第二次全國土地調(diào)查的初步結(jié)果表明，與2008年度土地變更調(diào)查結(jié)果對比，全國耕地數(shù)量有較大幅度增加。這些“新增”耕地怎么使用，是一個需要思考的問題。
“新增”耕地從何而來
耕地數(shù)量出現(xiàn)較大的變化，有技術(shù)原因，也有管理原因。第二次全國土地調(diào)查屬于遙感影像調(diào)查，分辨率高，速度快，耕地數(shù)量查得清楚，應(yīng)該說這次調(diào)查的結(jié)果比較真實。2008年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)是以1996年第一次全國詳查結(jié)果為基礎(chǔ)的累計統(tǒng)計數(shù)據(jù)。第一，客觀上基數(shù)不準(zhǔn)，1996年土地詳查花費十年之久，調(diào)查過程中耕地數(shù)量本身就會發(fā)生變化。第二，歷年統(tǒng)計過程中，地方瞞報耕地數(shù)量的情況比較嚴(yán)重。耕地數(shù)量，不但與基本農(nóng)田數(shù)量有關(guān)，還與納稅有關(guān)。過去種糧要繳納農(nóng)業(yè)稅，耕地面積自然越小越好，現(xiàn)在種糧不但不收稅，還有補(bǔ)貼，因此大量長期耕作但始終未納入統(tǒng)計范圍的“黑耕地”以及近年來開墾但未納入變更范圍的“新增”耕地浮出水面。
這次調(diào)查增加出來的耕地，第一類是影像上為耕地，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上屬于耕地，但從政策上和存在的穩(wěn)定性上需要進(jìn)行個案處理的耕地。這類耕地包括兩部分。第一部分是受近幾年干旱影響，堤壩內(nèi)部河床干涸，農(nóng)民以及水利部門開發(fā)出的大量耕地。對于這部分耕地，如果上游方向已經(jīng)有防護(hù)堤岸，并經(jīng)水利部門論證不影響泄洪及河道安全的，可以作為耕地記錄，反之則不應(yīng)作為耕地記錄；第二部分主要是林區(qū)內(nèi)部以及退耕還林范圍內(nèi)，為補(bǔ)貼林區(qū)工人和居民大量開發(fā)的工資田，以及尚未退耕地或有反復(fù)的耕地等，耕作者和基層政府希望作為耕地享受直補(bǔ)政策，但林業(yè)部門堅持按林地管理。第二類耕地，屬于“黑耕地”或拓邊拓角的耕地。第三類是土地整理復(fù)墾開發(fā)項目早已驗收，但遲遲未變更地類的耕地。
“新增”耕地能否用于占補(bǔ)平衡
第二次土地調(diào)查“新增”的這些耕地怎么辦？除了土地整治復(fù)墾開發(fā)項目之外的補(bǔ)充耕地如何使用？這些地不用是不可能的。如果不允許上述新增耕地用于占補(bǔ)平衡，意味著需要額外的后備資源來實現(xiàn)占補(bǔ)平衡。一來國家的耕地后備資源有限。二來這些耕地都是在第一次詳查之后增加的，是在占補(bǔ)平衡制度確立之后增加的，只要尚未用于占補(bǔ)平衡，這些耕地從法律角度上講是可以用作占補(bǔ)平衡的。但是，直接把所增加的這些耕地都用于占補(bǔ)平衡，也不現(xiàn)實。
哪些“新增”耕地可用于占補(bǔ)平衡
第二次全國土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)“新增”耕地數(shù)量很多，類型也很復(fù)雜。什么樣的“新增”耕地可用于耕地占補(bǔ)平衡？第一，按規(guī)定，不是所有省（區(qū)）第二次調(diào)查新增加的耕地都可以用于占補(bǔ)平衡的。有很多省（區(qū)）耕地保有量已經(jīng)低于新一輪規(guī)劃確定的保有量目標(biāo)，這些�。▍^(qū)）的“新增”耕地自然首先要彌補(bǔ)耕地保有量的缺口，而不是用于將來的占補(bǔ)平衡需要。否則，這些�。▍^(qū)）將來建設(shè)占用的耕地又會制造更大的缺口。第二，最終確認(rèn)的“新增”耕地，必須是穩(wěn)定的耕地：不能馬上退耕不計入耕地范圍；不能位于土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地發(fā)展區(qū)域內(nèi)而即將建設(shè)占用；不能是歷史上使用了大量新增建設(shè)用地土地有償使用費進(jìn)行開發(fā)，由于沒有及時履行土地變更調(diào)查登記手續(xù)而變成“新增”耕地；更不能是那些近期由于糧食比較效益變化導(dǎo)致的由園地、草地、林地以及其他農(nóng)用地調(diào)整為耕地且不計入耕地減少，又重新調(diào)整回來而增加的耕地。否則，占補(bǔ)平衡可真成了數(shù)字游戲。
多少“新增”耕地可用于占補(bǔ)平衡
第二次全國土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)的“新增”耕地，分布很集中。多少“新增”耕地可以用于占補(bǔ)平衡？必須依據(jù)自身的后備耕地資源情況、歷年來建設(shè)占用耕地情況、未來一段時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期進(jìn)行綜合考慮。不能出現(xiàn)因依靠二調(diào)“新增”耕地而不再進(jìn)行任何工作就可以實現(xiàn)數(shù)十年占補(bǔ)平衡需要的情況；同時，也必須要考慮國家整體發(fā)展情況，統(tǒng)籌東部沿海地區(qū)和貴州、青海等生態(tài)重點建設(shè)地區(qū)對補(bǔ)充耕地的需要，以及國家重大建設(shè)項目占用耕地的補(bǔ)充需要。
哪些建設(shè)項目可使用“新增”耕地
對于那些有充足“新增”耕地的�。▍^(qū)）來說，不是所有的建設(shè)項目都可以使用二調(diào)“新增”耕地落實占補(bǔ)平衡，否則就失去了利用耕地占補(bǔ)平衡這個強(qiáng)制措施來制約非農(nóng)建設(shè)占用耕地、促進(jìn)不同區(qū)域均衡發(fā)展的初衷了。必須確立只有重點項目、民生項目才能使用的原則。
對于東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及貴州、青海生態(tài)建設(shè)區(qū)域，本身不是沒有耕地后備資源。只有國家建設(shè)項目才能跨省使用其他�。▍^(qū)）的“新增”耕地落實占補(bǔ)平衡，其他項目只能在本地區(qū)競爭有限的補(bǔ)充耕地資源，只要堅持占補(bǔ)平衡的政策不放松，自然就起到了促進(jìn)土地集約節(jié)約作用。允許其他�。▍^(qū)）使用的數(shù)量和規(guī)模，也要進(jìn)行統(tǒng)籌，從宏觀上嚴(yán)格把握。
“新增”耕地怎么使用
第二次全國土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)“增加”的耕地，還要采取一些技術(shù)措施，才能具體用于占補(bǔ)平衡。一種是直接采取劃轉(zhuǎn)指標(biāo)的方式。二調(diào)“新增”耕地有很多是邊角地，也有很多難以與以往年度土地變更數(shù)據(jù)嚴(yán)格區(qū)分，只是數(shù)量上的增加，位置難以準(zhǔn)確定位，但賬本上數(shù)量是很清楚的，直接拿來劃轉(zhuǎn)指標(biāo)落實占補(bǔ)平衡。這種方式管理起來最簡單，“新增”耕地數(shù)量最多，但伴隨的問題也很多，如耕地開墾費繳納問題，可以規(guī)定使用這類指標(biāo)的建設(shè)項目全部繳納耕地開墾費，但多少與當(dāng)前推行不收繳耕地開墾費，由建設(shè)單位自行補(bǔ)充的想法有沖突。需要改進(jìn)的地方很多。第二種是收繳耕地開墾費后，對現(xiàn)有的“新增”耕地進(jìn)行投入，按項目進(jìn)行包裝。第三種是實行大規(guī)模投入，以縣域為單位組織整理項目，以整理前后耕地產(chǎn)能提高程度折算補(bǔ)充耕地面積。這種方式主要的依據(jù)在于，雖然現(xiàn)有耕地的“數(shù)量”增加很多，但國家的糧食產(chǎn)量沒有大變化。只有通過提高耕地產(chǎn)能，才能實現(xiàn)產(chǎn)能上的占補(bǔ)平衡。這種方式管理最復(fù)雜，但最能繼續(xù)發(fā)揮占補(bǔ)平衡的約束作用。
無論采取哪種方式，實際上都還有一個問題需要研究解決：這些“新增”耕地，在二調(diào)最終成果確認(rèn)后，都成為現(xiàn)狀耕地，作為占補(bǔ)平衡使用時，以后在年度變更調(diào)查和登記上的耕地數(shù)量只會減少，但卻實現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，區(qū)域耕地保有數(shù)量考核時難以自圓其說。
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