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農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐情勢(shì)探析——兼論復(fù)合型扶貧治理體系建構(gòu)
2015-06-22 15:01:39 作者：李鵾、葉興建來(lái)源：《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期點(diǎn)擊：0 評(píng)論：0條
【字號(hào)：大中小】

簡(jiǎn)介：精準(zhǔn)扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實(shí)施精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式。目前，精準(zhǔn)扶貧面臨五大實(shí)施困境：“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“水平式”橫向識(shí)別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。為此，必須通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，以生發(fā)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。
摘要：精準(zhǔn)扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實(shí)施精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式。目前，精準(zhǔn)扶貧面臨五大實(shí)施困境：“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“水平式”橫向識(shí)別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。為此，必須通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，以生發(fā)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；精準(zhǔn)扶貧；復(fù)合型扶貧治理近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，“精準(zhǔn)扶貧”一詞在大眾視野中出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。無(wú)論是國(guó)家高層對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重視與強(qiáng)調(diào)，還是全國(guó)各地廣泛掀起的精準(zhǔn)扶貧熱潮，都無(wú)不體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的重要性。2014年初出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》重點(diǎn)要求各級(jí)政府建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，更奠定了它作為新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想地位。然而，與現(xiàn)實(shí)中的精準(zhǔn)扶貧熱相比，目前學(xué)界的理論研究和學(xué)術(shù)探討還十分欠缺，已有的研究只是在農(nóng)村扶貧中夾雜著對(duì)扶貧精準(zhǔn)化的思考，而沒(méi)有將其作為獨(dú)立的主題展開學(xué)理性的分析和探究，這與精準(zhǔn)扶貧的廣泛實(shí)施不相適應(yīng)。為此，本文將致力于從學(xué)術(shù)層面剖析精準(zhǔn)扶貧的涵義、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐來(lái)源，并根據(jù)實(shí)地調(diào)查指出當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)和實(shí)施困境，探索完善和優(yōu)化之策。一、精準(zhǔn)扶貧的涵義、理論溯源及實(shí)踐基礎(chǔ) （一）精準(zhǔn)扶貧的涵義目前，人們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的討論主要集中于報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)的宣傳報(bào)道，而學(xué)術(shù)性深度研究卻屈指可數(shù)，這在一定程度上造成了精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐相對(duì)脫節(jié)的狀態(tài)。在僅有的數(shù)篇以精準(zhǔn)扶貧為獨(dú)立研究對(duì)象的研究成果中，王思鐵認(rèn)為：“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境和貧困戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式�！盵1]黃承偉、覃志敏認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)在于將扶貧資源瞄準(zhǔn)扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的‘精準(zhǔn)’要求”，并指出“精準(zhǔn)”二字是“貧困人口識(shí)別和扶貧資源（資金、項(xiàng)目）瞄準(zhǔn)”[2]。與之不同的是，董家豐則認(rèn)為“精準(zhǔn)”應(yīng)是“扶貧對(duì)象、扶貧措施與效果的精準(zhǔn)”[3]。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐研究中，鄧維杰在四川的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中存在多種“排斥”現(xiàn)象，如精準(zhǔn)識(shí)別中的人口“規(guī)模排斥”和貧困村“區(qū)域排斥”，精準(zhǔn)幫扶中的“入門排斥”“需求排斥”等。為此，他提出構(gòu)建自上而下和自下而上相融合的識(shí)別幫扶機(jī)制，并購(gòu)買獨(dú)立第三方服務(wù)來(lái)監(jiān)督考核精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程。[4]不可否認(rèn)的是，上述研究為我們的深入分析和探討奠定了初步基礎(chǔ)。綜合多方觀點(diǎn)和實(shí)地調(diào)查思考，本文認(rèn)為：所謂精準(zhǔn)扶貧，就是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，因時(shí)、因地對(duì)貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識(shí)別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類管理，并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開展精準(zhǔn)考核的過(guò)程，精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是幫助實(shí)現(xiàn)貧困人口徹底脫貧致富。這種扶貧在于引導(dǎo)扶貧資源最優(yōu)化配置，確保扶貧項(xiàng)目資源到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)化、高效化扶貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。顯然，這是一種追求真實(shí)化和精細(xì)化的扶貧方式，包括精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理和動(dòng)態(tài)考核四個(gè)基本內(nèi)核，其“精準(zhǔn)”則在于強(qiáng)調(diào)“扶真貧”和“真扶貧”。其中，精確識(shí)別是指根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和貧困現(xiàn)狀確定瞄準(zhǔn)識(shí)別辦法，按照規(guī)定的程序準(zhǔn)確地將貧困村、貧困戶和致貧原因識(shí)別出來(lái)。聯(lián)動(dòng)幫扶也稱為結(jié)對(duì)幫扶，是指根據(jù)識(shí)別出的扶持對(duì)象的貧困現(xiàn)狀和致貧原因，逐村逐戶制定結(jié)對(duì)幫扶計(jì)劃，聯(lián)系和動(dòng)員社會(huì)各界力量予以針對(duì)性扶持。分類管理則是指擴(kuò)大社會(huì)組織參與，對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行定向和分類監(jiān)測(cè)，通過(guò)政府與社會(huì)之間的分工協(xié)作，提高精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。動(dòng)態(tài)考核是指針對(duì)貧困戶和貧困村的幫扶進(jìn)展定期開展量化考核，一方面嚴(yán)防“優(yōu)親厚友”現(xiàn)象發(fā)生，另一方面推動(dòng)構(gòu)建扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)化準(zhǔn)入與退出機(jī)制。（二）精準(zhǔn)扶貧的理論溯源貧困問(wèn)題是威脅全人類可持續(xù)發(fā)展的重大難題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究涌現(xiàn)出大量的理論成果和減貧理念，精準(zhǔn)扶貧便是在這些理論基礎(chǔ)上逐漸形成并發(fā)展起來(lái)的。因此，理清精準(zhǔn)扶貧的理論淵源有助于我們更好地理解其深刻要義。 1.權(quán)利貧困理論與包容型增長(zhǎng)減貧理念。權(quán)利貧困理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮? #8226;森提出的，他從饑荒與權(quán)利的關(guān)系視角出發(fā)，將貧困的產(chǎn)生歸因于享受權(quán)利的不平等，權(quán)利和分配的雙重不平等導(dǎo)致了饑荒的蔓延[5]，“如果一群人無(wú)法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒”[6]。因此，他認(rèn)為消除饑荒首先要消除不平等，并在生產(chǎn)、交換、流通等多個(gè)環(huán)節(jié)向貧窮者賦權(quán)，讓他們共享平等權(quán)利和分配機(jī)會(huì)。受森的理論啟發(fā)，亞洲開發(fā)銀行于2007年提出了以“機(jī)會(huì)均等”與“公平共享”為核心的包容型增長(zhǎng)減貧理念，又稱為共享型增長(zhǎng)減貧理念。它強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的公平分配來(lái)實(shí)現(xiàn)有效減貧，要求減少與消除機(jī)會(huì)不均等來(lái)促進(jìn)社會(huì)的公平與共享性，是一種“人人機(jī)會(huì)平等、人人分享成果”的減貧模式。[7]275不過(guò)，它側(cè)重于在機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上讓窮人獲得脫貧的基本條件，而并沒(méi)有集中力量采取針對(duì)窮人的幫扶行動(dòng)。 2.參與式扶貧理念與合作型反貧困理論。參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，它將“參與”和“賦權(quán)”兩大核心思想融入扶貧工作中。其中，“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項(xiàng)目的決定、管理、監(jiān)督和評(píng)估，分享扶貧項(xiàng)目的利益。[8]參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進(jìn)入扶貧項(xiàng)目場(chǎng)域的體制機(jī)制，消除貧困人口準(zhǔn)入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。參與式扶貧從貧困農(nóng)戶的角度出發(fā)，主張從制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新等方面賦予貧困群體的參與權(quán)利，為他們表達(dá)意見和需求開拓了渠道。然而，在現(xiàn)實(shí)工作中，貧困群體的參與往往力不從心，加之扶貧涉及面相當(dāng)復(fù)雜，參與式扶貧很難真正落到實(shí)處。在這種狀況下，有學(xué)者提出了“合作型反貧困理論”，指出“反貧困工作不是由任何一個(gè)單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，且必須通過(guò)一個(gè)有效的合作平臺(tái)來(lái)完成�！盵9]在反貧困實(shí)踐中，政府和貧困群體應(yīng)處于同等的主體地位，并在扶貧行動(dòng)中通力合作。為此，其主張構(gòu)建四大合作機(jī)制：官民合作機(jī)制、貧困戶經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、社區(qū)與農(nóng)戶間合作機(jī)制、政府部門間合作機(jī)制。這種扶貧方式既有利于解決政府力量有限、資源整合等難題，又能夠充分調(diào)動(dòng)貧困群體主動(dòng)脫貧的積極性，它也是精準(zhǔn)扶貧中聯(lián)動(dòng)幫扶的重要理論依據(jù)。 3.涓滴理論與利貧式減貧理念。涓滴理論又稱“滴漏理論”“涓滴效應(yīng)”，盛行于20世紀(jì)五六十年代。它主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中減少政府對(duì)貧困階層和群體的優(yōu)先照顧，而主要依靠市場(chǎng)機(jī)制的“涓滴效應(yīng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果向窮人惠及或擴(kuò)散，并帶動(dòng)其脫貧和致富。[7]274我國(guó)改革開放初提出的“先富帶后富”便與之契合。這種發(fā)展理念對(duì)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，但遺憾的是，由于實(shí)踐中的體制機(jī)制不完善，窮人往往從中獲利太少，減貧見效周期過(guò)長(zhǎng)，反而加劇了貧富分化。針對(duì)這種弊端和不足，利貧式減貧理念應(yīng)運(yùn)而生。它主張加大政府或政策的干預(yù)，將窮人作為關(guān)注對(duì)象，讓窮人在增長(zhǎng)成果的分配中絕對(duì)地或相對(duì)地獲得更多份額。[7]275它是一種有利于窮人的減貧模式，更是一種具有精準(zhǔn)性和針對(duì)性的制度安排，為我國(guó)建立貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制提供了有益的啟發(fā)。綜上可知，精準(zhǔn)扶貧理念既融合了國(guó)內(nèi)外減貧理論的精髓，也根據(jù)本土環(huán)境進(jìn)行了有效創(chuàng)新；它既是一種利貧式減貧手段，也是注重多方參與、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作型扶貧模式。它通過(guò)取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成了適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的減貧、治貧方式。（三）精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐基礎(chǔ) 自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧大致經(jīng)歷了六個(gè)歷史階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期救濟(jì)式扶貧階段（1949～1977年）、體制改革扶貧階段（1978～1985年）、大規(guī)模開發(fā)扶貧階段（1986～1993年）、扶貧攻堅(jiān)階段（1994～2000年）、新世紀(jì)綜合扶貧階段（2001～2010年）和新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧階段（2011～）。當(dāng)然，大規(guī)模的農(nóng)村扶貧是從改革開放后開始的，特別是20世紀(jì)80年代中后期實(shí)行的開發(fā)式扶貧，改變了以往救濟(jì)式扶貧的思路，推動(dòng)了農(nóng)村扶貧逐漸從物質(zhì)資本“輸血”向人力資本“造血”升級(jí)，進(jìn)一步提升了貧困群體的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。在開發(fā)式扶貧中，最大的創(chuàng)新就是針對(duì)農(nóng)村貧困人口分布的區(qū)域性集中傾向，國(guó)家從1986年起建立了區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制，劃定18個(gè)集中連片貧困區(qū)，并逐步確定592個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)扶持貧困縣，形成以貧困區(qū)為主線、貧困縣為重點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域開發(fā)帶動(dòng)扶貧，以縣域整體發(fā)展水平的提升來(lái)抑制和緩解貧困的蔓延。經(jīng)過(guò)十多年的努力，到20世紀(jì)末我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口累計(jì)減少近1億人，貧困人口分布也從區(qū)域性片狀向邊緣性點(diǎn)狀演變。 2000年后，隨著我國(guó)絕對(duì)貧困人口大幅度減少、相對(duì)貧困人口增多，且呈現(xiàn)邊緣化點(diǎn)狀分布，扶貧工作變得更加復(fù)雜、難度也逐漸增大。因此，各級(jí)政府開始探索參與式扶貧方式，將瞄準(zhǔn)對(duì)象定位于貧困村，并開展以村為單位的綜合開發(fā)（產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等）和整村推進(jìn)工程。實(shí)踐證明，以村為重點(diǎn)開展參與式扶貧取得了諸多成效，到2010年，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了硬化道路“村村通”、沙石公路“組組通”和用電“戶戶通”。我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制是農(nóng)村扶貧工作的關(guān)鍵所在，當(dāng)前和今后都必須一以貫之地堅(jiān)持這條根本原則。在全面建成小康社會(huì)的新階段，按照2011年新設(shè)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村扶貧對(duì)象仍有1.22億人，且貧困人口分布越來(lái)越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶“對(duì)上號(hào)”，更無(wú)法得知其具體致貧原因，同時(shí)各類返貧問(wèn)題的凸顯也使扶貧的形勢(shì)變得更為嚴(yán)峻。在這種情勢(shì)下，以貧困戶為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧，被國(guó)家高層反復(fù)強(qiáng)調(diào)并提上各級(jí)政府工作議程，成為新時(shí)期農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)思想。這是基于我國(guó)過(guò)去幾十年農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的肯定、傳承和延續(xù)。二、現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)和實(shí)施困境 2014年1月起，全國(guó)各地在響應(yīng)中央關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的政策精神中，拉開了精準(zhǔn)扶貧熱潮的序幕。到目前為止，精準(zhǔn)扶貧已逾一年，各地方的探索和實(shí)踐情勢(shì)表現(xiàn)如何？現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)集中于哪里？又面臨著哪些難題和困境？筆者通過(guò)多地調(diào)查訪談，試圖詳細(xì)掌握和描述農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施現(xiàn)狀。（一）精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn) 1.貧困程度測(cè)量與扶貧對(duì)象認(rèn)定。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是貧困人口的精確識(shí)別。只有將“真貧”識(shí)別出來(lái)，才能根據(jù)其家庭實(shí)際和致貧原因采取針對(duì)性的幫扶措施，這是一項(xiàng)極為關(guān)鍵和非常復(fù)雜的工作。按照各地現(xiàn)階段的普遍做法，精確識(shí)別的核心任務(wù)有兩項(xiàng)：一是貧困程度測(cè)量，二是扶貧對(duì)象認(rèn)定。精確識(shí)別就是在貧困程度測(cè)量的基礎(chǔ)上認(rèn)定具體的扶貧對(duì)象。其中，貧困程度測(cè)量是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平為主線，以國(guó)家最低扶貧標(biāo)準(zhǔn)為底線，通過(guò)多維度、多指標(biāo)（如收入水平、收入來(lái)源、健康、教育、衣食住行等）對(duì)農(nóng)戶貧困程度進(jìn)行綜合測(cè)量，并計(jì)算出相應(yīng)數(shù)據(jù)，判定其是否達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄钏交驀?guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，最終確定被扶持對(duì)象。需要指出的是，有些地區(qū)由于財(cái)力問(wèn)題而人為限定扶貧規(guī)模，在識(shí)別認(rèn)定時(shí)應(yīng)先對(duì)農(nóng)戶貧困程度測(cè)量并排序，然后按照排序結(jié)果依次確定扶貧對(duì)象。 2.扶貧主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)幫扶。精準(zhǔn)扶貧的工作重心和關(guān)鍵是將扶貧措施落實(shí)到位，讓被幫扶對(duì)象真正實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧，做到“真扶貧”。由于精準(zhǔn)扶貧涉及的貧困人口分散且貧困程度相對(duì)較深，工作開展難度大，單靠政府一支力量單打獨(dú)斗根本無(wú)法完成，聯(lián)系和動(dòng)員多個(gè)主體參與其中實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)幫扶，就顯得尤為重要�，F(xiàn)階段，各級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中都非常注重聯(lián)動(dòng)幫扶的開展，積極吸納企業(yè)行業(yè)機(jī)構(gòu)、銀行金融機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)組織等參與到扶貧工作中，力爭(zhēng)通過(guò)容納專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的“大扶貧”格局，為貧困地區(qū)受幫扶群體注入充足的脫貧動(dòng)力源泉。其中典型做法有廣東省“五方掛鉤”模式、湖北省恩施州“四個(gè)一”結(jié)對(duì)工程。 3.扶貧對(duì)象、項(xiàng)目和資源分類管理。精準(zhǔn)扶貧致力于用對(duì)癥下藥的“真扶貧”來(lái)“扶真貧”。要做到“真扶貧”，需要通過(guò)科學(xué)有效的管理將貧困人口和扶貧項(xiàng)目與資源進(jìn)行科學(xué)化組合、最優(yōu)化配置。正基于此，很多地區(qū)正積極探索分類管理方式，將不同類別的貧困對(duì)象交由不同的幫扶主體負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)管理，在扶貧項(xiàng)目、資源的配置上針對(duì)性地予以設(shè)計(jì)。例如，在湖北恩施，生存困難戶由民政部門監(jiān)測(cè)管理，并直接給予物質(zhì)資金救助；生活困難和發(fā)展困難戶由扶貧部門聯(lián)合企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和合作社等負(fù)責(zé)管理，幫助其發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等；而針對(duì)因病、因?qū)W或因條件限制造成的暫時(shí)貧困戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)對(duì)醫(yī)療、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織對(duì)其監(jiān)測(cè)管理并實(shí)施幫扶。通過(guò)分類管理，不僅調(diào)動(dòng)了各幫扶主體的積極參與，也實(shí)現(xiàn)了扶貧項(xiàng)目、資源與扶貧對(duì)象的有序?qū)印? 4.扶貧動(dòng)態(tài)考核與脫貧人員分流。精準(zhǔn)扶貧與以往扶貧方式的不同之處，在于其對(duì)扶貧對(duì)象的“真貧性”要求，實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶必須退出受幫扶隊(duì)伍，讓符合條件的貧困對(duì)象享受扶貧資源。因此，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的扶貧方式，嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制也是各地建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的必備要求。經(jīng)過(guò)一年多的大規(guī)模扶貧，使較多的貧困人口實(shí)現(xiàn)了一定程度上的脫貧，也讓動(dòng)態(tài)考核和脫貧人員分流工作提上了日程。目前全國(guó)大部分地區(qū)基本上都制定了相應(yīng)的動(dòng)態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，并以年度為單位，每年一考核，實(shí)現(xiàn)脫貧人員分流，使扶貧對(duì)象有進(jìn)有出、扶貧信息真實(shí)有效。（二）精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的五大困境筆者通過(guò)對(duì)湖北、安徽和廣東等地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施困境集中表現(xiàn)為五對(duì)矛盾： 1.“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“參與式”橫向識(shí)別的矛盾。“層級(jí)式”縱向識(shí)別是目前各地開展精確識(shí)別的主要方法，其基本程序是：各省根據(jù)本地實(shí)際劃定扶貧線（如廣東省按全省農(nóng)民人均純收入1/3劃線），然后由市縣組織扶貧專班，按照“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—戶”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作，通過(guò)自上而下的“層級(jí)式”逐級(jí)認(rèn)定，最終確定扶助對(duì)象。以湖北恩施為例，當(dāng)?shù)刎毨糇R(shí)別程序?yàn)椤耙?guī)模分解—村級(jí)排查—評(píng)議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣市審批—州級(jí)備案”。這種識(shí)別方式雖看似嚴(yán)密，有嚴(yán)格的逐級(jí)審核系統(tǒng)，但它的運(yùn)作層級(jí)過(guò)多，有效的信息溝通與傳遞會(huì)因此失真，識(shí)別的行政成本也會(huì)因此加大，加之僅有縱向識(shí)別網(wǎng)絡(luò)，而無(wú)橫向識(shí)別網(wǎng)絡(luò)，因而易在識(shí)別中產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)” ，而且層級(jí)越多，漏出量越大，需要扶持的“真貧”對(duì)象被遺漏，而原本無(wú)需扶持的卻被納入扶貧范圍。[7]262此外，縱向識(shí)別的公開透明度不高，也造成了部分群眾的不滿和異議�，F(xiàn)實(shí)中，群眾普遍期盼實(shí)行“參與式”的橫向識(shí)別，即每家每戶在村級(jí)社區(qū)內(nèi)部實(shí)行公開測(cè)評(píng)和比選，最終確定大家均認(rèn)可的扶貧對(duì)象。由此，“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“參與式”橫向識(shí)別的矛盾，使精準(zhǔn)扶貧在工作一開始便面臨著棘手難題。 2.政府行政管理與村民群眾自治的矛盾。眾多周知，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)實(shí)行村民自治制度，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下服務(wù)村民，上級(jí)政府與村委會(huì)屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但一直以來(lái)，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村委會(huì)承擔(dān)了大量的計(jì)生、收稅等行政工作，使村民自治性質(zhì)越來(lái)越薄弱，鄉(xiāng)村關(guān)系也一度呈現(xiàn)出關(guān)系緊張和矛盾增加的狀態(tài)。稅費(fèi)改革后，原本的鄉(xiāng)村矛盾有望緩解，但隨著農(nóng)村扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，以農(nóng)村土地征用、貧困村整村推進(jìn)和貧困戶精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，上級(jí)政府又以分配扶貧項(xiàng)目和資源為由，將更多的行政任務(wù)下放到村級(jí)，使原本已經(jīng)負(fù)擔(dān)沉重的村委會(huì)和村干部更加不堪重負(fù)，但為了讓本村獲取更多的扶貧資源和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，又不得不接手上級(jí)指派的任務(wù)和迎接大量的行政檢查和考核。在調(diào)查中的湖北龍馬村，幾名村干部既承擔(dān)著全村復(fù)雜繁重的日常任務(wù)，又需要隨時(shí)接待上級(jí)對(duì)試點(diǎn)扶貧工作的考察和調(diào)研，長(zhǎng)此以往，這給村委會(huì)工作帶來(lái)極大壓力的同時(shí)，會(huì)在一定程度上加深村民自治與上級(jí)政府管理之間的矛盾。 3.政府主導(dǎo)監(jiān)測(cè)與社會(huì)參與分類管理的矛盾。農(nóng)村扶貧開發(fā)取得的巨大成就離不開政府的主導(dǎo)和操作。政府的主導(dǎo)能在短時(shí)間內(nèi)集中和整合各類扶貧資金、項(xiàng)目和資源，并通過(guò)行政科層網(wǎng)絡(luò)將扶貧工作推進(jìn)最基層，使扶貧工作在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。然而，當(dāng)前的扶貧情勢(shì)已遠(yuǎn)不同于以往，貧困人口的點(diǎn)狀分布、致貧原因的復(fù)雜化和各種返貧的不確定化，都使政府單方面主導(dǎo)扶貧管理面臨困境，不僅會(huì)加劇行政成本、降低扶貧效率，也容易造成扶貧“漏桶效應(yīng)”，甚至滋生腐敗問(wèn)題。在此多重困境下，有序開放社會(huì)參與精準(zhǔn)扶貧事宜的管理顯得格外必要，而且隨著社會(huì)力量的日益壯大，它們有能力也有意愿參與和承擔(dān)這些行政事務(wù)。不過(guò)，從目前來(lái)看，社會(huì)參與精準(zhǔn)扶貧事務(wù)的分類管理還極為有限，除廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)正漸漸放開社會(huì)參與分類管理外，大部分地方政府仍保持全面主導(dǎo)，嚴(yán)格控制著扶貧對(duì)象、資源和項(xiàng)目的管理，這不利于精準(zhǔn)扶貧分類管理的有效開展，也使其與社會(huì)參與分類管理的需求產(chǎn)生矛盾。 4.脫貧人口退出與返貧對(duì)象再生的矛盾。精準(zhǔn)扶貧注重對(duì)扶貧對(duì)象的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和考核，并強(qiáng)調(diào)脫貧人口及時(shí)退出扶持范圍，讓需要幫助的貧困人口進(jìn)入扶助群。扶貧對(duì)象有進(jìn)有出是扶貧真實(shí)性和公平性的體現(xiàn)，但需要注意的是，目前眾多返貧問(wèn)題的出現(xiàn)使得脫貧人口的及時(shí)退出政策變得特別慎重。所謂返貧，就是貧困人口在脫貧之后不久又重新陷入了貧困的現(xiàn)象。在安徽鮑村，因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧、因?qū)W返貧、因婚返貧和因生育返貧等現(xiàn)象就較為突出。雖然精準(zhǔn)扶貧規(guī)定了脫貧人口退出后返貧，可再被認(rèn)定為扶貧對(duì)象，但一般而言，扶貧對(duì)象的認(rèn)定和扶持措施的制定與實(shí)施都需要一段時(shí)間，由于脫貧退出造成的扶貧中斷，要想重新連接上難度較大。因此，返貧現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，不僅消解了前期的幫扶成效，也延緩了精準(zhǔn)扶貧的總體進(jìn)程�？梢钥闯觯珳�(zhǔn)扶貧規(guī)定的脫貧人口及時(shí)退出與返貧對(duì)象再生之間存在著亟需厘清的矛盾。 5.“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。精準(zhǔn)扶貧是倡導(dǎo)脫貧致富常態(tài)效應(yīng)的扶貧方式，它不是直接給予物質(zhì)救濟(jì)的“輸血”而是注重“造血”來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困村和貧困戶的內(nèi)生轉(zhuǎn)型。不言而喻，要推動(dòng)“造血式”扶貧，必須將精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程對(duì)待，按照本地的經(jīng)濟(jì)情況、生產(chǎn)水平和農(nóng)戶意愿進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、逐步落實(shí)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，以提升貧困村和貧困戶的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。當(dāng)然，此舉必會(huì)拉長(zhǎng)扶貧工作的戰(zhàn)線，并與當(dāng)前農(nóng)村扶貧的脫貧計(jì)劃和任務(wù)產(chǎn)生沖突。筆者在湖北、安徽等地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府都制定了年度脫貧計(jì)劃和脫貧任務(wù)，而且普遍持有追求“短”“平”“快”的扶貧思想，認(rèn)為越早完成制定的脫貧計(jì)劃越好，這樣可以將相關(guān)資金、資源用于其他建設(shè)領(lǐng)域。而某些村干部也希望盡早完成扶貧任務(wù)，以緩解工作壓力、減少負(fù)擔(dān)。這種關(guān)注短期脫貧效應(yīng)的思想，極易使扶貧回歸“輸血式”扶貧的舊辦法中，不利于形成推動(dòng)貧困對(duì)象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的常態(tài)化效應(yīng)。三、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧需建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系精準(zhǔn)扶貧實(shí)施矛盾和困境的出現(xiàn)，歸根到底是精準(zhǔn)扶貧治理體系尚不完善所致。這迫切要求我們優(yōu)化與創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧理念和機(jī)制。本文擬建構(gòu)一套科學(xué)、合理的精準(zhǔn)扶貧治理體系——復(fù)合型扶貧治理體系，強(qiáng)調(diào)通過(guò)組建復(fù)合型扶貧治理主體，創(chuàng)新扶貧治理體制機(jī)制，以生發(fā)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。（一）復(fù)合型扶貧治理體系的概念與特點(diǎn) 復(fù)合型扶貧治理體系是復(fù)合治理理念與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的產(chǎn)物。復(fù)合治理的概念，最初出現(xiàn)于全球風(fēng)險(xiǎn)治理的研究中，其后被用于社會(huì)治理中，強(qiáng)調(diào)通過(guò)復(fù)合治理機(jī)制，謀求各個(gè)治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。[10]它是西方治理理論的新時(shí)期代表，與目前學(xué)界經(jīng)常使用的“多元治理”“協(xié)同治理”等概念類似，主張?jiān)诠彩聞?wù)管理中將政府部門、市場(chǎng)企業(yè)、民間組織、基層社區(qū)和公民個(gè)人組織到一起，形成復(fù)合治理主體，協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的“善治”目標(biāo)。基于此，為優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧并實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域善治目標(biāo)，本文將復(fù)合治理理念引入精準(zhǔn)扶貧中，試圖構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理體系。其基本要求是：以貧困人口為中心，以基層農(nóng)村社區(qū)為場(chǎng)域，通過(guò)政府主導(dǎo)牽頭，吸納企業(yè)等市場(chǎng)主體、民間組織或志愿者團(tuán)體等社會(huì)主體參與其中，組建復(fù)合型扶貧治理主體，構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—社區(qū)—貧困戶”五位一體的復(fù)合型扶貧治理體系。這是一種倡導(dǎo)多元復(fù)合、協(xié)同互動(dòng)和合作共治的網(wǎng)絡(luò)型扶貧治理架構(gòu)。復(fù)合型扶貧治理體系有三個(gè)基本特點(diǎn)：首先，在扶貧治理主體上呈現(xiàn)多元復(fù)合性。它突破了以往政府單向主導(dǎo)扶貧的格局，轉(zhuǎn)向依靠政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)和貧困戶等各種力量共同參與扶貧治理。[11]它既強(qiáng)調(diào)扶貧治理主體的多元化，又將多元主體的分散力量加以整合、集中，形成整體優(yōu)化的復(fù)合力量。這是一種組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，有助于克服扶貧治理中的碎片化和分散化傾向，實(shí)現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的效果。其次，在扶貧治理方式上，主張協(xié)同參與和協(xié)商互動(dòng)。它強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)社會(huì)參與、整合社會(huì)資源的方式來(lái)進(jìn)行扶貧治理，并且注重參與各方在扶貧過(guò)程中的協(xié)商互動(dòng)。協(xié)商意味著各參與主體地位平等，因此需要指出的是，政府雖然在精準(zhǔn)扶貧中處于主導(dǎo)性角色，掌握著扶貧資源、項(xiàng)目的配置，但它在扶貧議程設(shè)定、政策規(guī)劃中應(yīng)扮演合作者角色，與各扶貧主體平等溝通協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。最后，在扶貧治理目標(biāo)上，追求扶貧對(duì)象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的善治局面。復(fù)合型扶貧治理體系以貧困人口為中心、以基層農(nóng)村社區(qū)為場(chǎng)域，意味著無(wú)論是政府專項(xiàng)扶貧，還是企業(yè)行業(yè)扶貧、民間社會(huì)團(tuán)體扶貧、基層社區(qū)內(nèi)部扶貧，都是以實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)村社區(qū)和貧困人口的徹底脫貧致富為目標(biāo)，并使其實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，從而生發(fā)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)效應(yīng)的善治局面。（二）建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系需創(chuàng)新完善五項(xiàng)扶貧機(jī)制 1.貧困對(duì)象“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別認(rèn)定機(jī)制。鑒于目前“層級(jí)式”縱向識(shí)別的弊端與不足，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別方式進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建縱向識(shí)別與橫向識(shí)別相融合的“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別機(jī)制。這一識(shí)別機(jī)制側(cè)重于兩點(diǎn)要求：一是層級(jí)識(shí)別扁平化處理，二是參與識(shí)別公平化處理。首先，層級(jí)識(shí)別的扁平化，是為了解決因?qū)蛹?jí)過(guò)多而導(dǎo)致的識(shí)別成本過(guò)高和信息溝通失真問(wèn)題�！翱h抓落實(shí)”是農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本要求，它是指縣一級(jí)將扶貧工作和扶持措施直接落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)和貧困戶，而并非“一級(jí)抓一級(jí)”地指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)完成這些任務(wù)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人力、物力和財(cái)力普遍有限，讓其負(fù)責(zé)逐村逐戶排查識(shí)別扶貧對(duì)象，往往難以奏效。因此，應(yīng)推動(dòng)識(shí)別層級(jí)扁平化，強(qiáng)化縣、村兩個(gè)主體的識(shí)別權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好協(xié)調(diào)和服務(wù)。其次，重點(diǎn)發(fā)揮基層參與識(shí)別的作用，并確保扶貧對(duì)象認(rèn)定結(jié)果的群眾滿意度。為此，應(yīng)調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部群眾積極參與識(shí)別和評(píng)議，通過(guò)村民大會(huì)開展公開透明的推薦、評(píng)定和比選，讓群眾普遍認(rèn)可的、需要扶助的真貧對(duì)象納入精準(zhǔn)扶貧范圍，防止識(shí)別中的“漏桶效應(yīng)”�？傊W(wǎng)絡(luò)型識(shí)別機(jī)制要實(shí)現(xiàn)上下的縱向識(shí)別與水平的橫向識(shí)別相結(jié)合，將真正需要幫扶的貧困人口識(shí)別出，為精準(zhǔn)扶貧后期工作打好基礎(chǔ)。 2.政府管理與村民自治有序銜接機(jī)制。由于精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)牽涉到多個(gè)部門的綜合性工程，上級(jí)政府必須要將扶貧任務(wù)向下分解到村，讓村級(jí)組織和干部予以落實(shí)到戶。而從理論上說(shuō)，政府管理與村民自治之間只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，前者不能越位直接插手干預(yù)村級(jí)組織的工作事宜。那么如何實(shí)現(xiàn)這二者的有序銜接，又不至于引發(fā)不必要的矛盾？筆者認(rèn)為，可以積極引入民間社會(huì)團(tuán)體的中介調(diào)節(jié)，在政府與村級(jí)組織之間扮演評(píng)估、監(jiān)督和服務(wù)角色，構(gòu)建政府管理與村民自治有序銜接機(jī)制。民間社會(huì)團(tuán)體的中介調(diào)節(jié)功能主要表現(xiàn)在：第一，有序承接政府在扶貧工作方面的職責(zé)，將扶貧政策和任務(wù)推進(jìn)到村、監(jiān)督入戶；第二，組織和協(xié)調(diào)村委會(huì)和村民參與扶貧規(guī)劃、調(diào)研以及扶貧資金、項(xiàng)目的分類管理；第三，發(fā)揮民間社團(tuán)自身在知識(shí)、資本和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)貧困村和貧困戶開展具體幫扶；最后，有些民間社團(tuán)可以充當(dāng)獨(dú)立的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，來(lái)全面監(jiān)督和評(píng)估精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施情況，及時(shí)向政府與村級(jí)組織等部門反饋精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題，并及時(shí)提出有針對(duì)性的完善措施等。 3.多方聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上的分類管理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。前文提到，現(xiàn)階段的聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理和動(dòng)態(tài)考核均存在或多或少的不足，其主要癥結(jié)在于各自間的分散、獨(dú)立而不成體系。聯(lián)動(dòng)幫扶要求吸納更多力量來(lái)幫扶貧困人口，然而力量多了就需要分類運(yùn)作，讓不同的主體負(fù)責(zé)管理不同的事務(wù)，并及時(shí)評(píng)估和考核幫扶過(guò)程和幫扶效果。因此，為更好地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)效應(yīng)，必須將這三個(gè)扶貧要素統(tǒng)一起來(lái)，形成多方聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上的分類管理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。首先，關(guān)注整體效果。如前文已述，政府、企業(yè)、民間社團(tuán)、社區(qū)組織和公民個(gè)人等，都可以積極參與精準(zhǔn)幫扶。但需要強(qiáng)調(diào)的是，不僅僅要將它們簡(jiǎn)單納入其中，而更要將分散的力量整合為一個(gè)大力量，來(lái)發(fā)揮整體性復(fù)合優(yōu)勢(shì)。其次，注重分類幫扶。精準(zhǔn)扶貧注重對(duì)扶貧精細(xì)化的考量，針對(duì)不同的貧困情況和致貧原因以及周遭環(huán)境，采取合適的、能夠奏效的扶貧措施。因而，單靠某扶貧主體的單一措施將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，需要分類實(shí)施差異化管理，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷移民、社會(huì)保障、民政救助或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等。再次，強(qiáng)調(diào)考核評(píng)估�？己嗽u(píng)估的對(duì)象有二個(gè)：一是考核評(píng)估貧困人口的脫貧效果，使具備可持續(xù)發(fā)展能力的脫貧人口逐漸退出；二是考核幫扶主體的工作，使幫扶不積極或效果不明顯的成員退出，支持和鼓勵(lì)幫扶效果好的成員推廣幫扶范圍和措施，實(shí)現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰。 4.公共服務(wù)均等化的內(nèi)生增長(zhǎng)、預(yù)防返貧機(jī)制。預(yù)防貧困人口返貧對(duì)于農(nóng)村徹底脫貧致富至關(guān)重要，其關(guān)鍵就是推動(dòng)被幫扶對(duì)象實(shí)現(xiàn)內(nèi)生轉(zhuǎn)型，提高風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，在短期脫貧后能自主實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，最好的辦法便是以公共服務(wù)均等化建設(shè)，來(lái)構(gòu)建內(nèi)生增長(zhǎng)和預(yù)防返貧機(jī)制。公共服務(wù)均等化建設(shè)包括教育服務(wù)均等化、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化和社會(huì)保障體系建設(shè)。教育服務(wù)均等化應(yīng)從基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育兩方面入手。教育素質(zhì)和職業(yè)技能水平低下是貧困人口長(zhǎng)期難以脫貧的重要原因，因而要加強(qiáng)對(duì)貧困家庭學(xué)生義務(wù)教育的保障，擴(kuò)充農(nóng)村專項(xiàng)助學(xué)資金，確保學(xué)生不因家庭貧困而輟學(xué)。同時(shí)優(yōu)化教育資源配置，使貧困地區(qū)學(xué)生享受同等優(yōu)質(zhì)教育。此外，要加大對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)的投入，確保有培訓(xùn)意愿的貧困家庭至少有一名勞動(dòng)力接受培訓(xùn)，使其在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化，致力于通過(guò)疾病救治幫助因病致貧家庭脫離困境，同時(shí)增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)建設(shè)的財(cái)力支持，配置必要的醫(yī)療設(shè)備，吸納優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員到貧困鄉(xiāng)村交流、掛職，提高鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員的待遇和生活水平。農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)以最低生活保障和五保供養(yǎng)為主，應(yīng)在精確識(shí)別的基礎(chǔ)上，大幅提高最低生活救助和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度�？傊�，通過(guò)公共服務(wù)均等化建設(shè)，促進(jìn)貧困人口內(nèi)生轉(zhuǎn)型、防止返貧，使精準(zhǔn)扶貧走向良性循環(huán)。 5.基層扶貧治理常態(tài)化機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，常態(tài)化機(jī)制必不可少，一套穩(wěn)定可靠的扶貧班子更顯重要。從目前來(lái)看，最好的扶貧隊(duì)伍應(yīng)立足于基層，這樣既可以詳細(xì)了解和掌握貧困發(fā)展動(dòng)向和扶貧工作進(jìn)展，也可以及時(shí)針對(duì)不同的扶貧情況第一時(shí)間作出反饋和解決，最大限度減少因?qū)蛹?jí)過(guò)多而造成成本增加和信息傳遞疏漏。因此，基層扶貧隊(duì)伍穩(wěn)定化是構(gòu)建扶貧治理常態(tài)化機(jī)制的關(guān)鍵�；鶎臃鲐氷�(duì)伍應(yīng)由三方面構(gòu)成：村級(jí)組織、農(nóng)村社區(qū)自組織或其他社會(huì)團(tuán)體、村莊精英群體。首先，以村黨支部、村委會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)為代表的村級(jí)組織，是目前農(nóng)村扶貧工作的中堅(jiān)力量，應(yīng)鞏固它們?cè)诰珳?zhǔn)扶貧中的主心骨作用。要利用群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，將能力強(qiáng)、有頭腦、會(huì)管理、懂經(jīng)營(yíng)的優(yōu)秀年輕人吸納到村級(jí)組織，提高村級(jí)組織扶貧辦事效率與合法性。其次，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)自組織或其他民間團(tuán)體的輔助作用，利用它們?cè)谑袌?chǎng)信息傳遞、技術(shù)引進(jìn)、資源投入和評(píng)估監(jiān)測(cè)等方面的優(yōu)勢(shì)，為精準(zhǔn)扶貧的有序推進(jìn)提供助力。最后，村莊精英群體，如教師、醫(yī)生或在宗族、家族中享有威望的人士，可以被納入到精準(zhǔn)扶貧隊(duì)伍中。這些村莊精英群體接觸面廣、思維視野開闊，對(duì)村莊情況最為熟悉，在村莊共同體內(nèi)一般比平常人擁有更高的威信和影響力。因此，讓其參與到村莊的精準(zhǔn)扶貧中，有助于扶貧政策的宣傳和普及、扶貧難題的掌握和處理，在聯(lián)系和動(dòng)員更多的貧困戶艱苦奮斗中幫助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效發(fā)展。四、結(jié) 論作為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的主導(dǎo)性戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧既是從國(guó)內(nèi)外諸多貧困與減貧理論中逐步演化發(fā)展而來(lái)，也是我國(guó)過(guò)去農(nóng)村扶貧減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，因而具有高度正確性和正當(dāng)性。然而，由于精準(zhǔn)扶貧的正式實(shí)施才一年多，且各地的貧困環(huán)境、人口分布和發(fā)展實(shí)際均存在較大差異性，目前還沒(méi)有一套比較完善的扶貧模式可資借鑒，就不可避免地在諸多環(huán)節(jié)中出現(xiàn)矛盾與問(wèn)題，這主要是目前的精準(zhǔn)扶貧治理體系不完善造成的。本文提出建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，通過(guò)組建多元復(fù)合的扶貧治理主體和構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理的五大機(jī)制，并根據(jù)地方實(shí)際逐步完善精準(zhǔn)扶貧政策措施，進(jìn)一步使精準(zhǔn)扶貧工作向更好方向發(fā)展。當(dāng)然，這是一項(xiàng)較為長(zhǎng)久的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和腳踏實(shí)地的堅(jiān)韌毅力，才能最終實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富和貧困村善治的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。參考文獻(xiàn)： [1] 王思鐵.精準(zhǔn)扶貧：改“漫灌”為“滴灌”[J].四川黨的建設(shè)：農(nóng)村版,2014（4）：14-15. 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