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中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年2月1日印發(fā)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)今后的農(nóng)村改革工作作出全面部署。《意見(jiàn)》指出：“農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域”，提出要?jiǎng)?chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，提高農(nóng)村基層法治水平。如何有效地推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，已成為全面推進(jìn)依法治國(guó)這一戰(zhàn)略的重要組成部分。當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)面臨哪些重要問(wèn)題？需要以怎樣的舉措來(lái)應(yīng)對(duì)？這些都需要在深入細(xì)致把握農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上作出回答。
社會(huì)轉(zhuǎn)型須加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)
當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)發(fā)生在兩個(gè)基本背景之中，第一是農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型，第二是農(nóng)村出現(xiàn)的治理轉(zhuǎn)型。這兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)基本的結(jié)構(gòu)性影響因素，而且社會(huì)轉(zhuǎn)型的因素更具根本性，影響著治理轉(zhuǎn)型。準(zhǔn)確把握這些基本背景，有助于更為務(wù)實(shí)地探尋農(nóng)村法治建設(shè)的可行路徑。
農(nóng)村發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在生產(chǎn)生活方式、價(jià)值觀念、社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)等諸多方面。盡管農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)村主要生產(chǎn)內(nèi)容，但農(nóng)業(yè)的具體生產(chǎn)方式、種植結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)農(nóng)耕時(shí)期相比，已發(fā)生很大變化，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在逐漸展開(kāi)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益深入，農(nóng)民的職業(yè)選擇及生活方式選擇日漸豐富多元，逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界。生產(chǎn)生活方式上的變化進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民價(jià)值觀念和社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)層面的變化，人際關(guān)系日益理性化、社會(huì)關(guān)聯(lián)越發(fā)松散、公共權(quán)威不斷衰弱，以至于出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”的狀況，村莊內(nèi)生力量常常無(wú)法有效整合秩序。從全國(guó)范圍來(lái)看，農(nóng)村的這種社會(huì)轉(zhuǎn)型又是不平衡的。這種不平衡性首先體現(xiàn)在農(nóng)村正處于日益分化的過(guò)程中，社會(huì)轉(zhuǎn)型的方方面面在不同的階層中會(huì)有不同程度的體現(xiàn)；其次還體現(xiàn)在區(qū)域的差異方面，東中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展水平不同的地區(qū)的農(nóng)村正在經(jīng)歷的社會(huì)轉(zhuǎn)型的程度存在很大差異，中西部大部分地區(qū)的農(nóng)村還基本處于比較傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明階段，而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村則越來(lái)越接近現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)。
隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的開(kāi)始，社會(huì)治理邏輯也發(fā)生變化，正是在這樣的背景下，執(zhí)政者提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的命題以回應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。農(nóng)村的社會(huì)轉(zhuǎn)型深刻地影響了鄉(xiāng)村治理邏輯的變化，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意蘊(yùn)是實(shí)現(xiàn)治理的法治化，正是在這樣的治理轉(zhuǎn)型的背景下，《意見(jiàn)》提出要“全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)”。但是，以規(guī)則之治、法治化為基本特點(diǎn)的治理現(xiàn)代化的要求，與當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型以及由此而生的治理轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系是復(fù)雜的，既存在契合之處，也存在一定的張力。一方面，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，對(duì)治理的法治化、現(xiàn)代化提出了很大的需求，即需要更為完善的法律體系和現(xiàn)代化的治理體系去適應(yīng)正在發(fā)生的轉(zhuǎn)型；但另一方面，可以預(yù)見(jiàn)的是當(dāng)前農(nóng)村正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型必定需要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間才能基本定型，在轉(zhuǎn)型完成之前，農(nóng)村的治理現(xiàn)實(shí)與治理法治化的要求之間，必定存在更為復(fù)雜的關(guān)系。因此，不能急于求成，要實(shí)事求是。
農(nóng)村法治建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)
農(nóng)村法治建設(shè)幾乎涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)、生活、治理的方方面面，當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)體現(xiàn)在基層政府依法行政的實(shí)現(xiàn)、村民自治制度的運(yùn)行、農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的完善等三個(gè)方面。
基層政府依法行政存在缺失。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，縣鄉(xiāng)基層政府在依法行政方面已經(jīng)取得了非常顯著的進(jìn)步。但是，目前基層政府在依法行政方面還存在不少比較突出的問(wèn)題，許多事情的處理未能做到依法行政，導(dǎo)致法律在農(nóng)村基層的執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行或者不被執(zhí)行的情況。具體來(lái)說(shuō)有兩種主要類(lèi)型：一是腐敗性不依法行政，二是治理性不依法行政。腐敗性不依法行政有很多表現(xiàn)�；鶎诱ぷ魅藛T及一些領(lǐng)導(dǎo)干部，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或怕重就輕，懈怠行使手中的職權(quán)，消極應(yīng)對(duì)群眾的合理合法訴求，“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難說(shuō)、事難辦”。農(nóng)村基層社會(huì)是熟人社會(huì)，人情關(guān)系對(duì)于法律的執(zhí)行產(chǎn)生很大影響�；鶎诱ぷ魅藛T（特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部）借助自己的個(gè)人關(guān)系或職權(quán)，以言代法、以權(quán)壓法，有的是被動(dòng)地辦人情案、關(guān)系案，有的則是主動(dòng)徇私枉法、權(quán)錢(qián)交易。這些都屬于腐敗性不依法行政的體現(xiàn)。但是，當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層政府在農(nóng)村社會(huì)治理中的治理性不依法行政也很突出，不依法行政的問(wèn)題更為復(fù)雜。治理性不依法行政是指基層政府從地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)和大局需要出發(fā)，基于基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)所需，或主動(dòng)或被動(dòng)地沒(méi)有嚴(yán)格按照法律和政策的規(guī)定行政。例如，目前農(nóng)村存在非常突出的信訪治理難題，許多群眾“信訪不信法”，尤其體現(xiàn)在難以有效化解無(wú)理信訪、偏執(zhí)型信訪、群體性涉法鬧訪。在基層政府的行政實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)突破法律和政策的框架、“花錢(qián)維穩(wěn)”“花錢(qián)買(mǎi)平安”來(lái)滿足信訪人的一些要求的現(xiàn)象。這產(chǎn)生了非常不好的示范效應(yīng)，在不少地方甚至誘發(fā)更多的人為謀利而上訪，法律的權(quán)威及所確定的規(guī)則得不到尊重。這些方面都與國(guó)家對(duì)基層政府依法行政的要求之間存在很大的距離有關(guān)。
村民自治制度未能有效運(yùn)行。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了重大改變，之前因收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而形成的鄉(xiāng)村利益共同體消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸失去了干涉村民自治的制度性動(dòng)力。此外，隨著國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入大量的資源，基層政府由汲取型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這就為村民自治制度的運(yùn)行提供了重要契機(jī)。但是從我們了解到的情況來(lái)看，村民自治制度的運(yùn)作狀況并不令人滿意，其中有兩個(gè)方面的問(wèn)題尤為突出。第一，村莊干群關(guān)系日漸疏離。這在不少地方突出地表現(xiàn)為干部“離村化”。干部離村化有兩個(gè)方面的體現(xiàn)：一是雖然生活重心依然在村莊，但因其主要生計(jì)方式與村莊生產(chǎn)生活之間并不存在緊密關(guān)聯(lián)，村干部忙于生計(jì)，無(wú)暇顧及村莊事務(wù)；二是一些村干部的生活重心已經(jīng)疏離于村莊，不少人居住在城鎮(zhèn)，難以及時(shí)有效地了解到村莊方方面面的情況。第二，村級(jí)治理能力缺乏。當(dāng)前一些社會(huì)輿論將村級(jí)組織的個(gè)別錯(cuò)誤過(guò)分放大，希望極力限制其權(quán)力。很多地方政府認(rèn)為不需要村組干部協(xié)助收稅，因此大肆合村并組、撤銷(xiāo)村民小組長(zhǎng)；國(guó)家在向農(nóng)村輸入大量資源的過(guò)程中，也盡量避免資源經(jīng)過(guò)村級(jí)組織的手中，采取條條系統(tǒng)的項(xiàng)目制或是直補(bǔ)農(nóng)戶的方式。這些都使村級(jí)組織缺乏治理資源，對(duì)村民需求的回應(yīng)能力和治理能力不足，以致加劇了公共服務(wù)缺位、文化建設(shè)真空化、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、農(nóng)村社會(huì)灰色化等問(wèn)題。
農(nóng)村糾紛解決機(jī)制不夠健全。健全的糾紛解決機(jī)制是農(nóng)村法治建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系群眾的權(quán)利能否得到及時(shí)救濟(jì)、矛盾能否得到有效化解，影響農(nóng)村基層社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念發(fā)生劇變，村莊內(nèi)生權(quán)威日益式微，傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制逐漸失效并瓦解。人們的行為選擇中，越來(lái)越多以國(guó)家法律為規(guī)則，村莊社會(huì)中的地方性規(guī)范與現(xiàn)代國(guó)家法已日漸趨同，而不是截然對(duì)立。在越來(lái)越具有現(xiàn)代性特征的鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家法律已日益成為維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障新農(nóng)村建設(shè)的不可或缺的力量，鄉(xiāng)村社會(huì)自身的結(jié)構(gòu)狀況和秩序特征使其產(chǎn)生了對(duì)法律服務(wù)的需求。但是，目前廣大農(nóng)村地區(qū)的糾紛解決機(jī)制總體來(lái)說(shuō)還很不健全。首先，法律服務(wù)資源在農(nóng)村的配置還比較缺乏，且并不均衡，這制約了法律服務(wù)在農(nóng)民的日常生活中、在農(nóng)村的社會(huì)治理中作用的發(fā)揮。在現(xiàn)代法治觀念中，律師是提供法律服務(wù)的重要主體。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，律師提供的法律服務(wù)非常昂貴，難以承擔(dān)。由于農(nóng)村缺乏適宜的法律服務(wù)需求市場(chǎng)，律師業(yè)主要存在于城市而非農(nóng)村。以蘇北某區(qū)為例，全區(qū)僅在主城區(qū)有一家律師事務(wù)所，而該區(qū)財(cái)政收入水平位居全市第一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在全國(guó)屬中上等。該地的律師業(yè)發(fā)展尚且如此，更何況廣大中西部地區(qū)。其次，其他糾紛解決機(jī)制未能提供有效的法律服務(wù)供給，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：鄉(xiāng)村組織在糾紛解決中有重要作用，但組織體系和治權(quán)不斷弱化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所能發(fā)揮作用，但缺乏解紛的制度性動(dòng)力；司法所面臨一些困難，且有脫離實(shí)際的程序化傾向；基層法庭的建設(shè)沒(méi)有得到足夠重視，人力、物力、財(cái)力等方面的司法資源不充足；大調(diào)解機(jī)制發(fā)揮重要作用，但容易出現(xiàn)通過(guò)聚集經(jīng)濟(jì)資源即“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的傾向。
以上三個(gè)層面分別關(guān)系基層政府的行政如何展開(kāi)、村莊組織的治理如何進(jìn)行、農(nóng)民的個(gè)人權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)這三個(gè)重要問(wèn)題，農(nóng)村法治建設(shè)中其他方面的工作主要是在這三個(gè)層面的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。這三個(gè)層面的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，表明農(nóng)村法治建設(shè)是一個(gè)自上而下的系統(tǒng)性工作，需要統(tǒng)籌考慮。
對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)的幾點(diǎn)重要考量
上面討論的農(nóng)村法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題都是長(zhǎng)期存在的，而且很難在短期內(nèi)給予完全解決，對(duì)此需要有清醒的認(rèn)識(shí)。一方面，需要按照黨的十八屆四中全會(huì)以及2015年中央一號(hào)文件的精神，加快推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)；另一方面，則需要深入認(rèn)識(shí)上述問(wèn)題存在的原因，特別是要在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)基本特征的基礎(chǔ)上，找到農(nóng)村法治建設(shè)務(wù)實(shí)可行的對(duì)策。具體來(lái)說(shuō)，有這樣幾個(gè)方面的因素需要予以重視。
正確處理好農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性與現(xiàn)代法治的規(guī)則化要求之間的張力。現(xiàn)代法治的核心特征是強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治，要求普遍性地解決問(wèn)題。但當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況與此還存在很大距離。無(wú)論是基層政府的行政，還是糾紛解決機(jī)制的完善，都需要正確處理好這兩者之間的關(guān)系。首先，農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，熟人社會(huì)里人們?cè)诮煌懈鼮橹匾暡钚騻惱�、人情關(guān)系，更多地強(qiáng)調(diào)倫理道德、習(xí)俗習(xí)慣、樸素的正義準(zhǔn)則，而非基于普遍性規(guī)則而形成的交往模式。在農(nóng)村的基層治理工作中，往往要強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同的人采取不同的辦法，“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，這對(duì)基層干部的處事方式、人脈關(guān)系、工作經(jīng)驗(yàn)、人生閱歷等都提出了高要求。在糾紛解決中，糾紛產(chǎn)生于具體的村莊生活場(chǎng)域中，往往具有很強(qiáng)的“個(gè)案延伸性”，常常并不是依靠正式法律規(guī)則就能夠化解的，而是需要很多基于熟人社會(huì)而產(chǎn)生的“地方性知識(shí)”才能給予有效解決。其次，農(nóng)村是一個(gè)正在發(fā)生變化的社會(huì)，這與規(guī)則之治所要求的穩(wěn)定性之間存在緊張關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)的這種變化，使得人們行為所依據(jù)的規(guī)范體系更為多樣，由此會(huì)引發(fā)基于不同規(guī)范體系而產(chǎn)生的矛盾和緊張；這種變化還使得農(nóng)村生活和治理中的諸多規(guī)則沒(méi)有定型，處于變動(dòng)之中，許多方面規(guī)則的確立還需要等待農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型基本完成之后才有可能。
協(xié)調(diào)好農(nóng)民法治觀念淡薄的現(xiàn)狀與現(xiàn)代法治化要求之間的互動(dòng)關(guān)系。法治建設(shè)不僅是體制機(jī)制的建設(shè)，更關(guān)涉人的觀念層次的轉(zhuǎn)變。在推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)的過(guò)程中，要清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)村干部和群眾的法治觀念不強(qiáng)的狀況在短期內(nèi)是難以完全改變的。如果過(guò)于超越現(xiàn)階段人們觀念層面的可接受程度，可能并不利于法治建設(shè)的順利、持續(xù)推進(jìn)。人們特定的法治觀念水平與轉(zhuǎn)型期特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征之間存在緊密關(guān)系。農(nóng)村法治建設(shè)既要著眼于改造現(xiàn)實(shí)，也不能過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)。這就需要耐心細(xì)致地做大量工作，也更需要時(shí)間來(lái)塑造人們符合法治的思想觀念、交往關(guān)系和行為方式。例如，隨著法律服務(wù)體系的完善，農(nóng)民法律意識(shí)會(huì)逐漸增強(qiáng)，這會(huì)在一定程度上緩解“信訪不信法”的現(xiàn)象。但是需要?jiǎng)?wù)實(shí)地認(rèn)識(shí)到，這一現(xiàn)象是很難完全破除的。盡管信訪制度運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了一些負(fù)面影響（如無(wú)理上訪無(wú)法得到有效治理、謀利型信訪增多），但信訪承載著非常重要的功能（如解決群眾困難、暢通民意表達(dá)、疏導(dǎo)社會(huì)情緒、緩解社會(huì)沖突）。雖然其與通常所言的現(xiàn)代法治之間存在一定張力，但亦存在一定親和性，有助于調(diào)適和彌補(bǔ)形式法治可能存在的不足。更為重要的是，“信訪不信法”的觀念有深厚的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，與基層群眾樸素的正義觀念、對(duì)黨和政府的政治認(rèn)同以及黨對(duì)群眾的政治承諾之間存在緊密聯(lián)系。
為農(nóng)村法治建設(shè)的推進(jìn)夯實(shí)基層組織基礎(chǔ)。現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)以正式法律規(guī)范和科層體系來(lái)推動(dòng)法律實(shí)施，但應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)不可能完全依靠正式法律規(guī)范和科層體系來(lái)推進(jìn)。對(duì)此，2015年中央一號(hào)文件明確指出：“要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)”，“依靠農(nóng)民和基層的智慧，通過(guò)村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，引導(dǎo)發(fā)揮村民民主協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。”這是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中有關(guān)精神的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。法治建設(shè)并不意味著要采取唯法律中心論的規(guī)范體系和治理體系，而是要在堅(jiān)持正式法律基本框架的基礎(chǔ)上，采取多元主義規(guī)范體系和治理體制；不僅要重視國(guó)家正式法律規(guī)范和制度的作用，而且還需要結(jié)合并重視道德、習(xí)俗、社團(tuán)規(guī)章、宗教以及其他社會(huì)規(guī)范對(duì)人們社會(huì)行為的引導(dǎo)和規(guī)范作用�？梢哉f(shuō)，多元主義規(guī)范體系和治理體系，是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。在社會(huì)治理的實(shí)踐中，需要將法律這種正式社會(huì)控制機(jī)制與其他的社會(huì)控制機(jī)制相結(jié)合，并在條件適當(dāng)?shù)那闆r下，將一些非正式或準(zhǔn)正式的社會(huì)控制機(jī)制吸納到國(guó)家的正式法律規(guī)范和制度中，增強(qiáng)正式法律規(guī)范本身的包容性。但是，多元化的規(guī)范體系和治理體系的運(yùn)行需要依靠一定的組織條件來(lái)實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村，村莊基層組織就是重要的依靠力量，國(guó)家只有充分借助基層組織才可能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理。因此，要調(diào)整和矯正弱化基層組織的政策傾向，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)為核心，帶動(dòng)健全農(nóng)村的基層組織體系。此外，還要從政策和法律上對(duì)村組集體進(jìn)行有力保護(hù)、豐富村組集體的治理資源。這是鄉(xiāng)規(guī)民約正確有效發(fā)揮作用、形成良好鄉(xiāng)村治理秩序所需要的重要組織條件，也是法治建設(shè)在農(nóng)村得以開(kāi)展所需依靠的重要組織基礎(chǔ)。
（作者：四川大學(xué)法學(xué)院博士；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）
（注：文章正式發(fā)表時(shí)題為《有效推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)》）
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