2015-08-10 10:22
來(lái)源:共識(shí)網(wǎng)-作者賜稿作者:劉正強(qiáng)1962次點(diǎn)擊:我要評(píng)論
由于信訪問(wèn)題的復(fù)雜性已溢出信訪制度的框架，信訪制度之改革必須放在中國(guó)政治社會(huì)的背景下及國(guó)家與社會(huì)治理的總體格局中通盤(pán)考慮，做大做強(qiáng)未必可取，一廢了之則失之草率。
——信訪作為中國(guó)的“痛點(diǎn)”及其舒緩
(原文載《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第7期，原標(biāo)題為《中國(guó)信訪的現(xiàn)實(shí)困境與治理圖景》，作者單位為上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所)
摘要：當(dāng)前，中國(guó)信訪總量與治理成本雙雙高企，不斷觸痛著國(guó)家與社會(huì)的敏感神經(jīng)，并危及社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。信訪問(wèn)題的嚴(yán)峻以及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因?yàn)樾旁L制度承受了整個(gè)治理體系低效的代價(jià)。本文在聚焦信訪“爆棚”的現(xiàn)實(shí)窘境基礎(chǔ)上，深度探究了信訪運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境，并從信訪治理的思路、資源、結(jié)構(gòu)等方面闡釋了信訪的舒緩之道，以求解國(guó)家治理所面臨的“訪”務(wù)困境。
2015年是《信訪條例》修訂實(shí)施10周年的年份。作為中國(guó)本土性、輔助性政治設(shè)計(jì)的信訪制度，在國(guó)家治理的制度體系中處于一種中樞位置，成為鏈接中央與地方、穿透國(guó)家與社會(huì)的基礎(chǔ)性治理制度，是中國(guó)社會(huì)安全運(yùn)行的“壓艙石”。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著社會(huì)的急劇變遷，社會(huì)矛盾不斷凸顯，信訪洪峰逐步形成，信訪問(wèn)題成為屢遭戳擊的社會(huì)“痛點(diǎn)”。經(jīng)過(guò)中央與地方十幾年來(lái)的強(qiáng)力整治，盡管信訪量不斷攀升的勢(shì)頭得以遏制，信訪困局卻并未得到根本緩解。黨的十八大尤其是十八屆四中全會(huì)以來(lái)，中央提出了包括推行“陽(yáng)光信訪”、實(shí)行逐級(jí)走訪、把信訪納入法治化軌道等在內(nèi)的一系列重大舉措，帶來(lái)了諸多新變化新成效。信訪困境的根本舒緩，需要在此基礎(chǔ)上不斷達(dá)成新的共識(shí)。
一、直面社會(huì)之痛：信訪運(yùn)行的四大“痼疾”
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的改革路徑選擇，社會(huì)發(fā)展極不平衡，各個(gè)部分變遷的速率、節(jié)奏乃至方向等并不完全一致。與此同時(shí)，社會(huì)治理的制度體系相對(duì)滯后，不能從容因應(yīng)日趨復(fù)雜的治理任務(wù)，這突出表現(xiàn)在信訪治理面臨諸多困境。當(dāng)前，越來(lái)越的社會(huì)矛盾通過(guò)信訪通道呈現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)為四大“痼疾”：
(一)歷史遺留類(lèi)問(wèn)題不斷沉淀與固化
在“撥亂反正”時(shí)期，全國(guó)按照中央的精神和統(tǒng)一部署，對(duì)歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行了大刀闊斧的甄別、處理，“平反落政”[1]告一段落。然而，歷史常常歷久彌新，已經(jīng)塵封的問(wèn)題可能會(huì)被當(dāng)事人反復(fù)提出、激活，進(jìn)入現(xiàn)實(shí)的博弈過(guò)程，與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題纏繞、糾結(jié)、鏈接在一起，使信訪困境得以放大。在當(dāng)年，由于時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重，尤其是囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，“平反落政”的基本精神導(dǎo)向在于為當(dāng)事人平反昭雪、恢復(fù)名譽(yù)、“摘掉帽子”，而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平較低，這在當(dāng)時(shí)可能不是一個(gè)問(wèn)題。然而在中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大成功，國(guó)家實(shí)力大大增強(qiáng)的今天，這些問(wèn)題開(kāi)始不斷生發(fā)出來(lái)。這在上海尤其如此：文革前支內(nèi)、支農(nóng)人員回滬待遇問(wèn)題、公私合營(yíng)中的財(cái)產(chǎn)歸還問(wèn)題、代理經(jīng)租房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題等，在不同的節(jié)點(diǎn)和時(shí)段反復(fù)出現(xiàn)。由于上海的迅猛發(fā)展，他們的需求會(huì)隨著自身及周邊狀況的改善而提升，同時(shí)國(guó)家統(tǒng)一制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，上海各區(qū)縣自行確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也千差萬(wàn)別，這就不斷地引發(fā)攀比。隨著政策的調(diào)整和政治環(huán)境的寬松，與歷史問(wèn)題有關(guān)的上訪群體會(huì)漸次呈現(xiàn)出來(lái)。
(二)拆遷保障類(lèi)問(wèn)題不斷纏繞與疊加
征地拆遷是全國(guó)范圍內(nèi)最主要的信訪矛盾類(lèi)型。其背后，是巨大的利益博弈。拆遷及其引發(fā)的失地、社保、安置、就業(yè)等問(wèn)題纏繞在一起，放大了官民矛盾與社會(huì)危機(jī)。以上海為例，大約在2000年以前，上海的動(dòng)拆遷工作以舊區(qū)改造為主，動(dòng)拆遷工作較平穩(wěn)順利;進(jìn)入21世紀(jì)，在解困不再是動(dòng)拆遷主要目標(biāo)的情況下，房地產(chǎn)趨向市場(chǎng)化，商品房?jī)r(jià)格驚人飆升，與動(dòng)拆遷居民的被遷、被拆房屋價(jià)格反差日益增大，并且各動(dòng)拆遷地塊操作時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、差異懸殊，導(dǎo)致越來(lái)越多的居民心理失衡，動(dòng)拆遷矛盾不斷升級(jí)，安置工作遇到了空前阻力，趨于困難乃至停滯狀態(tài)。尤其是2001年后上海對(duì)拆遷進(jìn)行重大政策調(diào)整，由“數(shù)人頭”改為“數(shù)磚頭”[2]，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，又存在著“數(shù)人頭”和“數(shù)磚頭”并存的局面。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“雙軌制”造成了制度空隙，戶籍遷移、假離婚等規(guī)避與謀利行為非常普遍，許多拆遷戶刻意選擇對(duì)自己有利的補(bǔ)償方式，或者雖已補(bǔ)償安置完畢，卻屢屢反悔，要求按后來(lái)的較高的標(biāo)準(zhǔn)重新補(bǔ)償與安置。目前上海積累的一、二千戶鬧訪群體以拆遷為主，進(jìn)京上訪人群中至少2/3與動(dòng)拆遷相關(guān)。
(三)涉法涉訴類(lèi)問(wèn)題不斷生成與升級(jí)
當(dāng)前，中國(guó)的法治建設(shè)取得了明顯成效，法治環(huán)境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化漸趨普及，行政法治化程度有了很大提高，已初步做到有法可依、有章可循、文明執(zhí)法、規(guī)范管理。但是，為什么在現(xiàn)實(shí)生活中仍然充斥了諸多的違法行為?為什么知法違法犯法的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)?為什么信訪這一權(quán)宜性、行政性的救濟(jì)手段較司法更受到人們的認(rèn)同?涉法涉訴信訪的嚴(yán)峻形勢(shì)更向我們凸顯了司法與信訪或曰法律與行政的雙重尷尬，以及法律知識(shí)在大眾生活中普及的廣度而法律精神在大眾生活深入的限度。在上海，人們的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，凡有糾紛均能想到運(yùn)用法律手段解決。但社會(huì)的整體法治觀念仍很淡薄，特別是“尊重法律、尊重判決、尊重程序、尊重證據(jù)”等意識(shí)仍很欠缺，導(dǎo)致發(fā)生糾紛時(shí)想到法律，但對(duì)糾紛解決不如意時(shí)即到處上訪的情況不斷出現(xiàn)。一些當(dāng)事人初信初訪時(shí)間提前，邊審邊訪趨于常態(tài)，以對(duì)法院施加壓力，謀求對(duì)已方有利的結(jié)果;有些當(dāng)事人在立案之前或立案階段就開(kāi)始信訪，違法上訪、纏訪鬧訪問(wèn)題突出。信訪人情緒對(duì)立、言行過(guò)激的行為時(shí)有發(fā)生，違反信訪接待制度，在各級(jí)法院辦公場(chǎng)所及接待窗口出格鬧訪等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，牽扯了大量的審判精力，影響了正常接待工作。
(四)精神心理類(lèi)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)與累積
在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和急劇變遷的時(shí)代，社會(huì)失范、社會(huì)矛盾及其導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷涌現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)代社會(huì)已分化為一個(gè)“斷裂”的社會(huì)，急劇的貧富分化和社會(huì)不公，造成了龐大的伴有“相對(duì)剝奪感”的社會(huì)底層和邊緣群體。社會(huì)矛盾越來(lái)越集中在工程移民、失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)拆遷戶、下崗工人、欠薪農(nóng)民工等特定群體上，淤積在社會(huì)結(jié)構(gòu)的微觀層面(基層)。一些地方的矛盾呈現(xiàn)出“無(wú)直接利益沖突”的特征，即社會(huì)沖突的參與者與事件本身無(wú)關(guān)，表面上借機(jī)表達(dá)、發(fā)泄一種情緒，實(shí)質(zhì)上是一種集團(tuán)之間的對(duì)抗和沖突，顯示了階層的形成和分化。但這些問(wèn)題并不總是表現(xiàn)為反社會(huì)的傾向和行為，而更多地是不斷地對(duì)人的精神和心理造成擠壓與折磨。上海是一個(gè)單核的超大型城市，人口、建筑、交通等密度超高。由于工作節(jié)奏快、競(jìng)爭(zhēng)壓力大、生活成本高，致使社會(huì)心態(tài)異常、社會(huì)焦慮彌散，這在各個(gè)社會(huì)階層中皆有體現(xiàn)。對(duì)于一些外來(lái)人員更是如此，如果遭遇到歧視、不公，那么其相對(duì)剝奪感會(huì)更強(qiáng)，加之他們社會(huì)融合度差，極易累積反社會(huì)的情緒，一些在其它地區(qū)不存在的問(wèn)題會(huì)在上海出現(xiàn)，或者在上海會(huì)出現(xiàn)放大、乘數(shù)效應(yīng)。不管如何，由于信訪制度不同于司法制度——不設(shè)門(mén)檻、不收費(fèi)用，尤其是對(duì)主體資格沒(méi)有特別的限定，它在客觀上能夠吸附更多有精神心理障礙的人來(lái)上訪;當(dāng)然，一些人在上訪過(guò)程中也會(huì)變得越來(lái)越偏執(zhí)。
二、探究原發(fā)之灶：信訪問(wèn)題的“爆棚”邏輯
基于人民民主和群眾路線的信訪制度，承載了黨和政府傾聽(tīng)民眾呼聲、增加政治認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的執(zhí)政理念，是國(guó)家最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置之一。當(dāng)前，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速、社會(huì)問(wèn)題的凸顯，國(guó)家治理處于一個(gè)承啟階段。由于信訪制度吸納了過(guò)多的社會(huì)矛盾，它實(shí)際上承受了整個(gè)社會(huì)治理低效和失靈的代價(jià)，制度化地緩沖了社會(huì)矛盾對(duì)整個(gè)社會(huì)的沖擊。
當(dāng)前信訪的一大弊病就是吐出不暢，造成信訪事項(xiàng)的不斷“駐留”、積壓。大體在1990年代以前，信訪是以原發(fā)型為主的，信訪的事項(xiàng)比較單純，信訪的內(nèi)容也比較純粹。在這以后，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革、城市取消收容遣送制度以來(lái)，在信訪量竄升的同時(shí)，信訪個(gè)案呈現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)：上訪頻次、層級(jí)、事項(xiàng)、要求等增多、提高，上訪更具組織性、策略性。目前信訪問(wèn)題的“爆棚”就形同一種惡性腫瘤的生長(zhǎng)機(jī)制，原發(fā)型的信訪不斷擴(kuò)展出新的信訪類(lèi)型：有人會(huì)數(shù)年如一日為幾毛錢(qián)的問(wèn)題上訪，有人會(huì)撇開(kāi)地方政府而常駐北京上訪，有人會(huì)在上訪過(guò)程中不斷追加信訪的事項(xiàng)、提出更多的要求。
信訪爆棚現(xiàn)象顯然受制于更宏大的社會(huì)變遷之類(lèi)因素的制約，這是在社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于松散、國(guó)家控制能力趨于弱化情況下出現(xiàn)的一種不可避免的現(xiàn)象，它是在社會(huì)與政治變遷失調(diào)的縫隙中產(chǎn)生出來(lái)的。從政治倫理上，執(zhí)政黨被賦予了對(duì)社會(huì)的無(wú)限責(zé)任，只有“一切依靠黨和政府”才能“一切相信黨和政府”，才能增強(qiáng)執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，從理論上講群眾可以通過(guò)信訪向黨和政府提出任何要求。但由于意識(shí)形態(tài)的變遷與淡化，在傳統(tǒng)執(zhí)政資源和手段萎縮、執(zhí)政環(huán)境和條件變化的形勢(shì)下，政治的運(yùn)作過(guò)程更多地受制于技術(shù)、財(cái)力等硬實(shí)力，意識(shí)形態(tài)對(duì)人的欲望的抑制作用式微。同時(shí)，對(duì)訪民而言，由于法治具有普適性的價(jià)值并且已上升為治國(guó)理政戰(zhàn)略，人們開(kāi)始習(xí)慣于以法治來(lái)建構(gòu)自己的行動(dòng)依據(jù)，并不斷地將個(gè)體權(quán)利釋放出來(lái)。這樣，法律成為他們常備的、主要的話語(yǔ)形式，成為與政府博弈的武器，對(duì)法律的不當(dāng)使用也越來(lái)越普遍。由于政府不僅僅要受制于政治正確，而且要受制于法律正確，在維權(quán)的語(yǔ)境中，政府常常處于尷尬的境地。[3]不僅如此，中央確立了以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)注民生、保障人權(quán)、普惠大眾，卻往往導(dǎo)致意想不到的結(jié)果，民眾的個(gè)人權(quán)益在得到保障的同時(shí)，也存在著過(guò)度釋放的傾向。國(guó)家對(duì)個(gè)人權(quán)利矯枉過(guò)正，從原先的個(gè)人權(quán)利缺失到個(gè)人權(quán)利的畸形伸張，個(gè)體的解放過(guò)快，而背后缺少相應(yīng)的制度和文化支撐，很容易陷入極端個(gè)人主義。而信訪則為此提供了一個(gè)寬松的平臺(tái)，常常為一些不良信訪人不當(dāng)利用。每當(dāng)國(guó)家出臺(tái)一項(xiàng)惠民政策時(shí)，總會(huì)引發(fā)相應(yīng)類(lèi)型的上訪波動(dòng)，造就一批新的上訪謀利者和食利者。
這樣，法治與民生話語(yǔ)占據(jù)了輿論的主流，一邊倒的傾向越來(lái)越明顯，特別是在網(wǎng)絡(luò)中，民粹主義[①]的抬頭，在一定程度扭曲了公平、正義這些理念的標(biāo)準(zhǔn)。而政府卻面臨治理手段匱乏的問(wèn)題，無(wú)法對(duì)部分食利者進(jìn)行鑒別乃至有效打擊。
三、求解舒緩之道：信訪治理的思路策略
信訪制度作為牽動(dòng)方方面面的國(guó)家基礎(chǔ)性的治理制度，與中國(guó)國(guó)家、社會(huì)、民眾緊密勾連在一起，一直處于存廢、改革、調(diào)整的風(fēng)口浪尖上[②]。信訪運(yùn)行的困境，反應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家治理的失靈和困頓。而關(guān)于信訪制度改革的爭(zhēng)議不斷，對(duì)其一廢了之、做大做強(qiáng)乃至維持現(xiàn)狀的聲音皆有一定市場(chǎng)。由于信訪問(wèn)題的復(fù)雜性已溢出信訪制度的框架，信訪制度之改革必須放在中國(guó)政治社會(huì)的背景下及國(guó)家與社會(huì)治理的總體格局中通盤(pán)考慮，做大做強(qiáng)未必可取，一廢了之則失之草率。在大的社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制不會(huì)有根本改變的情況下，一種可行的方案是在形成新的信訪治理共識(shí)基礎(chǔ)上，走出壓制型和收買(mǎi)型的雙重誤區(qū)，擺脫運(yùn)動(dòng)式和非常態(tài)的治理慣性，形成多元化和包容性的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)信訪治理機(jī)制創(chuàng)新突破信訪僵局，為深化信訪體制改革創(chuàng)造條件。
(一)松動(dòng)屬地責(zé)任，走出維穩(wěn)誤區(qū)
訪民進(jìn)京赴省上訪屢屢觸動(dòng)中央和地方的敏感神經(jīng)，在某種程度上規(guī)制了地方政府的行政行為，但往往為訪民不當(dāng)利用，演化為對(duì)抗地方政府的有效武器。中央加諸地方的維穩(wěn)壓力加屬地責(zé)任，導(dǎo)致了無(wú)原則的治理。正是由于中央對(duì)各地進(jìn)京訪、集體訪、“非正常訪”等的排名，使許多訪民熱衷于進(jìn)京給地方政府施壓，迫使地方政府衍生出許多荒唐的治理手段，對(duì)訪民圍追堵截、分化收買(mǎi)或攻關(guān)“銷(xiāo)號(hào)”。由于依法治國(guó)和依法行政的要求，國(guó)家治理手段受到法治的約束，必須顧及程序正義的要求，而訪民則藉由法治文化的熏陶，維權(quán)意識(shí)高漲，善于運(yùn)用法律武器與政府博弈。因此，應(yīng)該重估“維穩(wěn)”的價(jià)值、策略，松動(dòng)僵硬的屬地化責(zé)任，理順央地信訪關(guān)系，將社會(huì)穩(wěn)定建立在彈性、可控的基礎(chǔ)上，而不能將社會(huì)治理建立在社會(huì)是靜態(tài)的假設(shè)基礎(chǔ)上。相應(yīng)地，信訪通道應(yīng)該成為社會(huì)的重要“減壓閥”，以吸納而不是制造社會(huì)矛盾，抑制而不是激發(fā)政治抗議。中央信訪機(jī)構(gòu)不需要受理具體信訪事項(xiàng)，而只需起督導(dǎo)、政策研究等作用即可。而各地信訪量特別是進(jìn)京訪的高低與地方治理狀況也沒(méi)有必然的聯(lián)系，信訪排名理由不充分，而無(wú)原則的問(wèn)責(zé)更是荒唐。只要中央不再進(jìn)行排名，訪民以進(jìn)京上訪要挾地方的消耗戰(zhàn)就會(huì)消停，自然地方政府截訪的積極性也會(huì)降低，起碼基于中央、地方和訪民三者之間攻防而造成的信訪虛高擴(kuò)展的這一部分存量會(huì)自然消退。由于各地對(duì)一些全國(guó)性信訪問(wèn)題治理的空間日益逼仄，亟需加強(qiáng)信訪治理的全國(guó)統(tǒng)籌力度，由中央對(duì)一些政治性、歷史性問(wèn)題重申或調(diào)整政策，以批量解決一些共性的問(wèn)題。
(二)設(shè)置準(zhǔn)入機(jī)制，優(yōu)化治理流程
我國(guó)信訪制度更多地體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)文化中“實(shí)質(zhì)正義”的價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)“事要解決”，對(duì)信訪事項(xiàng)的受理并沒(méi)有設(shè)置一套嚴(yán)密的過(guò)濾程序。由于信訪系統(tǒng)的開(kāi)放性、便利性，加之執(zhí)政黨通過(guò)各種方式進(jìn)行的社會(huì)動(dòng)員(如群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng))，信“訪”成為一種普遍性的大眾認(rèn)同，尤其是底層和弱勢(shì)群體幾乎不二的選擇。在這種情況下，信訪群體具有比較復(fù)雜的構(gòu)成：既有確確實(shí)實(shí)的冤屈者，又有渾水摸魚(yú)無(wú)理取鬧者;既有借訪維權(quán)謀利者，又有利用信訪誣陷、發(fā)泄和進(jìn)行人身攻擊者;既有目標(biāo)、要求清晰的博弈者，又有無(wú)法表達(dá)自己事項(xiàng)的疑似精神障礙者、民粹主義分子[③]。對(duì)此，要借鑒訴訟立案制度，在信訪受理環(huán)節(jié)引入審查機(jī)制，使信訪受理適度司法化，實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪事項(xiàng)審查的“關(guān)口前移”，即改變信訪力量配置，將工作重心設(shè)置在前端。通過(guò)時(shí)效、證據(jù)、當(dāng)事人資格等條件的設(shè)置，建立起科學(xué)的信訪案件準(zhǔn)入機(jī)制，形成前端攔截網(wǎng)，以便將一些疑似無(wú)理訪、無(wú)解訪過(guò)濾掉，從而形成良好的信訪事項(xiàng)受理秩序，抑制信訪的擴(kuò)展。對(duì)于已受理事項(xiàng)的處理則仍應(yīng)以行政化的方式運(yùn)作，即受理司法化，而處理實(shí)體化——以溝通、協(xié)調(diào)、談判為主，將每一個(gè)個(gè)案梳理清楚。對(duì)有理訪應(yīng)該迅速解決，不要小事拖大、大事拖炸，延至答復(fù)期屆滿。對(duì)重大、疑難、復(fù)雜的事項(xiàng)可及時(shí)導(dǎo)入司法渠道。對(duì)無(wú)理纏訪、鬧訪的治理手段要完善，要守住底線，摒棄收買(mǎi)與穩(wěn)控兩種極端的化解方式，特別是禁止動(dòng)用低保等民生資源維穩(wěn)。
(三)盤(pán)活治理資源，導(dǎo)入社會(huì)力量
信訪積案中，除了要價(jià)過(guò)高、干部違法、法律政策調(diào)整、歷史問(wèn)題等暫時(shí)難以解決外，很大一部分人具有各種各樣的精神、心理、情感等問(wèn)題，即使是正常的信訪事項(xiàng)只要摻雜了上述因素，就會(huì)變得更加復(fù)雜。由于信訪制度的政治性、群眾性，并對(duì)信訪人和信訪事項(xiàng)的有理推定，致使信訪部門(mén)很難以常規(guī)的工作擊破他們自以為是的邏輯結(jié)構(gòu)。這就需要盤(pán)活治理資源，在治理機(jī)制中導(dǎo)入社會(huì)力量，通過(guò)第三方的立場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)為工作對(duì)象提供情感、心理、精神等方面的輔導(dǎo)和服務(wù)，使其回歸常態(tài)生活。由于社會(huì)組織處于第三方的位置，比較超然，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，可以廣泛運(yùn)用心理、情感等手段及地方性知識(shí)、熟人關(guān)系等資源，通過(guò)做工作對(duì)象的外圍工作來(lái)轉(zhuǎn)移其注意力、為其提供情感支持、使他們回歸社會(huì)。而其運(yùn)作也更具人性、更富溫情、更加細(xì)膩，發(fā)揮作用的空間很大，具備“軟控制”的優(yōu)勢(shì)[4]。這應(yīng)當(dāng)獲得政府的優(yōu)先考慮和大力支持，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形成剛性的制度和機(jī)制。
信訪問(wèn)題其實(shí)凸顯了國(guó)家的總體治理困境。在這種格局下，信訪作為最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置之一，實(shí)際上在以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用，尤其是承擔(dān)了“維穩(wěn)”、救助等諸多勉為其難的功能，演化為一種兜底性的制度。所以，信訪問(wèn)題的嚴(yán)峻以及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因?yàn)樾旁L制度承受了整個(gè)治理體系低效的代價(jià)。由于信訪制度的源頭是作為政治原則的群眾路線，信訪困境的舒緩也有賴(lài)于在國(guó)家治理體系完善過(guò)程中優(yōu)化自身——尤其是要在回歸信訪制度的經(jīng)典設(shè)計(jì)、恢復(fù)和創(chuàng)新群眾路線的基礎(chǔ)上，重建其政治屬性，形成妥帖安頓民意的扁平化制度安排——這也是彰顯國(guó)家對(duì)人民之愛(ài)、承載人民對(duì)國(guó)家之信、應(yīng)對(duì)社會(huì)總體治理失靈的必需。在新的歷史條件下，信訪制度重回調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的這一樞紐位置，即回歸信訪制度初始設(shè)計(jì)的初衷和本位，回到信訪對(duì)社會(huì)的治理這一本義，是緩解信訪運(yùn)行困境的必需，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)和良性運(yùn)行的關(guān)鍵。
參考文獻(xiàn)
[1] 在1987年黨的第十三次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)前基本完成落實(shí)政策的任務(wù)，把“文化大革命”以前和“文化大革命”中，在“左”的思想指導(dǎo)下處理錯(cuò)了的歷史問(wèn)題，實(shí)事求是地糾正過(guò)來(lái)，妥善做好善后工作，是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)�！泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央落實(shí)政策小組擴(kuò)大會(huì)議紀(jì)要的補(bǔ)充意見(jiàn)》
[2] 所謂的“數(shù)人頭”，是指房屋的征收補(bǔ)償以該房屋內(nèi)的戶籍人數(shù)為依據(jù)，而不是以面積來(lái)確定。1991年版《上海城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以人數(shù)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基本標(biāo)準(zhǔn)是人均安置4平方米使用面積來(lái)確定。而“數(shù)磚頭”由2001年版的《上海城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》確認(rèn)，以房屋的建筑面積——也就是房屋本身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
[3] 不少人借助法律規(guī)定來(lái)糾纏一些歷史問(wèn)題，如利用《物權(quán)法》來(lái)主張上世紀(jì)50年代被沒(méi)收的房產(chǎn)等。
[4] 在這方面，上海有一定的基礎(chǔ)，也有成功的探索與嘗試。上海市社工協(xié)會(huì)已有8家正式注冊(cè)的社工機(jī)構(gòu)涉足信訪業(yè)務(wù)領(lǐng)域。一些草根類(lèi)的社會(huì)組織，如宅基老娘舅、柏萬(wàn)青專(zhuān)業(yè)工作室等，也在化解信訪矛盾中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。上海公益社工師事務(wù)所從2009年開(kāi)始在浦東開(kāi)展知心媽媽矛盾化解工作，轉(zhuǎn)化了一批上訪對(duì)象的行為。在此基礎(chǔ)上，從2011年起，上海市信訪辦聯(lián)合市婦聯(lián)創(chuàng)設(shè)“白玉蘭開(kāi)心家園”項(xiàng)目，有計(jì)劃地將社會(huì)組織的力量導(dǎo)入信訪治理體系中。這個(gè)項(xiàng)目物色了58名頻繁赴京信訪人(以老年女性為主)，從心理入手，由專(zhuān)業(yè)社工幫助案主正確認(rèn)識(shí)自我，改變偏激行為，修復(fù)家庭功能，重建社會(huì)關(guān)系。目前項(xiàng)目進(jìn)展順利。
[①] 劉正強(qiáng)：《重建信訪政治——超越國(guó)家“訪”務(wù)困境的一種思路》，載《開(kāi)放時(shí)代》2015年第1期。
[②] 張千帆：《上訪體制的根源與出路》，任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時(shí)代潮流，載《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第1期。
[③] 吳江等：《中國(guó)公眾的民粹化傾向調(diào)查報(bào)告(2012)》，載《人民論壇》2012年第11期(下)。
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