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摘 要：從權(quán)力到治理，雖然意味著縣級(jí)政府研究的不斷深化，但呈現(xiàn)出研究框架的單一性.對(duì)縣域政府治理能力研究，將會(huì)提供一個(gè)綜合性的分析框架。這一框架一方面可以呈現(xiàn)縣域治理機(jī)制、治理主體、治理技術(shù)等治理的其他要素和面向，以全面地理解縣域治理的實(shí)踐及其邏輯；另一方面也可以涵蓋財(cái)政、權(quán)力和能動(dòng)者的視角，以及這些視角所要關(guān)注的主題。更為重要的是，治理能力的研究也意味著縣域政府研究取向的轉(zhuǎn)換，即從懷抱政治民主化的理想和激情轉(zhuǎn)換為對(duì)基層治理實(shí)踐更為理性的觀察和思考。
關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；治理能力；研究路徑
一、權(quán)力與縣域政治體制改革
一直以來(lái)，權(quán)力是政治學(xué)關(guān)注的核心概念。在縣級(jí)政府的研究中，政治學(xué)仍然圍繞這一核心而展開(kāi)，主要研究縣級(jí)政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其要討論的核心問(wèn)題是縣級(jí)政治體制與國(guó)家政治體制建設(shè)之間的關(guān)系。代表性的著作是楊雪冬的《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建》和樊紅敏的《縣域政治：權(quán)力實(shí)踐與日常秩序》。相對(duì)于一些縣級(jí)政府的靜態(tài)化和文本化的研究 ，這兩項(xiàng)研究更為關(guān)注縣域政治權(quán)力的具體實(shí)踐。楊雪冬的研究揭示了影響縣級(jí)政治權(quán)力運(yùn)作的“壓力型體制”、“政治責(zé)任制”，以及縣級(jí)政治精英的產(chǎn)生和特點(diǎn)。只是在構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論時(shí)，他的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的框架過(guò)于宏大，從而使經(jīng)驗(yàn)與理論之間的張力也凸顯。由于是對(duì)“日常政治生活”的關(guān)注，樊紅敏的研究更為微觀。通過(guò)對(duì)“干部”、“領(lǐng)導(dǎo)” “關(guān)系”、“開(kāi)會(huì)”等縣域行動(dòng)者及其日常行為的呈現(xiàn)，樊紅敏發(fā)現(xiàn)，縣域政治的運(yùn)作體現(xiàn)著文體與實(shí)踐的二元分離，以及政治理性化和政治鄉(xiāng)土化的矛盾與沖突。這項(xiàng)微觀政治生活研究的貢獻(xiàn)在于，它真實(shí)而鮮活地給我們呈現(xiàn)縣域政治的常態(tài)化運(yùn)作圖景，但缺點(diǎn)是沒(méi)有展現(xiàn)縣域日常性政治生活的本身邏輯，更沒(méi)有從縣域政治內(nèi)部去揭示形塑縣域日常性政治生活的結(jié)構(gòu)性因素。也就是說(shuō)，由于作者缺乏一種內(nèi)部研究的視角，從而習(xí)慣地落入到傳統(tǒng)與現(xiàn)代、理性化與人格化的二元框架中。這種二元框架的背后其實(shí)依然是現(xiàn)代化和理性化的理論關(guān)照。這種理論關(guān)照下的中國(guó)基層政治運(yùn)作特點(diǎn)必然是作者所說(shuō)的“人格化”、“關(guān)系化”和政治權(quán)威的“卡理斯瑪”。
當(dāng)然，與上述較為理性的縣域政治研究不同，那些懷抱政治民主情懷的學(xué)者則直接為縣級(jí)政府的未來(lái)指明了方向，設(shè)計(jì)出了“縣政改革的目標(biāo)和路線圖”[1]，并進(jìn)一步指出“縣政改革是中國(guó)改革新的突破口” �；趯�(duì)縣級(jí)人大代表制度、黨政權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)和縣級(jí)司法等制度的分析，這些學(xué)者認(rèn)為縣政改革的方向應(yīng)該是建立在行政分析和政治分析基礎(chǔ)上的民主自治。具體的路線圖則是先對(duì)縣級(jí)人大代表制度進(jìn)行職業(yè)化和專業(yè)化改革，然后將縣級(jí)司法和檢察系統(tǒng)獨(dú)立，最終實(shí)現(xiàn)縣級(jí)主政官民選，即解決縣級(jí)官員的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。這些為縣政改革所開(kāi)具的藥方其實(shí)也不是什么新方子，早在十年前就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革開(kāi)過(guò)一次，也試用過(guò)，只是沒(méi)有結(jié)出什么好的果實(shí)[2]。也正因此，縣域政治改革才開(kāi)始慢慢進(jìn)入這些學(xué)者的視野。
自農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性逐漸喪失,越來(lái)越成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為徒有“政府”虛名而無(wú)“執(zhí)政”之力的弱政府[3]。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一不完備政府，縣級(jí)政府則是一級(jí)又穩(wěn)定又完備的政府，在政治體制改革方面更具有“典型、標(biāo)本的作用”[4]。此外，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位及其治理鄉(xiāng)村社會(huì)能力的下降，基層社會(huì)的矛盾開(kāi)始涌向縣級(jí)政府�？h級(jí)政府開(kāi)始替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為中央和基層、國(guó)家和社會(huì)、城市和鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)和現(xiàn)代的“接點(diǎn)”[5]，在基層治理中扮演著越來(lái)越重要的角色。這些現(xiàn)實(shí)愈加促使主張政治民主化改革的學(xué)者不再將希望寄托于徒具虛名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而紛紛將縣級(jí)政府作為中國(guó)政治改革的“突破口”。
縣級(jí)政治體制改革的情懷固然可貴，但因?yàn)閷?duì)縣域政治實(shí)踐特別是縣域社會(huì)治理實(shí)踐缺乏客觀的調(diào)查研究，浪漫主義的色彩過(guò)于濃重，從而容易使人覺(jué)得有種“為了改革而改革”的價(jià)值取向。事實(shí)上，相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究，專門以縣級(jí)政府為對(duì)象的研究無(wú)論是在政策研究部門還是在學(xué)界，都顯得較為單薄。我們目前對(duì)縣級(jí)政府的運(yùn)行特點(diǎn)、運(yùn)行邏輯，以及縣域治理的特點(diǎn)和模式都缺乏全面而客觀的了解。在此現(xiàn)實(shí)下，僅憑滿腔熱情的改革情懷可能是不夠的，還仍然需要那種“解剖麻雀”的精神，對(duì)縣域政治和縣域治理作全面而細(xì)致的分析。
二、財(cái)政與縣級(jí)政府公共服務(wù)能力
在縣級(jí)政府的研究中，財(cái)政學(xué)秉承其學(xué)科一以貫之的研究主題，對(duì)縣級(jí)財(cái)政體制變遷、財(cái)政制度改革、財(cái)政收支情況以及縣級(jí)財(cái)政與其他政府之間的財(cái)政關(guān)系等，作了極為豐富而系統(tǒng)的研究，并積累了大量的研究成果。但財(cái)政學(xué)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的研究主要是一種文本化和制度化的路徑，局限在文本制度上討論財(cái)政體制、財(cái)政制度、財(cái)政策略和財(cái)政關(guān)系，往往表現(xiàn)出“就財(cái)政議財(cái)政”的狹義性和單一性。即使運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)主義的路徑去考察縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際狀況，財(cái)政學(xué)對(duì)縣級(jí)政府的研究也多為就事論事的政策性研究[6]。
無(wú)論是財(cái)政學(xué)還是其他學(xué)科，公共品供給可以說(shuō)是財(cái)政視角下的縣級(jí)政府研究的共同主題。這些研究主要是從財(cái)政收支的角度來(lái)討論縣級(jí)政府的公共品供給狀況以及公共服務(wù)能力，而且主要集中于分析財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和財(cái)政實(shí)際狀況，以此來(lái)衡量農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共服務(wù)供給水平 。代表性的研究主要有王敬堯的《地方財(cái)政與治理能力》，該著作詳實(shí)地考察了中部地區(qū)的縣級(jí)政府財(cái)政收支情況與縣級(jí)財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力的關(guān)系，闡明了縣級(jí)財(cái)政體制和財(cái)政結(jié)構(gòu)是影響治理能力的關(guān)鍵因素，并由此構(gòu)建了“互賴地方治理模型”的縣級(jí)治理能力理論[7](p.332)。
財(cái)政資源是構(gòu)成縣級(jí)政府治理能力的一個(gè)重要基礎(chǔ)，從縣級(jí)財(cái)政入手來(lái)分析縣級(jí)政府滿足公共服務(wù)需求的能力無(wú)疑是一個(gè)重要的面向。此外，政財(cái)視角的運(yùn)用主要依據(jù)財(cái)政收支數(shù)據(jù)，這使得對(duì)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力和治理能力的分析顯得易于操作。但目前對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政與公共服務(wù)能力的研究都顯得過(guò)于宏觀和寬泛，主要采用一些省級(jí)或縣級(jí)的總體性數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。這些分析在討論公共服務(wù)供給時(shí)也是在極為寬泛的層面運(yùn)用，比如大多是對(duì)諸如農(nóng)業(yè)、教育或醫(yī)療衛(wèi)生等整個(gè)行業(yè)的分析，而缺乏對(duì)縣級(jí)政府實(shí)際財(cái)政運(yùn)作以及縣級(jí)財(cái)政與縣級(jí)治理實(shí)踐的分析。總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政視角下的縣級(jí)政府研究在運(yùn)用一些總體性數(shù)據(jù)來(lái)分析公共品供給或公共服務(wù)供給水平這一核心命題外，幾乎不考慮與縣級(jí)財(cái)政相關(guān)的其他政治和社會(huì)治理問(wèn)題。
三、能動(dòng)者與縣級(jí)政府政策實(shí)施
能動(dòng)者視角是新近才引入縣級(jí)政府研究的一種視角，它主要強(qiáng)調(diào)縣鄉(xiāng)干部在縣域政治和社會(huì)治理中的角色和功能，討論的核心問(wèn)題是縣鄉(xiāng)干部與縣級(jí)政府政策實(shí)施之間的關(guān)系。代表性成果是《主動(dòng)的地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，這一成果將縣鄉(xiāng)干部視作位于相同地位、擁有共同價(jià)值、為了共同利益而協(xié)作的“戰(zhàn)略性群體”，以強(qiáng)調(diào)這一群體對(duì)縣域決策和政策執(zhí)行的主動(dòng)性和能動(dòng)性[8](p.31-37 )。
顯然，相較于我們所熟悉的“國(guó)家與社會(huì)”這一分析視角，能動(dòng)者視角試圖把握具體的行動(dòng)者與制度運(yùn)行之間的關(guān)系，而不是僅僅關(guān)注國(guó)家與社會(huì)之間的相互影響、相互塑造的關(guān)系。因此，這一視角不僅體現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)與互動(dòng)”的分析方法，也體現(xiàn)了新制度主義“理性人”假設(shè)的分析路徑，從而有利于我們看到國(guó)家機(jī)構(gòu)中的個(gè)人如何影響政府政策實(shí)施和相關(guān)制度運(yùn)行[9](p.433-438)。在能動(dòng)者視角明確提出之前，雖然在縣鄉(xiāng)政府行為與角色的研究中強(qiáng)調(diào)了基層政府的主動(dòng)性和自主性，但這些分析一般將縣鄉(xiāng)政府作為一個(gè)抽象的整體加以處理，并不關(guān)注政府內(nèi)部具體的個(gè)體或群體的行為與角色。比如從20世紀(jì)80年代所流行的“地方法團(tuán)主義”開(kāi)始，地方政府便在不同的研究者面前呈現(xiàn)出不同的面向。無(wú)論是“發(fā)展型政府”[10](p.9-25 )、“主導(dǎo)型政府”[11](p.156-190)還是“掠奪型政府”[12](p.13-26)，都突出地方政府和地方官員在國(guó)家政策執(zhí)行、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)性和主體性。但在關(guān)于地方政府角色的分析中，我們很難看到具體的政府官員身影。因此，能動(dòng)者視角的運(yùn)用將有助于我們從更為微觀和具體的結(jié)構(gòu)和行動(dòng)中理解影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的動(dòng)力。在我看來(lái)，地方政府中的能動(dòng)者既可以是個(gè)體化的官員（如縣委書記），也可以是群體（如海貝勤所說(shuō)的“戰(zhàn)略性群體”），還可以是其他行為主體，如家族、商人、灰色組織、上訪戶、釘子戶等。如果影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的諸多主體都被加以關(guān)注，那么關(guān)于縣域政治和縣域治理的研究可能會(huì)變得更為全面、客觀而豐滿。
四、治理與縣級(jí)政府治理實(shí)踐
與上述三種視角不同，治理視角是一種整合主義的視角。正如楊雪冬在總結(jié)地方政府研究視角時(shí)認(rèn)為，治理的分析視角不僅具有很強(qiáng)的“包容性和綜合性”，而且也實(shí)現(xiàn)了“普遍性和特殊性的統(tǒng)一”，可以彌補(bǔ)其他視角的局限和不足。這是因?yàn)橹卫聿粌H涉及權(quán)力如何運(yùn)行、規(guī)則如何形成，而且涉及從全球到國(guó)家再到地方和社區(qū)的不同治理層次和眾多治理主體。因而，“這樣一個(gè)多主體和多層次的分析視角很適合分析地方政府的實(shí)際運(yùn)行”。
然而，在目前的縣級(jí)政府研究中，運(yùn)用治理的視角來(lái)分析縣級(jí)政府實(shí)際運(yùn)行的成果并不多見(jiàn)。除了劉國(guó)富的《社會(huì)治理與公共服務(wù)中的縣級(jí)政府——以C縣為例》和折曉葉的《縣域政府治理模式的新變化》外，幾乎難以檢索到較為顯著的其他成果。劉國(guó)富的研究給我們呈現(xiàn)了縣級(jí)政府在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)體系四方面的建設(shè)中，與民眾、企業(yè)和協(xié)會(huì)等主體的行為互動(dòng)模式，總結(jié)出了江浙發(fā)達(dá)地區(qū)“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的發(fā)展模式[13](p.210 )。雖然該著作并沒(méi)有提出一個(gè)令人發(fā)思的學(xué)術(shù)命題和一種對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)具有很強(qiáng)解釋力的新理論，但由于作者是一位基層政府工作的實(shí)際操作者并長(zhǎng)期擔(dān)任縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)，親自參與縣級(jí)政府的決策和運(yùn)作；所以該著作不僅給我們呈現(xiàn)一幅全面而又完整的縣級(jí)政府治理的畫面，而且也展現(xiàn)了一些鮮活而細(xì)致的資料，這便是該研究的最大價(jià)值所在。
折曉葉的文章給我們揭示了當(dāng)前縣域政府“行政－政治－公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式。這一模式具體表現(xiàn)為縣級(jí)政府借助“項(xiàng)目平臺(tái)”，通過(guò)行政審批權(quán)獲得土地等核心資源的壟斷權(quán)，通過(guò)政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過(guò)公司制承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，從而使得縣域政府的權(quán)力、意志、績(jī)效三者互為推動(dòng)[14]。應(yīng)該說(shuō)，這篇文章的分析很深刻，它令人信服地總結(jié)出了縣域政府治理的總體模式。當(dāng)然，它也給我們留下來(lái)許多思考和研究的空間，同時(shí)也給我們未來(lái)的研究帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。比如，這種治理模式內(nèi)部的治理機(jī)制、治理技術(shù)、治理主體、治理結(jié)構(gòu)以及各主體或結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是什么？另外，正如作者所說(shuō)，縣域政府的統(tǒng)合治理模式在促使縣域城市突飛發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了諸多治理困境。那么，這種治理模式具體的治理效果如何？又產(chǎn)生了什么樣的治理困境？這些治理效果和治理困境對(duì)縣級(jí)政府本身的治理能力將產(chǎn)生什么樣的影響？對(duì)這些問(wèn)題的思考和討論將有助于推動(dòng)當(dāng)前縣級(jí)政府的研究。
治理視角的運(yùn)用雖然離不開(kāi)對(duì)治理模式、治理技術(shù)、治理機(jī)制、治理主體以及治理能力等治理的內(nèi)涵和要素的討論。但是，如果我們?cè)噲D在一項(xiàng)研究中將治理的所有內(nèi)涵和要素都加以考慮和分析，這雖然能夠獲得一個(gè)面面俱到的印象，但勢(shì)必喪失對(duì)研究主題和研究對(duì)象之認(rèn)識(shí)的深刻性。因此，尋找一個(gè)既能使研究主題十分明確又能最大范圍地包容其他要素的治理框架就顯得極為有意義。選擇治理要素中的治理能力作為研究框架，可以很好地體現(xiàn)這種包容性。
五、治理能力：縣域政府研究的新取向
在“治理能力”概念普遍使用之前，人們一般用“政府能力”或“國(guó)家能力”來(lái)闡述政府或國(guó)家的能力狀況和能力要求。“政府能力”偏重于強(qiáng)調(diào)政府的執(zhí)行能力、資源汲取與配置能力和維護(hù)權(quán)威能力，關(guān)注政府下命令的權(quán)力和權(quán)威的使用，是以政府為中心的研究視角[15]。從政府能力到治理能力的概念轉(zhuǎn)換，一方面體現(xiàn)了社會(huì)變化和政府運(yùn)行環(huán)境的變化；另一方面體現(xiàn)了研究視角的轉(zhuǎn)換，即從之前以國(guó)家或政府為中心的管控視角轉(zhuǎn)換為現(xiàn)在的以社會(huì)為中心的治理視角。具體到基層政府研究，對(duì)治理能力的研究也意味著從政治民主化的理想和激情轉(zhuǎn)換為對(duì)基層治理實(shí)踐更為理性的觀察和思考。
在討論國(guó)家能力時(shí)，王紹光區(qū)分了八種國(guó)家能力:強(qiáng)制能力；汲取能力；監(jiān)管能力；濡化能力；統(tǒng)合能力；再分配能力；吸納能力；整合能力[16](p.174 )。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，研究者又將國(guó)家能力劃分為合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機(jī)響應(yīng)制能力、管控能力等[17]�？梢钥闯�，對(duì)國(guó)家治理能力的劃分主要是依據(jù)國(guó)家治理的目標(biāo)和治理職能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀層面的發(fā)展和秩序問(wèn)題，具有一定的普遍性。雖然基層治理能力內(nèi)涵于國(guó)家治理能力之中，但由于基層政府位于中國(guó)行政體制的末梢又是處于國(guó)家與社會(huì)接點(diǎn)的一線政府，其所面對(duì)的是人們?nèi)粘Ｉ钪屑?xì)如毛牛、五花八門的各類“小事”。這種獨(dú)特性決定了基層治理目標(biāo)與國(guó)家治理目標(biāo)有所區(qū)別。正如潘維所說(shuō)，國(guó)家治理依賴于國(guó)家這一大型的科層體系，而大型科層體系是“辦大事的機(jī)構(gòu)，辦不了小事”，基層治理則需要解決大型科層體系難以解決的“小事”。如果人們?nèi)粘Ｉ钪械?ldquo;小事”解決不了，就會(huì)日趨積累起“怨氣”，“小事”就會(huì)拖成“大事”。事實(shí)上，眾多群體性沖突事件的發(fā)生往往源于人們?cè)?ldquo;小事”中所積累的不滿和憤怒，最終導(dǎo)致政府“維穩(wěn)”成本不斷上升[18]。
因而，相對(duì)于國(guó)家治理能力而言，以縣域政府為主體的基層治理能力更強(qiáng)調(diào)處理具體公共政策、公共事務(wù)的執(zhí)行能力和回應(yīng)能力�？h域政府至少要具備以下三方面的治理能力:一是政策執(zhí)行能力，以應(yīng)對(duì)各類向上而下的國(guó)家政策和種類繁多的行政性或政治性任務(wù)；二是回應(yīng)和滿足公共治理需求的能力，以應(yīng)對(duì)各種自下而上的社會(huì)治理需求； 三是實(shí)現(xiàn)公共秩序的能力，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)秩序。這些治理能力的運(yùn)作都需要資源作支撐，這些資源包括有形的物質(zhì)資源和無(wú)形的非物質(zhì)性資源。具體而言，構(gòu)成縣域政府治理能力的有形資源主要包涵基于財(cái)稅收入的財(cái)力、治理所需的信息、技術(shù)，以及官僚制組織本身組織結(jié)構(gòu)及其人力資源；無(wú)形資源則主要包括政府公信力、治理主體間的信任與共識(shí)，以及治理區(qū)域的社會(huì)資本。
雖然也有學(xué)者從有形資源和無(wú)形資源的角度區(qū)分了政府所需的各種治理能力，但在具體的經(jīng)驗(yàn)研究中，一般從有形資源角度來(lái)評(píng)估政府的治理能力，較少考慮到構(gòu)成治理能力的無(wú)形資源。如上文所述的財(cái)政視角下縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的研究就是一個(gè)典型的例子。然而，相對(duì)于財(cái)力等有形資源，類似于信任、共識(shí)和社會(huì)資本等無(wú)形資源對(duì)于國(guó)家和政府治理能力的影響更為顯著。普特南認(rèn)識(shí)到，意大利不同地區(qū)治理質(zhì)量的差異與社會(huì)資本相關(guān)，而非與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化相關(guān)[19](p190-213)。福山也認(rèn)為，如果一個(gè)區(qū)域社會(huì)具有自己的社會(huì)資本，那么這個(gè)社會(huì)就會(huì)具有很多諸如誠(chéng)實(shí)、互信、互惠互利、履行義務(wù)等規(guī)范，這樣的社區(qū)能呈現(xiàn)出較高的信任和合作水平，其公共治理能力和治理質(zhì)量也相對(duì)高[20](p143)。毋庸置疑，如果民眾對(duì)政府的信任度高，政府與民眾之間就容易達(dá)成共識(shí)，政府治理能力相對(duì)較強(qiáng)；相反，如果民眾對(duì)政府的信任度低，政府和民眾之間就難以合作，治理能力就弱。事實(shí)上，目前縣域群體性事件頻發(fā)、信訪數(shù)量增多，往往是由于群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣捌涔ぷ魅藛T缺乏信任，這“警示我們必須關(guān)注基層干群關(guān)系中的‘信任危機(jī)’”[21]，因?yàn)橐粋�(gè)信任缺失的政府必定缺乏公共政策實(shí)施的組織能力、動(dòng)員能力和執(zhí)行能力，以及社會(huì)治理能力。所以，如何從信任等無(wú)形資源的角度來(lái)研究縣域政府治理能力將是一個(gè)極為重要同時(shí)又極具挑戰(zhàn)性的工作。
需要強(qiáng)調(diào)的是，治理能力的分析框架除了包涵治理能力本身的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)用之外，也關(guān)涉治理框架中諸如治理機(jī)制、治理技術(shù)、治理主體等其他要素。比如在縣域治理中，無(wú)論是縣域治理機(jī)制還是治理模式，背后其實(shí)都反映出縣域政府的治理能力問(wèn)題，都要涉及治理能力這一主題。
首先，政府治理模式的背后隱藏著政府的治理能力問(wèn)題。以折曉葉所揭示的縣域政府的“行政－政治－公司”統(tǒng)合治理模式為例。在這一模式的具體運(yùn)行中，以“土地為核心的項(xiàng)目平臺(tái)”是推動(dòng)整個(gè)模式運(yùn)作的核心內(nèi)容和關(guān)鍵要素。該模式的主要功能在于如何將土地資源轉(zhuǎn)換為縣級(jí)政府的財(cái)政收入。因?yàn)樨?cái)政收入是縣級(jí)政府治理能力最為基礎(chǔ)的因素，所以這一治理模式的背后深層次問(wèn)題仍然是治理能力的問(wèn)題。
其次，政府治理技術(shù)的使用可以反映政府治理能力的強(qiáng)弱。比如在目前縣域治理中，“擺平”、“搞定”成為政府運(yùn)作中的關(guān)鍵詞，同時(shí)也是縣鄉(xiāng)干部對(duì)治理實(shí)踐的生動(dòng)解讀[22](p.234 )。在“擺平”和“搞定”的治理思路下，縣鄉(xiāng)政府可以任意調(diào)動(dòng)一切可用的權(quán)力技術(shù)，無(wú)論是正式的還是非正式，無(wú)論是制度化的還是非制度的，從而使縣域治理呈現(xiàn)出諸多紛繁的“擺平術(shù)”、“搞定術(shù)”。大量非正式治理術(shù)的出現(xiàn)恰恰可以說(shuō)明政府治理能力的軟弱，因此缺乏制度化的權(quán)力技術(shù)而不得不借用不具合法性的非制度化技術(shù)。
最后，治理主體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也可以體現(xiàn)政府治理能力的強(qiáng)弱。如果一個(gè)多主體的治理結(jié)構(gòu)可以為共同的治理目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商與合作，那么這一結(jié)構(gòu)能夠體現(xiàn)出較強(qiáng)的治理能力。相反，如果在一個(gè)多元的治理主體結(jié)構(gòu)中，各治理主體間各自為政、無(wú)共同利益基礎(chǔ)、無(wú)法達(dá)成共識(shí)與合作，那么這一結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)出較弱的治理能力。進(jìn)而言之，如果我們不分析治理主體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，僅僅從多元主體的角度看，就容易認(rèn)為治理主體的多元化、多層次性意味著從單一權(quán)力主體向多元權(quán)力主體的轉(zhuǎn)變，意味著治理的民主化，從而看不到其中的治理能力問(wèn)題。正是因?yàn)殛P(guān)注到了治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，曾經(jīng)宣稱“歷史的終結(jié)”的福山就發(fā)現(xiàn)諸多實(shí)行了現(xiàn)代民主制度的第三世界國(guó)家反而陷入了“軟弱無(wú)力”的治理能力缺失之困境中，所以他后來(lái)非常強(qiáng)調(diào)“信任”和“國(guó)家建構(gòu)”，以解決如何提高政府治理能力的問(wèn)題[23](p.96 )。
概言之，對(duì)治理能力的研究可以最大限度地包容治理框架的其他要素，同時(shí)也能體現(xiàn)治理視角本身所具有的“包容性和完整性”這一特征�；诖�，我們倡導(dǎo)選擇治理能力作為研究縣域政府研究的主題和分析框架。這一分析框架有助于我們呈現(xiàn)縣域治理機(jī)制、治理主體、治理技術(shù)等縣級(jí)治理的其他要素和面向，以全面地理解縣域治理的實(shí)踐及其邏輯；同時(shí)也可以涵蓋財(cái)政、權(quán)力和能動(dòng)者的視角，以及這些視角所要關(guān)注的主題。如前所述，縣級(jí)治理能力不僅與財(cái)政、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力技術(shù)的使用相關(guān)，也與能動(dòng)者（亦即治理主體）的結(jié)構(gòu)特性相關(guān)。
注釋：
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