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一、從土地所有權(quán)的歷史發(fā)展認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)權(quán)能
所有權(quán)的性質(zhì)與所有權(quán)的權(quán)能有密切的關(guān)系，不同性質(zhì)的所有權(quán)有不同的權(quán)能構(gòu)造。從歷史上看，所有權(quán)的性質(zhì)無非有兩種：一是社會(huì)團(tuán)體本位的所有權(quán)，二是私有個(gè)人本位的所有權(quán)。社會(huì)團(tuán)體本位的所有權(quán)強(qiáng)調(diào)所有物為社會(huì)團(tuán)體的全體人共有，共享其利益，排除為團(tuán)體內(nèi)的私人所有，限制對(duì)所有物的自由處分。私有的個(gè)人自由主義的所有權(quán)則以個(gè)人為所有權(quán)主體，確認(rèn)所有物歸屬于個(gè)人私有，由個(gè)人自由處分其物，個(gè)人享有利益，排除其他個(gè)人或者團(tuán)體、國家對(duì)其所有權(quán)的干涉。這兩種所有權(quán)的差別主要體現(xiàn)在土地所有權(quán)上，對(duì)于動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)則沒有這樣區(qū)分的必要，動(dòng)產(chǎn)不論為個(gè)人還是由集體（團(tuán)體）享有所有權(quán)，都是自由處分的所有權(quán)。為了認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能的本質(zhì)，構(gòu)造完善的權(quán)能體系，可對(duì)土地所有權(quán)權(quán)能的歷史發(fā)展加以考察，從土地所有權(quán)發(fā)展的歷史分析中認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的本質(zhì)。
（一） 羅馬法土地所有權(quán)的權(quán)能
在羅馬城邦建立及以后的很長時(shí)間里，土地實(shí)行氏族的集體所有。氏族土地由部落和庫利亞分配，相對(duì)于國家所有的共同土地，它屬于私有土地。馬克思指出：“在這里，公社制度的基礎(chǔ)，既在于它的成員是由勞動(dòng)的土地所有者即擁有小塊土地的農(nóng)民所組成的，也在于擁有小塊土地的農(nóng)民的獨(dú)立性是由他們作為公社成員的相互關(guān)系來維持的，是由確保公有地以滿足共同的需要和共同的榮譽(yù)等等來維持的。公社成員的身份在這里依舊是占有土地的前提，但作為公社成員，每一個(gè)單個(gè)的人又是私有者。”[1]但應(yīng)當(dāng)注意，“在這里，私有土地的分配，只是組織社會(huì)有序生活的手段，而不是形成一種絕對(duì)排他使用的權(quán)利——這種私有土地的分配，并沒有形成真正的私所有權(quán)”。[2]在奎里蒂法時(shí)期，貴族家庭的“家父除世襲產(chǎn)業(yè)外，不享有土地所有權(quán)，因?yàn)橥恋夭皇羌易�、而是氏族的�?cái)產(chǎn)，家族對(duì)之除了享有使用權(quán)外，不享有別的權(quán)利”。[3]到共和國末期，建立起來平民與貴族平等的、個(gè)人主義的羅馬城邦后，個(gè)人所有權(quán)才有了形成的條件。“真正的個(gè)人所有權(quán)在法律上和在社會(huì)上都僅僅產(chǎn)生于這一時(shí)期：那些原始群體的進(jìn)程又在古典家庭中重演，并且該家庭的單個(gè)成員在財(cái)產(chǎn)方面成為獨(dú)立的主體”，這一演變直到優(yōu)士丁尼法中最終完成，從此“個(gè)人所有權(quán)被完全確立并適用于一切關(guān)系”。[4]個(gè)人土地所有權(quán)由此產(chǎn)生。但是，羅馬法上并沒有關(guān)于所有權(quán)的定義，更沒有關(guān)于所有權(quán)權(quán)能的界定，而是物與權(quán)利不分， “確切地講， 羅馬法所有權(quán)的概念只是對(duì)事實(shí)上個(gè)人所有權(quán)的經(jīng)驗(yàn)性確認(rèn)”，[5]“所有權(quán)的結(jié)果被表述為可以合法地使用、獲取孳息、擁有和占有，但這不是科學(xué)的定義”。[6]因此，雖然我們可以歷史性地將這些描述理解為當(dāng)時(shí)的所有權(quán)的權(quán)能，但它與近代定義的所有權(quán)概念和權(quán)能是不同的，與其說是土地所有權(quán)的權(quán)能，還不如說是當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)權(quán)。但可以看出，當(dāng)時(shí)的氏族土地是一種集體所有，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地的使用和收益的分配，不以交易為原則發(fā)生，所以沒有處分權(quán)能。個(gè)人土地所有權(quán)形成后，所有權(quán)才具有絕對(duì)性、排他性和永續(xù)性，所有權(quán)的權(quán)能包括使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。
（二） 日耳曼法土地所有權(quán)的權(quán)能
日耳曼社會(huì)的土地所有制度與其社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，有不同的特點(diǎn)。當(dāng)其處于牧畜為主、農(nóng)業(yè)次要的經(jīng)濟(jì)階段，“當(dāng)時(shí)的土地制度是氏族共同占有，共同耕種，產(chǎn)品分配給各個(gè)家庭，還沒有進(jìn)到家庭單獨(dú)占有和使用土地，距土地私有制就更遠(yuǎn)了”。[7]到了氏族社會(huì)的末期，氏族制度日益解體，日耳曼民族居有定所，開始從事農(nóng)業(yè)，土地不再由氏族共同占有、使用，而是定期分配給各個(gè)家庭單獨(dú)耕種，產(chǎn)品歸家庭私有。“由于定居之結(jié)果， 住民均將房屋圍以墻垣，以區(qū)別村地與宅地，對(duì)于后者，戶主有其專屬的、排他的、支配權(quán)，而屬于戶主私有。……住民對(duì)于由村中分配之耕地之個(gè)別利用權(quán)，當(dāng)時(shí)亦非絕對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，僅為對(duì)宅地之私有權(quán)之從權(quán)利，而為戶主房屋內(nèi)之支配權(quán)之?dāng)U張而已。故在實(shí)行耕地輪流調(diào)換耕作時(shí)期，土地屬于村民全體總有，村落以住民全體之資格，對(duì)土地具有管理處分之權(quán)能，住民只以其有之住民資格，對(duì)村地有其個(gè)別利用之權(quán)能而已。當(dāng)時(shí)對(duì)土地之所有關(guān)系，分為住民總有體之村落之管理處分權(quán)能，與團(tuán)員之村住民之利用權(quán)能。而兩權(quán)能再加以組織的結(jié)合，乃形成對(duì)土地之所有關(guān)系。”[8]此后日耳曼人的氏族逐漸解體，到民族大遷徙前夕，各部族先后按地域組成農(nóng)村公社，稱為馬爾克公社。馬爾克公社的土地所有制可以說是自由農(nóng)民（公社社員）的土地占有制。在這種制度下，“分配給各個(gè)家庭的土地已經(jīng)固定下來，不再像塔西陀所記載的那樣定期分配，但各家庭只有使用、收益權(quán)，而管理權(quán)、處分權(quán)仍屬公社，例如，由于普遍實(shí)行‘二圃制’ 或‘三圃制’，每戶社員都必須服從公社關(guān)于休耕地、現(xiàn)耕地的安排。公社對(duì)土地的管理和處分也應(yīng)在公社民眾大會(huì)上得到全體社員的同意”。[9]隨著時(shí)代的進(jìn)化，“至十五世紀(jì)左右，耕地大體皆已成為私有。而不分割地之牧場(chǎng)森林等則仍為村民全體所總有，與個(gè)人之私有相對(duì)立。自中世紀(jì)村民對(duì)自己的私有土地，仍不能轉(zhuǎn)讓于村民以外之人，縱有之，亦必先經(jīng)村內(nèi)全體村民之同意，或繼承人及一定的親族所有之先買權(quán)、同意權(quán)與挽回權(quán)之通過，村之住民死亡如無繼承人時(shí)，其所有之土地仍須歸還其居住之村落，村落對(duì)外部并實(shí)行封鎖等等事實(shí)加以推斷，均足證明，古代村落對(duì)耕地具有所有權(quán)的存在”。[10]可見古代日耳曼社會(huì)的土地所有權(quán)是村落或者公社的集體公有制的土地所有制度，在這一土地所有關(guān)系中，村落全體住民集體享有對(duì)村落土地的所有權(quán)，村落集體享有對(duì)土地的管理處分權(quán)能，村內(nèi)集體成員家庭享有對(duì)土地的使用、收益權(quán)能。村落集體對(duì)土地的處分權(quán)能也主要是對(duì)土地的調(diào)整和分配，并不是買賣土地的處分權(quán)能。
（三） 歐洲中世紀(jì)時(shí)期土地分割所有權(quán)的權(quán)能
隨著西羅馬帝國的滅亡，歐洲進(jìn)入中世紀(jì)時(shí)期。這一時(shí)期的特點(diǎn)是來自東方的游牧民族不斷入侵和占領(lǐng)羅馬統(tǒng)治地區(qū)，于是形成了入侵者諸侯保護(hù)受到迫害而聚居在城堡周圍的平民的社會(huì)秩序：諸侯為平民提供保護(hù)，平民為諸侯及其軍隊(duì)提供給養(yǎng)。諸侯對(duì)其入侵所占領(lǐng)的土地?fù)碛兴袡?quán)，而將土地的耕種交由臣服于他們的百姓，使百姓擁有對(duì)土地的使用權(quán)。這樣土地權(quán)利被一分為二：“法律上的土地權(quán)利屬于諸侯，他們才是唯一的支配者，但實(shí)質(zhì)上的權(quán)利則發(fā)展成幾個(gè)層級(jí)。因?yàn)橹T侯們都有自己的臣屬；這些臣屬本身亦有自己的陪臣，而陪臣都有自己的下屬。就這樣一級(jí)一級(jí)地下降，最下層便是耕種土地的人。”[11]在這樣的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，諸侯的所有權(quán)漸漸變成了一種抽象的所有權(quán)，他們只能收取封臣的給付，如交付產(chǎn)出、支付租金等。而具體的支配權(quán)則逐步落入臣屬的手中，這些臣屬擁有土地的實(shí)質(zhì)權(quán)力。發(fā)展到一定階段，法學(xué)家借鑒羅馬法上被視為一種他物權(quán)的永佃權(quán)制度，將土地所有權(quán)發(fā)展為“一種容許在一物之上存在雙重所有權(quán)的制度：其一是直接支配或表面支配，即原來屬單一所有權(quán)人所行使的支配；其二是使用支配或永佃權(quán)支配，即土地使用人所行使的支配”。[12]中世紀(jì)封建土地所有權(quán)是形成封建統(tǒng)治秩序的手段，“土地所有權(quán)不是給予個(gè)人權(quán)利和自由，而是將個(gè)人束縛在某個(gè)個(gè)人或共同體之下；這種所有權(quán)主要不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)范圍內(nèi)資源配置和交換，而是在一個(gè)共同體內(nèi)部。因此，所有權(quán)分割后仍然不妨礙社會(huì)的正常運(yùn)營，而分割所有又把人們固定在一起。”[13]可見這種雙重土地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)重在使用和收益，自由處分的權(quán)能缺失或許并不重要�！�
（四） 近代資本主義社會(huì)土地所有權(quán)的權(quán)能
近代民法的所有權(quán)是個(gè)人所有權(quán)、私有權(quán)。其形成的基礎(chǔ)是市民社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市民社會(huì)中的每個(gè)人成為獨(dú)立的生產(chǎn)者和所有者，都能自由地進(jìn)入市場(chǎng)參與交換。18世紀(jì)的資產(chǎn)階級(jí)革命廢除了土地所有的封建等級(jí)特權(quán)，摧毀財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的身份束縛，使土地私有化，成為可以自由交易的財(cái)產(chǎn)。法國民法典第544條規(guī)定：“所有權(quán)是對(duì)于物有絕對(duì)無限制地使用、收益和處分的權(quán)利，但法令所禁止的使用不在此限。”第545條規(guī)定：“任何人不得被強(qiáng)制出讓其所有權(quán)；但因公用，且受公正并事前的補(bǔ)償時(shí)，不在此限。”其后的“民法典大都體現(xiàn)了一種非農(nóng)地化的現(xiàn)代支配制度；又或者說將原有的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為新的工商用地以迎合資本主義競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，但卻保持了支配作為一種完全的對(duì)物權(quán)利的概念。因此，資本主義雖然接受定限物權(quán)的存在，但主要還是著重物的所有權(quán)絕對(duì)這個(gè)概念”。[14]在個(gè)人自由主義的絕對(duì)所有權(quán)的概念下，土地被抽象為一般的物，與其他抽象的財(cái)產(chǎn)一樣都是個(gè)人自由支配的財(cái)產(chǎn)，土地所有權(quán)人對(duì)土地可以絕對(duì)地支配。土地所有人對(duì)土地享有占有、使用、收益、處分等能夠完全支配的各項(xiàng)權(quán)能。土地所有權(quán)人的權(quán)利可以上達(dá)無限天空， 下及無窮地底，國家一般不加干涉。
（五）20世紀(jì)以后資本主義社會(huì)土地所有權(quán)的權(quán)能
進(jìn)入20世紀(jì)以后，隨著資本主義的發(fā)展，對(duì)以個(gè)人主義為本位的絕對(duì)所有權(quán)觀念進(jìn)行了必要的矯正，所有權(quán)立法的社會(huì)本位思想代替了個(gè)人主義的思想，開始強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的社會(huì)性。德國魏瑪憲法第153條第3款規(guī)定：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利。”第155條規(guī)定：“開拓利用土地為土地所有人對(duì)于公共所負(fù)有之義務(wù)。”法國民法典中關(guān)于土地所有人的權(quán)利上至天空下至地底的無限延伸的所有權(quán)觀念，在德國民法典中得到限制。德國民法典第905條規(guī)定：“土地所有權(quán)人的權(quán)利擴(kuò)及于地面上的空間和地面下的地層。但所有權(quán)人不得禁止他人在與所有權(quán)人無利害關(guān)系的高空和地層中所進(jìn)行的干涉。”德國基本法第15條規(guī)定：“為了達(dá)到社會(huì)化的目的，土地、自然資源和生產(chǎn)資料可以轉(zhuǎn)化為人類共同財(cái)產(chǎn)或集體經(jīng)濟(jì)的其他形式。”隨著對(duì)所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)的強(qiáng)調(diào)和國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，出現(xiàn)了“區(qū)分各種類型的所有權(quán)分別加以規(guī)定的趨勢(shì)。
這種專門的法律法規(guī)不再是純私法的性質(zhì)，而是公法和私法的融合，而且多體現(xiàn)了國家的意志——運(yùn)用法律（所有權(quán)規(guī)范）實(shí)現(xiàn)既定的社會(huì)目的”。[15]其中最為重要的就是將土地從抽象的財(cái)產(chǎn)中分離出來，按照不同的性質(zhì)和用途分類規(guī)范。例如，土地被劃分為資源性土地、城市土地和農(nóng)地，針對(duì)其不同的社會(huì)功能，賦予其不同的權(quán)能。例如，對(duì)資源性的土地，由于其蘊(yùn)藏礦產(chǎn)、水源等資源，因而其不僅是私人財(cái)產(chǎn)，而且涉及公共利益，不僅受私法調(diào)整，也要受到公法的調(diào)整。農(nóng)地必須用于農(nóng)業(yè)用途，不得轉(zhuǎn)用于其他用途。城市土地的利用必須符合城市規(guī)劃�，F(xiàn)代國家對(duì)土地使用的管制愈來愈嚴(yán)厲且復(fù)雜，其限制理由包括維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值、穩(wěn)定周圍環(huán)境、同質(zhì)化區(qū)域管理、便捷交通、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、限制人口密度、增加稅基、促進(jìn)道德、保留農(nóng)業(yè)用地、保護(hù)自然環(huán)境、保護(hù)文化藝術(shù)等等，而且在各先進(jìn)國家普遍實(shí)行。[16]可見，西方國家的土地所有權(quán)特別是農(nóng)地所有權(quán)，在20世紀(jì)初就已經(jīng)與一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能相區(qū)別，趨向社會(huì)化。
（六）小結(jié)
通過對(duì)土地所有權(quán)演變歷史的簡(jiǎn)略分析可以看出，土地所有權(quán)經(jīng)歷了集體土地所有權(quán)到個(gè)人絕對(duì)自由的所有權(quán)再到個(gè)人所有權(quán)兼顧社會(huì)利益的歷史演化。集體所有實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地的使用和收益，是由分配產(chǎn)生的，不以交易為原則發(fā)生，所以沒有通過交易進(jìn)行處分的權(quán)能或者處分權(quán)能受到限制。只有個(gè)人主義的土地所有權(quán)才強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)土地的自由處分權(quán)能。在近代資本主義社會(huì)，土地所有權(quán)人對(duì)土地可以絕對(duì)地支配。土地所有人對(duì)土地享有占有、使用、收益、處分等能夠完全支配的各項(xiàng)權(quán)能，土地自由交易，處分權(quán)能是土地所有權(quán)的核心。在現(xiàn)代民法上，隨著所有權(quán)社會(huì)功能理論的興起，過度強(qiáng)調(diào)所有權(quán)個(gè)人主義的絕對(duì)觀念得以矯正，使現(xiàn)代民法由個(gè)人主義的本位趨向于兼顧社會(huì)本位，土地所有權(quán)的權(quán)能行使受到限制�？梢缘贸鼋Y(jié)論，土地所有權(quán)的性質(zhì)不具有唯一性，其權(quán)能結(jié)構(gòu)與其性質(zhì)和一定的社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，我們不能用某一種所有權(quán)概念和權(quán)能結(jié)構(gòu)分析土地所有權(quán)，更不能不顧其性質(zhì)差異，誤將一種性質(zhì)的所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)套用在不同性質(zhì)的所有權(quán)上。尤其不能將以私有制為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)的權(quán)能作為標(biāo)準(zhǔn)，指責(zé)我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能不全，并將其以私有權(quán)改造之。
二、集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體所有權(quán)的本質(zhì)
（一）集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的集體私權(quán)性質(zhì)
傳統(tǒng)民法中規(guī)定的所有權(quán)一般都是私有權(quán)。集體土地所有權(quán)是各個(gè)集體的成員集體對(duì)屬于本集體所有的土地的所有權(quán)，它所體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)利益是本集體的成員的集體利益，是其集體的獨(dú)立自我利益，相對(duì)于國家利益、其他集體、私人的利益而言，特定集體的利益是該集體的私利。各個(gè)集體土地所有權(quán)主體都是平等的、獨(dú)立的民事主體，都有各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，每個(gè)集體所有權(quán)的主體所享有的土地所有權(quán)應(yīng)是該集體的“私有權(quán)”。即使集體組織之間存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，也不影響他們之間平等的民事主體地位。例如，鄉(xiāng)農(nóng)民集體與村農(nóng)民集體以及村民小組集體之間都是平等的民事主體，他們各自所享有的集體土地所有權(quán)都是各自集體獨(dú)立利益的反映，作為各自所有權(quán)客體的土地的邊界范圍是清晰的，不重合的。村民委員會(huì)是村農(nóng)民集體所有權(quán)的行使代表，對(duì)村民小組有自治領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)權(quán)，但在所有權(quán)關(guān)系上是平等的，村農(nóng)民集體與村民小組農(nóng)民集體是各自獨(dú)立的所有權(quán)主體。屬于村民小組集體所有的土地并不是村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的客體；已經(jīng)屬于村農(nóng)民集體所有的土地，就不再是村民小組集體所有的土地。集體所有權(quán)是本集體全體成員共同意志和利益的體現(xiàn)，同集體成員的個(gè)人意志和利益有密切聯(lián)系，不可能脫離集體成員的個(gè)人利益而空洞抽象地存在。但集體利益畢竟不同于集體成員的個(gè)人利益，集體利益是集體成員個(gè)人利益的集合利益，不同于單個(gè)集體成員個(gè)人的獨(dú)立利益，集體所有權(quán)主體與集體成員作為所有權(quán)的主體都是各自獨(dú)立平等的民事主體，集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是區(qū)別于集體成員個(gè)人所有權(quán)的集體“私有權(quán)”。集體所有權(quán)的“私有權(quán)”特點(diǎn)，表明它與其他民事主體的民事權(quán)利在本質(zhì)上是一致的，與民法的個(gè)人權(quán)利本位的精神是一致的。各個(gè)集體所有權(quán)主體作為一個(gè)“獨(dú)立”的民事主體，其所有權(quán)應(yīng)受到民法的規(guī)定和保護(hù)。集體土地所有權(quán)的權(quán)能要反映和實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私法屬性，就是要在集體土地所有權(quán)的內(nèi)容法定的基礎(chǔ)上，充分實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的民主參與，實(shí)行集體土地所有權(quán)的私法自治，保障集體成員集體意志自由和利益的實(shí)現(xiàn)，集體能夠享有為本集體成員利益占有、使用、收益、管理和保有土地等權(quán)能。
（二）集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體成員的公有利益
集體土地所有權(quán)是集體的私權(quán)利，但又不同于一般的私權(quán)利。私權(quán)利一般是反映私有者個(gè)人利益的權(quán)利，而集體土地所有權(quán)是反映集體公有利益的私權(quán)利。集體土地所有權(quán)表明集體土地歸屬于一定的集體，屬于本集體的全體成員共同所有，體現(xiàn)著集體成員的共同利益，它區(qū)別于集體成員的個(gè)人所有權(quán)和個(gè)人利益。雖說集體所有權(quán)主體是由全體成員組成的集體，離不開成員個(gè)人，但組成集體的成員個(gè)人在參與集體所有權(quán)的行使時(shí)，并不以孤立的具體個(gè)人身份行使，而是以集體化的個(gè)人身份行使，集體成員只能為著集體利益參與集體土地所有權(quán)的行使，離開了集體就無法享有集體土地所有者的利益。因此集體土地所有權(quán)是集體成員公有利益的體現(xiàn)。這種公有利益是就一個(gè)具體的集體范圍而言的。在一特定的集體內(nèi)部，集體利益區(qū)別于成員的個(gè)人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割給個(gè)人的整體利益，因而是一種公有利益。集體所有權(quán)的特性在于集體所有權(quán)體現(xiàn)集體公有利益，因此在主體組織形式、客體范圍、權(quán)能限制等方面都有特殊問題需要回答。比如，眾多的集體成員怎樣組成集體所有權(quán)主體；哪些財(cái)產(chǎn)可以成為集體所有權(quán)的客體，哪些不能成為集體所有權(quán)的客體，特別是農(nóng)村土地除了已經(jīng)依法屬于國家所有的以外為什么只能屬于農(nóng)民集體所有，而不能為私人所有；集體所有權(quán)主體行使所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)受到哪些限制。民法在對(duì)集體所有權(quán)作出規(guī)定時(shí)，除適用所有權(quán)的一般通則外，還對(duì)這些特殊問題作出了規(guī)定。規(guī)定的目的有的是維護(hù)公共利益，有的也是維護(hù)集體利益。但法律對(duì)這些特殊問題的規(guī)定并不改變集體所有權(quán)的私法性質(zhì)，并不意味著集體所有權(quán)與其他所有權(quán)有什么不平等，而是為了更好地確保集體所有權(quán)與其他所有權(quán)的平等，確保集體所有權(quán)主體在與各類民事主體平等交往中發(fā)展壯大，更好地實(shí)現(xiàn)集體利益。
正確認(rèn)識(shí)集體所有權(quán)的特質(zhì)性，并建立符合其特質(zhì)要求的法律制度，是我國民法的新課題。集體所有權(quán)的特殊性主要體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)上，集體土地所有權(quán)的權(quán)能就是要實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的集體利益目的。不能因?yàn)榧w所有權(quán)要維護(hù)集體成員的公有利益，就以私人所有為基礎(chǔ)的民法制度上一般沒有集體所有權(quán)的規(guī)定，置集體所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在于不顧，將集體所有權(quán)排除于民法制度之外。也不能因?yàn)閷⒓w所有權(quán)納入民法作為私權(quán)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)其與私人所有權(quán)的平等保護(hù)，就看不到集體所有權(quán)要維護(hù)集體公有制、實(shí)現(xiàn)集體成員的公有利益的特質(zhì)性，以私人所有權(quán)來處理集體所有權(quán)的特殊問題，將集體所有權(quán)化公為私。當(dāng)前關(guān)于集體所有權(quán)問題的許多討論，都是在回避集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性的情況下，以私人所有權(quán)來評(píng)論集體所有權(quán)。例如，批評(píng)集體所有權(quán)主體不明的論者認(rèn)為，集體所有權(quán)的主體是集體，集體不是自然人，不是法人，也不是非法人團(tuán)體，因而集體不能成為民事主體。[17]實(shí)際上，自然人個(gè)人只能是私人所有權(quán)的主體，集體所有權(quán)的主體是本集體的成員集體，具有集合性和抽象性，這是集體所有權(quán)的公有性的必然反映。再比如，有觀點(diǎn)批評(píng)集體所有權(quán)不允許集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)有明確的應(yīng)有份，不允許集體成員處分其應(yīng)有份，在成員欲退出集體時(shí)，不能帶走，也不能變賣，因而束縛了成員，沒有成員的退出機(jī)制。[18]對(duì)集體所有權(quán)的這種評(píng)論完全是以私有權(quán)的理念進(jìn)行的。集體所有權(quán)最本質(zhì)的就是對(duì)土地等生產(chǎn)資料不可分割地共同占有，其客體是在集體范圍公有化的財(cái)產(chǎn)，如果允許集體成員劃分應(yīng)有份額，帶走或者轉(zhuǎn)讓、繼承應(yīng)有份額，也就是將集體所有權(quán)私有化了，集體所有權(quán)擔(dān)當(dāng)?shù)挠杉w社會(huì)為成員提供基本社會(huì)保障的功能也就不能實(shí)現(xiàn)。集體土地所有權(quán)與集體成員個(gè)人的聯(lián)系只以成員權(quán)體現(xiàn)出來，只要具備集體成員資格就可享有集體利益，在集體利益上實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。因此集體成員以其成員身份為前提，在集體土地所有權(quán)上享有的以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益為目的的權(quán)利不可與絕對(duì)的私有權(quán)相提并論，其應(yīng)當(dāng)以不損害集體土地所有權(quán)這個(gè)基礎(chǔ)為限度。在目前的集體所有權(quán)研究中存在著把集體成員在集體所有權(quán)上享有的個(gè)人權(quán)利絕對(duì)私有化，以至將集體土地所有權(quán)的權(quán)能弱化到名存實(shí)亡的傾向，如承包經(jīng)營權(quán)的永久化、自由轉(zhuǎn)讓、繼承等主張，完全違背集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。
（三） 集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體所有權(quán)多受公法管理的屬性
公法與私法的劃分并不是絕對(duì)的“井水不犯河水”，兩者相互協(xié)調(diào)地作用于所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。集體所有權(quán)是公有制的反映，體現(xiàn)集體的公有利益，它不僅關(guān)系到現(xiàn)有的集體成員，也關(guān)系到未來的或者潛在的集體成員的利益，關(guān)系到集體成員對(duì)集體公有利益的公平享有，因此，對(duì)其管理和行使較之私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就多有公法的干預(yù)。同時(shí)，作為集體所有權(quán)主要客體的土地是稀缺的自然資源，與社會(huì)的公共利益密切相關(guān)，耕地的保護(hù)關(guān)系到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全。因此，國家為了保護(hù)公共利益也需要對(duì)集體所有權(quán)的行使作出限制。憲法明確規(guī)定農(nóng)村的土地除了依法屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地征收或者征用并給予補(bǔ)償。禁止任何單位和個(gè)人以任何方式非法轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)，土地使用權(quán)也只能依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。土地管理法規(guī)定的土地規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用審批制度、土地征收征用制度等，都對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使作出了限制。正是因?yàn)榧w土地所有權(quán)是集體公有制的反映，集體土地所有權(quán)與公共利益密切相關(guān)，所以集體土地所有權(quán)雖然也是集體的私權(quán)利，但不是一般的私權(quán)利，不能完全等同于私人的所有權(quán)，而是多受公法的管理和干預(yù)，具有受公法管理的屬性。法律對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能規(guī)制就是對(duì)集體自治自由的保護(hù)和限制。
（四） 集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的社會(huì)法屬性
社會(huì)法具有公法私法兼顧的屬性，被認(rèn)為是在公私法基礎(chǔ)上興起的第三法域。20世紀(jì)在歐洲各國出現(xiàn)的農(nóng)地法就是作為社會(huì)法的一個(gè)部門出現(xiàn)的。“農(nóng)地法是一個(gè)兼具公法私法性質(zhì)，或者像在墨西哥等歐美國家那樣，將農(nóng)地法作為新的法律類型社會(huì)法的一個(gè)部門法。它強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的生產(chǎn)性和社會(huì)性，希望通過農(nóng)地權(quán)利安排，不僅達(dá)到組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，而且達(dá)到組織和平衡發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)共同體的目的。”[19]西班牙法學(xué)家哈爾蓋對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的定義就揭示了農(nóng)地所有權(quán)的社會(huì)法屬性他指出： “農(nóng)地所有權(quán)是對(duì)可耕土地?fù)碛械淖灾涡缘闹錂?quán)，在所有權(quán)主體和社會(huì)共同體共同受益過程中，起到生產(chǎn)、穩(wěn)定和發(fā)展的社會(huì)功能。”[20]我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)以土地公有制為基礎(chǔ)，更應(yīng)體現(xiàn)其社會(huì)功能屬性。集體的利益是本集體成員的集體利益，每個(gè)成員個(gè)人在集體利益上實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，都是以承認(rèn)本集體中其他成員的利益實(shí)現(xiàn)為條件的，誰也不得將集體利益完全地轉(zhuǎn)化為自己私人的利益，而排除其他成員利益，因而不是徹底的個(gè)人的私權(quán)。
集體成員作為平等的群體、作為誰也不得剝削誰的群體、作為還必須依賴土地作為其生存保障的弱勢(shì)群體，其集體所有權(quán)注重對(duì)其群體權(quán)益的保護(hù)，通過保護(hù)群體的利益以實(shí)現(xiàn)群體中個(gè)人的利益。它負(fù)擔(dān)著保障集體成員生存和集體福利的重任，其著眼點(diǎn)不是單個(gè)的私人而是人的集體，集體的成員不僅僅是具體的現(xiàn)實(shí)的個(gè)人，而且包括潛在的、未來的成員。這樣就將集體所有權(quán)由私法中的私權(quán)引向了社會(huì)法，成為集體的私權(quán)，這才是集體所有權(quán)最本質(zhì)的特性。因此，集體土地所有權(quán)制度具有明顯的社會(huì)法屬性，集體土地不僅具有財(cái)產(chǎn)屬性，更具有社會(huì)保障的功能。集體土地所有權(quán)的權(quán)能如何實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能是值得研究的。集體土地由集體成員集體享有所有權(quán)，不得處分，就是為了永久地保有土地，對(duì)土地的保有和對(duì)處分權(quán)的限制是土地所有權(quán)社會(huì)保障功能在其權(quán)能上的體現(xiàn)。
如果認(rèn)識(shí)不到集體土地所有權(quán)是集體成員集體的私權(quán)利，看不到它對(duì)集體成員作為弱勢(shì)群體的集體保護(hù)的社會(huì)保障屬性，就會(huì)以私人所有權(quán)作為衡量集體所有權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為集體所有權(quán)主體不明、權(quán)能不全，主張對(duì)集體所有權(quán)進(jìn)行私有化改造；在對(duì)集體土地所有權(quán)的征收中，只注重對(duì)集體土地的財(cái)產(chǎn)屬性的補(bǔ)償，而忽視對(duì)集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能的補(bǔ)償。因此，對(duì)集體土地所有權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)作全面的認(rèn)識(shí)，它是集體公有制基礎(chǔ)上的私權(quán)，不可將其混同為私有制為基礎(chǔ)的私權(quán)，它應(yīng)當(dāng)是公私法兼顧的社會(huì)法屬性的所有權(quán)。集體土地所有權(quán)的權(quán)能要能夠全面實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私法屬性、受公法管理的屬性和社會(huì)法屬性。
三、集體土地所有權(quán)多重屬性對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的決定關(guān)系
（一） 集體土地所有權(quán)的公有性與集體土地所有權(quán)的權(quán)能
集體土地所有制不是通過土地的交易產(chǎn)生的，而是通過社會(huì)的政治活動(dòng)，通過土地改革和對(duì)土地的社會(huì)主義改造活動(dòng)產(chǎn)生的。土地改革是民主革命任務(wù)的完成，而對(duì)土地私有制的社會(huì)主義改造是社會(huì)主義革命任務(wù)的完成。這就決定了集體土地所有權(quán)的權(quán)能要能夠使本社區(qū)的成員集體保有對(duì)集體土地的所有權(quán)，并實(shí)現(xiàn)集體成員個(gè)人的利益，從而達(dá)到對(duì)革命成果的鞏固。因此，與一般所有權(quán)比較，集體土地所有權(quán)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有對(duì)集體土地占有、使用、收益的權(quán)能，但不能擁有對(duì)集體土地自由處分的權(quán)能。對(duì)土地所有權(quán)的處分主要是通過交易行為轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。私人土地所有權(quán)當(dāng)然可以在不同的主體之間通過交易行為轉(zhuǎn)讓，但集體土地所有權(quán)則不得轉(zhuǎn)讓，如果集體將本集體的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外的主體，就會(huì)導(dǎo)致本集體成員的集體土地所有權(quán)的消滅，集體土地公有制就不復(fù)存在了。另外，集體公有制決定了現(xiàn)在的集體成員也不得處分潛在的、未來的集體成員的土地保障利益�？梢姡绻w土地所有權(quán)具有自由處分權(quán)能，就與集體土地的公有制性質(zhì)相矛盾。處分權(quán)能本是決定所有權(quán)命運(yùn)的核心權(quán)能，所有權(quán)隨著處分權(quán)能的行使而消滅，是極為正常的事情，但為什么集體土地所有權(quán)就不應(yīng)當(dāng)允許集體以處分權(quán)能的行使令其消滅呢？因?yàn)榧w土地所有制作為一種集體的、社會(huì)的所有制，是為一定的集體范圍的人的利益穩(wěn)定存在的，是社會(huì)主義制度的政治歷史選擇，是集體成員生存保障的根本利益所在。也就是說，它不僅僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是一種政治的社會(huì)制度安排，是社會(huì)主義制度安排下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，集體土地的公有性質(zhì)決定了集體土地所有權(quán)不能具有自由處分的權(quán)能，或者說其處分權(quán)能受到嚴(yán)格限制，對(duì)土地所有權(quán)的處分以不損害集體土地公有制的存在為前提。自由處分權(quán)能是以私有制為基礎(chǔ)的所有權(quán)的核心權(quán)能，決定所有權(quán)的命運(yùn)；而對(duì)于以公有制為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)而言，其權(quán)能的核心則是保持集體成員對(duì)集體土地的公有，避免化公為私。于是，農(nóng)民集體土地所有權(quán)之處分權(quán)能的欠缺或者受到限制，正是集體土地公有制的內(nèi)在要求，是集體土地所有權(quán)的特征，并不是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的缺陷。我國憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”這就明確禁止了農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體以買賣等交易方式處分土地所有權(quán)，即農(nóng)民集體不享有對(duì)集體土地所有權(quán)的自由處分權(quán)能。
農(nóng)民集體土地所有權(quán)的公有制要求農(nóng)民集體保有對(duì)土地的集體所有權(quán)，法律不僅限制集體的土地所有權(quán)的處分權(quán)能，而且賦予集體對(duì)抗國家、其他集體、私人取得其土地所有權(quán)的權(quán)利。“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，一方面禁止農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體享有對(duì)集體土地所有權(quán)的自由處分權(quán)能，另一方面也禁止任何組織和個(gè)人受讓集體土地，使得集體土地所有權(quán)主體對(duì)土地所有權(quán)的自由處分權(quán)能沒有存在的可能，同時(shí)也為集體所有權(quán)主體保有其土地所有權(quán)，對(duì)抗國家、其他集體以及任何組織和個(gè)人取得對(duì)集體土地的所有權(quán)提供了依據(jù)。這可以說是集體土地所有權(quán)主體的消極權(quán)能，即所有權(quán)不受剝奪和非法干涉的權(quán)能。國家只有為了公共利益的需要才可以對(duì)農(nóng)民集體所有的土地予以征收，除此，集體土地所有權(quán)不受非法剝奪。
（二）集體土地所有權(quán)的集體共有性與集體土地所有權(quán)的權(quán)能
集體土地所有權(quán)在法律性質(zhì)上是集體成員直接享有的所有權(quán)，是多數(shù)人的共同所有權(quán)。其共同所有不同于私人的按份共有，也不同于私人的共同共有，而是集體公有制基礎(chǔ)上的成員集體共有。這種集體共有性質(zhì)決定了集體成員對(duì)集體土地永遠(yuǎn)沒有應(yīng)有份的分割請(qǐng)求權(quán)。它既不像按份共有，其共有人隨時(shí)可以請(qǐng)求分割共有物為單獨(dú)所有，也不像共同共有，在共同共有的基礎(chǔ)關(guān)系解除時(shí)由共有人分割為單獨(dú)所有。也就是說，集體土地所有權(quán)的集體共有性決定了集體土地所有權(quán)主體不享有分割集體土地為單獨(dú)所有的處分權(quán)。
作為集體土地所有權(quán)主體的集體沒有以分割方式處分集體土地所有權(quán)的權(quán)能，但對(duì)于集體土地的占有、使用、收益等利益實(shí)現(xiàn)，則享有以民主方式管理的權(quán)利，由此決定了集體所有權(quán)具有管理權(quán)能。權(quán)能就是主體依據(jù)其享有的權(quán)利實(shí)施各種外部行為的可能性。主體依據(jù)權(quán)利實(shí)施的行為都屬于權(quán)能的范疇。理論上對(duì)于權(quán)利之權(quán)能的揭示，其價(jià)值就在于使主體明確如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于客體的利益，也使義務(wù)主體尊重權(quán)利主體為實(shí)現(xiàn)其利益所實(shí)施的各種權(quán)能行為。管理顯然是權(quán)利主體為實(shí)現(xiàn)其利益所采取的行為，當(dāng)屬權(quán)能的范疇。只是因?yàn)槿藗円话闶菑膫�(gè)人所有權(quán)認(rèn)識(shí)其權(quán)能的，個(gè)人對(duì)其所有物的管理是自我管理，沒有將管理列為權(quán)能的必要。但一旦進(jìn)入共有，管理權(quán)能就突顯出來，沒有管理，共有人的所有權(quán)無從實(shí)現(xiàn)。集體成員的集體共有要求集體成員對(duì)集體所有權(quán)的民主管理，而集體成員的自然人多數(shù)性，則要求通過一定的組織機(jī)制及其代表實(shí)現(xiàn)其民主管理。集體所有權(quán)的管理權(quán)能與成員的民主管理權(quán)有聯(lián)系但明顯不同。二者的聯(lián)系在于集體成員參與集體所有權(quán)行使的民主管理是集體所有權(quán)管理權(quán)能的一個(gè)層次或者方面，但不是全部。除了集體成員的民主參與管理外，集體所有權(quán)還有管理機(jī)構(gòu)和管理者的管理，例如村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的管理。從其成員權(quán)觀察，集體成員的民主管理也僅僅是參與的權(quán)利、發(fā)表意見的權(quán)利或者一人一票，不能將此等同于集體所有權(quán)的管理權(quán)能。集體所有權(quán)的管理權(quán)能遠(yuǎn)比此豐富得多。只有在集體所有權(quán)管理權(quán)能的行使中，才有集體成員的民主參與的權(quán)利。因此，集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能就包括集體成員的民主管理和集體組織為實(shí)現(xiàn)集體成員的民主管理而進(jìn)行的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理。由于集體土地的集體共有要求集體成員在對(duì)集體土地不可分割地共同所有的基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)人利益，因此，如何將集體土地的各種利益實(shí)現(xiàn)于集體成員是集體所有權(quán)的管理權(quán)能行使的核心。沒有管理權(quán)能，集體成員對(duì)于集體土地的利益無從實(shí)現(xiàn)。
（三）集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障性與集體土地所有權(quán)的權(quán)能
集體土地所有權(quán)不是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是在社會(huì)主義制度安排下對(duì)集體成員的社會(huì)保障權(quán)，不是單純的私法權(quán)利，而是公私法兼顧的社會(huì)法性質(zhì)的權(quán)利。因此，在權(quán)能安排上不能單純地從私法本位出發(fā)規(guī)定成員的私人權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)從社會(huì)本位、團(tuán)體本位出發(fā)，重點(diǎn)規(guī)定集體成員的集體權(quán)利。所謂社會(huì)法本位，就是從社會(huì)公平出發(fā)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體給予社會(huì)幫助、救濟(jì)，保障其生存和發(fā)展。社會(huì)法側(cè)重對(duì)社會(huì)中弱勢(shì)群體的集體利益的保障，而不是對(duì)特定的私人的個(gè)體利益的保障，盡管最終保障利益為個(gè)體所享有，但保障的原則是按照公平原則對(duì)弱勢(shì)群體團(tuán)體中的每個(gè)成員的保護(hù)，是對(duì)集體的保護(hù)。所謂集體成員的集體權(quán)利，就是每個(gè)集體成員對(duì)集體土地都平等享有的權(quán)利。這里的平等享有是指在對(duì)集體土地所有權(quán)的行使中集體成員的資格平等。農(nóng)民作為弱勢(shì)的社會(huì)成員，土地保障是其根本的保障。如果實(shí)行土地私有制，就會(huì)造成非農(nóng)社會(huì)成員擁有土地，而農(nóng)民沒有土地或者少有土地；一部分農(nóng)民有土地成為地主，而有的農(nóng)民沒有土地或者少有土地淪為雇農(nóng)。由此決定了集體所有權(quán)的權(quán)能必須能夠使集體成員平等地享有集體土地的社會(huì)保障利益，而不僅僅是一種個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益。為了使集體成員能夠享有集體土地的社會(huì)保障利益，就要對(duì)集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能作出限制，同時(shí)規(guī)定成員集體對(duì)集體土地的管理、占有、使用、收益以及成員個(gè)人在集體所有土地上的受益權(quán)能。受益權(quán)能就是集體成員從集體所有的土地上實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的權(quán)能。例如，集體成員對(duì)集體土地享有承包經(jīng)營的權(quán)利，就是成員對(duì)集體土地的受益權(quán)，就是對(duì)集體成員耕者有其田的基本保障。集體成員對(duì)集體土地享有宅基地使用權(quán)，也是其受益權(quán)能的體現(xiàn)，是保障集體成員居者有其屋的權(quán)利。隨著集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，集體成員的受益權(quán)還可以表現(xiàn)為享有集體福利保障。只有通過集體所有權(quán)保有集體土地，才能為集體成員提供基本的生產(chǎn)資料，提供基本的社會(huì)保障。集體土地所有權(quán)的享有目的并不是通過市場(chǎng)的交易實(shí)現(xiàn)貨幣價(jià)值的最大化，而是通過土地保有不斷地實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值和收益價(jià)值，保障集體成員的生存和發(fā)展。因此，通過社會(huì)的制度安排保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的存續(xù)，是農(nóng)民的根本利益之所在。限制農(nóng)民集體對(duì)本集體土地的自由處分，正是對(duì)農(nóng)民集體的長遠(yuǎn)利益和根本利益的保護(hù)，也是對(duì)國家糧食安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益的保護(hù)。允許農(nóng)民集體自由流轉(zhuǎn)土地并不是農(nóng)民集體的根本利益和長遠(yuǎn)利益，可能僅僅是某個(gè)農(nóng)民集體的現(xiàn)有成員的當(dāng)前利益、一時(shí)利益和局部利益。
（四） 集體土地所有權(quán)的資源性與集體土地所有權(quán)的權(quán)能
集體土地所有權(quán)的資源性，是指作為集體土地所有權(quán)客體的土地不是一般的財(cái)產(chǎn)，而是一種自然資源，集體土地所有權(quán)是對(duì)土地自然資源的所有權(quán)。土地是財(cái)富之母，是關(guān)乎人們衣食來源的生產(chǎn)資料，是人們居有其屋的生活資料，是工業(yè)和其他社會(huì)事業(yè)的基礎(chǔ)要素材料，具有極端的重要性。同時(shí)土地是不可再生的、有限的、稀缺的自然資源。土地資源作為人類生存的衣食資源和環(huán)境要素，決定了國家對(duì)土地權(quán)利制度的設(shè)計(jì)要維護(hù)每個(gè)人利用土地的公平性和可持續(xù)發(fā)展。為此，我國作為社會(huì)主義國家，設(shè)計(jì)了農(nóng)村土地必須為農(nóng)民集體所有的制度，以解決對(duì)農(nóng)民集體成員的生存保障，由此也就決定了集體土地所有權(quán)的集體公有性、共有性和社會(huì)保障性。但土地資源性關(guān)系公共利益，不僅對(duì)集體成員而且對(duì)社會(huì)公共具有重大利益，由此決定了土地所有權(quán)的社會(huì)化和國家干預(yù)。農(nóng)民集體的土地所有權(quán)的權(quán)能要受到限制，不僅其處分土地的權(quán)能要受到限制，而且其占有、使用、收益的權(quán)能也要受到限制。因此，集體土地所有權(quán)的權(quán)能不全也是由其客體性質(zhì)決定的。對(duì)集體土地所有權(quán)的限制，主要由土地管理法規(guī)定，關(guān)鍵就是從土地資源保護(hù)出發(fā)，平衡好集體土地所有權(quán)人的利益和社會(huì)公共利益。
總之，農(nóng)村土地的自然資源性和財(cái)產(chǎn)性的統(tǒng)一，決定了實(shí)行農(nóng)村土地的農(nóng)民集體公有制，由農(nóng)村一定社區(qū)的集體成員集體共同享有集體所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員的社會(huì)保障，同時(shí)兼顧土地的社會(huì)公共利益。這是決定農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的基礎(chǔ)。
四、對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能存在問題的重新認(rèn)識(shí)
對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能問題的分析，不能僅僅看權(quán)能形式的多少，而要從權(quán)能的本質(zhì)上考慮。權(quán)能是權(quán)利人實(shí)現(xiàn)其利益的意志自由的體現(xiàn)，因此法律賦予集體土地所有權(quán)主體的權(quán)能就是法律所允許的集體土地所有權(quán)主體實(shí)現(xiàn)土地利益的自由限度。由此觀察，從我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的特殊性質(zhì)出發(fā)，分析我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能現(xiàn)狀，可以得出如下認(rèn)識(shí)：
第一，對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能的嚴(yán)格限制以至處分權(quán)能缺位并不是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的缺陷，而正是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的特點(diǎn)。所有權(quán)制度因賴以建立的社會(huì)政治基本原則的不同而有不同的權(quán)能結(jié)構(gòu)。我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)建立在土地生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)之上，因而其權(quán)能結(jié)構(gòu)不同于以私有制為基礎(chǔ)的所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，其最大的區(qū)別在于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能受到嚴(yán)格限制，憲法和土地管理法都禁止土地買賣。而私人所有權(quán)以處分權(quán)能為核心權(quán)能。
第二，對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能限制是必要的。限制本身不是問題，問題在于是否把握好限制的度和利益平衡。對(duì)我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能給予限制是必要的，這是由土地的資源屬性決定的，是維護(hù)社會(huì)公共利益所必須的。但是有些限制過于絕對(duì)，沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的靈活性，不利于集體土地所有權(quán)的目的實(shí)現(xiàn)。例如，農(nóng)村土地承包法第3條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。”物權(quán)法第124條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。”依據(jù)這樣的絕對(duì)規(guī)定，集體用于農(nóng)業(yè)的土地都要實(shí)行承包制，都要由承包農(nóng)戶占有使用，集體占有就不可能，似乎哪個(gè)集體的農(nóng)業(yè)土地不實(shí)行承包制而由集體占有就違法了�，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中也有一些農(nóng)民集體實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營土地的模式，但其在法律上缺少依據(jù)。[21]又如，土地管理法第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。”但是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，由國家征收后出讓建設(shè)用地還是由農(nóng)民集體直接使用或者出讓建設(shè)用地，都已經(jīng)與耕地保護(hù)沒有關(guān)系了，為什么不能使用集體土地，而必須由國家將農(nóng)民集體土地征收為國有土地才能作為建設(shè)用地？[22]然而，如果經(jīng)批準(zhǔn)土地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的集體可以獲得巨大的土地發(fā)展收益或者由國家征收后獲得巨額的征地補(bǔ)償款，就會(huì)在該集體與保持土地農(nóng)業(yè)用途的集體之間形成巨大的利益反差，產(chǎn)生利益的不平衡。如果國家為了公共利益征收集體土地而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，國家給予農(nóng)民的征收補(bǔ)償款與國家將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給建設(shè)用地者獲得的出讓金以及受讓者的建設(shè)用地收入之間也存在著巨大的利益反差。因此，應(yīng)當(dāng)予以利益平衡。平衡的辦法就是權(quán)能的體系化實(shí)現(xiàn)，例如在限制農(nóng)民集體土地使用權(quán)能的同時(shí)，要使農(nóng)民集體通過收益權(quán)能獲得利益的補(bǔ)償，以平衡利益。[23]
第三，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能不明確、不完善。所有權(quán)本質(zhì)上是所有人依法實(shí)現(xiàn)對(duì)自己物的利益的意志自由。個(gè)人所有權(quán)直接按照個(gè)人的意志實(shí)現(xiàn)其上的利益。兩個(gè)以上的所有人共有所有權(quán)的，則通過各個(gè)共有人之間的協(xié)力形成共同意志實(shí)現(xiàn)共有人的利益。而農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是本集體成員的集體，具有群體性，多數(shù)人的群體如何形成共同意志，并實(shí)現(xiàn)集體成員利益，是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能必須解決的問題。對(duì)此，雖然物權(quán)法第59條規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，土地承包方案以及向集體外發(fā)包土地、承包地的個(gè)別調(diào)整、土地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配、集體出資企業(yè)所有權(quán)變動(dòng)以及法律規(guī)定的其他事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定，但是在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村生活中，許多集體不召開集體成員會(huì)議，而由集體組織的管理者按照自己意志行使所有權(quán)的權(quán)能，集體成員不能參與集體事務(wù)的民主管理，一些集體組織的干部趁機(jī)以權(quán)謀私，損害集體利益。因此，在集體所有權(quán)的權(quán)能行使中如何體現(xiàn)集體成員的意志，是集體所有權(quán)權(quán)能的行使所要解決的重要問題，需要從健全集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和保障集體成員的民主管理權(quán)兩個(gè)方面對(duì)集體所有權(quán)制度加以完善。
第四，集體成員的受益權(quán)能不明確。集體土地所有權(quán)的最終目的是實(shí)現(xiàn)集體成員的社會(huì)保障利益。集體所有權(quán)的權(quán)能要能夠使集體成員從集體土地及其收益中享受社會(huì)保障利益，包括集體提供的基本社會(huì)保障和集體福利。因此應(yīng)當(dāng)賦予集體所有權(quán)使集體成員對(duì)體土地受益的權(quán)能。明確這一權(quán)能的意義在于集體能夠把利益實(shí)現(xiàn)于集體成員，例如能夠?yàn)榧w成員發(fā)包承包地、為沒有承包地的成員調(diào)整承包地。我國法律雖然規(guī)定了集體成員的一些受益權(quán)利，例如對(duì)集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、對(duì)集體土地申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利等，但是并沒有從集體所有權(quán)的權(quán)能角度對(duì)集體成員的受益權(quán)作類型化規(guī)定。成員受益權(quán)既是成員的權(quán)利，也是集體所有權(quán)的權(quán)能，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。如果集體所有權(quán)沒有使成員受益的權(quán)能，不向成員分配利益，集體成員在集體所有權(quán)上的利益目的就不能實(shí)現(xiàn)。集體土地所有權(quán)最終要實(shí)現(xiàn)集體成員的利益。集體成員作為集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)成分子，平等地從集體土地所有權(quán)享受利益，無論共享利益還是分享利益，都是集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的一個(gè)層次。集體成員集體行使受益權(quán)能的結(jié)果使每個(gè)集體成員從集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，例如對(duì)集體公共物品的享用、對(duì)集體分配利益取得個(gè)人的所有權(quán)等，從這一意義上，集體成員的受益權(quán)是集體成員的成員權(quán)。但不能因此否認(rèn)集體成員的受益權(quán)是集體所有的權(quán)能，必須辯證地認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系。從集體所有權(quán)上享受利益是集體成員的成員權(quán)。集體所有權(quán)為了實(shí)現(xiàn)這一目的就要有相應(yīng)的手段（權(quán)能），否則成員權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)。只講成員權(quán)，不講集體所有權(quán)有使集體成員受益的權(quán)能，成員權(quán)就缺少了實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。集體使集體成員受益、向集體成員分配利益，集體成員享受利益時(shí)其成員受益權(quán)得以實(shí)現(xiàn)， 集體所有權(quán)的目的也就得以實(shí)現(xiàn)。
第五，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的消極權(quán)能弱化。所有權(quán)的消極權(quán)能就是所有權(quán)人能夠排除其他任何人對(duì)所有權(quán)非法干涉的權(quán)能。它不需要所有權(quán)人積極行使，只要義務(wù)主體不干涉，其權(quán)能就能實(shí)現(xiàn)。對(duì)集體土地所有權(quán)的消極權(quán)能應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面考慮，一是一般所有權(quán)都具有的排除他人干涉的權(quán)利，二是農(nóng)民集體對(duì)土地的保有權(quán)。這兩個(gè)方面都比較弱化。一方面，農(nóng)民集體由于其群體性特點(diǎn)不能有效地排除他人對(duì)集體土地所有權(quán)的侵害，特別是公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)的侵害；另一方面，對(duì)集體土地保有權(quán)沒有明確的規(guī)定。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的最終目的是實(shí)現(xiàn)集體成員的社會(huì)保障利益。限制或者不賦予集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能就是為了農(nóng)民集體能夠保有土地，實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)本集體成員的社會(huì)保障功能。雖然我國在憲法上限制了集體土地所有權(quán)的交易，但在民法上把農(nóng)民集體土地所有權(quán)作為一般的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)對(duì)待，且沒有在社會(huì)法層面明確規(guī)定農(nóng)地的社會(huì)保障功能以及集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障權(quán)能。集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障權(quán)能就是集體保有集體土地實(shí)現(xiàn)集體成員社會(huì)保障利益的權(quán)能。集體土地被征收或者以其他方式消滅的，必須為集體成員建立其他社會(huì)保障措施；未建立社會(huì)保障措施者，不得剝奪集體土地所有權(quán)�，F(xiàn)實(shí)中存在非法流轉(zhuǎn)農(nóng)民集體土地，征收農(nóng)民集體土地時(shí)對(duì)集體補(bǔ)償過低，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民失去土地社會(huì)保障的問題。從農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障性來認(rèn)識(shí)，法律對(duì)土地保有權(quán)沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能制度的一個(gè)缺陷。
第六，對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)的保障和對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能限制的管理呈現(xiàn)雙向弱化的態(tài)勢(shì)。法律規(guī)定了集體土地所有權(quán)的權(quán)能，但在一些集體，土地所有權(quán)的權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)，法律沒有保障措施。例如，集體土地所有權(quán)行使中的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體成員大會(huì)民主決定，這是集體土地所有權(quán)管理權(quán)能的重要方面，但是現(xiàn)實(shí)生活中大量存在集體不召開集體成員會(huì)議即處置集體土地的事例，使得集體土地所有權(quán)的民主管理權(quán)能不能實(shí)現(xiàn)，并且在法律上也缺少保障其實(shí)現(xiàn)的具體制度。再如，對(duì)于集體所有的土地，只有國家為了公共利益用途，依照法定的權(quán)限和程序，并給予農(nóng)民集體足額補(bǔ)償和安置才能征收；由此，非出于公共利益用途、非依法定權(quán)限和程序、沒有給予農(nóng)民集體足額補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇�，農(nóng)民集體有權(quán)對(duì)抗之，這是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的消極權(quán)能。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，非出于公共利益用途的違法土地征收事件大量存在，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體根本對(duì)抗不了，法律上也沒有保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的手段。另一方面，法律對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能作出了限制，主要是為了執(zhí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是現(xiàn)實(shí)生活中集體所有權(quán)主體違法行使集體土地所有權(quán)的問題也是十分嚴(yán)重的，政府管理并沒有采取嚴(yán)格的執(zhí)法措施確保對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能限制的法律規(guī)定的實(shí)施，使得對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能限制的法律規(guī)定流于形式。例如，集體不得未經(jīng)審批將土地用于建設(shè)，但是大量存在集體擅自將土地用于商品房開發(fā)的情況，“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)在全國已經(jīng)形成蔓延之勢(shì)。這就表現(xiàn)出對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能限制的管理弱化，呈現(xiàn)出國家強(qiáng)征農(nóng)民集體土地、集體土地所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)弱化和農(nóng)民集體違法行使權(quán)能、國家對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能限制管理弱化的雙重態(tài)勢(shì)。這一問題的存在，也與對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清有關(guān)。由于不能正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，就不能從社會(huì)公共利益和集體所有者利益公私兼顧的思路，對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)處理好權(quán)能賦權(quán)與維權(quán)和限權(quán)與管理的關(guān)系。
五、農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的體系化實(shí)現(xiàn)
特定的農(nóng)民集體對(duì)于歸屬于本集體的土地依法獨(dú)立享有所有權(quán)，通過集體所有權(quán)權(quán)能的行使實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)利益，此即集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。這就要求落實(shí)集體土地所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，賦予集體土地所有權(quán)充分的實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能的權(quán)能。同時(shí)，集體土地?fù)?dān)負(fù)著為本集體成員提供社會(huì)保障的功能，其社會(huì)法屬性決定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)作為所有權(quán)的一個(gè)類型所具有的特殊性。這里的特殊性與所有權(quán)的平等性并不矛盾，因?yàn)檫@里的特殊并非特權(quán)，而是特征、特點(diǎn)。其特征就體現(xiàn)在其主體是農(nóng)村一定社區(qū)結(jié)為集體的農(nóng)民群體，是以群體為本位對(duì)其主體給予社會(huì)保障的。在民法上一個(gè)特定的農(nóng)民集體就是一個(gè)所有權(quán)的單元主體，由集體享有一個(gè)土地所有權(quán)。而從社會(huì)法本位和理念看，本集體內(nèi)的每個(gè)成員都平等地享有集體土地的保障，即集體社會(huì)為集體成員公平提供社會(huì)保障，這就實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)主體與集體土地社會(huì)保障對(duì)象的統(tǒng)一。這也是筆者主張集體土地所有權(quán)為集體成員集體共有權(quán)的一個(gè)理由。集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障功能是以土地的自然資源功能和財(cái)產(chǎn)功能為基礎(chǔ)的，而集體土地的自然資源功能和財(cái)產(chǎn)功能也就是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。集體土地的經(jīng)濟(jì)功能要靠集體土地所有權(quán)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能的權(quán)能來實(shí)現(xiàn)。因此，集體土地的經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)與集體土地所有權(quán)社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。但是經(jīng)濟(jì)功能只是為保障功能的實(shí)現(xiàn)提供了條件，其本身并不直接實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員的社會(huì)保障，有時(shí)可能還會(huì)出現(xiàn)集體土地的經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)保障功能的矛盾。因此，集體土地所有權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)必須由經(jīng)濟(jì)權(quán)能和社會(huì)保障權(quán)能綜合實(shí)現(xiàn)。例如，集體對(duì)本集體土地的占有、使用、收益等權(quán)能就是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的權(quán)能，而這些權(quán)能只有在管理權(quán)能的管理下才能發(fā)揮作用。而經(jīng)濟(jì)權(quán)能如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的功能，需由管理權(quán)能的分配權(quán)能實(shí)現(xiàn)。一般有三種情況：一是經(jīng)由管理權(quán)能將集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能分配于集體成員，集體成員由此獲得社會(huì)保障。例如，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包，由集體成員取得對(duì)本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。
另一種是由集體管理集體土地的占有、使用、收益，將取得的經(jīng)濟(jì)利益分配于集體成員，集體成員也就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障利益。還有一種情況是集體土地被征收后社會(huì)保障利益的補(bǔ)償和分配。因此，配置好集體土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的權(quán)能與社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的權(quán)能，才能實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的目的。
一般情況下，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)是一致的，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能也就實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體成員的社會(huì)保障。但是，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)保障功能也有不一致的情況。這是因?yàn)榧w土地的經(jīng)濟(jì)功能追求經(jīng)濟(jì)利益即財(cái)產(chǎn)利益的最大化，而社會(huì)保障功能追求對(duì)集體成員保障的合理需要性、長期性和公平性。例如，單從經(jīng)濟(jì)利益的最大化考慮，現(xiàn)有集體成員決定將集體土地處分變賣，每人能夠分得十幾萬甚或幾十萬的賣地款，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。但是，從集體土地的社會(huì)保障利益考慮，失去了土地，農(nóng)民集體成員就會(huì)失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會(huì)保障，當(dāng)其分得的土地補(bǔ)償款花費(fèi)殆盡的時(shí)候就陷入了生活的困境�，F(xiàn)有的集體成員賣地分款實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益。土地的社會(huì)保障功能首要的是通過土地的自然資源效用為集體成員解決其生存資料問題，這是土地保障的合理需要性的體現(xiàn)。其合理需要并不是分多少款，而是對(duì)土地需要的滿足。因此，只要社區(qū)集體存在，集體成員要依賴社區(qū)土地生存和發(fā)展，就要長期保有集體土地，這是土地保障功能的長期性問題。土地的社會(huì)保障利益是成員的集體利益和集體權(quán)利，是由集體中的每個(gè)成員公平享有的，部分成員不得剝奪另一部分成員的利益。例如，多數(shù)成員不得決定剝奪個(gè)別成員的土地保障利益，現(xiàn)有成員也不得處分未來成員的保障利益。當(dāng)集體土地的社保功能與集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)功能、眼前利益發(fā)生沖突的時(shí)候，就需要通過公法干預(yù)實(shí)現(xiàn)。因此，就要由公法性質(zhì)的法律條款對(duì)集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障權(quán)能作出規(guī)定，并對(duì)集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能強(qiáng)化充實(shí)或者限制，以保障集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障利益的實(shí)現(xiàn)。
集體土地所有權(quán)既具有民法屬性，也具有社會(huì)法的屬性，不是純粹的民事私權(quán)利，而是具有社會(huì)保障屬性的權(quán)利，決定了須依據(jù)社會(huì)法對(duì)集體土地所有權(quán)加以調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)保障利益。這些都是從集體土地所有權(quán)所要實(shí)現(xiàn)的所有者的集體利益考慮的。另一方面，集體土地的自然資源屬性決定了集體土地關(guān)涉公共利益，集體土地所有權(quán)的權(quán)能行使不得妨害社會(huì)公共利益。為了保護(hù)社會(huì)公共利益，就必須對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能作出限制。這是從憲法和行政法層面的限制，不同于社會(huì)法。社會(huì)法保障的仍然是社會(huì)弱勢(shì)群體的集體利益，而不是社會(huì)的公共利益。為了社會(huì)公共利益犧牲特定的農(nóng)民集體的利益，必然是不公平的。為了平衡特定集體的利益和社會(huì)利益，當(dāng)公法對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的限制使特定的農(nóng)民集體利益不能實(shí)現(xiàn)或者受到損失的，就應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)救性權(quán)能的賦予補(bǔ)救其利益的實(shí)現(xiàn)。例如，國家為了公共利益的需要，依照法定程序和權(quán)限征收特定農(nóng)民集體的土地，就強(qiáng)制性地剝奪了該集體對(duì)土地的保有權(quán)，不僅該集體失去了土地財(cái)產(chǎn)利益，而且集體成員失去了社會(huì)保障利益。應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體所有權(quán)主體財(cái)產(chǎn)利益補(bǔ)償和社會(huì)保障利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)能，通過補(bǔ)償權(quán)能的行使，以足額的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償和社會(huì)保障利益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)集體成員的財(cái)產(chǎn)利益和社會(huì)保障利益。又例如，為了公共利益的國家糧食安全，必須保護(hù)耕地，限制農(nóng)民集體土地非農(nóng)化使用，農(nóng)民集體就會(huì)失去集體土地非農(nóng)化使用的級(jí)差地租收益。土地被規(guī)劃為非農(nóng)化使用的農(nóng)民集體會(huì)因土地用途的變更獲得巨大收益而暴富，而為國家糧食安全保護(hù)耕地的農(nóng)民集體就相對(duì)貧窮。為了公平，當(dāng)進(jìn)行利益平衡，賦予農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)能，使其因土地使用權(quán)能受限制失去的利益通過發(fā)展權(quán)能實(shí)現(xiàn)。例如，通過耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)保護(hù)耕地的農(nóng)民集體給予利益補(bǔ)償，就是這樣的制度。這樣，農(nóng)民集體因土地所有權(quán)的某一權(quán)能受限制而失去的利益通過另一權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了集體土地所有權(quán)權(quán)能的體系化實(shí)現(xiàn)。
結(jié)語
在分析我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能問題時(shí)，要從我國農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)權(quán)能的本質(zhì)，不能將西方國家的以私有制為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)硬套在我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)上。應(yīng)當(dāng)從我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的公有制基礎(chǔ)、集體成員的集體共有權(quán)、集體土地社會(huì)保障性、集體土地資源性等特殊性質(zhì)來認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，重新構(gòu)造農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)問題的認(rèn)識(shí)和解決，不宜單純地強(qiáng)調(diào)其私權(quán)性，強(qiáng)調(diào)向私權(quán)的回歸，而應(yīng)當(dāng)在公私兼顧的基礎(chǔ)上，從民法上的財(cái)產(chǎn)私權(quán)性與社會(huì)法上的土地社會(huì)保障屬性以及土地管理法上對(duì)社會(huì)公共利益的兼顧等多維度，完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的權(quán)能、社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的權(quán)能以及因公共利益使其權(quán)能受到限制的利益補(bǔ)救權(quán)能，通過多項(xiàng)權(quán)能的體系化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的目的。這樣才能全面充分地體現(xiàn)出農(nóng)民集體土地所有權(quán)的制度價(jià)值。片面地以“主體不明、權(quán)能不全”對(duì)集體土地所有權(quán)加以否定，或者在權(quán)能上做虛集體所有權(quán)，私化、強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)，使集體土地所有權(quán)名存實(shí)亡，都是不可取的。
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