當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> “十年合村”再觀察
稅費(fèi)改革后，由于村級(jí)收入受到較大的影響，政府隨即啟動(dòng)了合村并組的工作，意即通過減少村干部人數(shù)來減少支出，保持村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)際上，隨著國(guó)家之后幾年加大對(duì)農(nóng)村的投入，村干部的工資都有了保障，而且一年一年大幅度地提高，村干部支出這一塊并沒有減少，而只是提高了村干部人均工資水平。
村干部的人均工資水平提高了，村干部的工作積極性有所提高，特別是對(duì)于那些不能出去或者不想出去工作的村干部，較好的工資水平對(duì)他們來說還是很有吸引力的。但是，隨著近些年村干部逐漸為富人所代替，當(dāng)前村干部的的工資水平相對(duì)于他們的收入而言就太少，其吸引力也就顯著下降。從這個(gè)角度上看，當(dāng)年合村并組的正面潛力已經(jīng)發(fā)揮殆盡。
然而，合村并組之于鄉(xiāng)村治理的諸多困擾卻遺留下來。我們所調(diào)查的S鎮(zhèn)，在2003年以前是19個(gè)行政村，而在合村之后減少至12個(gè)村。合并村莊后，每個(gè)村的村干部都減少，尤其是那種人口相對(duì)較少的被合并村莊，他們的村干部名額就更少。如此，村干部名額的突然急劇減少成為村莊政治的一個(gè)矛盾。
如新北廟村，它是由原來的北廟村與南廟村合并而成，前者有人口2000多人，后者有1000多人，當(dāng)時(shí)政府規(guī)定只給5個(gè)干部名額，北廟3個(gè)南廟2個(gè)，但是后來北廟村的干部認(rèn)為自己人多要增加1個(gè)名額，多次向上反映后鎮(zhèn)政府被迫同意。類似的還有如新赫村，它由原來的3個(gè)村子合并而成，政府開始也是只給5個(gè)干部名額，由于原來3個(gè)村子人口差不多，5個(gè)名額勢(shì)必有個(gè)村子只有1個(gè)干部，村干部為此向鎮(zhèn)政府反映增加到6個(gè)名額。
這兩個(gè)村子的問題還是比較平和的，鎮(zhèn)政府處理得也較為靈活，但是也有矛盾很大的村子問題至今沒有解決。S鎮(zhèn)的玄村人口800左右，在全鎮(zhèn)是屬于小村，2003年底政府將其與其他兩個(gè)村子合并到雙村，由于雙村人口較其他三個(gè)村子多，合村后就是雙村出兩個(gè)干部，其余村子各出一個(gè)干部，玄村的老干部感到很不滿，再加上玄村與雙村村民歷史上就不太合，就發(fā)動(dòng)村民要求獨(dú)立，甚至為此上訪到省里，后來看到獨(dú)立無望，就要求與比自身人口更少的獐村合并，這個(gè)要求還是沒有得到允許，于是轉(zhuǎn)而要求與稍遠(yuǎn)點(diǎn)的岔村合并，此事拖延日久，鎮(zhèn)里實(shí)在是沒有辦法只有答應(yīng)了。現(xiàn)在，玄村大小事務(wù)屬岔村，不過在行政規(guī)劃上還是在雙村。
從以上幾個(gè)案例中，我們發(fā)現(xiàn)，村干部的數(shù)額的減少引發(fā)了村莊政治精英的不滿，從村干部個(gè)人來講，他們應(yīng)該都是基于個(gè)人利益的考慮，不過從村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看就不是如此簡(jiǎn)單，正是合村導(dǎo)致村干部名額的減少打破了原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。這個(gè)平衡在集體化時(shí)期逐漸形成，當(dāng)時(shí)村里大小干部很多，數(shù)量多就能夠照顧到村莊的方方面面的群體與派系，從這個(gè)角度來講，那個(gè)時(shí)候恰好是一個(gè)村民高度參與的民主時(shí)代。這種平衡延續(xù)到了90年代，到了90年代中后期，國(guó)家在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)及精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的背景下，村干部的名額逐漸減少，比如S鎮(zhèn)每個(gè)村在1998年后就減少到4個(gè)正式村干部，這種平衡逐漸被打破，到了2003年的大規(guī)模合村運(yùn)動(dòng)后，有的村子減少至只有1個(gè)村干部，這種平衡就被徹底打破了。當(dāng)然，鎮(zhèn)政府針對(duì)基層的這種“抗?fàn)帯币蚕鄳?yīng)做了些調(diào)整與變通，大部分的矛盾消化在內(nèi)部。
合村后村干部的名額分配是按照人口多少來確定的，這就有點(diǎn)類似所謂的“選區(qū)制”，這種選舉模式的好處基層干部看得很清楚，S鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為，“名義上是合并著一塊選，實(shí)際操作的過程中劃分成幾個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)給幾個(gè)指數(shù)，這樣就保證人少的村子都有干部”�！斑x區(qū)制”其實(shí)在村民自治的初期就有人提出來，不過卻是在合村以后才實(shí)行，這種效果就大打折扣了。同時(shí)，合村后還有個(gè)問題就是小村很難出正職干部，“原來兩個(gè)村還有各的干部，小村也有書記主任，現(xiàn)在小村很難有自己的書記和主任，大部分是大村占據(jù)，因?yàn)槭窍确峙渲笖?shù)，再集中在一起選舉書記和主任”。小村只能出副職干部，村干部之間就容易鬧矛盾，就增加了合村后村莊治理的難度。
在合村后村級(jí)組織實(shí)際運(yùn)作中，大多實(shí)行的是“一國(guó)兩制”�！耙粐�(guó)”一般只在正式的行政規(guī)劃上及選舉時(shí)期體現(xiàn)出來，而“兩制”則在多個(gè)核心方面體現(xiàn)出來。首先是村務(wù)，玄村村長(zhǎng)姜軍就說，“咱們是合并村，實(shí)際上是小獨(dú)立，他們有什么事咱們也不參與，我們有什么事就也不參與”。其次是財(cái)務(wù)，當(dāng)?shù)赜小耙淮鍍少~”甚至“一村三本賬”的說法，即老村各自有自己的賬目，還有為了應(yīng)付政府要求做的統(tǒng)一賬目。其三是集體財(cái)產(chǎn)上，當(dāng)?shù)氐淖畲笠粔K集體財(cái)產(chǎn)就是林子，合村后林子還是屬于原來老村集體所有，新村村級(jí)組織和村民并不能從中分享。從這幾個(gè)核心層面看，新村無法做到有效的整合，合村基本上是表面的，只是應(yīng)付上級(jí)政府的改革要求。
之所以實(shí)行“一國(guó)兩制”，根本原因還在于，幾十年形歷史下來形成的村莊，已經(jīng)形成了一定的習(xí)慣與傳統(tǒng)，內(nèi)部的治理也形成了一定的模式，而且這種模式有資源上的支持。而合村后的大村的干部作為“外人”，不熟悉村莊內(nèi)部的話語及各種關(guān)系，對(duì)村莊的資源也是一種潛在的威脅，也就不存在插手的可能。
從老村的治理來看，一兩名村干部很多事情應(yīng)付不過來，村干部于是想了一些變通的方法。一種是所謂的“聘請(qǐng)制”，比如玄村現(xiàn)在只有一名村委委員，實(shí)際上是玄村的主任，因?yàn)樨?cái)務(wù)必須要另外有人負(fù)責(zé)，于是就聘請(qǐng)了老黨員也是岔村的支委劉喜杰為會(huì)計(jì)。另外從老百姓角度看，合村給百姓辦事增加了成本，比如雙村合并的朱家村離村部太遠(yuǎn)，朱家百姓辦事就不太方便，由一級(jí)政府變成辦事員，有些村長(zhǎng)的事情就辦不了了。
合村并組將近十年過去了，再來觀察當(dāng)初的這場(chǎng)改革，其中的弊端看得越來越清楚。作為親身經(jīng)歷這場(chǎng)改革的基層干部對(duì)此亦有反思，S鎮(zhèn)的人大主席就感嘆道：“上面按照地域、人口指定要縮掉幾個(gè)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有照著辦就算了，我們嚴(yán)格按照著辦，這我覺得是一種失敗�！本臀覀兛磥恚@種反思還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還僅僅停留在政策本身的層面，它還沒有觸及到政府此類改革后的邏輯——即一種官僚化的改革思維。從法律上講，村民有自治的權(quán)利；從文化上講，村莊形成了自己的傳統(tǒng)。因此，政府以一種精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的模式合并村莊并沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
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