騙補、騙扶、騙吸儲：合作社“三騙”資金亂象
——農(nóng)民合作社謹防“肌體病變”（上篇）

農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上發(fā)展起來的互助性經(jīng)濟組織，是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和有效解決“小農(nóng)戶”與“大市場”之間矛盾而出現(xiàn)的。近年來，農(nóng)民合作社在全國范圍內(nèi)發(fā)展迅猛，目前已經(jīng)超過百萬個，呈現(xiàn)欣欣向榮的景象。然而在其蓬勃發(fā)展的背后，一些地方的農(nóng)民專業(yè)合作社“肌體”出現(xiàn)“病變”，騙補、騙扶、騙吸儲等資金亂象頻現(xiàn)，部分合作社成為一些人進行違法違規(guī)活動的載體，亟須引起警惕。

“三騙”合作社頻現(xiàn)基層，涉案金額竟達數(shù)億元

湖南郴州市桂陽縣樟市鎮(zhèn)農(nóng)民張某想購買兩臺享受農(nóng)機補貼的東方紅MF-554型拖拉機，通過黃某牽線搭橋，找到了在樟市鎮(zhèn)現(xiàn)代煙草專業(yè)合作社上班的鄧某。鄧某熟知其中的操作漏洞，于是按照程序向自己所在的專業(yè)合作社申請到了購買指標，再以自己的名義到經(jīng)銷商處購買了兩臺拖拉機。

這兩臺拖拉機的市場價為13.59萬元，由于鄧某是用合作社指標購買的，可以享受國家農(nóng)機補貼8萬元，所以只花了5.59萬元。兩臺拖拉機到手后，他們很快以7.6萬元的價格賣給張某。鄧某和黃某從中掙取差價2萬余元，導(dǎo)致國家農(nóng)機補貼8萬元被騙。

半月談記者在多地調(diào)研了解到，隨著各地扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財政資金越來越多，以及國家允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，一些合作社除了非法集資，還成為不法分子騙取扶持政策和財政補貼資金的新渠道。

幾年前發(fā)生的湖南懷化市農(nóng)機補貼腐敗窩案便已暴露了這一弊端。懷化市檢察院查辦了農(nóng)機補貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件11件17人，13個縣區(qū)中有5個縣的農(nóng)機局局長被立案偵查。其中就有人利用漏洞，以農(nóng)機合作社的名義騙補。

晉中是山西省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)源地。該市有關(guān)部門負責(zé)人介紹說，近年來一些人打著農(nóng)民專業(yè)合作社的旗號，以高額回報為誘餌，非法向社會吸收資金。２０１４年，該市共處理涉及農(nóng)民專業(yè)合作社的非法集資案件６起。

２０１４年４月４日９時許，山西祁縣人民政府處非辦工作人員在對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)張南村的農(nóng)民儲蓄工作例行檢查時，發(fā)現(xiàn)該村農(nóng)民儲蓄金額明顯比前一段時期少了２７０多萬元，這突如其來的資金流失立即引起工作人員的警覺，隨即向該村會計岳某了解，得知該村有許多村民把錢存進了祁縣潤豐種植專業(yè)合作社。

祁縣公安局經(jīng)過偵查發(fā)現(xiàn)，河北籍犯罪嫌疑人任某等人打著農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社的旗號，在祁縣當?shù)毓ど滩块T登記注冊。他們從合作社成立伊始，就采取高額回扣、金錢利誘等多種形式，積極聯(lián)系當?shù)劂y行系統(tǒng)的信貸員，利用其在當?shù)仃P(guān)系較多的有利條件，幫助合作社變相非法吸收公眾存款，然后異地放貸。這一案件共涉及祁縣受害人１９０余戶，涉案資金３２４.７萬元。

這并非個別現(xiàn)象。近年來，江蘇灌南、鹽城，河北高邑、臨漳等地相繼發(fā)生涉案金額上千萬元的資金互助社非法集資、老板“跑路”或因違規(guī)運作導(dǎo)致兌付困難等問題。江蘇省南京市一個沒有任何金融資質(zhì)的合作社，將內(nèi)部刻意裝潢得和國有銀行一模一樣，并以高額的貼息款誘惑民眾存款，短短一年多時間就有近200人上當受騙，涉案金額近2億元。

內(nèi)外勾結(jié)、貓鼠一家，亂象折射監(jiān)管漏洞

農(nóng)民專業(yè)合作社興起于２００５年前后，為了鼓勵其發(fā)展，一些地區(qū)采取“先發(fā)展后規(guī)范”的策略。在此背景下，相對于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展速度，其規(guī)范化管理特別是財務(wù)制度的規(guī)范，成為合作社發(fā)展的短板，也為各種違規(guī)操作提供了機會。

江蘇省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長包宗順認為，農(nóng)民資金互助合作起步晚、經(jīng)驗少、從業(yè)人員專業(yè)性不強、監(jiān)管體系不健全，存在潛在的法律風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、發(fā)展風(fēng)險、經(jīng)營方向偏離等問題，如何規(guī)范農(nóng)村合作金融組織發(fā)展已是十分迫切的課題。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田分析認為，合作社財務(wù)管理混亂表現(xiàn)在：一是賬目殘缺不全；二是缺乏嚴格的分工制約機制；三是白條、私人開支的假發(fā)票過多，真假難辨；四是財務(wù)人員缺乏，管理隨意，賬目遺失，給有關(guān)人員貪污犯罪提供了掩護；五是財務(wù)開支隨意性大,吃喝賬目過多，各種名義的開支以加班費、招待費的名義報銷,缺乏嚴格監(jiān)管。

山西省農(nóng)業(yè)部門的調(diào)查也表明，不少合作社管理機構(gòu)不健全，制度不完善。在財務(wù)管理上缺乏合格的財會人員，在憑證的取得、記賬、報表編制等會計業(yè)務(wù)上不夠規(guī)范。

多地檢察機關(guān)辦案人員表示，以農(nóng)民專業(yè)合作社名義騙取國家扶持政策和補貼資金，呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)外勾結(jié)、貓鼠一家的特征。這表明在一些財政資金使用與監(jiān)管的制度設(shè)計方面存在巨大漏洞；在涉農(nóng)資金項目的申報、審核、批準、驗收等各個環(huán)節(jié)，雖然均有系列制度，但在一些地方并未得到嚴格執(zhí)行，出現(xiàn)假冒申報、虛假審核等問題，為部分合作社套取資金提供了便利。

強化監(jiān)管、評估、協(xié)調(diào)，構(gòu)建良好的制度環(huán)境

晉中市農(nóng)經(jīng)中心副主任喬密鑫表示，按照國家相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期向工商部門報送年度報告。有關(guān)部門根據(jù)年報公示信息，加強監(jiān)管和配套服務(wù)，對沒有按時報送信息或在年報中弄虛作假的合作社，列入經(jīng)營異常名錄，并不得納入示范社評定和政策扶持范圍。
山西省政協(xié)委員、民盟忻州市委主委王俊良認為，堵住合作社違規(guī)漏洞，還需加強對涉農(nóng)資金申報、審核、管理等方面的制度建設(shè)。進一步加大涉農(nóng)項目的公開公示力度，同時健全內(nèi)控制度，杜絕內(nèi)部操作。

“應(yīng)當實施項目支持，落實項目主管部門的責(zé)任，對大戶、合作社以項目申報制的方式予以補貼，并引入事中評估機制，例如合作社發(fā)展到一定規(guī)模之后，進行事中評價，防止騙取資金的情況。同時，建立合作社的退出機制，淘汰一批‘假合作社’、‘空殼合作社’。”華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心教授賀東航建議。

河北省于2014年12月1日施行的《河北省農(nóng)民合作社條例》規(guī)定，農(nóng)民合作社可以依照國家有關(guān)規(guī)定在本社成員內(nèi)部開展信用合作，不得改變信用合作資金的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用途，不得吸收存款、發(fā)放貸款。此外，針對農(nóng)民合作社存在注冊過多、過濫的問題，條例明確了農(nóng)民合作社及其成員的責(zé)任義務(wù)，規(guī)定農(nóng)民合作社對其取得的財產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以合法財產(chǎn)對債務(wù)承擔責(zé)任。

為解決領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)問題，山西省于２０１４年５月份建立了由省農(nóng)業(yè)廳牽頭、９個相關(guān)部門組成的山西省農(nóng)民合作社發(fā)展聯(lián)席會議制度。山西省政協(xié)委員、民革山西省委副主委張湘君說，下一步應(yīng)當進一步加強部門協(xié)調(diào)，強化服務(wù)，圍繞合作社的規(guī)范、監(jiān)督、管理和發(fā)展，探索更加科學(xué)有效的協(xié)調(diào)機制。（半月談記者 晏國政 周楠 陳剛 李鯤 陳晨）

合作社緣何變成“一人社”、“空殼社”
——農(nóng)民合作社謹防“肌體病變”（下篇）

當前各地農(nóng)民專業(yè)合作社已進入高速發(fā)展期，在帶動農(nóng)民增收、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式變革、推動農(nóng)村組織化社會化等方面發(fā)揮了巨大作用。但爆發(fā)式增長背后所隱含的小、弱、假、散等情況不容忽視。部分農(nóng)民專業(yè)合作社成為“只搭臺、不唱戲”的“空殼社”；還有的成為理事長、老板說了算的“一人社”。

一哄而上，自成立便休眠

山西晉中目前合作社注冊登記已達到８６００余家。然而，該市有關(guān)部門調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的合作社沒有任何經(jīng)濟業(yè)務(wù)和服務(wù)內(nèi)容，存在空殼子、虛架子的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，全市有４０％的合作社沒有公章，５５％沒有組織機構(gòu)代碼證，６４％沒有稅務(wù)登記證，６８％未辦理銀行開戶許可證。

山西省政協(xié)委員、民盟忻州市委主委王俊良告訴半月談記者，一些農(nóng)民專業(yè)合作社成立后并沒有按合作社的章程進行運作，更沒有以合作社的名義開展任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，合而不作，成為“空殼社”。

湖南省煙草部門一名負責(zé)人告訴記者，省里曾組織對煙草專業(yè)合作社做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大部分合作社內(nèi)部管理制度不完善，組建程序不規(guī)范，不少會員對章程內(nèi)容不甚了解，主要牽頭人說怎么辦就怎么辦，變成“一人社”。

山西晉中市農(nóng)經(jīng)中心副主任喬密鑫說，有些由企業(yè)改建而來的合作社，沒有嚴格執(zhí)行“一人一票、按交易量返還”等合作社的基本原則，民主管理、民主決策意識很差。

另有基層干部反映，部分專業(yè)合作社成立只是為了享受國家優(yōu)惠政策，套取政府補助資金，成了名副其實的“掛牌社”；有的合作社以村組干部或家庭成員湊人數(shù)而成，只具有法律形式，而沒有按章程運作，成為“空殼社”；有的合作社甚至由家庭成員出資，其運作和利潤分配往往是一人說了算，成了典型的“一人社”。

“不少合作社的帶頭人更像是具有較大買賣能力的經(jīng)紀人，這背離成立合作社的初衷。”江蘇省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長包宗順認為，目前農(nóng)村專業(yè)合作社基本上還是一個大戶領(lǐng)著一批散戶，大戶和散戶之間基本上還是買賣關(guān)系。

門檻低、人才缺、重量輕質(zhì)、動機不純

“一人社”、“空殼社”等現(xiàn)象成因復(fù)雜。一是成立門檻低，很多合作社在政策助推下“無意識”誕生。山西一位基層農(nóng)經(jīng)部門負責(zé)人說，從２００５年起，山西省開始大力推動農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，至２００９年又提出要實現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社行政村全覆蓋。在此背景下，按照相關(guān)要求，提出合作社注冊登記不驗資、不收費、不年檢等低門檻政策措施，由此催生了大量合作社，不少成立之后無法正常運轉(zhuǎn)。

二是部分合作社成立之初動機不純，想借此獲取國家補貼或支持。王俊良等政協(xié)委員在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些合作社注冊登記的主要目的，是借用合作社這個牌子，偷逃國家稅金，或以此為橋梁爭取項目資金。在此不良預(yù)期利益驅(qū)動下，一些“空殼社”等應(yīng)運而生。

三是合作社普遍缺乏專業(yè)人才、成員整體素質(zhì)偏低。山西臨汾市農(nóng)委經(jīng)管站副站長崔為寧告訴記者，有些合作社雖然從研究機構(gòu)聘請了專業(yè)技術(shù)人員，但是業(yè)務(wù)僅限于技術(shù)指導(dǎo)，真正懂技術(shù)、會管理的高素質(zhì)復(fù)合型人才很少。晉中市一位合作社理事長坦言，很多農(nóng)戶加入合作社的目的就是為了要分紅、想掙錢，對盈余積累、再投資等涉及掏錢的事很少答應(yīng)，對民主管理等問題也極少關(guān)心。

四是合作社發(fā)展初期，管理部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門“重數(shù)量輕質(zhì)量、重發(fā)展輕規(guī)范、重建設(shè)輕指導(dǎo)、重扶持輕監(jiān)管”。一些基層農(nóng)經(jīng)部門負責(zé)人表示，一些地方對合作社的發(fā)展有的只注重發(fā)展數(shù)量的增加，而忽視了運行質(zhì)量的提高；有的在幫生產(chǎn)上下工夫，而在幫規(guī)范上精力不足；有的只重視項目資金爭取，而不注重項目實施的監(jiān)管；有的只是安排農(nóng)經(jīng)部門抓工作，部門協(xié)同不夠。

推進民主管理、規(guī)范化發(fā)展

今年中央一號文件指出，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社拓寬服務(wù)領(lǐng)域，促進規(guī)范發(fā)展，實行年度報告公示制度，深入推進示范社創(chuàng)建行動。業(yè)內(nèi)專家表示，針對存在的問題，應(yīng)當按照清理、引導(dǎo)、管理、扶持并重的原則，積極推動農(nóng)民專業(yè)合作社科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。

王俊良認為，有關(guān)職能部門要依法把好農(nóng)民專業(yè)合作社的進門關(guān)，加強農(nóng)民專業(yè)合作社注冊登記的實質(zhì)性審核，對心術(shù)不正、不符合政策的堅決拒之門外。農(nóng)業(yè)、工商、供銷等部門應(yīng)聯(lián)合行動，對現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社清理整頓，對市場帶動能力弱、作用不明顯的合作社取消其資格，逐步消除“空殼社”。

全國人大代表、天津農(nóng)學(xué)院院長邢克智表示，一些農(nóng)民錯誤地認為加入農(nóng)民專業(yè)合作組織是“歸大堆”，害怕喪失生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。應(yīng)該加大宣傳教育力度，充分調(diào)動農(nóng)民的自發(fā)性和主動性，同時依托農(nóng)經(jīng)管理部門，建立和完善農(nóng)民合作經(jīng)濟組織指導(dǎo)服務(wù)體系。

山西省政協(xié)委員、民革山西省委副主委張湘君說，應(yīng)當加強對合作社的規(guī)范管理，引導(dǎo)其由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。要幫助農(nóng)民專業(yè)合作社建立緊密的利益連貫機制、規(guī)范的財務(wù)管理制度、公平的分配和權(quán)益保障機制，特別是完善合作社的分配和監(jiān)督機制，使入社農(nóng)戶共同享受合作利益，增強合作社的凝聚力和帶動力。

喬密鑫、崔為寧等人表示，一方面，政府應(yīng)加大培訓(xùn)力度，提高現(xiàn)有合作社負責(zé)人的專業(yè)技能和經(jīng)營管理能力；另一方面，相關(guān)部門要出臺一些優(yōu)惠政策，廣泛吸納技術(shù)人才、大中專畢業(yè)生、職業(yè)經(jīng)理人充實合作社的技術(shù)、管理隊伍。

部分專家和基層干部建議，對于農(nóng)民合作社的發(fā)展，政府扶持思路應(yīng)從“扶大”向“扶強”轉(zhuǎn)變，建立含有業(yè)務(wù)輔導(dǎo)員、技術(shù)指導(dǎo)員和扶持項目的省市縣三級責(zé)任制，培養(yǎng)一批合作全面、聯(lián)結(jié)緊密、運作規(guī)范、帶動性強的示范合作社。

針對合作社“融資難”問題，專家建議，應(yīng)明確合作社作為新型主體的地位，對其生產(chǎn)型貸款實施基準利率，差額部分由地方財政進行貼息，并運用稅收政策杠桿，減輕專門從事農(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款的稅負。同時，鼓勵和支持建立民間農(nóng)貸擔保公司，加強農(nóng)村信用體系建設(shè)和信用檔案建設(shè)步伐。

陜西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長陳文說，目前圍繞合作社的法律法規(guī)已相對完善，重點在于出臺促進其發(fā)展的政策措施，應(yīng)加大財政、稅收、金融等扶持力度，優(yōu)化合作社發(fā)展的政策支持環(huán)境；鼓勵合作社拓展合作領(lǐng)域，通過開展內(nèi)部信用合作解決成員短期生產(chǎn)性資金缺乏的問題，通過進入農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域帶動農(nóng)民更多分享農(nóng)產(chǎn)品增值收益，通過合作社之間的再聯(lián)合增強其自身實力。（半月談記者 晏國政 周楠 陳剛 李鯤 陳晨）