市場(chǎng)化征地拆遷模式的運(yùn)作機(jī)制及其后果
——基于H省A縣城郊農(nóng)村的調(diào)查
余彪
（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
[摘 要]征地拆遷是我國(guó)現(xiàn)階段城市化工業(yè)化的必然現(xiàn)象。在政府拆遷模式下，地方政府無(wú)法解決統(tǒng)一的拆遷政策供給與差異性的分散需求之間的矛盾，這導(dǎo)致了征拆難度的上升和成本的急劇增加。而在市場(chǎng)化征地拆遷模式下，通過(guò)拆遷公司強(qiáng)力控制拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效地抑制了被征拆戶(hù)的個(gè)體化差異性訴求，從而化解了政府拆遷的困境。但是與此同時(shí)，市場(chǎng)化征地拆遷模式也帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面后果：真正的困難戶(hù)群體無(wú)法得到合情合理的照顧，拆遷公司的利潤(rùn)相當(dāng)于擠占了困難戶(hù)的救助款；拆遷公司工作方法簡(jiǎn)單粗暴，與被征拆戶(hù)關(guān)系不斷惡化，容易引發(fā)意外事件；地方政府的合法性受到損害，從長(zhǎng)期來(lái)看不具有可持續(xù)性。要真正解決征地拆遷中的矛盾，須要加強(qiáng)政府自身的治理能力和合法性建設(shè)，建立一個(gè)公開(kāi)透明有效的談判機(jī)制，確實(shí)將征拆中的利益博弈納入到一個(gè)有序的軌道。
[關(guān) 鍵 詞]征地拆遷；拆遷公司；機(jī)制；后果
一、問(wèn)題緣起
我國(guó)當(dāng)前正處于快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，大規(guī)模的征地拆遷在全國(guó)范圍內(nèi)轟轟烈烈展開(kāi)。從地方政府在征地拆遷中的處境變遷來(lái)看，盡管?chē)?guó)家法律賦予了其正當(dāng)?shù)耐恋卣魇諜?quán)力，但是，這并非意味著可以輕易地從農(nóng)民手中把土地征過(guò)來(lái)，恰恰相反，它在征地拆遷中面臨著三重困難：一是征地拆遷的成本急劇上升，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，地方政府制定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，實(shí)際付出的征地拆遷成本更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律政策規(guī)定，有的農(nóng)戶(hù)甚至因?yàn)檎鞯夭疬w而一夜暴富[1]（P29-30）；二是征地拆遷的難度越來(lái)越大，盡管地方政府不斷上調(diào)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民從土地增值收益中獲得的分配越來(lái)越多，但是農(nóng)民的目的是爭(zhēng)取更多的權(quán)益分配，他們與地方政府的博弈力度不是減弱而是加強(qiáng)了[2]（P128-136）；三是地方政府面臨的征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，為了博取巨額的征地拆遷補(bǔ)償，少數(shù)農(nóng)戶(hù)采取“鬧大”[3]（P110-115）的策略，甚至鋌而走險(xiǎn)運(yùn)用各種“邊緣政策”[4]（P64-67）與地方政府展開(kāi)博弈，在此過(guò)程中局面一旦失控發(fā)生意外事件，后者就要負(fù)擔(dān)巨大的政治責(zé)任和輿論壓力。這些困難決定了，盡管地方政府在結(jié)構(gòu)上相對(duì)于被征拆戶(hù)是強(qiáng)勢(shì)的，但是在征地拆遷的具體場(chǎng)域里則反而成為相對(duì)弱勢(shì)的一方。
然而必須看到，城市化工業(yè)化是必然趨勢(shì)，在國(guó)家基礎(chǔ)性的土地管理制度及財(cái)稅體制沒(méi)有做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整之前，征地拆遷都將是地方政府的中心工作之一。要把這項(xiàng)中心工作做好，地方政府既要保證征地拆遷的效率以服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要控制征地拆遷的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)成本以確保秩序穩(wěn)定。很顯然，地方政府在征地拆遷場(chǎng)域中的相對(duì)弱勢(shì)說(shuō)明它無(wú)法處理好這兩者之間的關(guān)系。為了化解自身的困境，地方政府選擇盡量避免直接與被征拆戶(hù)打交道，轉(zhuǎn)而通過(guò)引入市場(chǎng)化的拆遷公司來(lái)承擔(dān)征地拆遷任務(wù)，由此政府主導(dǎo)和直接參與的征地拆遷模式（下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府征地拆遷模式”）為政府主導(dǎo)-拆遷公司參與的模式（下簡(jiǎn)稱(chēng)“市場(chǎng)化征地拆遷模式”）所取代。對(duì)于地方政府的此種策略選擇，已有研究多是從地方政府治理能力的角度來(lái)進(jìn)行的，它們認(rèn)為，正是因?yàn)閲?guó)家提倡和諧拆遷，地方政府處于發(fā)展和維穩(wěn)的兩難之中，這進(jìn)而限制了地方政府的治理能力，促使其策略性地選擇拆遷公司出面進(jìn)行征地拆遷，這一模式不僅不能帶來(lái)和諧拆遷，反而此種隱蔽治理技術(shù)使得征地拆遷變得更為復(fù)雜難以控制，增加了實(shí)際的暴力發(fā)生[4]（P 77-82）[5]。
已有研究對(duì)我們理解市場(chǎng)化征地拆遷模式的形成提供了初步輪廓，但是以盈利為驅(qū)動(dòng)力的拆遷公司介入征地拆遷領(lǐng)域后究竟是如何運(yùn)作的似乎還是個(gè)“黑箱”，有必要對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部機(jī)制的考察與分析。筆者試圖以H省A縣的田野經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)對(duì)此進(jìn)行討論①。在筆者看來(lái)，拆遷公司的主要作用是解決征地拆遷政策統(tǒng)一供給與被征拆戶(hù)的分散化需求之間的矛盾，那么，拆遷公司進(jìn)入征地拆遷過(guò)程中是如何處理這個(gè)矛盾，它運(yùn)用哪些資源和策略來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，同時(shí)此種模式又會(huì)產(chǎn)生何種政治社會(huì)后果？
二、A縣征地拆遷經(jīng)驗(yàn)：兩種征地拆遷模式的轉(zhuǎn)換
H省是中部某農(nóng)業(yè)大省，所屬A縣下轄13個(gè)鎮(zhèn)，1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，249個(gè)行政村、29個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。全縣總面積2044平方公里，其中耕地面積6.21萬(wàn)公頃，總?cè)丝?/span>65萬(wàn)。境內(nèi)土地肥沃，盛產(chǎn)水稻、棉花、油料、鮮魚(yú)，是全國(guó)重要的商品糧、優(yōu)質(zhì)棉、雙低油和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，屬于典型農(nóng)業(yè)大縣。近年，隨著東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，A縣加快了二三產(chǎn)業(yè)的招商力度，引進(jìn)了不少的企業(yè)，每年的用地規(guī)模大概在2000畝左右。
征地拆遷牽涉到大量失地農(nóng)民的利益，近些年國(guó)家不斷出臺(tái)政策要求保障被征地農(nóng)民“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。在此背景下，A縣在征地拆遷中對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償主要依據(jù)兩份文件，一是H省人民政府2009年頒發(fā)的《關(guān)于公布H省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知》，二是A縣2011年制定的《A縣城區(qū)重點(diǎn)公益和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)房屋征收補(bǔ)償安置方案》②。然而，盡管A縣在征地拆遷方面制定了規(guī)范的政策文件，并且在工作中嚴(yán)格地遵照?qǐng)?zhí)行，但是在具體的征地拆遷過(guò)程中，地方政府面臨的阻力還是不斷上升，根據(jù)筆者調(diào)查，以2012年5月為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，A縣征地拆遷經(jīng)歷了兩種不同的征地拆遷模式。
第一階段是政府征地拆遷模式。在2012年5月之前，A縣征地拆遷的動(dòng)遷工作是由政府全盤(pán)負(fù)責(zé)。其具體工作步驟是，首先縣房屋征收辦組織人員或者委托房產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)農(nóng)戶(hù)的房屋展開(kāi)入戶(hù)調(diào)查和評(píng)估，接著縣鄉(xiāng)組織拆遷專(zhuān)班以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)與農(nóng)戶(hù)進(jìn)行一對(duì)一談判。拆遷專(zhuān)班從縣鄉(xiāng)各個(gè)部門(mén)抽調(diào)工作人員組成，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員牽頭負(fù)責(zé)一個(gè)專(zhuān)班，有時(shí)甚至還有縣班子領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄�。政府征地拆遷模式的最大特點(diǎn)是存在討價(jià)還價(jià)的浮動(dòng)空間。A縣剛開(kāi)始拆遷時(shí)候，縣里內(nèi)部規(guī)定浮動(dòng)上限為評(píng)估價(jià)格的15%，但是這個(gè)限制被迅速打破，實(shí)際給與被征拆戶(hù)的補(bǔ)償價(jià)格達(dá)到評(píng)估價(jià)格的3倍以上。同時(shí)，為了防止被征拆戶(hù)之間相互攀比，縣房屋征收辦不得不與被征拆戶(hù)簽訂一明一暗兩份協(xié)議，但是政府的暗補(bǔ)行為還是難以做到完全保密，因而引發(fā)了越來(lái)越大的矛盾，到2011年A縣的拆遷工作基本上停止了。
第二階段是市場(chǎng)化征地拆遷模式。2012年5月份，A縣以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的名義引入兩家拆遷公司③，由房屋征收辦與拆遷公司簽訂《房屋征收委托書(shū)》。在報(bào)酬方面，政府按照房屋評(píng)估價(jià)的10%給與社會(huì)服務(wù)費(fèi)，另外與被征拆戶(hù)每簽一份協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元。拆遷公司的具體任務(wù)由房屋征收辦統(tǒng)籌安排，對(duì)被征拆戶(hù)的房屋進(jìn)行調(diào)查摸底得出評(píng)估價(jià)后，拆遷公司開(kāi)始進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)對(duì)被征拆戶(hù)進(jìn)行動(dòng)員拆遷，通常是由六七個(gè)人組成動(dòng)遷小組，分別負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的談判、攝像、安保等事務(wù)。拆遷公司的談判原則是堅(jiān)持按評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償不動(dòng)搖，談判步驟基本上先是和平協(xié)商，在談不成的情況下則開(kāi)始使用威脅、糾纏、騷擾等辦法進(jìn)行逼拆，并且采用所謂的“24小時(shí)拆遷法”。相比于政府拆遷，拆遷公司的動(dòng)遷強(qiáng)度和手段都大大增加，由此導(dǎo)致拆遷公司的工作效率很高，很快就扭轉(zhuǎn)了A縣拆遷的困難局面。
三、市場(chǎng)化征地拆遷模式的運(yùn)作機(jī)制
比較A縣的兩種拆遷模式，市場(chǎng)化征地拆遷模式的效率明顯高于政府征地拆遷模式。那么這種效率究竟如何產(chǎn)生？A縣的政府拆遷之所以進(jìn)行不下去，在于拆遷后期釘子戶(hù)④太多，釘子戶(hù)一旦普遍化就難以治理。當(dāng)大家都當(dāng)釘子戶(hù)的時(shí)候，一種情況是補(bǔ)償比較低，村民難以接受，但是這并非A縣的事實(shí)，另一種情況是雖然補(bǔ)償不低，但是大家普遍地感覺(jué)到不公正，“老百姓怕當(dāng)苕”⑤的心理迫使每家每戶(hù)提高自身的補(bǔ)償要價(jià)�；诖�，被征拆戶(hù)的補(bǔ)償要求呈現(xiàn)出高度分散化的狀態(tài)，他們之間形成了相互不信任以至于高度競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這對(duì)政府統(tǒng)一的征拆政策構(gòu)成了挑戰(zhàn)。事實(shí)上，在征拆場(chǎng)域，最大的矛盾并非是政府與被征拆戶(hù)之間的博弈，而是被征拆戶(hù)之間存在的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，這種關(guān)系制造了被征拆戶(hù)的差異化補(bǔ)償訴求[6]。市場(chǎng)化征地拆遷模式取代政府征地拆遷模式以后之所以效率大大提升，就在于其運(yùn)作機(jī)制克服了被拆遷戶(hù)的差異化能力。具體而言，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：
（一）市場(chǎng)化拆遷模式對(duì)地上附著物尤其是房屋本身差異性的克服
這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，房屋的客觀價(jià)值及農(nóng)民的主觀認(rèn)知上，兩個(gè)因素造成每家的房屋都是不等價(jià)的。對(duì)于地上附著物尤其是房屋的補(bǔ)償，各地都會(huì)制定詳細(xì)的補(bǔ)償方案，對(duì)房屋結(jié)構(gòu)、裝修材料、附屬房等做出相應(yīng)的價(jià)值評(píng)估。評(píng)估一般由地方政府專(zhuān)門(mén)成立征拆機(jī)構(gòu)，或者市場(chǎng)上的房地產(chǎn)評(píng)估公司來(lái)進(jìn)行。但是盡管方案上的參照價(jià)格是明確的，但是被征拆戶(hù)與評(píng)估機(jī)構(gòu)圍繞著房屋估價(jià)往往會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，特別是在被征拆戶(hù)之間存在相互比較的情況下。比如有的被征拆戶(hù)認(rèn)為自己家的地板更好，或者是房屋更高，抑或是結(jié)構(gòu)質(zhì)量更好等等，有的還要求將自家的違建納入補(bǔ)償范圍。A縣在政府拆遷時(shí)期，被征拆戶(hù)以上述種種理由不滿(mǎn)足于評(píng)估價(jià)，與政府的動(dòng)遷工作人員討價(jià)還價(jià)，后者為了加快動(dòng)遷進(jìn)度不得不“想辦法”將補(bǔ)償價(jià)格向上浮動(dòng)，比如說(shuō)給農(nóng)民重新丈量房屋面積故意放松尺度。此外房屋的價(jià)值不僅僅是其建筑本身，還與農(nóng)民對(duì)房屋價(jià)值本身的判斷有關(guān)，即使是造價(jià)、新舊、位置差不多的房屋，不同的人對(duì)他的估價(jià)也是不同的，如有的房屋是被征拆戶(hù)好幾代人居住過(guò)的祖屋，長(zhǎng)時(shí)間累積下的感情因素往往也成為他們提高補(bǔ)償要價(jià)的理由。在政府直面被征拆戶(hù)的工作模式下，面對(duì)對(duì)方的種種差異性要求，通常是只能被動(dòng)的答應(yīng)，這就導(dǎo)致了被征拆戶(hù)認(rèn)為初始評(píng)估價(jià)格必然過(guò)低，總是存在爭(zhēng)取更多補(bǔ)償?shù)目臻g。
那么拆遷公司與被征拆戶(hù)談判以后，后者主客觀上對(duì)房屋估價(jià)的差異化即受到了很大程度上的抑制。拆遷公司是如何抑制的呢？房屋先經(jīng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)入戶(hù)登記評(píng)估，然后拆遷公司拿著這個(gè)價(jià)格去動(dòng)員被征拆戶(hù)拆遷，而拆遷公司在動(dòng)遷的過(guò)程中對(duì)評(píng)估價(jià)格是沒(méi)有權(quán)力更改的，如果農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己的房屋評(píng)估價(jià)格過(guò)低，那么拆遷公司的應(yīng)對(duì)做法就是：首先評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果不是他們定的，這個(gè)沒(méi)辦法更改，被征拆戶(hù)如果對(duì)此不滿(mǎn)意，可以去找政府，也可以自找評(píng)估公司另行評(píng)估⑥；如果被征拆戶(hù)發(fā)現(xiàn)確有遺漏的補(bǔ)償項(xiàng)目，可以向拆遷公司的人員反映，拆遷公司將漏評(píng)項(xiàng)目登記再由政府各個(gè)部門(mén)審核，A縣規(guī)定必須要農(nóng)戶(hù)、拆遷公司、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、房屋征收辦等五方簽字同意，審核通過(guò)以后才能將這些項(xiàng)目補(bǔ)償加上去；此外，被征拆戶(hù)如果將對(duì)房屋的感情因素也算進(jìn)房屋的補(bǔ)償價(jià)值，那么這是沒(méi)有任何根據(jù)的，拆遷公司不予以考慮，因?yàn)楝F(xiàn)行的補(bǔ)償方案里面根本就不存在。由上可見(jiàn)，拆遷公司通過(guò)嚴(yán)格地按照補(bǔ)償方案所確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，同時(shí)在增補(bǔ)項(xiàng)目上嚴(yán)格把關(guān)，并且將主觀性的價(jià)值因素堅(jiān)決排除出去，被征拆戶(hù)的差異化要求實(shí)現(xiàn)的成本因此大大提高，他們以房屋差異性?xún)r(jià)值為由提高補(bǔ)償?shù)目赡苄韵鄳?yīng)大大降低。
（二）市場(chǎng)化拆遷模式對(duì)被征拆戶(hù)迫使征拆工作復(fù)雜化的克服
農(nóng)戶(hù)的這種策略在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期表現(xiàn)得最為明顯，當(dāng)時(shí)村民以不交稅費(fèi)“要挾”基層干部解決鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的公共品供給，比如水利、道路、糾紛調(diào)解，從而在村民與鄉(xiāng)村干部之間形成了一種責(zé)任連帶的制衡[7]（P104-125）。在我國(guó)，基層政府通常被認(rèn)為是極具經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)的“謀利型政權(quán)”[8]（P17-24），而其社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的功能長(zhǎng)期缺位，客觀上積累了諸多的社會(huì)問(wèn)題。從社會(huì)層面看，人們面臨的很多問(wèn)題自身無(wú)法解決，事實(shí)上需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)予以協(xié)調(diào)，這些問(wèn)題表現(xiàn)在很多方面，比如被征拆戶(hù)中的困難戶(hù)，他們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)中本來(lái)就是弱勢(shì)群體，對(duì)政府的救濟(jì)具有強(qiáng)烈的需要，可能在拆遷的時(shí)候就提出給與照顧，有的要求辦理低保，有的要求政府解決某些特殊的歷史遺留問(wèn)題（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制下崗、民辦教師分流、鄉(xiāng)村赤腳醫(yī)生養(yǎng)老、參戰(zhàn)老兵補(bǔ)助等等），由于這些問(wèn)題往往牽涉人數(shù)眾多資金量亦不小，村民即使平時(shí)不斷向上反映要求政府重視甚至特事特辦，但是通常也難以在短時(shí)間內(nèi)擺上地方政府的議事日程。但是當(dāng)拆遷中政府不得不有求于被征拆戶(hù)，也就是村民與基層政府存在相應(yīng)的責(zé)任連帶制衡關(guān)系的時(shí)候，后者往往就只能妥協(xié)讓步⑦�？傊�，被征拆戶(hù)正是看清了政府的這種處境，并且巧妙地與之周旋，因而多能夠以此成功地迫使政府滿(mǎn)足自身的要求。
在部分政府征拆工作人員看來(lái)，被征拆戶(hù)的這種要求都是胡攪蠻纏，因?yàn)樗鼈兏揪筒皇钦疬w應(yīng)該考慮的問(wèn)題。不過(guò)盡管如此，作為為人民服務(wù)的政府，對(duì)群眾的困難具有天然的道義責(zé)任，只要群眾反映的問(wèn)題，政府就應(yīng)該盡量予以合情合理地解決。由此，征地拆遷就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其本身，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成一個(gè)地方政府的綜合治理問(wèn)題，這無(wú)疑大大增加了地方政府的征拆難度。而當(dāng)拆遷公司進(jìn)入以后，就堅(jiān)決地將征拆補(bǔ)償與征拆以外的問(wèn)題分離開(kāi)來(lái)。A縣引入拆遷公司后，拆遷公司與被征拆戶(hù)談判奉行的策略是：“我只跟你談拆遷的事情，到底是拆還是不拆，拆遷以外的問(wèn)題你可以去找政府，這個(gè)事情不歸我們管，跟我們說(shuō)了也沒(méi)有用”。從被征拆戶(hù)這一方，他們面對(duì)拆遷公司的時(shí)候，心態(tài)也發(fā)生了變化，拆遷公司并非政府“軟弱可欺”，而且拆遷公司的工作人員中多有社會(huì)上的混混，惹怒對(duì)方可能遭到報(bào)復(fù)。對(duì)于征拆中的關(guān)系性質(zhì)的變化，A縣干部說(shuō)：“這個(gè)就像小孩遇到家長(zhǎng)，把政府喊爹娘，政府去了可以跟你撒嬌，政府也不敢怎樣。拆遷公司是對(duì)等的，大家都是平等的，不存在這樣的事情”。被征拆戶(hù)一旦不能借與拆遷無(wú)關(guān)的問(wèn)題實(shí)行拖延戰(zhàn)術(shù)，拆遷公司的動(dòng)遷工作就相對(duì)來(lái)說(shuō)容易了很多。簡(jiǎn)而言之，被征拆戶(hù)即使客觀上存在各種現(xiàn)實(shí)的困難或歷史遺留問(wèn)題，也無(wú)法成功地將其在征拆中加以問(wèn)題化并迫使政府來(lái)支付額外成本。而當(dāng)被征拆戶(hù)將問(wèn)題單獨(dú)反映到政府相關(guān)部門(mén)時(shí)，后者就將其作為常規(guī)的行政事務(wù)來(lái)對(duì)待，符合政策規(guī)定的予以解決，反之完全可以置之不理，但無(wú)論如何處理對(duì)征拆工作已經(jīng)不構(gòu)成大的影響。
（三）市場(chǎng)化拆遷模式對(duì)被征拆戶(hù)自身能力差異性的克服
被征拆戶(hù)自身能力指的是一種綜合的與政府談判的能力。事實(shí)上，在政府征地拆遷模式下，幾乎所有被征拆戶(hù)都有抬高要價(jià)充當(dāng)釘子戶(hù)的潛力和動(dòng)力。從A縣的征拆經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，構(gòu)成征拆阻力的有幾種人，第一種是村莊的體制內(nèi)精英人物，體制內(nèi)精英人物以村支部書(shū)記和村主任為代表，假設(shè)他們?cè)诖迩f內(nèi)部不團(tuán)結(jié)，或者是想借征地拆遷謀取私人利益，或者是想借此將對(duì)方勢(shì)力打壓下去，雙方都可能構(gòu)成征地拆遷的阻力。第二種是村莊的體制外精英，體制外精英包括鄉(xiāng)村教師、富人群體、退伍軍人、家族首領(lǐng)、離退休干部、干部的家屬親戚等等，這些人在鄉(xiāng)村社會(huì)具有較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，征地拆遷一旦沒(méi)有與他們協(xié)調(diào)好關(guān)系，他們就很可能成為反抗的帶頭力量。在A縣征地拆遷最困難的時(shí)期，釘子戶(hù)中很多就是當(dāng)?shù)氐狞h員干部親屬。第三種是村莊的邊緣戶(hù)，主要指鄉(xiāng)村社會(huì)的狠人、惡人、混混等群體，他們?cè)趥鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)受到基層干部、內(nèi)生性權(quán)威及社會(huì)輿論的壓制而成為邊緣人，在村莊內(nèi)部沒(méi)有什么地位，但是當(dāng)征地拆遷進(jìn)入的時(shí)候，由于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)瀕臨解體，他們就溢出來(lái)而成為征地拆遷的阻力。第四種就是普通的農(nóng)戶(hù)，普通的農(nóng)戶(hù)一般勢(shì)力很小，他們大多膽小怕事，通常只是通過(guò)拖延、示弱、打擦邊球等方式來(lái)抵抗，往往只要政府給他們一點(diǎn)好處稍微進(jìn)行安撫就會(huì)同意拆遷。由以上四種群體的特點(diǎn)可以看出，他們的差異化訴求的轉(zhuǎn)化能力是不同的，越是差異化轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)的，越是構(gòu)成了政府應(yīng)對(duì)的難題。
在政府征地拆遷模式下，對(duì)以上各種軟硬釘子戶(hù)應(yīng)對(duì)的措施有限。當(dāng)拆遷公司進(jìn)入以后，針對(duì)被征拆戶(hù)中的釘子戶(hù)采取了不同的辦法。對(duì)于普通的被征拆戶(hù)，拆遷公司的做法首先是心理威懾，他們往往將拒絕拆遷的后果抖落出來(lái)進(jìn)行恐嚇，經(jīng)常給他們說(shuō)哪里哪里又強(qiáng)拆了，跟政府做對(duì)最終是沒(méi)有好果子吃的，制造出一種非拆不可的氣氛。被征拆戶(hù)要是還不同意，他們就進(jìn)行二十四小時(shí)不間斷的騷擾糾纏，比如說(shuō)派人跟蹤、制造噪音影響睡覺(jué)等等，農(nóng)戶(hù)往往不堪其擾而被迫答應(yīng)拆遷。而對(duì)于其他被征拆戶(hù)，要是村莊的體制精英或者是體制外精英，拆遷公司老板一般都是地方社會(huì)黑白通吃的人，村莊的精英人物礙于情面或者威懾而不會(huì)與之過(guò)不去，要是那些村里的邊緣戶(hù)，比如那些混混，根據(jù)A縣征收辦的人介紹，拆遷公司的人都神通廣大，政府不認(rèn)識(shí)的人他們就認(rèn)識(shí)，有個(gè)混混開(kāi)價(jià)90多萬(wàn)還不拆，拆遷公司進(jìn)去以后老板親自出面談判，結(jié)果竟然以評(píng)估價(jià)38萬(wàn)簽字。而對(duì)于個(gè)別抗拆到底的釘子戶(hù)，拆遷公司會(huì)選擇時(shí)機(jī)派出陣容強(qiáng)大的動(dòng)遷班子，將釘子戶(hù)強(qiáng)行制服帶離現(xiàn)場(chǎng)，在最短的時(shí)間內(nèi)將房屋迅速拆除。總之，拆遷公司通過(guò)以強(qiáng)壓弱或者是以暴制暴的方式，強(qiáng)行地將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)貫徹下去，在征拆戶(hù)之間實(shí)行最可能的公平化補(bǔ)償機(jī)制，壓縮了被征拆戶(hù)以自身能力來(lái)博取更多利益的空間。
總之，在政府征地拆遷模式下，權(quán)利話(huà)語(yǔ)盛行下的地方政府與被征拆戶(hù)的關(guān)系，被建構(gòu)為權(quán)力對(duì)權(quán)利的關(guān)系，換而言之就是如何維護(hù)被征拆戶(hù)權(quán)利的問(wèn)題[9]（P49-57）。在偏頗的話(huà)語(yǔ)權(quán)約束下，地方政府的征拆權(quán)實(shí)施難度很大。但是拆遷公司與被征拆戶(hù)打交道就不同，其身份性質(zhì)即純粹的市場(chǎng)主體，與被征拆戶(hù)談判近似于一種普通交易行為，相應(yīng)的被征拆戶(hù)的博弈心態(tài)也發(fā)生很大變化，他們的預(yù)期要價(jià)[10]（P98-105）實(shí)際上在征地拆遷前已經(jīng)大大降低。這種關(guān)系性質(zhì)的變化，降低了雙方的博弈期望，再加上拆遷公司的暴力威懾，得以減少釘子戶(hù)的數(shù)量且從根本上遏制住釘子戶(hù)蔓延的形勢(shì)，當(dāng)釘子戶(hù)減少到一定數(shù)量的時(shí)候，可以有兩種解決辦法，一種是拆遷公司自己想辦法將其強(qiáng)行拆除，還有一種辦法就是，拆遷公司將最后幾戶(hù)釘子戶(hù)交給地方政府來(lái)處理，而此時(shí)地方政府介入的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大降低。
四、市場(chǎng)化征地拆遷模式的后果
由上分析可見(jiàn)，市場(chǎng)化征地拆遷模式的出現(xiàn)是政府轉(zhuǎn)換博弈策略及模式的結(jié)果。從短期看，這種轉(zhuǎn)換帶來(lái)了征拆工作的高效率低成本。據(jù)A縣房屋征收辦統(tǒng)計(jì)，2012年上半年全縣簽字同意拆遷的不到10戶(hù)，但是到了2012年的下半年，全縣就拆了204家，拆遷的速度之快超乎地方干部的想象。與此同時(shí)，經(jīng)粗略估計(jì)，每戶(hù)的拆遷成本比以前至少減少十幾萬(wàn)元，有的建筑面積大的可能要少二三十萬(wàn)甚至更多，2012年全縣拆遷補(bǔ)償成本為此節(jié)約2000萬(wàn)元以上。鑒于此，該縣的征地拆遷部門(mén)甚至認(rèn)為“拆遷已經(jīng)不構(gòu)成發(fā)展的阻力”。
當(dāng)然，地方政府也十分清楚拆遷公司進(jìn)場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，因而采取了相應(yīng)的監(jiān)控措施以防止惡性事件的發(fā)生⑧。然而，一方面是地方政府在大規(guī)模的征地拆遷中對(duì)拆遷公司具有依賴(lài)性，如果對(duì)拆遷公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控勢(shì)必束縛住其手腳而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有之比較優(yōu)勢(shì)，因而地方政府所謂的監(jiān)控只能是睜一只眼閉一只眼，主要是防止最壞的情況發(fā)生；另一方面，拆遷公司畢竟是市場(chǎng)主體，它只有完成與政府簽訂合約規(guī)定的任務(wù)才能夠獲得相應(yīng)的利潤(rùn)，因而拆遷公司本能地存在加快動(dòng)遷進(jìn)度的動(dòng)力。在這樣的條件下，從長(zhǎng)期來(lái)看，拆遷公司介入征拆工作帶來(lái)了多方面的負(fù)面后果。
（一）真正的困難戶(hù)群體無(wú)法得到合情合理的照顧，拆遷公司的利潤(rùn)相當(dāng)于擠占了困難戶(hù)的救助款
假設(shè)地方政府就是學(xué)者所謂的“謀利型政權(quán)”，那么在土地財(cái)政最大化的目標(biāo)下，它就必須控制征地拆遷的成本。在政府拆遷的模式下，釘子戶(hù)的大量出現(xiàn)及拆遷成本急劇上升。但是政府拆遷模式也有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是能夠走群眾路線(xiàn)、具體問(wèn)題具體分析，對(duì)于真正的困難戶(hù)予以照顧和幫扶。被征拆戶(hù)中存在一個(gè)特殊的群體，即普通農(nóng)戶(hù)里那部分真正的所謂“困難戶(hù)”，他們可能因?yàn)榧彝l件困難蓋不起樓房，按照房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)拆遷后住不起新房子，或者因?yàn)榧依镉胁∪素?fù)擔(dān)重，就是純粹地想政府在拆遷中給與特殊對(duì)待。在新中國(guó)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)下，政府不能置弱勢(shì)群體不管，任何時(shí)候都要“關(guān)心群眾生活”、“注意工作方法”[11]（P48-50），因而在動(dòng)遷的過(guò)程中地方政府通常要對(duì)困難戶(hù)的要求予以合情合理的考慮，可行的做法比如在評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)上再加一兩萬(wàn)元，或者優(yōu)先分配低保名額。A縣就有一個(gè)例子，一被征拆戶(hù)老房子只有66㎡，按政策規(guī)定拆遷補(bǔ)償他家無(wú)法獲得一套房子，該農(nóng)戶(hù)開(kāi)始的時(shí)候不愿意拆遷，于是政府最終想辦法給了一套102㎡的房子，其中90㎡具有完全產(chǎn)權(quán)，剩下部分則是以廉租房的形式供他使用。應(yīng)該說(shuō)，地方政府在拆遷的時(shí)候?qū)щy戶(hù)予以特殊對(duì)待增加了部分征拆成本，但于情于理都說(shuō)得過(guò)去，有助于征拆工作的順利展開(kāi)。
很顯然，地方政府引入拆遷公司以后，對(duì)被征拆戶(hù)補(bǔ)償一視同仁，拆遷效率大大提高的同時(shí)拆遷成本也大大降低，然隨之而來(lái)的嚴(yán)重弊病就是對(duì)困難戶(hù)群體的忽視。在拆遷公司模式下，一方面迅速地壓制了部分釘子戶(hù)的坐地要價(jià)行為，遏制了釘子戶(hù)現(xiàn)象向普通農(nóng)戶(hù)蔓延的形勢(shì)，另一方面困難戶(hù)的特殊情況也被排除在考慮范圍之外，因?yàn)椴疬w公司只是專(zhuān)注于完成動(dòng)遷工作本身，將其作為一種程序性、常規(guī)性、事務(wù)性的工作對(duì)待，“關(guān)心群眾生活”和“注意工作方法”一則非工作任務(wù)要求，二則非拆遷公司所擅長(zhǎng)，于是困難戶(hù)被當(dāng)作普通農(nóng)戶(hù)加以應(yīng)對(duì)。其后果是，困難戶(hù)因?yàn)榈貌坏秸疹櫠钭兊酶щy，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定沒(méi)有好處。而一旦困難戶(hù)的合理要求得不到滿(mǎn)足，他們就很可能演變成真正的釘子戶(hù)，從而增加了拆遷的難度。困難戶(hù)演變成釘子戶(hù)，拆遷公司遂將其當(dāng)作一般的釘子戶(hù)看待，用各種踩線(xiàn)甚至越線(xiàn)的拆遷技術(shù)加以逼遷，一旦出現(xiàn)意外事件，不僅拆遷公司本身要承擔(dān)直接責(zé)任，地方政府也很可能面臨政治追責(zé)。實(shí)際上，引入拆遷公司在減少拆遷補(bǔ)償成本的同時(shí)，地方政府也相應(yīng)增加了其他的成本，即支付給拆遷公司的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用，盡管這筆費(fèi)用地方政府完全可以承受。換個(gè)角度來(lái)看，原先給與困難戶(hù)特殊照顧多出的成本，可以看作是轉(zhuǎn)移到了拆遷公司的腰包。拆遷公司得到的這個(gè)費(fèi)用完全是可以對(duì)困難戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼的。因此，拆遷公司的介入很大程度上是對(duì)拆遷成本的重新分配，這種新模式對(duì)于困難戶(hù)無(wú)異于一種福利的剝奪。
（二）拆遷公司工作方法簡(jiǎn)單粗暴，與被征拆戶(hù)關(guān)系不斷惡化，容易引發(fā)意外事件
拆遷公司里所謂的工作人員，不同于一般的政府工作人員，或者是政府性拆遷公司的正式工作人員，他們大多沒(méi)有正經(jīng)的工作，年輕的時(shí)候大多在社會(huì)上混過(guò)，他們被拆遷公司臨時(shí)請(qǐng)過(guò)來(lái)，大多沒(méi)有正式的工作合同，拆遷公司負(fù)責(zé)包吃包住，工資是每天一結(jié)算，拆遷任務(wù)完成得好會(huì)有一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這些拆遷工作人員為了混口飯吃，敢于使用任何手段，再加上拆遷公司請(qǐng)來(lái)的這些人員大多不是本地人，起碼不是本村人，一旦脫離了熟人社會(huì)關(guān)系，更加可以毫無(wú)顧忌地運(yùn)用各種逼拆的奇招怪術(shù)，一般村民根本不是他們的對(duì)手。他們的目的就是讓農(nóng)戶(hù)盡快簽字，剛開(kāi)始還是笑臉相迎，但是一來(lái)二去幾回后就立即失去繼續(xù)做工作的耐心，轉(zhuǎn)而以言語(yǔ)恐嚇甚至拳頭威脅的方式對(duì)付被征拆戶(hù)。相比于政府拆遷，簡(jiǎn)單粗暴是拆遷公司做動(dòng)遷工作的明顯特征。同時(shí)，地方政府對(duì)閑散人員的監(jiān)控不嚴(yán)，政府監(jiān)控意愿及監(jiān)控能力都是不足的。比如說(shuō)A縣很多村民就提到，拆遷公司騷擾村民正常生產(chǎn)生活，有人打電話(huà)報(bào)警，派出所卻老是很晚才出警，等警察到現(xiàn)場(chǎng)拆遷公司的人員早就走了，警察即以沒(méi)有證據(jù)為由進(jìn)行冷處理。于是，當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為政府和拆遷公司早已“合謀”，以后再報(bào)警也沒(méi)用了。
在拆遷公司單方面強(qiáng)勢(shì)而地方政府默許的情況下，拆遷人員與被征拆戶(hù)之間存在關(guān)系惡化對(duì)抗升級(jí)的趨勢(shì)。隨著拆遷公司工作態(tài)度和方法的粗暴及逼拆手段的不斷升級(jí)，迫使被征拆戶(hù)對(duì)自身的抵抗政策不斷“創(chuàng)新”和“升級(jí)”，甚至個(gè)別的被征拆戶(hù)還會(huì)“以死抗?fàn)?rdquo;。A縣荷花南路有個(gè)24歲的年輕人，由于患病大學(xué)畢業(yè)后沒(méi)有找到工作，他的母親亦身體不好不能勞動(dòng)。他家房子的評(píng)估價(jià)是20多萬(wàn)元，當(dāng)時(shí)要是按此價(jià)格補(bǔ)償再去買(mǎi)房就很困難。于是他要求在評(píng)估價(jià)的基礎(chǔ)上再提高一些，然而拆遷公司堅(jiān)持原價(jià)不愿妥協(xié)，導(dǎo)致荷花南路25戶(hù)就剩這一戶(hù)遲遲無(wú)法簽字。有一次拆遷公司又派人去與他談，到他家時(shí)這個(gè)年輕人正站在二樓的窗戶(hù)上叫喊著跳樓，并且一只腳已經(jīng)懸在空中，工作人員見(jiàn)狀迅速跑過(guò)去抱住，險(xiǎn)些釀出慘劇。此外，拆遷公司的“24小時(shí)拆遷法”也可能導(dǎo)致“拆遷事故”的發(fā)生。A縣荷花北路發(fā)生過(guò)一個(gè)案例，拆遷公司晚上六七點(diǎn)去一農(nóng)戶(hù)家做動(dòng)員工作，當(dāng)時(shí)該戶(hù)的戶(hù)主恰好不在家，只有一個(gè)20多歲的女兒守在家里，工作人員在屋子里呆了一會(huì)后，戶(hù)住家女兒突然哇哇大哭，很快周?chē)暮脦资罕娋奂瘒�，有人還將贓物噴到了拆遷公司的人身上，最后撥打110警察過(guò)來(lái)調(diào)查，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)也連夜趕來(lái)才最終把事態(tài)平息。該事件過(guò)后，該縣房屋征收辦規(guī)定拆遷公司不得晚上做動(dòng)遷工作，同時(shí)還要求拆遷工作組配備女同志，每次上門(mén)做工作都須配有攝像機(jī)進(jìn)行全程錄像。
（三）地方政府的合法性受到損害，從長(zhǎng)期來(lái)看不具有可持續(xù)性
對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)化征地拆遷模式，A縣干部有個(gè)形象的說(shuō)法，那就是地方政府的角色從運(yùn)動(dòng)員變成了裁判員。在政府拆遷模式下，被征拆戶(hù)可以各種理由向政府提條件要求特殊對(duì)待，在政績(jī)考核造成的拆遷進(jìn)度壓力下，后者往往不得不妥協(xié)退讓?zhuān)瑥亩沟胤秸c被征拆戶(hù)的關(guān)系進(jìn)入到一個(gè)博弈的死結(jié)狀態(tài)。而引入拆遷公司以后，政府就可以把自己打扮成裁判員的中間角色，這一角色的職責(zé)是：原則上，對(duì)拆遷公司，如果它存在違法違規(guī)行為，及時(shí)地予以制止和糾正；對(duì)被征拆戶(hù)，他們?nèi)绻幸蓡?wèn)需要政府解釋或者困難需要政府解決，那么政府這時(shí)可以出面在征地拆遷之外予以考慮。在具體的拆遷過(guò)程中，拆遷公司的做法通常是死纏爛打，不厭其煩的農(nóng)戶(hù)此時(shí)反而希望政府或社區(qū)干部出現(xiàn)，尤其是當(dāng)拆遷公司動(dòng)用較為粗暴的手段時(shí)，地方政府出面協(xié)調(diào)緩和局勢(shì)的效果往往很明顯，因?yàn)檎巧倪m時(shí)在場(chǎng)，一方面抑制了拆遷公司導(dǎo)致的可能惡性事件的發(fā)生，另一方面也可以安撫受到驚擾的被征拆戶(hù)，這時(shí)在拆遷程序之外象征性地給與一點(diǎn)好處能起到事半功倍的效果。
但是很顯然，地方政府的裁判員角色并非公正客觀。地方政府正是通過(guò)默許、縱容拆遷公司踩線(xiàn)甚至越線(xiàn)的行為來(lái)達(dá)到提高拆遷效率降低拆遷成本的目標(biāo)。與政府對(duì)被征拆戶(hù)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷行使公共暴力不同，引入拆遷公司實(shí)際上帶來(lái)私人暴力，不論這種暴力是軟暴力還是硬暴力，從長(zhǎng)期來(lái)看使得社會(huì)更加混亂。政府雖然撇開(kāi)了直接使用暴力的麻煩，造成了和諧拆遷陽(yáng)光拆遷的表面，但事實(shí)上卻增加了征拆中的隱性暴力。而針對(duì)拆遷公司的種種逼遷手段，老百姓無(wú)不表示深?lèi)和唇^卻又無(wú)可奈何，他們明白拆遷公司是政府花購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的結(jié)果，也明白拆遷公司的那些混混及背后老板都不好惹，連地方社會(huì)上的狠人和小混混都簽字走人，他們還有什么能力來(lái)拖延拆遷呢。被征拆戶(hù)被迫簽字，但是他們的不滿(mǎn)情緒可想而知，于是他們通過(guò)上訪(fǎng)等途徑不斷反映拆遷公司的各種粗暴動(dòng)遷行為，A縣S鎮(zhèn)信訪(fǎng)辦就有很多上訪(fǎng)戶(hù)的反映材料，有的上訪(fǎng)級(jí)甚至到省級(jí)政府。同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到，盡管被征拆戶(hù)作為博弈中暫時(shí)的弱勢(shì)方，他們也在拆遷中不斷學(xué)習(xí)抵抗的本領(lǐng)⑨，他們的法治維權(quán)意識(shí)也在不斷提高，對(duì)于地方政府行為的違規(guī)性具有越來(lái)越清晰的認(rèn)識(shí)。此外，雖然地方政府聲稱(chēng)對(duì)拆遷公司加強(qiáng)監(jiān)控，但是在權(quán)利意識(shí)高漲的社會(huì)潮流下，任何的紕漏都將構(gòu)成致命性風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府采用市場(chǎng)化征地拆遷模式的成本將會(huì)越來(lái)越高。
就政府的合法性來(lái)源看，一方面要營(yíng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好環(huán)境，另一方面要提供公平正義的良好社會(huì)秩序，當(dāng)前我國(guó)地方政府在發(fā)展的壓力下，過(guò)于重視前者而忽視了后者。反映在征拆問(wèn)題上，就是地方政府基于化解征拆困境而策略性地援引拆遷公司，后者以隱蔽的私人暴力壓制被征拆戶(hù)的各種暴力抗拆行為，從而在征拆場(chǎng)域中上演了一場(chǎng)又一場(chǎng)“以暴制暴”的游戲。短時(shí)期內(nèi)看，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不致于因?yàn)檎鞑鸲艿接绊�，基于�?jīng)濟(jì)績(jī)效的合法性有所提高，但是與此同時(shí)，被征拆戶(hù)以至于整個(gè)社會(huì)卻積累了官民之間的不滿(mǎn)情緒，這種情緒引發(fā)的怨恨消解了地方政府的合法性，并且構(gòu)成社會(huì)不穩(wěn)定的重要來(lái)源，可能會(huì)以各種方式不定時(shí)地爆發(fā)出來(lái)[12]（P172-177）。
結(jié)語(yǔ)
征地拆遷是我國(guó)現(xiàn)階段城市化過(guò)程中的必然現(xiàn)象。既然要征地拆遷，地方政府就須與被征拆戶(hù)打交道，那么如何處理與他們的關(guān)系就很重要。其中，關(guān)鍵在于如何處理統(tǒng)一的拆遷政策供給與差異性的分散需求之間的矛盾。正是因?yàn)樵谡鞯诓疬w模式下，地方政府囿于自身角色及處境的綜合約束，無(wú)法較好地解決這兩者之間的矛盾，從而使得征拆工作陷入停滯的畸形均衡狀態(tài)。面對(duì)各方多重壓力，地方政府率先打破原有博弈模式，援引拆遷公司進(jìn)入博弈場(chǎng)建立了新的博弈關(guān)系，在這種新的博弈模式下，拆遷公司運(yùn)用自身所攜帶的軟硬暴力資源對(duì)被征拆戶(hù)進(jìn)行壓制，強(qiáng)行地對(duì)被征拆戶(hù)實(shí)行征拆補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化、陽(yáng)光化，同時(shí)地方政府得以巧妙地脫身于與被征拆戶(hù)的馬拉松式談判，并且能夠以第三方裁判員的角色來(lái)發(fā)揮作用，這就極大地削弱了征拆過(guò)程中被征拆戶(hù)的釘子戶(hù)傾向，使得征拆工作重新進(jìn)入快車(chē)道。
但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府將市場(chǎng)化征地拆遷模式作為解決自身征拆難題的途徑難以持續(xù)。就該模式中所涉及的三個(gè)相關(guān)利益主體來(lái)看，其中存在凈收益的只有拆遷公司一方，其余兩方都面臨著收益趨小成本趨大的問(wèn)題。從公共治理的角度看，征地拆遷是法律賦予地方政府的合法權(quán)力，地方政府在征拆工作當(dāng)中須依法進(jìn)行，按照2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，將征拆工作委托給拆遷公司這樣的市場(chǎng)主體嚴(yán)格意義上并不合法。地方政府的此種選擇恰恰暴露出當(dāng)前地方治理的困境，即地方政府在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)與被征拆戶(hù)交易成本過(guò)高的矛盾。在沒(méi)有找到新的規(guī)則之治之前，市場(chǎng)化征地拆遷模式實(shí)際上就是地方治理策略主義的表現(xiàn)，亦即一種只看結(jié)果不看過(guò)程的臨時(shí)辦法而已[13]（P116-122）。因此，要真正解決征地拆遷難題，平衡好地方政府與被征拆戶(hù)以及被征拆戶(hù)之間的利益，須要加強(qiáng)政府自身的治理能力和合法性建設(shè)，建立一個(gè)公開(kāi)透明有效的談判機(jī)制，真正的將征拆中的利益博弈納入到一個(gè)有序的軌道。
注釋?zhuān)?
①作者及所在研究團(tuán)隊(duì)于2013年3月、2013年4月、2014年1月前后三次對(duì)H省A縣征地拆遷展開(kāi)調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)夭疬w辦、鄉(xiāng)村干部及普通農(nóng)戶(hù)做了細(xì)致的訪(fǎng)談，獲得了大量的一手資料。在此感謝與筆者一起調(diào)查和討論的譚林麗博士、魏程琳博士。
②該方案明確指出是參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令590號(hào)）制定的，將A縣的房屋按地段分為三類(lèi)區(qū)域，一類(lèi)區(qū)域執(zhí)行最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2450元/㎡，二類(lèi)區(qū)域執(zhí)行最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2250元/㎡，三類(lèi)區(qū)域執(zhí)行最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2000元/㎡，四類(lèi)區(qū)域執(zhí)行最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1400元/㎡。在實(shí)際的操作過(guò)程中，則是按照磚混結(jié)構(gòu)2450元/㎡，磚木結(jié)構(gòu)2250元/㎡，土木結(jié)構(gòu)2000元/㎡的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，一般執(zhí)行的都是最高標(biāo)準(zhǔn)。如果是產(chǎn)權(quán)調(diào)換，磚混結(jié)構(gòu)按1：1進(jìn)行置換，磚木結(jié)構(gòu)按1：0.8進(jìn)行置換，其他則按照1：0.6進(jìn)行置換。而在附屬物方面，規(guī)定居民附屬物（包括樹(shù)木、除主屋以外的其它建筑物、構(gòu)筑物、魚(yú)池等）及其相關(guān)配套設(shè)施，由中介評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估后以貨幣支付的方式給予補(bǔ)償。
③A縣在2012年相繼成立了兩家拆遷公司。第一家是盛源拆遷公司，公司有員工20多人，它剛開(kāi)始只是拆房子，并不參與動(dòng)員拆遷，2012年5月以后該公司參與；當(dāng)年8月份，因?yàn)槿h征地拆遷規(guī)模大，一家拆遷公司根本忙不過(guò)來(lái)，于是又成立了一家盛隆拆遷公司。兩家公司皆為私人開(kāi)辦。
④筆者使用釘子戶(hù)一詞并無(wú)任何褒貶的色彩，只是指被征拆戶(hù)行為本身。
⑤這是A縣的地方說(shuō)法，意思是傻瓜、笨蛋，這里指的是征地拆遷中當(dāng)了傻瓜。
⑥實(shí)際上，A縣僅有的幾家評(píng)估公司都與政府關(guān)聯(lián)緊密，他們的評(píng)估價(jià)格由于要算上折舊費(fèi)而往往比房屋征收辦的價(jià)格低。
⑦比如A縣S鎮(zhèn)有個(gè)被拆遷戶(hù)，他原來(lái)在農(nóng)村供電部門(mén)當(dāng)電工，上世紀(jì)90年代因?yàn)樵诠ぷ髦兴阶宰冑u(mài)變壓器，結(jié)果遭到供電公司開(kāi)除，當(dāng)時(shí)還寫(xiě)了承諾書(shū)，而到最近要開(kāi)始動(dòng)員他拆遷的時(shí)候，他又拿著材料去上訪(fǎng)要求恢復(fù)自己的工作待遇，不然的話(huà)就不同意拆遷。
⑧比如A縣房屋征收辦與拆遷公司簽訂的《房屋征收委托書(shū)》中就要求后者，“加強(qiáng)對(duì)房屋征收工作專(zhuān)班人員的教育和管理，負(fù)責(zé)監(jiān)督房屋征收工作專(zhuān)班人員的征收與補(bǔ)償行為，切實(shí)規(guī)范征收工作行為，并對(duì)其不良行為和后果承擔(dān)法律責(zé)任”。同時(shí)，根據(jù)筆者對(duì)房屋征收辦兩位負(fù)責(zé)人的訪(fǎng)談，在拆遷公司進(jìn)行動(dòng)遷的過(guò)程中他們也會(huì)派人到場(chǎng)防止意外發(fā)生，并且他們當(dāng)時(shí)正計(jì)劃著要對(duì)拆遷公司的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。這些都可以看成是地方政府清晰地認(rèn)識(shí)到拆遷公司模式的風(fēng)險(xiǎn)及采取的相應(yīng)舉措。
⑨比如有的釘子戶(hù)最新的策略是直接玩失蹤，這種博弈策略就連拆遷公司也沒(méi)有什么辦法，因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，如果雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議并且簽字同意就予以強(qiáng)行拆遷是違法的，地方政府和拆遷公司都不敢冒公開(kāi)的違法風(fēng)險(xiǎn)搞強(qiáng)拆，所以都是要盡量促使被征拆戶(hù)在協(xié)議書(shū)上簽字。
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原文載于《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第4期
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