當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 傳媒消息 >> 13年前，《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)。這部法律確認(rèn)了“包產(chǎn)到戶”的合法性，并明確承包期內(nèi)不得調(diào)整和收回承包地。這在當(dāng)時(shí)被“中國(guó)農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生視為重要的勝利。
但農(nóng)地的問(wèn)題并未就此塵埃落定。比如，承包到期怎么辦？集體是“誰(shuí)”？集體所有權(quán)凌駕于農(nóng)民使用權(quán)之上怎么辦？ 農(nóng)民進(jìn)城了土地怎么辦？農(nóng)地難以資本化怎么辦？
說(shuō)到底，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然是不完整的產(chǎn)權(quán)。隨著農(nóng)村人口大面積流動(dòng)，土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和訴求更為復(fù)雜，催逼進(jìn)一步解決土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。
中共十八屆三中全會(huì)后，《土地承包法》的修訂被納入議題。據(jù)財(cái)新記者了解，今年4月初，全國(guó)人大法工委牽頭成立了承包法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。目前，承包法修訂仍處于研討征求意見(jiàn)的階段，尚未形成草案。
據(jù)全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉披露，此次修法的主要目的是依法保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，包括：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能；界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)，以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系；不能以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的一個(gè)前置條件；建立工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度；以及保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。
十八屆三中全會(huì)上，關(guān)于土地問(wèn)題，中央已定調(diào)：落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。即強(qiáng)調(diào)要放活的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)則屬于農(nóng)戶，不可對(duì)外流轉(zhuǎn)。據(jù)此，新法有意落實(shí)“農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)。
時(shí)至今日，農(nóng)地問(wèn)題早已不只是農(nóng)村的問(wèn)題，此次修法也吸引了經(jīng)濟(jì)、金融、法學(xué)屆等人士的關(guān)注。處理這種有中國(guó)特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，亦已進(jìn)入“深水區(qū)”。不少人士都感嘆“太復(fù)雜”。
目前，無(wú)論是“三權(quán)”劃分還是“三權(quán)”權(quán)能如何賦予，都充滿爭(zhēng)議。牽一發(fā)動(dòng)全身的農(nóng)地領(lǐng)域，改革更傾向于穩(wěn)妥。
三權(quán)分置能否解決問(wèn)題？
劉振偉于2014年底撰文透露，如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地的規(guī)�；�(jīng)營(yíng)和集約化利用，既保護(hù)好耕地資源，又尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，是修改農(nóng)村土地承包法要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。
“三權(quán)分置”正是在這樣的背景下提出的。土地問(wèn)題專(zhuān)家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英曾總結(jié)，農(nóng)地改革路徑是所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離，不動(dòng)所有制，強(qiáng)化使用權(quán)。
不過(guò)，隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，情況出現(xiàn)了變化，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上出現(xiàn)了分離，或有分離的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積已占總面積的28.8%。在此背景下，“三農(nóng)”理論界提出“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排，被中央采納。
實(shí)際上，“三權(quán)分離”起于農(nóng)民自己的創(chuàng)造。1988年，浙江省政府就在文件中明確提出“三權(quán)分離”，上世紀(jì)90年代初又提出“三權(quán)分離、穩(wěn)制活田”。
浙江省農(nóng)辦副主任邵峰向財(cái)新記者介紹，這是溫州先搞起來(lái)的。當(dāng)時(shí)，溫州搞個(gè)體經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很活躍，但如果農(nóng)民經(jīng)商失敗了，還想回去種田，就要給他保留種田的資格。這樣就把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)了。
讓農(nóng)民不喪失承包權(quán)，以降低改革風(fēng)險(xiǎn)，亦是中央的考慮。不過(guò)，將這種事實(shí)上因流轉(zhuǎn)造成的產(chǎn)權(quán)分離，作為一種產(chǎn)權(quán)基本安排從法律上確定下來(lái)，卻面臨爭(zhēng)議，尤其是遭到不少法學(xué)家的反對(duì)。
中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)表示，以承包權(quán)為身份權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，不失為打破農(nóng)地使用權(quán)身份性帶來(lái)的流轉(zhuǎn)僵局的一種策略安排，但這種安排是過(guò)渡性的，也是局部性的，并不代表中國(guó)土地物權(quán)制度的未來(lái)常態(tài)，也不符合國(guó)際產(chǎn)權(quán)劃分的通行原則。因出租等形成的產(chǎn)權(quán)分離，無(wú)論中外都是廣泛存在的，通過(guò)合同法約束即可。
目前，土地流轉(zhuǎn)者隨時(shí)受到土地產(chǎn)權(quán)不完整帶來(lái)的掣肘。浙江海鹽大戶張馮亮流轉(zhuǎn)了約1000畝土地，“不太敢投入，還是希望能有自己的地，自己說(shuō)了算。”他說(shuō)，即便在租期內(nèi)，也存在承包權(quán)干擾經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。“你在別人的村里。農(nóng)民說(shuō)不干了，你能怎么著？”一位專(zhuān)家稱(chēng)。
不過(guò)，“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排在不少“三農(nóng)”學(xué)者看來(lái)仍是必不可少的。十八屆三中全會(huì)后，一位山西學(xué)者對(duì)山西農(nóng)戶的訪談顯示，有的農(nóng)民覺(jué)得流轉(zhuǎn)土地就是失去土地，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后生活沒(méi)有著落，寧可拋荒或者由親戚無(wú)償耕種，也不愿意流轉(zhuǎn)給別人；有的農(nóng)民擔(dān)憂政策多變，流轉(zhuǎn)出去后不能收回。劉守英等人認(rèn)為，目前承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)安排使承包人和經(jīng)營(yíng)者都得不到有效保障，不利于土地流轉(zhuǎn)。
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶看來(lái)，眼下更重要和實(shí)際的問(wèn)題，是集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、流轉(zhuǎn)者經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”的權(quán)能，如何設(shè)定，占有、使用、收益、處分、抵押等權(quán)能在“三權(quán)”之間如何劃分。
強(qiáng)化還是弱化集體？
現(xiàn)行《土地承包法》出臺(tái)時(shí)，曾招來(lái)一些人士農(nóng)地“準(zhǔn)私有化”批評(píng)。一位智囊人士回顧稱(chēng)，中央想了多少辦法，就是想把這個(gè)土地權(quán)利給農(nóng)民。不過(guò)，時(shí)至此次土地法修訂，主張適度發(fā)揮或強(qiáng)化集體作用利于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的聲音有所加強(qiáng)。一些人士擔(dān)心，過(guò)于強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地細(xì)碎化。
隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，一些地方集體的權(quán)力事實(shí)上在強(qiáng)化。外來(lái)流轉(zhuǎn)者多不愿意直接和單家單戶的村民打交道，而是找鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部。一些地方也有意發(fā)揮集體作用，促成交易并監(jiān)管土地用途。
浙江海鹽的農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)交易平臺(tái)，就采取農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)委托給村集體，再由村集體在產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)將村內(nèi)土地集中掛牌。如果有農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)影響土地成片，村集體還負(fù)責(zé)協(xié)商換地。名聲遠(yuǎn)播、被中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次提及的上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)，就是要求農(nóng)戶按給定的價(jià)格，將土地先流轉(zhuǎn)給村集體，再由村集體招租。
當(dāng)下，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是共識(shí)，但采取什么路徑，意見(jiàn)卻是分化的。一些人士主張給予農(nóng)戶清晰完整的產(chǎn)權(quán)，甚至私有化，有了這樣的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，才能促進(jìn)土地交易；一些人士則認(rèn)為，這樣做并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。葉興慶表示，就連一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者都認(rèn)為，土地集體所有在集中離農(nóng)者耕地方面，比私有制有更多的辦法。
華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士魏程琳考察過(guò)廣西某縣土地細(xì)碎化治理過(guò)程。
他發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)和理事會(huì)在工作中經(jīng)常運(yùn)用并不斷強(qiáng)化的一個(gè)理由就是:“農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)民個(gè)體只有承包權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)，你（農(nóng)戶）若不要土地，集體可以收回來(lái)。”
對(duì)于這樣的意見(jiàn)，一些學(xué)者憂心忡忡：好不容易把集體“弄沒(méi)了”，為何又要弄回來(lái)？畢竟，在農(nóng)村，更普遍的情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部作為集體代表，侵犯農(nóng)戶權(quán)益。近些年，一些村委會(huì)或基層政府組織以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為由強(qiáng)制收回農(nóng)民的承包地。
既然現(xiàn)階段中央仍然保留了并要落實(shí)集體所有權(quán)，確定集體行為的邊界顯得至關(guān)重要。
葉興慶認(rèn)為，現(xiàn)階段不宜通過(guò)擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)戶承包地的權(quán)利來(lái)體現(xiàn)所有權(quán)，也不宜通過(guò)收取土地承包費(fèi)、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來(lái)體現(xiàn)所有權(quán)。否則，極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的問(wèn)題。
年逾80、經(jīng)歷了新中國(guó)各階段土地變遷的農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長(zhǎng)郭書(shū)田向財(cái)新記者再三強(qiáng)調(diào)：不能將“落實(shí)集體所有權(quán)”放在那里就不管了。
他表示，不能再讓村民委員會(huì)代行集體所有權(quán)權(quán)力，而必須將農(nóng)民的集體所有權(quán)落實(shí)下來(lái)。他建議將“股份合作制作為集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式”這一句寫(xiě)進(jìn)法律中。
長(zhǎng)久不變?nèi)绾温鋵?shí)？
總體而言，中國(guó)對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)在不斷加強(qiáng)，從最初的基于合同保護(hù)的債權(quán)，至2007年《物權(quán)法》出臺(tái)，已被明確作為一種用益物權(quán)，享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利。
2008年，中共十七屆三中全會(huì)最終明確，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。若得以落實(shí)，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將更接近于所有權(quán)。
不過(guò)，此后“長(zhǎng)久不變”遲遲未具體落實(shí)，這也影響了土地流轉(zhuǎn)。
有農(nóng)地信托業(yè)務(wù)的某信托公司內(nèi)部人士常亮告訴財(cái)新記者，實(shí)踐中碰到的一大矛盾和困惑，就是承包期限和展期規(guī)則不明確，經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期。
一位參與修法的專(zhuān)家告訴財(cái)新記者，如何將承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”從法律上確定下來(lái)，是此次承包法修訂最重要的任務(wù)之一。
據(jù)財(cái)新記者了解，承包期限問(wèn)題仍待中央定調(diào)。政策界、學(xué)界有不同意見(jiàn)，一些人士主張遵從“有恒產(chǎn)者有恒心”的古訓(xùn)，將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利完全交給農(nóng)民。也有人提出反對(duì)意見(jiàn)，最后出現(xiàn)在十七屆三中全會(huì)決定中的表述是“長(zhǎng)久不變”。
主張繼續(xù)調(diào)整土地的聲音從未消失，但據(jù)財(cái)新記者了解，這種意見(jiàn)目前并不占主流。
從實(shí)際情況而言，二輪承包后，農(nóng)村調(diào)地現(xiàn)象已經(jīng)明顯減少。1999年 -2010年中國(guó)人民大學(xué)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所組織的五次17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2000年-2010年，支持在30年承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的農(nóng)戶比例平均為42.5%，明顯高于反對(duì)的比例（28.2%）。
“目前，多數(shù)意見(jiàn)還是主張?jiān)O(shè)承包期。”葉興慶告訴財(cái)新記者。不少人主張和城市住宅用地使用期一樣設(shè)70年。這個(gè)方案在2008年時(shí)就被討論過(guò)，當(dāng)時(shí)的反對(duì)意見(jiàn)是，30年變成70年，仍然是一個(gè)有期限的土地制度。
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊曾撰文表示，如果不設(shè)承包期限，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則逼近集體土地所有權(quán)，容易誤讀為推行土地私有。
上述文章稱(chēng) ：“我們傾向于有期限的‘長(zhǎng)久不變’。” 他建議，參照現(xiàn)行法律關(guān)于城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)、林地承包權(quán)年限的規(guī)定，將“長(zhǎng)久不變”的承包期限確定為70年，起點(diǎn)為二輪30年承包期到期后。
劉振偉還透露，修法另一個(gè)重點(diǎn)是要保留進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�，F(xiàn)行《土地承包法》要求農(nóng)民進(jìn)入設(shè)區(qū)的市之后，退回承包地。中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次表示，在現(xiàn)階段，保障農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，帶地進(jìn)城，留條后路是必要的、合理的。
只放經(jīng)營(yíng)權(quán)能放活嗎？
多重考慮下，中央避免大動(dòng)干戈，穩(wěn)妥地將釋放土地活力的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)權(quán)上，并賦予其抵押、擔(dān)保權(quán)能。這被視為十八屆三中全會(huì)在農(nóng)地改革上的一大突破。
不過(guò)，盡管理論上問(wèn)題不大，落實(shí)在法律上仍有障礙。前述參與修法的專(zhuān)家告訴財(cái)新記者，經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)，目前仍有爭(zhēng)議。若是債權(quán)，則無(wú)法抵押，只能質(zhì)押。
僅僅放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，其資本化的能力也受到限制。目前農(nóng)民以土地入股和外來(lái)投資者合作的模式，受到政策界和地方上不少人士的認(rèn)可。“這種模式應(yīng)該是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，否則農(nóng)民股份就太低了。”邵峰認(rèn)為。
王衛(wèi)國(guó)則告訴財(cái)新記者，建立在租約基礎(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然是一種不穩(wěn)定的權(quán)利，這樣的關(guān)系要么解體，要么發(fā)展成長(zhǎng)期關(guān)系。
無(wú)論體制內(nèi)外，都不乏打開(kāi)承包權(quán)流轉(zhuǎn)通道的呼聲。
農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華即指出，目前，中國(guó)有2.34億農(nóng)民工及其家屬處于兩棲狀態(tài)，到2020年，還要有約1億農(nóng)村人口進(jìn)城。
在這個(gè)過(guò)程中，已經(jīng)并將進(jìn)一步出現(xiàn)一大批有地市民。除轉(zhuǎn)包出租，如何通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，盤(pán)活進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地，讓穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民割斷與承包土地的聯(lián)系，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民種更多的地，將成為今后一個(gè)時(shí)期深化農(nóng)村土地制度改革必須重視的重大問(wèn)題。
“長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，承包地一定要允許流轉(zhuǎn)。否則留在農(nóng)村的都沒(méi)地，有地的人都在外面，這怎么行？”邵峰說(shuō)。
其實(shí)，現(xiàn)行《土地承包法》并未禁止農(nóng)地轉(zhuǎn)讓。第41條規(guī)定: 承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將承包地轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。但中央政策傾向于將轉(zhuǎn)讓限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳2014年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確提出，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，并須經(jīng)發(fā)包方同意。
為降低改革風(fēng)險(xiǎn)，一些專(zhuān)家主張，現(xiàn)階段給承包地流轉(zhuǎn)設(shè)置一定條件，如轉(zhuǎn)出農(nóng)戶須落戶城鎮(zhèn)；轉(zhuǎn)入者受讓面積上限等。
若允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)绾翁幚砑w經(jīng)濟(jì)組織成員的身份成為棘手問(wèn)題。
邵峰主張，現(xiàn)階段，可以采用“成員權(quán)與股東權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)）分離”的辦法。據(jù)財(cái)新記者了解，在某個(gè)時(shí)點(diǎn)將集體成員身份固定下來(lái)，已經(jīng)成為決策層主流意見(jiàn)。“固定下來(lái)以后，未來(lái)集體是否開(kāi)放，這些要再研究。”全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員張曉山表示。
不過(guò)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化正共同改寫(xiě)中國(guó)農(nóng)村的面貌。無(wú)論對(duì)過(guò)去體制持何種評(píng)價(jià)，傳統(tǒng)的“集體”勢(shì)必成為舊夢(mèng)。
“現(xiàn)在還是思想不夠解放。解放思想應(yīng)該沒(méi)有禁區(qū)，解放思想也沒(méi)有到頂?shù)臅r(shí)候。我們過(guò)去往往設(shè)定一條杠，過(guò)了這條杠就是道路方向問(wèn)題，所以一些體制機(jī)制障礙很難突破。”郭書(shū)田說(shuō)。■
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