當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”
田孟
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
摘要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要�，F(xiàn)行關(guān)于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往還會造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實際需要。
關(guān)鍵詞：分稅制；項目體制；鄉(xiāng)村治理；新鄉(xiāng)村利益共同體；內(nèi)卷化；民主化公共品供給
一、導(dǎo)言
改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主體，促成了中國經(jīng)濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。
這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負擔(dān)，造成了非常嚴重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷地抗?fàn)幒凸佟W(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步入后稅費時代。
取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認同，實現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負了惡名，面臨正當(dāng)性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等。國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣峁┕卜⻊?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。
為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累�！俺燥埧控斦�，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構(gòu)成了一種重要的社會學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面。
當(dāng)前，學(xué)界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過清理既有的文獻發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是作為本文的主要思考方向。
二、項目制：一個研究綜述
折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金分配出現(xiàn)的依靠條線體制另行運作，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉(zhuǎn)起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習(xí)俗。
周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東（2012）認為，還應(yīng)該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。
但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學(xué)想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個“派出機構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。
折曉葉等（2011）提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。
三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷
新世紀(jì)初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進入“后稅費時代”。
（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化
不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村”。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村主受到發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。
按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。
（二）基層政府的角色
改革開放不久，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟發(fā)展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場-國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻。
既有研究均是以發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運而生。分稅制改革深刻地而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。
（三）分稅制后的基層組織
“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農(nóng)民負擔(dān)。
農(nóng)民的反抗和中央三申五令要求減負，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機制，變成了更加沉重的稅費任務(wù)和愈益嚴重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕的農(nóng)民負擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會�；鶎诱䴔�(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道�；鶎诱䴔�(quán)維持基本運轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費都時常陷入困境、基層治理與管理面臨嚴峻困境。在時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進入到了一個全新階段。
（四）后稅費時代的鄉(xiāng)村治理
農(nóng)業(yè)稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)。周飛舟（2006）發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費來維持運轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護型經(jīng)紀(jì)”特點。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。
農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟行為。對于不發(fā)達地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發(fā)展經(jīng)濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資高潮。但由于不發(fā)達地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為了當(dāng)前推動地方實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。
與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導(dǎo)地方政府向偏遠農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運動，這項運動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。
四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化
村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？
一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。
項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在于其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。
（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”
項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，因此很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。
首先，項目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外年弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)�，F(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進村以后，農(nóng)民不認為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。
其次，村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的競爭對手要想?yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖?/span>”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。
最后，鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權(quán)力得到極大強化。
（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”
項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復(fù)雜性。
按照折曉葉等（2011）的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這一臺超強機器。城郊農(nóng)村是這一臺超強機器的對象。通過土地征收，金融，財政的循環(huán)，不斷推進城市化和工業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶的問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法行危機，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項目資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機。
需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。
由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財力相匹配的責(zé)任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進程，反而隨著國民經(jīng)濟的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。
四、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性
新世紀(jì)初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。
就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托-代理”問題和“監(jiān)督-激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運行機制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。
首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當(dāng)項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項目資金的瞄準(zhǔn)度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監(jiān)督和制衡，降低私人運作的空間。
第三，理順項目主管部門與項目對象之間的關(guān)系，賦予鄉(xiāng)、村、組等集體經(jīng)濟組織在主管部門劃定的范圍內(nèi)民主討論項目資金使用方式和項目實施內(nèi)容等方面的權(quán)力。項目主管部門不對細節(jié)進行直接的干預(yù)，而僅僅履行相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)和任務(wù)。這既擺正了項目主管部門的位置，減輕了其所本不應(yīng)有、也很難發(fā)揮作用的職能和事務(wù)，同時更重要的是接續(xù)了已經(jīng)實行了20多年的村民自治制度，有利于農(nóng)民公共品需求偏好的表達機制和民主協(xié)商機制的建立和實現(xiàn)，從而真正達到服務(wù)于農(nóng)村公共品供給需要的目標(biāo)。
將進村后的項目打造成一項公共事務(wù)，將能夠調(diào)動農(nóng)民參與村莊事務(wù)的積極性和熱情，有助于加強基層組織建設(shè)，夯實村民自治制度。實際上，農(nóng)村基層組織嚴重被國家政策和市場等因素削弱，是當(dāng)前各種三農(nóng)政策走偏、甚至走向其反面的關(guān)鍵因素。這種通過以具有了較強公共性的國家下鄉(xiāng)資源來加強基層組織的建設(shè)，將能夠搭建一個使既多、又小、而且分散的小農(nóng)農(nóng)戶與國家資源、政策或市場相對接的有效平臺，表達出農(nóng)民群體特殊而又實際的需求偏好，解決基本需要，確保農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序。
本文發(fā)表于《地方財政研究》2015年第6期
* 基金項目：華中科技大學(xué)研究生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地項目（基金編號：01-09-070108）；國家社科基金青年項目：農(nóng)村集體土地確權(quán)中的土地糾紛及其解決研究（13CSH049），特此感謝。當(dāng)然，文責(zé)自負。
** 作者簡介：田孟（1988—），男，湖南懷化人，苗族，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生。主要研究方向：土地制度，農(nóng)村社會學(xué)，鄉(xiāng)村治理。電子信箱：tianmeng211@163.com。電話：18986171961。
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