我國改革開放之所以能夠取得今日的成就，是因為結(jié)合國情采取“拿來主義”， 是充分考慮了我國國情的一種特殊制度安排，而不是全盤照搬照抄西方理論。近年來，我國的農(nóng)村土地公有制，實則已經(jīng)歷了大幅度的制度演進，早已不是西方所言純原教旨主義上的“公有”，而是對“集體公有”進行了嚴格的限制——既摒棄了原來公為大的不利一面，把集體土地充分授權(quán)給承包地的農(nóng)民。
把農(nóng)民的承包權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)，不準集體在無正當理由的前提下收回農(nóng)民的承包權(quán)，其實也是一種準所有制。在此基礎(chǔ)上還衍生出“三權(quán)分置”，即增加了農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)，這個經(jīng)營權(quán)利是可以抵押、出租的。這樣的制度安排，主要是防止私有權(quán)被濫用。
當前，一些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中存在租期不確定、“非糧化”蔓延、機制不順暢等問題，在這些表象背后，機制不健全的問題更亟待引起重視。首先，土地流轉(zhuǎn)風險防控機制有待完善。除土地流轉(zhuǎn)“非糧化”外，部分業(yè)主(受讓方)大面積流轉(zhuǎn)土地不是真正的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是以此作為貸款抵押物，將貸款資金用于商業(yè)或者民間高利貸，因目前以農(nóng)資抵押貸款機制還不健全，存在巨大風險，對土地流轉(zhuǎn)容易帶來較大負面沖擊。再者，土地流轉(zhuǎn)價格發(fā)現(xiàn)機制尚未形成。目前土地流轉(zhuǎn)評估體系還未建立，土地流轉(zhuǎn)信息不對稱，土地流轉(zhuǎn)的“招拍掛”制度也尚未得到很好的推廣。三是土地確權(quán)工作缺乏全盤規(guī)劃極易形成浪費。當前農(nóng)村地區(qū)一方面土地確權(quán)步伐緩慢，僅土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)基本完成了確權(quán)工作，“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)工作尚未完成;農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)和房屋所有權(quán)的登記工作剛剛起步。
在已經(jīng)過去的2014年，按照“堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”的目標，經(jīng)過不懈的努力，我國農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展的機制已初步建立。截至2014年6月底，1200多個縣(市、區(qū))、15000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立起流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占到家庭承包經(jīng)營耕地總面積的28.8%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達70.3%。按照中央要求，農(nóng)業(yè)部在總結(jié)地方試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、把握好規(guī)模經(jīng)營的度、加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風險防范、培育家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體等有關(guān)方面向中央提出了政策建議，相關(guān)意見已體現(xiàn)在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中。文件已經(jīng)國務(wù)院第62次常務(wù)會議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議審議和10月16日中央政治局常委會議審議通過，并于11月20日以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳名義向社會公開發(fā)布。
《意見》延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神，著眼于推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)民合法權(quán)益和堅持一切從國情和農(nóng)村實際出發(fā)三個方面，對穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等提出了具體要求，體現(xiàn)了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導(dǎo)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的重要政策性文件。為推動《意見》貫徹落實，農(nóng)業(yè)部于2014年12月4日召開了視頻會議，韓長賦部長作了重要講話，深刻闡述了引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重大意義；明確提出了要把握好八個方面的重大問題;對農(nóng)業(yè)系統(tǒng)如何貫徹落實好《意見》也提出了明確要求。甘肅、浙江在會后即召開全省視頻會議，對貫徹會議精神提出了具體工作部署；河北、河南、云南、西藏、黑龍江、吉林、山東、廣西、重慶等省(區(qū)、市)擬于近期向省委或省政府主要負責同志作專題匯報，并組織開展專題培訓(xùn)；江蘇、甘肅、湖南、山東、福建等省正抓緊組織起草貫徹落實中央兩辦《意見》的相關(guān)文件。
2014年8月10日，國土資源部官方網(wǎng)站顯示，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(以下簡稱《通知》)�！锻ㄖ访鞔_要求加快推進農(nóng)村宅基地、房地一體、集體用地確權(quán)登記發(fā)證工作�！锻ㄖ访鞔_，在建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的前提下，明確將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證范圍，基本實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。力爭完成房地一體的全國農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作�！锻ㄖ分赋�，加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，在宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作中將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物一并納入，形成覆蓋城鄉(xiāng)房地一體的不動產(chǎn)登記體系。
實際上，早在2011年，國土部就開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，以解決多數(shù)地方土地承包不同程度地存在地塊不實、四至不清、面積不準等問題。而后，隨著我國農(nóng)村土地制度改革步伐加快，不少重大改革意見相繼出臺。
2014年8月，國務(wù)院對外公布的《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》，亦將耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)等納入到登記范疇。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文公開表示，2014年3月，安徽、山東、四川三個省，以及其余各省選一個縣進行農(nóng)村土地確權(quán)登記。截止到2014年6月份，全國約有超過140個縣正在進行農(nóng)地確權(quán)頒證試點。
2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組剛剛審議過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》預(yù)計也將于近期出臺�！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(下稱“意見”)公布�！兑庖姟分饕鞔_以下幾點：一、實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置;二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記、確權(quán)、頒證工作正式啟動，并要求在5年左右的時間內(nèi)完成，以妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題;三、經(jīng)營主體多元化;四、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。
《意見》明確，加強土地流轉(zhuǎn)用途管制。嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè);變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。意見還強調(diào)，在推進土地流轉(zhuǎn)的同時，強化對工商資本的防范。對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制。工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要按面積實行分級備案;定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查。
從目前來看，土地改革確實面臨著不少的挑戰(zhàn)和風險。首要一點，在于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)益保障可能難以名符其實。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與其他土地出讓一樣，核心是價格即補償機制的問題。而《意見》中指出“土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定”，這表面上體現(xiàn)自主自愿的原則，但中央?yún)s未給出相應(yīng)權(quán)益保障的明確法律支撐，而是要求地方制定相應(yīng)的違規(guī)處罰條款。地方政府并沒有積極性出臺強有力的保障措施，因為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的充分自主性可能導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的成本極高，從而可能導(dǎo)致地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃受阻。在此背景下，如果農(nóng)戶出現(xiàn)類似拆遷暴力等強制性土地流轉(zhuǎn)時，侵權(quán)主體應(yīng)受何種處分并未明確。
在實際生活中，農(nóng)戶往往是弱勢群體，如果此舉沒能及時落實，那么農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益不僅可能難以保障，而且可能加速土地非法集聚。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的靈活性雖然有助于適應(yīng)各地不同情況，但過于靈活的流轉(zhuǎn)模式可能導(dǎo)致未來農(nóng)地抵押轉(zhuǎn)包的困難。中國幅員遼闊，存在較大的地區(qū)差異，土地優(yōu)劣差異明顯，統(tǒng)一制定補償標準顯然不現(xiàn)實。第三，中央未對大面積租賃土地的上限進行明確，可能滋生社會擔憂的土地壟斷。盡管《意見》明確：“各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制”，體現(xiàn)了中央對大面積租地的擔憂，但卻將上限制定權(quán)利放在地方，這可能導(dǎo)致地方政府具有充分的靈活性。如果缺乏中央強有力的監(jiān)督及上限監(jiān)控措施，那么土地大面積集中的風險不容忽視。
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