)民的分?jǐn)倝毫?span lang="EN-US">(葉興慶,1997)。③
整體上,改革開放后農(nóng)民所負(fù)擔(dān)的福利成本未減反增,并因受制于不相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)體制而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。首先,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,集體經(jīng)濟(jì)下“制度化、規(guī)范化”的稅費(fèi)征繳方式逐步被取消并演變?yōu)?ldquo;戶賣組結(jié)一戶賣村結(jié)一戶賣戶結(jié)”④(申端鋒,2008),這進(jìn)一步加大了農(nóng)村稅費(fèi)征收的壓力和難度。其次,1994年實(shí)行分稅制以來,“倒金字塔”的財(cái)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的征稅壓力不斷加大(呂煒等,2009) ’致使稅費(fèi)征收中采用非常規(guī)手段以及干群關(guān)系緊張等問題顯性化。再者,農(nóng)民福利成本的“三提五統(tǒng)”、集資攤派是典型的預(yù)算外資金,農(nóng)民和資金使用者信息不對(duì)稱、社會(huì)監(jiān)督缺失等因素常使其被不合法侵占或低效使用,而這一問題在自上而下的決策程序中恰恰是難以得到根治的,反而愈演愈烈(葉興慶,1997)。與此同時(shí),地方政府在“縣際競(jìng)爭(zhēng)體制”下圍繞“發(fā)展主義”所開展的一系列興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)小城鎮(zhèn)等達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),一方面加大了處于稅負(fù)末端的農(nóng)民的負(fù)擔(dān),另一方面又極易導(dǎo)致出現(xiàn)脫離農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的某種過度供給。最后,隨著農(nóng)民群體內(nèi)部的分化,既有的稅費(fèi)平攤機(jī)制所產(chǎn)生的累退效應(yīng)加重了低收入農(nóng)民的稅負(fù)(葉興慶,1997;周批改,2003)。加之東、中、西部農(nóng)村受城市化輻射的進(jìn)程不同,各地農(nóng)民福利的資金來源渠道和類型不一,最終導(dǎo)致在資源籌集上東部沿海地區(qū)的多元化與中、西部地區(qū)的“無源化”之落差(劉繼同,2002)。從根本上而言,由于自上而下的單純指令化機(jī)制未能適應(yīng)從集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),農(nóng)民福利在超范圍統(tǒng)籌下出現(xiàn)了 “內(nèi)卷化”。即農(nóng)民福利的內(nèi)卷化并非簡(jiǎn)單地緣于集體經(jīng)濟(jì)的瓦解,而是在國(guó)家缺位背景下,在維持農(nóng)民福利既有模式的過程中農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重而陷入了農(nóng)民稅負(fù)承擔(dān)與福利獲得不成比例的困境。
同時(shí),發(fā)展主義背景下資源分配的天平進(jìn)一步向城市傾斜,土地這一生產(chǎn)要素成為農(nóng)民的"準(zhǔn)”福利主體?,出現(xiàn)了 “土地?fù)Q保障”的功能替代現(xiàn)象。但土地的細(xì)碎化使分戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民無力獨(dú)自應(yīng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制所引發(fā)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn),也難以扭轉(zhuǎn)土地的福利功能呈邊際效率遞減的趨勢(shì)(吳毅,2009)�？梢哉f,工業(yè)化進(jìn)程中土地的不可替代性暴露的恰恰是農(nóng)民福利的主體缺位和低效治理問題,尤其是國(guó)家作為核心福利主體的缺位問題。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化所引致的風(fēng)險(xiǎn)植入,土地在農(nóng)民福利和社會(huì)保障中的作用將進(jìn)一步弱化,這對(duì)以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村家庭保障模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
與此同時(shí),作為重要福利供給主體的鄉(xiāng)村“家庭”也不可避免地經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型:一方面,家庭所發(fā)揮的福利功能在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中受到很大制約,這不僅因?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)效益的弱化,還緣于家庭結(jié)構(gòu)的嬗變——家庭規(guī)模的縮小和家庭軸從親子軸向夫妻軸的擅變;另一方面,伴隨個(gè)人主義的甚囂塵上,原有蘊(yùn)藏于非正式親緣或鄰里之間的價(jià)值基礎(chǔ)、互助倫理或社群理念在市場(chǎng)的滲透中不斷被侵蝕,繼而強(qiáng)化了家庭這一非正式福利主體的主導(dǎo)功能。
諸多因素相互疊加,使這一時(shí)期農(nóng)民福利整體水平出現(xiàn)了加速下降。其中,最應(yīng)體現(xiàn)福利特性的社會(huì)保障也難以幸免。在20世紀(jì)80年代或90年代,以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民福利均陷入了難以為繼的困境(喬曉春,1998;洪大用等,2004;劉軍民,2006)。在最需要國(guó)家投入的醫(yī)療和教育福利領(lǐng)域,由于國(guó)家的缺位和市場(chǎng)的過度介入,農(nóng)民只能磬其所有通過市場(chǎng)來獲得“有償”福利,這導(dǎo)致農(nóng)民因病致貧、因?qū)W致貧等問題一般化(王春光,2005)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)方面,國(guó)家的投入亦明顯不足。以農(nóng)業(yè)基建、水利基建為例,兩者占全國(guó)基建投資額的比重在1980年和1995年分別僅為4.3%、2.44%?。
從根本上說,農(nóng)民福利的內(nèi)卷化凸顯了福利供給機(jī)制在運(yùn)轉(zhuǎn)與效用上的式微,反映了農(nóng)民的非“國(guó)民待遇”福利權(quán),更揭示了隱藏其后的不協(xié)調(diào)的國(guó)家一市場(chǎng)一社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。改革開放后,在缺失了 “公社”這一重要載體后,國(guó)家不再在農(nóng)村社會(huì)具有超強(qiáng)力量,難以再像集體化時(shí)期那樣通過規(guī)制和調(diào)控“集體”而在農(nóng)民福利中發(fā)揮“有形之手”的功能。同時(shí),農(nóng)村社會(huì)尚未形成有效的組織載體，國(guó)家通過壓力型體制將稅費(fèi)任務(wù)通過基層組織自上而下地下達(dá)至個(gè)體化農(nóng)民，由此所形成的國(guó)家一農(nóng)民間高昂的交易成本最終使農(nóng)民不堪重負(fù)(賀雪峰,2007)。從整體上看,國(guó)家在這一階段的農(nóng)民福利供給中嚴(yán)重缺位,以致城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民福利權(quán)被明顯架空。這給急遽擴(kuò)張的市場(chǎng)創(chuàng)造了有利條件——原有被禁錮的市場(chǎng)力量逐漸占據(jù)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域甚至福利領(lǐng)域,以致大范圍地出現(xiàn)了 “福利市場(chǎng)化”,尤以教育和醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)樯酢?/span>
五、農(nóng)民福利的歷史路徑、發(fā)展現(xiàn)狀與政策前瞻
農(nóng)民福利的范式演進(jìn)反映了不同的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)下各福利主體互動(dòng)博弈的結(jié)果,其中三大要素的演化不可忽視。一是福利權(quán)及福利的屬性。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代,中國(guó)農(nóng)民福利的動(dòng)態(tài)發(fā)展反映了其所嵌生的一致邏輯——福利權(quán)始終作為一種附屬品而存在,缺乏國(guó)家直接而穩(wěn)定的行動(dòng)介入。在傳統(tǒng)社會(huì),農(nóng)民的福利權(quán)以道義上的救濟(jì)性質(zhì)而存在;新中國(guó)成立至改革開放前,廣大農(nóng)民得以享有具有部分“現(xiàn)代化”屬性的福利權(quán)利;改革開放至20世紀(jì)末,農(nóng)民福利權(quán)成為發(fā)展主義下的虛無之物。這折射出不同社會(huì)階段對(duì)“福利”屬性界定的分歧——是救濟(jì)型或道義型的狹義福利還是廣義的生存福利和發(fā)展福利(基于公民權(quán)之上的體系化設(shè)計(jì))。福利屬性的差異直接決定了農(nóng)民福利旳水平和質(zhì)量。
二是國(guó)家的行動(dòng)邊界。從傳統(tǒng)社會(huì)至20世紀(jì)末,國(guó)家在農(nóng)民福利中的行動(dòng)演繹了從不自覺的介入到社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)下的宏觀把控,再至改革開放后的嚴(yán)重缺位這樣一條路徑。這與西方農(nóng)民福利建設(shè)路徑的差異之處在于,盡管中國(guó)比西方更早地體現(xiàn)了國(guó)家在其中的介入,但經(jīng)歷了集體化福利的“管控”和市場(chǎng)化福利的“缺位”;而在西方,農(nóng)民福利是被國(guó)家逐步有序地納入至城鄉(xiāng)一體的福利體制中的。國(guó)家行動(dòng)的邊界及其對(duì)其他福利主體的規(guī)制決定了整個(gè)行動(dòng)系統(tǒng)的供給能力。
三是社會(huì)尤其是家庭的行動(dòng)能力。盡管力量孱弱,但“社會(huì)”在不同階段的農(nóng)民福利發(fā)展路徑中都扮演著不容小覷的角色。在傳統(tǒng)社會(huì),基于家庭或家族和宗族之上的“社會(huì)”是最直接的福利主體;而在集體化時(shí)期,“社會(huì)”和家庭的福利功能在不同程度上被架空;在市場(chǎng)化階段,盡管社會(huì)在福利供給中仍然處于邊緣化位置,但“家庭”重新承擔(dān)起福利供給的重任。
這與學(xué)者對(duì)中國(guó)所形成的實(shí)用性家庭主義觀點(diǎn)不謀而合(黃黎若蓮,1995)。進(jìn)一步結(jié)合不同社會(huì)階段農(nóng)民福利的供給模式(見表2)來分析,不難透視出其內(nèi)在脈絡(luò):在傳統(tǒng)社會(huì)的倫理和文化體系整合下,農(nóng)民主要立足家庭和宗族獲得了最弱意義上的零散化福利。但因缺乏與國(guó)家對(duì)話和抗衡的能動(dòng)主體而陷入斷裂,他們的福利供給往往缺乏可持續(xù)性。在建國(guó)后的工業(yè)化起點(diǎn)上,農(nóng)民福利在國(guó)家政權(quán)的指令化行動(dòng)下獲得了以集體為根基的制度外公共積累,形成了水平有限但外延相對(duì)合理的福利體系。盡管它以支撐工業(yè)化起步為出發(fā)點(diǎn)而缺乏主體性和連貫性,并與城市居民的“單位一國(guó)家福利”相去甚遠(yuǎn),但卻開創(chuàng)性地形成了對(duì)農(nóng)民福利的體系化供給之路。反觀市場(chǎng)化福利階段,由于集權(quán)化行政體制下國(guó)家的‘'不在場(chǎng)”,集體的福利供給能力被不斷削弱,市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張加重了正歷經(jīng)個(gè)體化浪潮的家庭的供給負(fù)擔(dān),最終進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)居民的二元福利差距,嚴(yán)重抑制了社會(huì)福利的去階層化功能,并從反向制約了整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。
這一發(fā)展路徑清晰表明,在工業(yè)化達(dá)到一定程度后,就必須保障并維護(hù)農(nóng)民的福利權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)民福利不僅攸關(guān)農(nóng)民現(xiàn)代性需求的滿足程度,更關(guān)系到整個(gè)國(guó)家城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的方向和質(zhì)量。當(dāng)下,工業(yè)化和城市化的縱深推進(jìn)已無法抑制農(nóng)民日益強(qiáng)烈的現(xiàn)代福利訴求:場(chǎng)域時(shí)空的交錯(cuò)與共置、單一化經(jīng)營(yíng)方式的變革與轉(zhuǎn)型,都在推動(dòng)農(nóng)民在前工業(yè)社會(huì)中所建構(gòu)的福利需求發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。但在進(jìn)入21世紀(jì)以前,農(nóng)民福利一直游離于國(guó)家的公共財(cái)政之外,盡管這在工業(yè)化初期有其合理性,但隨著工業(yè)化的深入,這不僅違背了現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律,也加劇了農(nóng)民福利治理的難度。
伴隨世紀(jì)之交的農(nóng)村稅費(fèi)體制改革,國(guó)家逐步免除了加諸于農(nóng)民頭上的各項(xiàng)稅負(fù)和集體攤派。至此己連續(xù)頒布的關(guān)于“三農(nóng)”問題的11個(gè)“一號(hào)文件”凸顯了國(guó)家對(duì)農(nóng)民利益的聚焦、反思和捍衛(wèi)。在國(guó)家財(cái)政投入下,農(nóng)民福利己實(shí)現(xiàn)許多突破性進(jìn)展,比如農(nóng)村低保的“應(yīng)保盡保”、新型合作醫(yī)療的全覆蓋,但仍存在諸多突出問題。在社會(huì)保障方面,作為農(nóng)民福利核心的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅覆蓋率低,且現(xiàn)階段僅為8%的替代率離“�；�”的50%的目標(biāo)替代率亦相差甚遠(yuǎn)(穆懷中等,2013);其覆蓋率、替代率和保障水平的區(qū)域差距凸顯了該制度的“去
福利化”特性(薛惠元等,2014)。而且,在當(dāng)前如火如荼的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下,地方政府往往為了提高城鎮(zhèn)化規(guī)模而忽視‘'農(nóng)民進(jìn)城”中“就業(yè)、收入以及人的城鎮(zhèn)化”的首要位置(賀雪峰,2013;胡士杰等,2013)。在土地流轉(zhuǎn)上,流轉(zhuǎn)中的主體、行為、結(jié)果、市場(chǎng)和政府服務(wù)監(jiān)管混亂五大亂象折射出基層政府和市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民正當(dāng)福利權(quán)益的漠視與侵害,也降低了農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地的意愿(郭立建,2014);而城鄉(xiāng)二元制度則制約了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的真正“市民化”(陳中偉、陳浩,2013)。這些都揭示了支撐農(nóng)民現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的相關(guān)福利體系的缺失或不完善。
那么,究竟什么樣的農(nóng)民福利模式能夠成為中國(guó)現(xiàn)階段的合理選擇呢?基于中國(guó)農(nóng)民福利發(fā)展的歷史路徑,并借鑒西方農(nóng)民福利發(fā)展的規(guī)律,筆者以為“國(guó)家主導(dǎo)下的發(fā)展型福利”是必然選擇。這一選擇不僅遵循了工業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,也顯示了國(guó)家對(duì)農(nóng)民歷史欠賬的認(rèn)識(shí)、清償和彌補(bǔ)。這一取向的農(nóng)民福利集中凸顯了國(guó)家在福利供給中的核心角色,它強(qiáng)調(diào)國(guó)家在農(nóng)民福利治理中的基本職責(zé),注重合理發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,并充分吸納家庭、社區(qū)、社會(huì)組織等多元力量的介入。根本地,它建基于對(duì)農(nóng)民作為獨(dú)立公民的基本需要的確認(rèn),也是對(duì)其整體社會(huì)生活水平基本期望的明確說明,體現(xiàn)了廣義社會(huì)福利視野下的農(nóng)民福利觀——在回應(yīng)農(nóng)民最基本的日常福利需求外,它旨在保障每一位農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等機(jī)會(huì)和培養(yǎng)其作為公民的獨(dú)立自主能力,以發(fā)揮每一位農(nóng)民的自主性和能動(dòng)性。
與零散化福利、集體化福利和市場(chǎng)化福利相比,國(guó)家主導(dǎo)下的發(fā)展型農(nóng)民福利超越了道德責(zé)任和人道主義關(guān)懷,從權(quán)利擁有者——農(nóng)民的主體性角度認(rèn)定了其生存與發(fā)展的公民福利權(quán)利。隨著農(nóng)村人口的進(jìn)一步分化及農(nóng)民現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的深入,發(fā)展型農(nóng)民福利不僅呼應(yīng)農(nóng)民具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的各項(xiàng)公共服務(wù)需求,也回應(yīng)了農(nóng)民的各類精神文化服務(wù)和社區(qū)共有價(jià)值等福利需求,進(jìn)而滿足其在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中所呈現(xiàn)的多元化需求。
六、結(jié)語與政策建議
農(nóng)民福利的發(fā)展路徑表明:廣義社會(huì)福利視角下的發(fā)展型福利是農(nóng)民獲享現(xiàn)代化成果的必然選擇,也是中國(guó)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。要實(shí)現(xiàn)這一取向的農(nóng)民福利,需要立足零散化模式、集體化模式和市場(chǎng)化模式在福利供給中所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),認(rèn)清當(dāng)下國(guó)情和中國(guó)社會(huì)所處的現(xiàn)代化階段,調(diào)動(dòng)多元福利主體的能動(dòng)性,以真正構(gòu)筑起農(nóng)民福利的長(zhǎng)效機(jī)制。尤其是在對(duì)福利權(quán)的確認(rèn)、國(guó)家的角色認(rèn)定和社會(huì)的作用發(fā)揮等方面,要充分認(rèn)識(shí)到歷史路徑的局限和可資借鑒之處。
在城鄉(xiāng)一體化的視野下,如何建構(gòu)發(fā)展型農(nóng)民福利以契合農(nóng)民的現(xiàn)代化福利需求?首先,要確立農(nóng)民的公民福利權(quán),明晰農(nóng)民福利的基本特性和發(fā)展型福利屬性。在此基礎(chǔ)上,認(rèn)清當(dāng)前農(nóng)村人口快速分化的現(xiàn)實(shí),確認(rèn)農(nóng)民對(duì)生存型福利和發(fā)展型福利的共性需求和差異化需求,彌合原有福利模式中的“物質(zhì)化、去福利化和主體缺位”之不足(韓央迪,2011);并構(gòu)建出農(nóng)民、農(nóng)民工、“失地農(nóng)民”和“回流農(nóng)民”等人群間的福利銜接機(jī)制,以保障農(nóng)民的福利權(quán),加快推進(jìn)農(nóng)民的現(xiàn)代化。
其次,要厘清國(guó)家在農(nóng)民福利治理中的核心角色。取消農(nóng)業(yè)稅及其他稅費(fèi)、加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的財(cái)政投入,這些都體現(xiàn)了國(guó)家解決“三農(nóng)”沉疴的決心和政策力度。但相關(guān)配套改革的滯后未能及時(shí)充實(shí)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),導(dǎo)致農(nóng)民福利的供給無論在量還是質(zhì)上均陷入了瓶頸。盡管中央三令五申禁止對(duì)農(nóng)民的變相收費(fèi),但本已捉襟見肘的地方財(cái)政在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)性缺口下只能變相扭曲自上而下的政策。在以分稅制為主體的財(cái)政分權(quán)體制下,官員升遷中以GDP為主的政績(jī)考核原則進(jìn)一步抑制了政府提供基本公共服務(wù)的動(dòng)力,極易造成各級(jí)政府行動(dòng)的抵梧。而唯有從體制上理順各級(jí)政府在農(nóng)民福利治理中的行動(dòng)邏輯,并輔以理性的“社會(huì)發(fā)展”考核指標(biāo),才可能真正促成國(guó)家主導(dǎo)下的發(fā)展型農(nóng)民福利。
在國(guó)家主導(dǎo)下,如何在集權(quán)化行政體制下促成市場(chǎng)與社會(huì)(包括非正式福利主體)的有機(jī)組合是實(shí)現(xiàn)發(fā)展型農(nóng)民福利的重中之重。一方面,這需要對(duì)改革幵放后農(nóng)民福利的過度市場(chǎng)化問題進(jìn)行清理,尤其對(duì)關(guān)乎民生的社會(huì)福利進(jìn)行清償,還其福利的本真;并在財(cái)政的適度支持下有選擇性地以市場(chǎng)機(jī)制來提高部分公共社會(huì)服務(wù)的治理績(jī)效。另一方面,在社會(huì)管理的創(chuàng)新格局下真正體現(xiàn)村民委員會(huì)的自治性,培育壯大各類農(nóng)村社會(huì)組織,激發(fā)蘊(yùn)藏于鄉(xiāng)村社E的社會(huì)資本,創(chuàng)造農(nóng)民的自主空間;并通過發(fā)展以家庭為單位、資產(chǎn)建設(shè)為取向的家庭政策重新激活家庭這一福利主體的功能;重建契合現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)特點(diǎn)的文化和倫理,發(fā)揮“無形”的福利主體之整合功能。
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