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農(nóng)村土地承包三十年不變(1997-2026年)的政策，讓中國(guó)農(nóng)村土地再分配一直處于停滯狀態(tài)。這一狀況也一直為不少學(xué)者詬病，但或許不久這個(gè)停滯狀態(tài)就將被打破。近日(8月7日)國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)明確指出，“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”對(duì)此，我想先談?wù)勛约旱膸c(diǎn)看法，以作拋磚引玉之效。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了巨大的變化。首先是1980-1990年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，特別是東部農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)歷了快速的“非農(nóng)化”。農(nóng)民“洗腳上岸”，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。但這里的“非農(nóng)化”實(shí)際上只是“非農(nóng)業(yè)化(De-Agrarianzation)”，因?yàn)檗r(nóng)民還是待在農(nóng)村地區(qū)，而未有進(jìn)入到城市。之后，“民工潮”的興起、戶籍制度的放寬使得一部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民，成功進(jìn)入城市成為了市民。但由于中國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性，這些事實(shí)上已經(jīng)成為“市民”的“農(nóng)民”在村集體中依舊保有一塊承包地，而且受到“三十年不變政策”在法律上的保護(hù)。
這種不耕種土地卻占有土地的現(xiàn)象，對(duì)于留在農(nóng)村仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，是極為不公平的�；蛟S正是因?yàn)樽⒁獾搅松鲜霈F(xiàn)象，所以國(guó)家準(zhǔn)備出臺(tái)承包地有償退出這一政策來(lái)加以改變。其目的之一是讓那些已經(jīng)“非農(nóng)業(yè)化”的“農(nóng)民”真正實(shí)現(xiàn)“非農(nóng)民化(De- Peasantization)”，讓他們徹底脫離土地和農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化;目的之二則是從已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)戶的手上“贖買(mǎi)”土地承包權(quán)，從而促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。果真能做到這一點(diǎn)，也是有一定好處的，至少不種地卻占有土地的現(xiàn)象可以得到解決。
但問(wèn)題是，這部分事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)戶，或者有能力進(jìn)城的農(nóng)戶，是否愿意放棄其土地承包權(quán)呢?如果是在2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我相信這部分農(nóng)戶肯定是愿意退出土地承包權(quán)的，有償退出不說(shuō)，無(wú)償甚至倒貼錢(qián)退出都是有可能的。這主要是因?yàn)椋?005年之前，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是“雞肋”——種之無(wú)利，棄之可惜。種田不僅收入低，還需要上交各類農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這使得一部分農(nóng)民紛紛放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)城務(wù)工。他們留下來(lái)的土地，就會(huì)在農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，他們不僅不收取任何費(fèi)用，甚至還要倒貼費(fèi)用，求別人幫忙種田。而找不到人幫忙種田的，則只能讓土地拋荒。
但2005年之后形勢(shì)轉(zhuǎn)變，種田不需要繳納稅費(fèi)，還可享受國(guó)家農(nóng)補(bǔ)，天平發(fā)生傾斜了。以前是求人(給錢(qián))種地，現(xiàn)在是收錢(qián)把田給別人種。但收的錢(qián)也不多，一畝田也就100斤稻子或者100塊錢(qián)。不久，行政力量介入了，原先無(wú)償或低價(jià)的“自發(fā)流轉(zhuǎn)”被政府推動(dòng)的、高價(jià)的“行政流轉(zhuǎn)”所替代。每畝土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用少的幾百、多的上千，這對(duì)不種地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，就是一筆“意外之財(cái)”。而對(duì)于像長(zhǎng)三角、珠三角這兩個(gè)市場(chǎng)化、城市化程度高的地區(qū)來(lái)說(shuō)，眾人都知道土地已經(jīng)成為香餑餑了，說(shuō)不準(zhǔn)哪天村子的土地就被征用了，那可是很大一筆補(bǔ)償款。所以，你覺(jué)得那些不種地的農(nóng)民還會(huì)愿意放棄土地承包權(quán)嗎?
但按照《意見(jiàn)》的精神，只要加以適當(dāng)引導(dǎo)(主要就是有償?shù)姆绞?，那些“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶”應(yīng)該會(huì)愿意放棄土地承包權(quán)。但應(yīng)該會(huì)不等于一定會(huì)。真正在農(nóng)村基層跑過(guò)的學(xué)者都會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些農(nóng)戶是不會(huì)愿意放棄土地的，因?yàn)楹枚嗳硕急е?ldquo;就把土地放在那里好了”的心態(tài)。對(duì)于這些已經(jīng)不靠土地生活的人來(lái)說(shuō)，土地已經(jīng)成為了一種鄉(xiāng)愁的寄托，或許等到老的時(shí)候他們還想再過(guò)上一把田園生活也不一定。這點(diǎn)在我最近一次土地確權(quán)調(diào)查中也得到了證實(shí)。村干部告訴我，一聽(tīng)說(shuō)要土地確權(quán)，即便是那些移居城市、腰纏萬(wàn)貫的“農(nóng)民”，也都不愿意放棄土地承包權(quán)，特意從城里趕回到村里來(lái)參與土地確權(quán)。
還有人會(huì)說(shuō)，這次是“有償退出”，又不是“無(wú)償退出”，所以還是應(yīng)該會(huì)有農(nóng)戶愿意退出土地的。但問(wèn)題是“有償”能達(dá)到什么程度呢?如果退出補(bǔ)償?shù)土�，�?duì)那些已經(jīng)進(jìn)城和有能力進(jìn)城的農(nóng)戶不會(huì)有吸引力，因?yàn)樗麄儾⒉辉诤?ldquo;有償退出”那點(diǎn)錢(qián)。那如果退出補(bǔ)償高呢?我不排除部分農(nóng)戶會(huì)自愿放棄土地承包權(quán)。但問(wèn)題是，政府或各類買(mǎi)方能承擔(dān)的起這高昂的“贖買(mǎi)”費(fèi)用嗎?
如果這部分已經(jīng)進(jìn)城和有能力進(jìn)城的農(nóng)戶不愿放棄土地承包權(quán)，那么誰(shuí)最有可能放棄土地承包權(quán)呢?我認(rèn)為，恰恰是那些處在村莊中下層、沒(méi)有能力進(jìn)城的農(nóng)戶最有可能放棄承包權(quán)。在現(xiàn)今各種沉重的生活壓力下，一旦遇到像重大疾病、教育、婚姻、住房等情況，沉重的費(fèi)用就會(huì)把這樣一個(gè)農(nóng)戶家庭拖入困境，在求助無(wú)門(mén)的情況下，不排除他們會(huì)通過(guò)有償放棄土地承包權(quán)的方式來(lái)應(yīng)一時(shí)之急。在調(diào)研時(shí)有農(nóng)戶就對(duì)我講，只要能賣(mài)到3-4萬(wàn)塊錢(qián)一畝田，他就愿意把田賣(mài)掉(當(dāng)然法律上不允許的，但農(nóng)村私下轉(zhuǎn)讓還是有的)。如此看來(lái)，退出補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用越高，這類農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的可能性就越大。
要是承包地有償退出真的在全國(guó)展開(kāi)，那將會(huì)產(chǎn)生怎樣的后果呢?最顯著的后果就是合法的“土地買(mǎi)賣(mài)”將興起。雖然買(mǎi)賣(mài)的是承包權(quán)，而非所有權(quán)，但在村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)被架空的事實(shí)下，承包地有償退出無(wú)異于一種土地買(mǎi)賣(mài)行為。當(dāng)前農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)、大戶和資本擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的格局也將被打破，土地將無(wú)障礙的從農(nóng)戶手中流向各類大戶和資本。緊接而來(lái)的嚴(yán)重后果則是中國(guó)農(nóng)民將轉(zhuǎn)變成為真正意義上的無(wú)產(chǎn)階級(jí)。從集體化時(shí)代帶過(guò)來(lái)的“農(nóng)民”印記將被徹底的抹去，他們將徹底失去土地，從現(xiàn)在的半無(wú)產(chǎn)階級(jí)轉(zhuǎn)變成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)。
或許有人會(huì)說(shuō)，國(guó)家將給農(nóng)民提供各類社會(huì)保障。那么，問(wèn)題又來(lái)了，他們有能力購(gòu)買(mǎi)各類社會(huì)保障嗎?據(jù)我在安徽南部農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民保險(xiǎn)的參保金額已經(jīng)高達(dá)6萬(wàn)元，這對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)可不是一筆小數(shù)目。所以，購(gòu)買(mǎi)不起社會(huì)保障，就只有靠出賣(mài)自己的勞動(dòng)力來(lái)維持生存了，而這極有可能成為放棄土地承包權(quán)之后，中下層農(nóng)民未來(lái)的生存圖景。
如果“有償退出”的做法將會(huì)產(chǎn)生上述“意料外的后果”的話，那么有一點(diǎn)《意見(jiàn)》還是說(shuō)對(duì)了的，那就是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)將會(huì)被進(jìn)一步推進(jìn)。但靠的不是“意料中的設(shè)計(jì)”，而是“意料外的后果”。在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)之下，村莊中下層、沒(méi)有能力進(jìn)城的農(nóng)戶退出承包權(quán)之后留下的土地，將不會(huì)由村集體收回后進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，反而會(huì)被流轉(zhuǎn)給各類資本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，由他們進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，那么中國(guó)農(nóng)業(yè)將更為徹底的轉(zhuǎn)向資本主義式生產(chǎn)。
綜上所述，我認(rèn)為“農(nóng)戶承包地有償退出”這一做法，本質(zhì)上就是變相的土地買(mǎi)賣(mài)。這不僅無(wú)法解決進(jìn)城農(nóng)戶不種地卻占有土地的不公平現(xiàn)象，反而會(huì)加速農(nóng)村中下層農(nóng)民的無(wú)產(chǎn)階級(jí)化。
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