何翔舟教授撰寫的《論政府成本——政府成本管控的策略與路徑》一書于2014年11月由北京大學出版社發(fā)行。該書從理論上對政府成本及其管控與路徑進行了解析，為治理政府成本提供了理論依據。何為政府成本，傳統意義上的認識是政府管理活動中的財政支出。何翔舟教授的概述是“社會治理理念下，政府在從事行政管理活動中，對社會及其公眾所產生的負面效應，這種負面效應是通過政府主觀努力能夠適當控制的”。這一政府成本理念的全新認識，對于研究管控策略與路徑鋪墊了基礎，不僅是公共管理理論的創(chuàng)新，而且對于政府管理實踐也是一種創(chuàng)新。借此機會，談幾點個人的認識。
一、把握公共管理主體脈搏必須重視政府成本研究
政府決策活動，是任何時代、任何社會最為廣泛的決策活動。現代社會的運轉活動中，從經濟決策、社會服務到國家外交和安全戰(zhàn)略、外層空間的競爭，政府都要以主體姿態(tài)介入，承擔著責無旁貸的決策職能。即使社會治理時代，政府在某些領域的管理職能弱化了，但社會治理的主體永遠離不開政府。因此，任何意義上的公共管理理論與實踐的創(chuàng)新，必須把握主體脈搏，否則，就會本末倒置。既然政府是現代公共管理實踐的主體，就必須深入研究政府成本問題。《政府成本管控的策略與路徑》一書告訴人們，政府成本控制效果如何，是影響社會經濟發(fā)展、政治文明建設最為重要的因素。從政府作為公共管理主導主體角度來講，這是非常正確的。政府不但與其他任何組織一樣有成本，而且政府成本對社會的負面作用更大。社會治理首先要控制政府成本，任何社會制度下，政府是社會治理的主導性主體。在如何具體把握主體脈搏上，作者從政府對社會治理的基本職能入手，把政府職能活動看成是產生公共產品。同時，把政府生產的公共產品進一步解剖為有形公共產品與無形公共產品，這就為分析控制政府成本找到了支點。分析認為，有形公共產品是政府會計成本的載體，無形公共產品是政府決策的機會成本、滋生隱形成本的載體。這種對公共產品的分類，不僅為研究控制政府成本的策略與路徑奠定了基礎前提，更是公共管理理論的創(chuàng)新。正是由于把握住了政府作為公共管理實踐的主體脈搏，才得以完成讓大家能夠認可的成果。十多年來，何翔舟教授主持完成了政府成本研究領域五項國家基金項目，數十篇研究成果在《政治學研究》、《中國行政管理》、《新華文摘》等期刊發(fā)表、轉載，在中國社會科學出版社出版的多部著作，都是創(chuàng)新公共管理理論與實踐并把握主體脈搏的基石，也正是把握了主體脈搏，才能夠把公共管理實踐創(chuàng)新分析到位。30多年來中國稅收增長速度超過了GDP的增幅，而與公眾福祉密切相關的工資增幅似乎很平穩(wěn)。那么作為取之于民用之于民的稅收都去哪兒了?除了正常支出外，膨脹了政府成本是必須關注的焦點。
二、管控政府成本是體現社會治理戰(zhàn)略的基本切入點
如何管控政府成本，從根本上講是政府管理業(yè)務流程問題。應用什么策略，探索什么路徑來管控政府成本，既是體現公共治理長遠戰(zhàn)略的基本切入點，也是重塑政府管理業(yè)務流程，創(chuàng)新政府管理機制的基本途徑�，F代公共治理的基本特征是治理主體的多元化、治理活動的全員化，以及治理理念的社會化。而實現治理目標的關鍵永遠離不開政府，政府需要引領社會，一方面要協同全社會共謀發(fā)展，另一方面要通過不斷創(chuàng)新治理體制與市場體系，以求得稀缺公共資源的優(yōu)化配置。政府在公共治理中的這種特殊職能，決定了政府組織的重要性，而政府成本的控制就成了體現公共治理戰(zhàn)略的基本切入點。按照何翔舟教授對政府成本概念的界定，政府的一切行為活動中都產生效應。其正能量是政府績效，是政府組織正確決策并控制管理的結果;其負能量是政府成本，可能是政府決策不當，或者是政府治理職能活動中管控不到位、沒有找到科學的路徑。由于政府在社會治理活動中始終處于強勢主體的地位，也由于政府成本本身是一個公共性非常強的問題，其他社會主體既缺乏約束政府行為的能力也缺乏約束的積極性。由此，政府既是制造成本的主體又是控制成本的主要主體。如何探求政府組織本身管控成本的策略與路徑，才是控制政府成本的根本出路。
國家的快速崛起與發(fā)展，實際上是社會治理高效的具體體現。而社會治理的高效，受制于政府成本高低程度。例如，貪污腐敗是政府成本的一個方面，不僅影響著社會治理效果，也影響著多數群體的福祉提升，更影響著國家的決策與快速發(fā)展。因此，從這一推理來判斷，管控政府成本是體現社會治理戰(zhàn)略的基本切入點。該書從多維度提出了思路，即通過“政府管理半徑”規(guī)范政府活動領域或范圍，推演理論模型以界定政府會計成本標準，改善國民經濟分配結構以注重社會公平，建立企業(yè)家政府以硬性約束政府部門與公務員行為。這樣，寓社會治理戰(zhàn)略于管控政府成本之中，不僅為社會治理找到了支點，而且為管控政府成本找到了策略與路徑。
三、公共管理科學研究必須重視理念與方法的創(chuàng)新
社會治理背景下的公共管理研究，必須在研究方法、研究手段、研究工具等方面不斷創(chuàng)新。這不僅是學科發(fā)展的必然，更是社會治理的必然。政府成本問題說到底是公共管理研究的核心問題之一，而隨著社會治理的發(fā)展，其越來越成為公眾關注的焦點�？刂普杀荆仨殢恼芾順I(yè)務流程入手，在理論上求得創(chuàng)新�？傆[該書，可以看出以下幾個方面的創(chuàng)新：
一是研究方法上的突破。本成果是作者主持的多個國家自然科學基金項目研究結晶。與傳統的公共管理研究相對照，在研究方法、工具上增添了多維思路。例如，把自然科學中的數學、計算機技術與管理科學中的系統理論、控制理論以及現代公共管理預測學、哲學抽象思維有機地結合起來，所得的結果既便于操作，又便于普遍意義上的指導。這種自然科學與社會科學雜交的研究成果，從根本上改變了歷史上公共管理在理論與實踐上的軟約束辦法，在社會治理理念下對政府成本建立了硬約束管理制度與機制。既克服了純自然科學研究管理問題的過于理想化，又克服了純社會科學研究管理問題的過于抽象與過于模糊的缺陷。
二是在政府管理活動中，把政府成本分解為政府管理活動中的風險成本、政府決策的機會成本，以及政府預算行政成本，這種細化分析研究是對政府成本理論與實踐研究的升華。同時，把現實的政府活動分解為生產有形公共產品與無形公共產品，能夠切中政府成本要害并找到管控命脈，對于創(chuàng)新政府管理制度很有啟示，為現代公共管理背景下優(yōu)化公共資源配置提供了全新的思路和方法。
三是提出政府管理半徑與政府管理密度理論，從理論與實踐上徹底挑戰(zhàn)了傳統的無限政府行為。政府在什么樣的半徑范圍內活動，既不能管得過于寬泛，又不能“占坐”不作為;既不能在公共產品領域全面壟斷，更不能在市場失靈面前束手無策。對于十八大以來的政府職能改革，法制社會建設，把資源配置的權力交給市場等舉措在理論上是很好的詮釋。
四是通過對現實的政府成本的管控策略與路徑研究，對未來社會治理理念下的中國政府成本控制有一個前瞻性、戰(zhàn)略性方案，有助于中央和地方各級政府制定公共管理決策方案，重塑政府管理業(yè)務流程，并從管理戰(zhàn)略的視角把握社會治理發(fā)展的動態(tài)趨勢，提高政府管理對社會公共資源配置的預見性和主動性。
十多年前，我就關注何翔舟教授對“政府成本”的研究，現在他已經在該領域取得了突出的成績，處于國內外領先地位，可喜可賀。去年出版的《論政府成本》一書，更是一本創(chuàng)新力作，具有重大的理論和實踐意義。
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