項目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題
王海娟[①]
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢430074）
摘要：后稅費時期，國家向農(nóng)村輸入大量財政資源，通過項目制度向農(nóng)村供給公共品。項目制度使得農(nóng)村公共品供給的籌資方式從“制度外”轉(zhuǎn)向“制度內(nèi)”，并且強化了公共品供給的自上而下決策體制。自上而下決策體制使得農(nóng)民的公共品需求表達功能缺失，利益協(xié)調(diào)功能和監(jiān)督功能受阻，進而加劇了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。項目制度優(yōu)化路徑是改革資源輸入方式激活基層組織，建立自下而上決策機制，化解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品供給；項目制度；“最后一公里”難題；決策體制
一、 問題提出
后稅費時期，國家主要采取項目制公共品供給制度，指以財政專項支出的方式，對農(nóng)村非競爭性和非排他性產(chǎn)品分類列項進行供給的模式。我國農(nóng)村公共品供給制度發(fā)生了重大變化，新的公共品供給制度的確立對農(nóng)村公共品供給績效產(chǎn)生了重要影響。不少研究發(fā)現(xiàn)雖然國家加大了對農(nóng)村公共品供給的投入，但出現(xiàn)了公共品供給依然嚴重缺乏的悖論[1-2]，部分農(nóng)村地區(qū)公共品供給狀況甚至差于農(nóng)村稅費改革之前[3]。農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)了“最后一公里”難題，即公共品供給與自下而上的農(nóng)民需求在村莊層面無法實現(xiàn)有效對接導(dǎo)致公共品供給績效不高的問題。“最后一公里”難題表現(xiàn)為，“進村”項目在最后的落地和實施環(huán)節(jié)中，受到一些利益主體的“扯皮”、阻撓或不支持等諸多障礙因素的影響。
既有研究從多個層面探討項目制公共品供給“最后一公里”難題產(chǎn)生的原因。李祖佩注意到了項目制度供給農(nóng)村公共品的組織化困境，他將組織困境歸結(jié)為后稅費時期基層組織運作邏輯、鄉(xiāng)村社會治理樣態(tài)以及鄉(xiāng)村社會內(nèi)在變化等制度環(huán)境因素共同作用的結(jié)果[4]。劉建平等討論了社會資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品項目式供給的作用機理及其負效應(yīng)[5]。桂華從治理的角度認為“代理人”激勵不足產(chǎn)生了項目“進村”困境[6]。
已有研究為我們理解項目制公共品供給的“最后一公里”難題提供了諸多啟發(fā)，但亦有拓展之處：以上研究將項目制度作為影響農(nóng)村過公共品供給績效一個影響變量或者制度背景，尤其強調(diào)制度實踐背景的基層治理的影響，對項目制度的特征和內(nèi)在作用機制缺乏深入探討和系統(tǒng)研究，忽視了項目制度本身對農(nóng)村公共品供給績效的直接影響。項目制公共品供給績效既與制度實踐背景有關(guān)，也有項目制度本身的問題。鑒于此，本文著重探討項目制度本身對“最后一公里”難題的直接影響。本文首先考察公共品供給制度的變遷及其特征，然后探討農(nóng)村公共品的特征以及揭示項目制度供給農(nóng)村公共品如何產(chǎn)生了“最后一公里”難題，最后提出優(yōu)化項目制度的操作性建議。
二、 農(nóng)村公共品供給體制變遷及其特征
稅費改革之前，農(nóng)村公共品供給采取“制度外的自上而下”決策體制 [7]。這一公共品供給模式具有三個方面的特征，一是采取“制度外”籌資方式，地方政府的公共財政原則上只負擔(dān)城市公共品供給，農(nóng)村公共資源在國家公共財政外籌集；二是資源使用采取“塊塊”集中管理方式，由縣、鄉(xiāng)人民政府統(tǒng)一管理公共資源；三采取自上而下決策機制，公共品的供給不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定。在農(nóng)村公共品“制度外”供給模式下，因為非制度化、隨機性的籌資手段以及缺乏規(guī)范管理而常常滋生腐敗，增加了原本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余不多的農(nóng)民支付公共品供給成本，造成了農(nóng)民負擔(dān)沉重[8]。
項目制度改變了農(nóng)村公共品供給模式。一是隨著國家財政實力的增強，為減輕農(nóng)民負擔(dān)和提高農(nóng)村公共品供給水平，國家將農(nóng)村公共品供給納入公共財政支出范圍，取消了“制度外”籌資手段，形成了“制度內(nèi)”公共品供給模式。二是為了解決“制度外”供給模式中資源籌措和使用的非規(guī)范化管理問題，項目制度通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序，建立了一整套嚴密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng)[9]，從而將項目資金的使用納入到規(guī)范化管理體系中，消除農(nóng)村公共品供給中的非規(guī)范性因素。由此，項目制度作為一種相應(yīng)的制度集合，為農(nóng)村公共品供給提供一套普適性的、完備的項目申報體系、審計體系以及資金管理規(guī)范。也就是說，項目制度采取形式理性的設(shè)計和程序技術(shù)的控制，將管理過程指標(biāo)化、技術(shù)化和量化，通過一套普適性的制度規(guī)范提高農(nóng)村公共品供給績效。
規(guī)范化管理需要有相對應(yīng)的專業(yè)化的技術(shù)部門進行具體操作，與推行項目制度規(guī)范化管理相配套的是政府管理體制改革。政府常規(guī)科層體制具有行政性和綜合性特征，與項目制度所要求的專業(yè)化和規(guī)范化不相符合，也不利于項目資金的“�？顚Ｓ�”。為了加強項目資金管理規(guī)范化和便于監(jiān)管，由對口職能部門管理土地整治、農(nóng)田水利、衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)發(fā)展等各種項目資金。這就間接地強化了具有技術(shù)性、專項性和業(yè)務(wù)性的職能部門權(quán)力，一定程度上弱化了政府常規(guī)行政體制。農(nóng)村公共品管理制度從“分級管理”、“下管一塊”的塊塊集中管理體制轉(zhuǎn)向職能部門“條條”分割管理體制[10]。也就是說，項目制公共品供給由國家“制度內(nèi)”供給全部公共資源，并且國家通過普適性的制度規(guī)范通過“條條”管理體制，自上而下地輸入所有的資源、決策等。結(jié)合以上兩個方面的變化，當(dāng)前項目制公共品供給形成了“制度內(nèi)的自上而下”決策體制[6]。
農(nóng)業(yè)稅費時期，“制度外”供給模式中地方政府需要向農(nóng)民籌資籌勞，農(nóng)民可以以不交錢、拖延等方式抵抗資源籌集，農(nóng)村公共品供給需要回應(yīng)農(nóng)民的需求。雖然當(dāng)時的公共品供給也是采取自上而下決策體制，但農(nóng)民可以通過資源籌集間接參與農(nóng)村公共品供給，影響公共品供給決策。換句話說，資源籌集的過程也是農(nóng)民參與公共品供給的過程，農(nóng)民的參與在一定程度上弱化了自上而下決策體制的負面影響。在項目制公共品供給中，由于政府承擔(dān)全部的公共品成本，不需要向農(nóng)民籌資籌勞，因此取消了農(nóng)民參與公共品供給的渠道。同時項目制度提供了完備的程序和規(guī)范，實際上是將基層組織和農(nóng)民參與排除在外。公共資源的“制度內(nèi)”供給以及規(guī)范化的項目管理制度強化了自上而下決策體制。
三、 “最后一公里”難題形成原因分析
以上部分簡單地分析了項目制公共品供給模式的特征，本節(jié)將進一步剖析“最后一公里”難題形成的原因。原因分析不能拘泥于抽象制度分析，還需要考察制度對象——農(nóng)村公共品供給的特征。一方面由于農(nóng)村地區(qū)自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以及社會文化結(jié)構(gòu)具有較大的差異，數(shù)億農(nóng)民對公共品需求偏好不盡相同，甚至同一個村莊的不同小組對同一種公共品需求不同，且有些公共品具有季節(jié)性，還有些公共設(shè)施需要隨時維護。龐大的農(nóng)村人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，所需公共品規(guī)模小、分散，如村莊小型堰塘河溝、機耕路等。另一方面，農(nóng)村公共品供給不僅涉及到農(nóng)民之間的成本分擔(dān)、利益分配等，牽扯到需求方、供給方、施工方等各利益主體的互動與關(guān)系協(xié)調(diào)的利益，而且項目攜帶巨大利益會引起一些群體的爭奪。項目工程實施過程中占地、砍樹、拆建筑物以及利益爭奪等都有可能引發(fā)矛盾糾紛，這些矛盾糾紛涉及的利益較小、種類繁多。由此可見，與跨區(qū)域的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路等公共品不同，村級公共品供給具有細小、分散、多樣化和復(fù)雜性特征，無法按照一定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。
項目制度的具體運作方式是，由政府自上而下、自外而內(nèi)全部供給公共資源和決策，由市場主體負責(zé)實施，由專業(yè)性單位進行審計、監(jiān)督。當(dāng)項目制度供給具有差異性和復(fù)雜性的農(nóng)村公共品時，普適性的自上而下決策體制使得政府無法有效獲得農(nóng)民公共品需求，政府和市場主體的利益協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能難以有效發(fā)揮作用。項目制度與制度環(huán)境不相符合，在鄉(xiāng)村社會實踐中遭遇諸多問題。以下我們具體分析項目制度運作過程中存在的問題及其原因。
（1）項目制度無法有效獲得農(nóng)民公共品需求
農(nóng)村公共品具有細小、分散和多樣化特征，要求按照差異性偏好分配資源使之回應(yīng)農(nóng)民需求的方式，形成農(nóng)民個體的需求轉(zhuǎn)化為集體需求的公共品需求偏好表達機制 [11]。項目制公共品供給中由政府決定公共品的內(nèi)容，農(nóng)民缺乏表達公共品需求的渠道。項目制度普適性、標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)范無法甄別數(shù)億分散農(nóng)民動態(tài)的、差異化需求，這就使得項目申報和審批所要求的技術(shù)化和規(guī)范化在農(nóng)村失效。政府無法獲得農(nóng)民需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)、優(yōu)先對象等信息，其所提供的公共品與農(nóng)民的需求往往不相符合。
當(dāng)國家無法有效獲得農(nóng)民的需求時，只能以“一刀切”的方式供給公共品，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化、同質(zhì)性的公共品供給無法滿足農(nóng)民多樣化的公共品需求。農(nóng)民公共品需求表達方式的缺失導(dǎo)致農(nóng)村公共品供需錯位，降低了項目資金的瞄準(zhǔn)率政府。政府部門供給的不是農(nóng)民迫切需求的公共品，不符合農(nóng)民需求的公共品即使公共品供給再多、質(zhì)量再好，使用效益也不高。而且因為公共品供給與農(nóng)民需求脫節(jié)導(dǎo)致的激勵不足，極大降低了農(nóng)民的積極性，項目工程落地與實施也將遭遇農(nóng)民不支持的困境，從而進一步增加公共品供給的難度。
（2）項目制度利益協(xié)調(diào)功能受阻
公共品供給以項目工程的方式落實到具體的農(nóng)村和農(nóng)民身上，牽扯到各利益主體之間復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)。施工方一般從村莊外進來，與村民不熟悉，與農(nóng)民協(xié)調(diào)的成本很高。只要千家萬戶農(nóng)民中有一個農(nóng)戶與施工方“扯皮”并阻止施工，就有可能造成樹不能砍、溝不能挖、路不能修的局面。并且施工方還需要與其他市場主體協(xié)調(diào)利益，比如社會勢力[②]以阻礙項目工程施工的方式向項目工程承包者進行敲詐勒索。社會勢力的一個主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶，他們通過“踩線不越線”的方式逃避法律責(zé)任，法律和行政強制力都無法對其行為形成制約。項目由縣市職能部門直接管理，專業(yè)化、業(yè)務(wù)性的縣市職能部門使用行政方式或者法律渠道解決這些種類繁多、連帶性的問題，不僅成本較高而且效率低。這表明國家通過項目制度無法協(xié)調(diào)公共品供給中涉及到的諸多利益關(guān)系。
當(dāng)公共品供給中的利益協(xié)調(diào)功能受阻時，施工方只能增加協(xié)調(diào)成本或者停止項目工程實施，甚至一些施工方不堪社會勢力的侵擾，只能將部分項目工程給社會勢力實施或者施工時雇傭社會勢力為項目工程的實施“保駕護航”，這些都以項目工程的質(zhì)量降低為代價。項目工程實施過程中涉及到的利益協(xié)調(diào)問題不加以有效解決，就產(chǎn)生了“反公地悲劇”[12]。
（3）項目制度監(jiān)督功能受阻
項目制公共品供給存在國家項目規(guī)劃與具體的實施環(huán)境不相符合的問題，因此農(nóng)村公共品供給監(jiān)督不僅要監(jiān)管項目工程的質(zhì)量，還需要在具體的實施過程中調(diào)整公共品供給的設(shè)計和規(guī)劃，使其與具體的地理、土壤等實施環(huán)境相符合。在項目制度中，由專業(yè)化、精細化的驗收單位和審計單位實施監(jiān)督。因為公共工程質(zhì)量與監(jiān)督單位的利益關(guān)聯(lián)不大，很容易產(chǎn)生嚴重的道德風(fēng)險和合謀現(xiàn)象。如審計單位在審計工作中簡化甚至省略必要的審計程序以降低審計成本，使自己獲得額外的收益；監(jiān)督單位為了謀取不正當(dāng)利益，與施工單位串通一氣，允許其造假甚至幫助其造假等[13]。更為根本性的問題是，專業(yè)化的監(jiān)督單位使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行驗收和審計，但是復(fù)雜性和多樣化的農(nóng)村公共品難以納入到統(tǒng)一的規(guī)范中去，監(jiān)督工作只能形式化。并且監(jiān)督單位對農(nóng)村情況不了解，無法發(fā)現(xiàn)項目規(guī)劃與具體實施環(huán)境不相符的情況。因此項目工程實施過程中，主觀上會出現(xiàn)監(jiān)督單位損人利己行為，客觀上，因為農(nóng)村公共品的差異性較強，具有普適性的監(jiān)督規(guī)范體系流于形式。監(jiān)督功能受阻不僅使得公共品的質(zhì)量無法得到保證，還使得大量與農(nóng)村實際情況不相符合的項目規(guī)劃難以及時改正。
綜上而言，項目制度自上而下決策機制預(yù)先設(shè)置一套規(guī)范化的技術(shù)指標(biāo)，認為技術(shù)指標(biāo)越是做到標(biāo)準(zhǔn)化就越是能夠提高管理效率。技術(shù)化的普適性制度在縣市以上環(huán)節(jié)是有效的，因為從中央政府、經(jīng)省級政府、地市政府到縣市政府主要是完成項目審批和管理的職能，項目管理過程可以通過技術(shù)手段解決。但是項目到了縣市以下主要變成具體實施工作，因為農(nóng)村公共品的非標(biāo)準(zhǔn)化和復(fù)雜性，標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)指標(biāo)會與實際情況沖突，公共品供給做不到因地制宜。換言之，農(nóng)村公共品供給除了項目管理工作之外，還有與數(shù)億分散農(nóng)戶的對接工作，還需要與差異極大的農(nóng)村實際情況相對接，普適性項目制度在與農(nóng)民和農(nóng)村對接這一環(huán)節(jié)失效。國家通過項目制度能夠直接供給大規(guī)模的、同質(zhì)性公共品，但是深入到村莊內(nèi)部統(tǒng)一供給細小、分散、多樣化農(nóng)村公共品幾乎不可能實現(xiàn)。后稅費時期大量的資源輸入并沒有轉(zhuǎn)換為農(nóng)民所需求的公共品，國家公共資源無效投入，農(nóng)村公共品供給過剩與供給不足同時并存。通過自上而下決策體制為全國數(shù)億農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，必然產(chǎn)生“最后一公里”難題。“最后一公里”難題不是工程問題，依靠增加投資、優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)或者強化項目管理都難以解決。
四、化解“最后一公里”難題的路徑與機制分析
“最后一公里”難題并不是項目制公共品供給制度獨有的問題，而是農(nóng)村公共品供給的特征決定了自上而下的決策體制必然導(dǎo)致這一難題。農(nóng)業(yè)稅費時期，由于小農(nóng)經(jīng)濟極為有限的剩余，“制度外”公共品供給不足以及自上而下的決策體制不能表達農(nóng)民對農(nóng)村公共品的偏好，從而造成農(nóng)村公共品供給無效與供給不足并存問題。自農(nóng)業(yè)稅費取消以來，國家一直在尋找解決這一問題的辦法。“一事一議”制度試圖通過財政獎補的資源輸入方式激發(fā)基層組織與農(nóng)民的積極性，建立自下而上決策體制。但是“制度外”籌資籌勞方式容易增加農(nóng)民負擔(dān)。國家無法解決自下而上決策體制容易侵害農(nóng)民利益的問題，只能規(guī)定每年每個農(nóng)民負擔(dān)的“一事一議”經(jīng)費不得超過15元。但是控制籌資數(shù)量使得“一事一議”制度難以滿足農(nóng)民的公共品需求。隨后，國家加大資源輸入力度，改變了“制度外”籌資籌勞手段。但是國家將“制度外”籌資功能從“一事一議”制度中剝離出來的同時，也取消了自下而上決策職能[14]，進一步強化了自上而下決策體制。項目制度試圖通過自上而下決策體制，由政府職能部門直接提供決策以保障項目績效，但自上而下決策體制的強化進一步加劇了農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”難題。當(dāng)前隨著國家開啟“城市支持鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，國家逐步加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，這一難題越發(fā)凸顯，成為中央和各級地方政府迫切需要解決的問題。
如果說是項目制公共品供給模式導(dǎo)致了“最后一公里”難題，還不如說是自上而下的決策體制導(dǎo)致了這一問題。這表明當(dāng)自上而下決策體制不加以解決時，完全依靠國家的資源輸入和制度供給，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題將無法化解。不少學(xué)者認識到基層組織在自上而下的公共品供給與自下而上的需求對接中不可缺少的作用[15]，但是缺乏建立有效自下而上決策機制的可行性路徑。國家對農(nóng)村的資源輸入并不會自動激活農(nóng)村內(nèi)部的組織力量，也不會自動激發(fā)農(nóng)民參與公共品供給的積極性，這需要我們進行制度創(chuàng)新。一個可行的方案是，改革項目制度的資源輸入方式，將自上而下的資源投入轉(zhuǎn)化為基層組織服務(wù)和管理能力。具體地的操作化方案是國家以村莊為單位直接向農(nóng)村輸入資源，一方面將資源輸入與每個村民關(guān)聯(lián)起來，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性和責(zé)任感；另一方面，資源輸入到村莊使得基層組織的集體決策具有了物質(zhì)基礎(chǔ)和實質(zhì)性內(nèi)容。通過基層組織建設(shè)建立自下而上決策機制，讓農(nóng)民充分表達公共品需求偏好，和借助組織平臺進行集體協(xié)商和群眾監(jiān)督，發(fā)揮農(nóng)民在公共品供給中的主體性作用。具體地，基層組織通過農(nóng)民需求表達機制、集體利益協(xié)商機制和群眾監(jiān)督機制化解“最后一公里”難題。
農(nóng)民需求表達機制。基層組織離農(nóng)民很近，村干部在具體的工作和生活中與農(nóng)民接觸很多，很多村干部本身是農(nóng)民，他們的親戚、朋友、同事大部分也是農(nóng)民，因此對農(nóng)民的需求最了解。村級組織作為一個規(guī)模較小的基層組織，村民與村級組織之間信息不對稱程度低，且村級公共品提供與每位村民的切身利益密切相關(guān)，因此村民具有直接參與公共品供給決策的信息優(yōu)勢與動力。由此可見，基層組織是自下而上表達農(nóng)民需求的最好平臺。
社區(qū)集體利益協(xié)商機制。村莊一般千人左右，方圓幾公里，村民常常在一起生活、生產(chǎn)、休閑和禮尚往來，是一個熟人社會，他們有自身的民主經(jīng)驗來決定公共品需求。村民和基層干部之間有各種人情關(guān)系，基層干部對農(nóng)民的情況很了解，也諳熟村莊規(guī)范，能夠低成本而有效的解決公共品供給過程中的矛盾糾紛。并且基層組織可以把農(nóng)民組織起來，利用人情、關(guān)系等地方性知識才能防止社會勢力的“踩線不越線”行為的產(chǎn)生。如此，只有通過社區(qū)內(nèi)部的集體協(xié)商和相互妥協(xié)，協(xié)調(diào)公共品供給中各利益主體的關(guān)系，才能將差異化的個體利益整合為公共利益。
群眾監(jiān)督機制。農(nóng)民和基層組織對項目整個實施過程都很清楚，對制度實施的具體環(huán)境也很了解，并且能夠親自參與到項目工程的每個環(huán)節(jié)中，具有監(jiān)督優(yōu)勢。另外，項目工程的質(zhì)量與農(nóng)民的利益相關(guān)度最高，農(nóng)民有參與社會監(jiān)督的積極性。對于基層組織來說，不管是出于人情還是出于工作責(zé)任的考慮，基層組織都需要監(jiān)督工程質(zhì)量，如果工程質(zhì)量較差，農(nóng)民對基層組織不滿，不利于基層組織以后工作的開展。且因工程質(zhì)量產(chǎn)生的矛盾糾紛和給農(nóng)民生活帶來的不便也需要基層組織解決。因此，基層組織有非常強的監(jiān)督意愿。基層組織給農(nóng)民提供了監(jiān)督渠道，群眾監(jiān)督將公共品供給質(zhì)量與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)起來，解決了監(jiān)督的道德風(fēng)險和合謀問題。并且農(nóng)民對自身的需求和公共工程建設(shè)的環(huán)境較為熟悉，有利于隨時調(diào)整公共品的設(shè)計和規(guī)劃以與實際情況相符合。
需要進一步討論的問題是通過這一方式是否會建立有效的自上而下決策機制，是否會遭遇到與“一事一議”制度相同的問題。“一事一議”制度需要向農(nóng)民籌集資源，是分配型民主，個別農(nóng)民可以以不出資的方式抵制集體決策，并且很快還會發(fā)展為多數(shù)人的抵制，從而出現(xiàn)了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境[16]。項目制度改變了農(nóng)村公共品主要由農(nóng)民負擔(dān)的模式，基層組織不需要向農(nóng)民籌集資源。當(dāng)集體決策的內(nèi)容是向農(nóng)民分配資源時，集體決策就變成了分配型民主。那么個別、少數(shù)農(nóng)民就無法抵制集體決策，這就解決了公共品供給中搭便車問題，“多數(shù)人決定少數(shù)人”的集體決策能夠達成。也就是說，當(dāng)前項目制公共品供給模式為自下而上決策體制的建立奠定了制度基礎(chǔ)。
項目制度創(chuàng)新路徑實際上是發(fā)揮國家和基層組織各自在農(nóng)村公共品供給中的作用，兩個主體既不缺位、也不越位。項目制度強化了國家在公共品供給中的作用，但是弱化了社區(qū)的功能。農(nóng)村公共品的有效供給非基層組織一體所能完成，也非簡單的財政體制和政府管理制度改革所能達成[17]，需要形成國家與村莊之間合作與互補的供給機制[18]。學(xué)界提出了諸多有效公共品供給模式，但是基本上是對農(nóng)業(yè)稅費時期的國家和社區(qū)的角色定位的分析，后稅費時期國家和基層組織的功能邊界已經(jīng)發(fā)生了很大變化。從以上分析可以看到，有效公共品供給模式中國家有兩個具體功能，一是國家自上而下向農(nóng)村輸入資源，二是國家制定一般性制度框架，為基層組織運行提供制度基礎(chǔ)，以及努力培育和發(fā)展基層組織力量，防止政府自上而下決策體制對基層組織自主性的侵蝕�；鶎咏M織將農(nóng)民組織起來提供具體決策方案。如此，將基層組織的角色功能放置到項目制度中，基層組織通過自下而上決策體制使用國家自上而上輸入的資源，實現(xiàn)了農(nóng)村公共品的有效供給。
有人擔(dān)心強化基層組織在公共品供給中的作用將帶來資源規(guī)范化管理問題，容易導(dǎo)致像農(nóng)業(yè)稅費時期那樣的資源濫用問題，從某種意義上來說，國家采取項目制度就是為了規(guī)避基層組織的負面影響。實際上農(nóng)村公共品供給一直存在兩難困境：給予基層組織充分的自主權(quán)，基層組織可能會損害農(nóng)民的利益；不給予基層組織自主權(quán)，“最后一公里”難題難以解決。國家采取項目制度革除了基層組織影響，但是國家自身又沒有辦法解決與農(nóng)民對接問題。部分學(xué)者的擔(dān)心有一定的道理，但他們沒有注意到當(dāng)前農(nóng)村公共品供給制度已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。在農(nóng)業(yè)稅費時期農(nóng)村公共品供給采取“制度外”籌資籌勞方式，基層組織在籌資和使用資金的時候容易產(chǎn)生權(quán)力濫用。在后稅費時期，項目制度采取“制度內(nèi)”籌資方式，基層組織不需要籌資籌勞，也無法接觸到公共資源，只是為公共資源的使用提供集體決策，從而規(guī)避了基層組織的權(quán)力濫用問題。
五、 結(jié)語
項目制公共品供給模式采取“制度內(nèi)的自上而下”決策體制，通過技術(shù)化和專項化來實現(xiàn)規(guī)范化管理，為農(nóng)村公共品供給提供了一套完整的規(guī)范化程序和規(guī)則。但是因為農(nóng)村公共品供給的差異性和復(fù)雜性，在項目落地和實施環(huán)節(jié)，項目制度普適性的自上而下決策體制失效，項目制度中農(nóng)民需求表達功能、利益協(xié)調(diào)功能以及監(jiān)督功能發(fā)揮受阻，進一步加劇了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。由此導(dǎo)致了國家資源的浪費使用和農(nóng)村公共品供給的低效。
農(nóng)村公共品供給可以歸結(jié)為兩個問題，一是資源從哪些來的問題，二是如何使用資源的問題。在農(nóng)業(yè)稅費時期“制度外”供給模式下，由原本就不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余支付公共品供給成本，造成了農(nóng)民負擔(dān)沉重。后稅費時期，國家財政實力增強以后，農(nóng)村公共品供給被納入公共財政支出范圍，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，很大程度上解決了第一個問題，但是這并不一定意味著第二個問題可以自然而然地解決。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給存在的主要問題是公共品供給效率問題，這與公共品供給的決策機制有關(guān)。項目制度強化了自上而下的決策機制，加劇了公共品供給“最后一公里”難題。尤其是隨著國家通過項目制度向農(nóng)村輸入資源的增多，這成為當(dāng)前農(nóng)村公共品供給最主要的問題。農(nóng)村公共品供給的特征決定了建立有效的自下而上決策體制才能有效解決這一問題。改革和完善項目制公共品供給模式的方向和渠道應(yīng)該是設(shè)計一種強化和充分利用基層組織能力的資源輸入方式，從而建立自下而上決策體制，才能實現(xiàn)農(nóng)村公共品有效供給。
參考文獻
[1] 羅興佐.農(nóng)村公共物品供給：模式與效率[M].學(xué)林出版社，2013:21-24.
[2] 林萬龍.中國農(nóng)村公共服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡：表現(xiàn)及成因[J].管理世界,2007(9):62-68.
[3] 耿羽.“輸人式供給”:當(dāng)前農(nóng)村公共物品的運作模式[J].經(jīng)濟與管理研究,2011(12): 39-47.
[4]李祖佩.論農(nóng)村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2012(3):8-16.
[5]劉建平、劉文高.農(nóng)村公共產(chǎn)品的項目式供給:基于社會資本的視角[J].中國行政管理2007(1):52-55.
[6]桂華.項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析[J].政治學(xué)研究,2014(4):50-62.
[7]葉興慶.論農(nóng)村公共品供給體制的改革[J].經(jīng)濟研究,1997(6):57-62.
[8]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué),2012(５):114-130.
[9]周飛舟.財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”[J].社會,2012,32(1):1-36.
[10] 郭平,洪源.需求偏好表達機制與村級公共品供給研究[J].吉林財稅高等專科學(xué)校學(xué)報,2004(1):10-12.
[11]林萬龍.家庭承包制后中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度誘致性變遷模式及影響因素研究[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟,2001(4):49-53.
[12]邁克爾.赫勒.困局經(jīng)濟學(xué)[M].北京：機械工業(yè)出版社,2009:2.
[13]周原.建設(shè)工程項目委托審計道德風(fēng)險成因及防范[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) ,2013(6):127-131.
[14]趙曉峰.論“一事一議”政策的合理性及推進策略[J].中共寧波市委黨校學(xué)報,2009（6）：52-56.
[15] 韓鵬云.農(nóng)村社區(qū)公共品供給：國家與村莊的銜接[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2012.
[16]劉祖華.農(nóng)村“一事一議”的實踐困局與制度重構(gòu)[J].甘肅理論學(xué)刊,2007(5):98-101.
[17]黎炳盛.村民自治下中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題[J].開放時代,2001(3):72-81.
[18]賀雪峰,羅興佐.論農(nóng)村公共物品供給中的均衡[J].經(jīng)濟學(xué)家,2006(1):62-69.
[①]基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”(14JID030)。
[②]本文中的“社會勢力”根據(jù)賀雪峰的定義，泛指帶有一定黑社會背景，使用或威脅使用暴力的社會力量之所以使用“社會勢力”而不用“黑社會勢力”，是因為影響當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的帶有暴力威脅的力量，并未都發(fā)展到了黑社會那樣高度組織化的程度。也就是說，本文所指“社會勢力”包括但不惟黑社會勢力。黑道、地痞、流氓、混混等都可以算作本文所指“社會勢力”的一部分。參見賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，《政治學(xué)研究》，2011年第6期。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論