內(nèi)容提要：在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”模式帶動的城鎮(zhèn)化進程中，成都市以政府主導(dǎo)、資本介入的方式推動了農(nóng)民集中居住(“農(nóng)民上樓”)與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(“資本下鄉(xiāng)”)，不但改變了“三農(nóng)”的面貌，也推進了城鄉(xiāng)一體化的進程。將這種模式放到中央與地方、國家與農(nóng)民、政府與企業(yè)這三對彼此聯(lián)系的關(guān)系結(jié)構(gòu)中進行考察，并將其與中國正在經(jīng)歷的高速城鎮(zhèn)化的歷史進程聯(lián)系起來，可以看到政府、資本、農(nóng)民在這個過程中的得失損益和當(dāng)前以“土地經(jīng)營”為中心的城鎮(zhèn)化模式的問題所在，以及轉(zhuǎn)向“以人為本”的城鎮(zhèn)化的歷史必然性。
關(guān) 鍵 詞：城鎮(zhèn)化/城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/農(nóng)民集中居住/國家與農(nóng)民關(guān)系
自2008年以來，全國農(nóng)村正在經(jīng)歷一場巨大的變化。各地通過“拆村并村”，建立起各種“農(nóng)民集中居住區(qū)”或者“新型社區(qū)”。這些新型社區(qū)一般以多層單元式樓房為主，農(nóng)民按照人均30-40平方米的居住面積，從原來村落住宅中搬入單元式樓房，原有住宅被平整、復(fù)墾為耕地，農(nóng)民一般將這種現(xiàn)象稱為“上摟”�！吧蠘恰焙�，不但農(nóng)村的村落形態(tài)、農(nóng)民的生活方式會發(fā)生劇烈的改變，農(nóng)民的生產(chǎn)方式及“包產(chǎn)到戶”以來的家庭經(jīng)營形式也在發(fā)生劇烈的變化。由于新型社區(qū)離農(nóng)戶的承包地比較遠(yuǎn)，耕作半徑增大，農(nóng)民從事正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會發(fā)生困難。在這種局面下，地方政府引進各種城市企業(yè)集中租賃農(nóng)民的承包地，大規(guī)模種植經(jīng)濟作物或從事各種高投入、高附加值的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。我們將這種現(xiàn)象稱為“資本下鄉(xiāng)”。
要深入理解這個現(xiàn)象，須將其放在歷史的、結(jié)構(gòu)的背景中進行考察。“三農(nóng)”問題在中國的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展環(huán)境下，與工業(yè)化和城市化有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時也是近現(xiàn)代以來國家和農(nóng)民關(guān)系變遷的結(jié)果。本文嘗試以工業(yè)化和城市化中涉及的政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的復(fù)雜關(guān)系角度對農(nóng)民上樓和資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象作出宏觀解釋，并結(jié)合實地調(diào)查的案例進行分析。
一、土地、財政和金融：“三位一體”的新城市化模式
不同于西方國家工業(yè)化與城市化同步展開的歷史狀況，我國的城市化道路有著鮮明的中國特色。1949年至改革開放以前，由于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)政策的實行，我國的城市化一直徘徊在低水平階段。改革開放以后，全國的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有大幅度調(diào)整，但并沒有明顯體現(xiàn)在城市化率的大幅度提升上，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，這段時間的工業(yè)化采取的是“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的模式。眾多學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以迅猛發(fā)展的原因在于其獨特的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府的強力推動。雖然地方政府就GDP和財政收入展開的“錦標(biāo)賽”正是財政包干制造就的“財政分權(quán)”的結(jié)果，并且區(qū)域競爭對經(jīng)濟增長的作用已經(jīng)得到了實證性的證明，但是較少學(xué)者去正面討論財政分權(quán)、區(qū)域競爭和城市化的關(guān)系。1994年的分稅制改革改變了中央與地方的財政收入格局及地方政府與企業(yè)的關(guān)系，使得地方政府與其所屬的企業(yè)“脫鉤”，這一點可以通過20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速倒閉和轉(zhuǎn)制得到證明。但是，地方政府區(qū)域競爭的基本模式并未改變，只是競爭的方式和內(nèi)容發(fā)生了巨大變化：如果說此前的區(qū)域競爭是地方政府通過大辦企業(yè)推動工業(yè)化實現(xiàn)的，那么此后的區(qū)域競爭則是地方政府通過經(jīng)營土地、推動城市化來實現(xiàn)的。
在現(xiàn)行的土地制度下，地方政府通過壟斷土地的征用、開發(fā)和出讓過程可獲得高額的財政收入，學(xué)界稱之為“土地財政”。地方政府在分稅制后轉(zhuǎn)向土地財政，既符合可以直接觀察到的經(jīng)驗事實，也在財政和土地數(shù)據(jù)上得到了證明。①土地財政的內(nèi)容，不僅包括地方政府通過土地出讓得到的土地出讓金，也包括作為分稅制后地方財政收入主要支柱的建筑業(yè)營業(yè)稅。這兩大收入來源都與城市土地征用、開發(fā)和出讓的過程緊密相關(guān)。但土地收入與工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的稅收不同，具有外生的不穩(wěn)定性。無論是土地出讓金還是建筑業(yè)的營業(yè)稅，在納入預(yù)算之后，便產(chǎn)生了穩(wěn)定增長的要求。由于城市擴張、土地征用都需要大量的資金投入，土地出讓金遠(yuǎn)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，地方政府“經(jīng)營城市”必然要求金融資金的介入。
地方政府并不能直接利用貸款資金進行城市建設(shè)。政府機構(gòu)既不能直接向金融機構(gòu)貸款，②也不能作為擔(dān)保人實行政府擔(dān)保貸款。③在實際運作中，地方政府通常的做法是利用財政資金作為注冊資本金成立一些擁有獨立法人資格的國有城市建設(shè)投資公司，利用這些公司進行融資。這些公司一般包括城市建設(shè)投資公司、城市交通公司、城市水務(wù)集團、土地儲備中心，等等，由地方政府的國資委管理，以公司方式運行，利用政府劃撥的國有建設(shè)用地從銀行獲得土地抵押貸款進行城市建設(shè)。這種運作方式自21世紀(jì)初就在東部沿海地區(qū)的城市實行，④西部地區(qū)最早有重慶的所謂“八大投”模式，⑤目前全國各地市、縣普遍有這些城市建設(shè)公司，統(tǒng)稱為“地方融資平臺”。⑥這些地方融資平臺通常以國有土地為抵押物，按照土地評估價值的70％獲得土地抵押貸款，用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的建設(shè)。
對于地方政府融資平臺土地抵押性質(zhì)的貸款，銀行面臨的風(fēng)險相對較小。在實際運作中，銀行可以實施動態(tài)抵押率，實時對土地價值進行動態(tài)評估。這樣，一旦房地產(chǎn)價格下跌，借款方就需要補充抵押物。在這種條款下，房地產(chǎn)價格變動帶來的風(fēng)險和額外的收益大部分都由地方政府的融資平臺承擔(dān)了。事實上，自有融資平臺以來，土地價格一直在上行狀況，其中所含的潛在風(fēng)險并沒有成為現(xiàn)實。土地抵押貸款相對于其他貸款而言，對銀行這類商業(yè)機構(gòu)無疑是最為優(yōu)質(zhì)的貸款。因此，只要融資平臺有國有土地抵押，就會相對順利地獲得貸款。
綜上，地方政府通過土地征用、開發(fā)和出讓，一方面獲得國有建設(shè)用地用于城市建設(shè)，另一方面獲得大量的土地財政收入，并在地方融資平臺的運作下，從銀行獲得土地抵押貸款用于城市建設(shè)。這構(gòu)成了由土地、財政、金融三個要素組成的循環(huán)機制，這個機制不斷將土地和資金吸納進來，造就了日新月異的繁榮城市，可稱之為“三位一體”的新城市化模式。
“三位一體”的城市化模式，并非意味著新城市化模式可完全脫離人口和產(chǎn)業(yè)，而是指人口和產(chǎn)業(yè)相對于土地和資金來說只是輔助因素。人口是隨著產(chǎn)業(yè)而聚集的，而產(chǎn)業(yè)聚集首先表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制與國有企業(yè)的股份化表明，地方財政的主要支柱已不是企業(yè)發(fā)展，但地方政府招商引資的動力并沒有減弱。對此，有些學(xué)者的解釋是工業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的增值稅和企業(yè)所得稅雖然與中央共享，但從長遠(yuǎn)看仍是地方財政收入的重要穩(wěn)定來源，并且工業(yè)企業(yè)本身帶有較強的“溢出效應(yīng)”，能在一定程度上帶動城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。⑦產(chǎn)業(yè)集中一方面帶來人口集中，另一方面雖然對于地方政府的財政收入貢獻(xiàn)有限，但其產(chǎn)生的大量社會財富無疑有利于推高城市房地產(chǎn)價格。在“三位一體”模式中，高位運行的房地產(chǎn)價格是一個關(guān)鍵要素。這個因素一方面可通過大量興建城市基礎(chǔ)設(shè)施來推動，另一方面也需通過高收入人口的集聚來推動，而產(chǎn)業(yè)集中無疑是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
然而，“三位一體”模式本身構(gòu)成了一個封閉循環(huán)機制，在一定程度上可脫離產(chǎn)業(yè)和人口的集中而獨立運行。從全國的局面看，中西部許多地區(qū)在缺乏產(chǎn)業(yè)和人口的情況下也可通過土地運作來大規(guī)模興建城市。在“三位一體”的模式下，只要有足夠的國有建設(shè)用地供應(yīng)，地方政府就可通過財政和金融手段來興建大規(guī)模的豪華城市，只是這種城市缺乏“人氣”而已。所謂鄂爾多斯“鬼城”就是這種模式運作的結(jié)果。
二、“土地整理”和“增減掛鉤”：地方政府的實踐
“三位一體”的新城市化模式在擴張中會受到土地征用這一瓶頸性因素的制約。雖然政府壟斷了土地征用、開發(fā)和出讓過程，但地方政府將農(nóng)地征用作為國有建設(shè)用地的數(shù)量卻受到中央政府的指標(biāo)控制。
中央政府與地方政府的目標(biāo)不同。除推動經(jīng)濟增長外，中央政府還關(guān)注社會穩(wěn)定和糧食安全。21世紀(jì)初，隨著農(nóng)村稅費改革的推進，社會穩(wěn)定的主要威脅由農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞯夭疬w和失地農(nóng)民的問題，土地征用大量占用優(yōu)質(zhì)耕地也威脅著全國的耕地保有量和糧食安全。控制這兩大威脅的關(guān)鍵都在于對土地征用和強制拆遷行為的約束。中央政府主要通過兩種手段來控制地方政府獲得建設(shè)用地，一是全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級土地利用總體規(guī)劃體系，地方每級政府編制的土地總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過其上一級政府土地總體規(guī)劃所確定的指標(biāo)，耕地保有量則不得低于上一級政府土地總體規(guī)劃的指標(biāo)；二是土地利用的年度計劃，其核心是新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。隨著地方政府在城市化過程中對建設(shè)用地的需求迅速增加，中央政府對土地征用的控制也在逐步加強。自1999年國土資源部2號令頒行以后，中央政府分別又在2004年、2006年頒布了26號令和37號令，對《土地利用年度計劃管理辦法》進行修訂。對比這三個文件，可看到中央政府在三個方面加強了控制：首先，將土地年度利用計劃的編制權(quán)完全收歸國土資源部；⑧其次，將土地年度利用計劃中的核心指標(biāo)“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量”改為“新增建設(shè)用地量”，從而將農(nóng)地外的“未利用地”的征用也納入控制范圍；再次，實行嚴(yán)格的指標(biāo)控制手段，對用地計劃實行按月上報、中期檢查及年度評估和考核，⑨而且這種考核要以“土地利用變更調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)”。除對建設(shè)用地指標(biāo)進行嚴(yán)格控制外，中央政府從糧食安全和保護耕地的角度出發(fā)，規(guī)定實施建設(shè)占用耕地的“占補平衡”制度。⑩占補平衡是控制地方政府利用建設(shè)濫占耕地的另一道“緊箍咒”，對地方獲得建設(shè)用地設(shè)置了政策障礙。在各地實踐中，地方政府通過多種途徑實現(xiàn)占補平衡，出現(xiàn)了諸如“占多補少”、“占優(yōu)補劣”、“先占后補”等各種辦法，在一些環(huán)境保護區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，占補平衡對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。(11)
在實踐中，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的用地需求，因此，各地政府展開了各種土地制度方面的探索。這些探索與中央政府的土地政策不斷發(fā)生互動，構(gòu)成了理解當(dāng)前用地政策與制度的基礎(chǔ)。
第一輪對中央指標(biāo)控制的突破是“土地整理”的實踐。按照有關(guān)規(guī)定，1999年1月開始，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施；土地整理新增耕地的60％可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)。(12)國土資源部隨后發(fā)文指出，(13)為鼓勵開展農(nóng)村集體農(nóng)用地整理，對各地自籌資金進行農(nóng)用地整理凈增農(nóng)用地中的耕地面積，經(jīng)省級國土資源管理部門復(fù)核認(rèn)定后，可以向國家按照60％的比例申請增加建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)。這種“補償指標(biāo)”在地方又被稱為“折抵指標(biāo)”，事實上是一種建設(shè)占用耕地的計劃外指標(biāo)，浙江省是進行這一實踐的典型代表。
早在1998年6月6日，新《土地管理法》尚未實施之前，浙江省頒布了《關(guān)于鼓勵開展農(nóng)村土地整理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定一個土地整理項目完成以后，其增加的有效耕地面積的72％(14)可作為計劃外的建設(shè)用地指標(biāo)，稱為“折抵指標(biāo)”。折抵指標(biāo)的總量非常大，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方行政單位所獲得的計劃用地指標(biāo)。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》規(guī)定，浙江省的建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)為100萬畝，但截至2001年，浙江省建設(shè)占用耕地量就達(dá)到99.2萬畝，(15)已經(jīng)用完了規(guī)劃指標(biāo)；到2005年，浙江省實際占用耕地為232萬畝，已超過2010年指標(biāo)的1.3倍。(16)具體到一些縣市，這個比例還要大得多。之所以增加如此之快，主要是因為使用了折抵指標(biāo)。到2004年底，浙江全省通過土地整理新增耕地達(dá)182.07萬畝，可使用折抵指標(biāo)104.26萬畝，(17)這相當(dāng)于浙江省14年土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)的總量。由于各地之間土地開發(fā)整理的潛力和建設(shè)用地的需求差別比較大，所以在地方實踐中，“折抵指標(biāo)”很快就變?yōu)榭稍诳h市間調(diào)劑并有償轉(zhuǎn)讓，再發(fā)展到全省對各縣市的折抵指標(biāo)進行統(tǒng)籌安排和分配。(18)2001年，僅浙江全省折抵指標(biāo)跨縣調(diào)劑就涉及39個縣(市、區(qū))，調(diào)劑面積達(dá)69150畝，調(diào)劑金額9.9億元，這些折抵指標(biāo)的價格，市場價可以達(dá)到每畝3萬元。(19)有些地方每畝折抵指標(biāo)可以達(dá)到5萬-6萬元，還供不應(yīng)求，(20)到2007年，折抵指標(biāo)的價格上升到了每畝7萬-9萬元。(21)
隨后，全國各省國土資源廳也紛紛出臺了關(guān)于農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定，(22)以折抵指標(biāo)為目的的土地整理在全國范圍內(nèi)迅速展開。土地開發(fā)整理不但能夠完成建設(shè)用地“占補平衡”的要求，還能夠新增遠(yuǎn)多于計劃指標(biāo)的折抵指標(biāo)來滿足地方城市化的要求。這一輪地方實踐的主要后果有兩個：(1)新增耕地的質(zhì)量難以保證，而且對地方生態(tài)帶來了較大的負(fù)面影響；(2)中央通過指標(biāo)控制來規(guī)范建設(shè)用地占用耕地的做法迅速失效。
對于這種突破指標(biāo)的做法，國土資源部持有謹(jǐn)慎的保留態(tài)度。在2005年回復(fù)浙江省國土資源廳的一封正式函件中，國土資源部一方面指出浙江開發(fā)區(qū)用地規(guī)模偏大，另一方面強調(diào)“土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入土地利用年度計劃進行統(tǒng)一管理”。(23)2007年12月，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的文件明確指出，(24)土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴大建設(shè)用地規(guī)模。這相當(dāng)于對1999年《土地管理法實施條例》的明細(xì)解釋，也與2007年底中央經(jīng)濟工作會議的精神相一致。在中央政府的嚴(yán)厲態(tài)度下，土地整理的實踐基本被控制住了，但地方迅速發(fā)展的城市化需求與有限的建設(shè)用地指標(biāo)的矛盾并沒有消除，且隨著2008年金融危機的爆發(fā)被空前加劇。
為應(yīng)對金融危機，中央政府于2008年底出臺了“四萬億”的經(jīng)濟投資計劃，(25)并由此帶動了地方政府十幾萬億的投資。這些投資除1.18萬億為中央政府發(fā)行的國債外，絕大部分是銀行貸款和一些社會資金。(26)根據(jù)上述對“三位一體”模式的分析，銀行貸款大部分需有國有建設(shè)用地的抵押才能變?yōu)檎蜕鐣顿Y，而新增國有建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模則受到中央政府嚴(yán)格的指標(biāo)控制。激進的經(jīng)濟刺激計劃與嚴(yán)格的用地指標(biāo)控制相矛盾。新一輪地方政府在“建設(shè)用地指標(biāo)”方面的探索和實踐正是在這個背景下展開的。
1999年10月，國土資源部指出，農(nóng)村居民點在向中心村、集鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中的過程中，其舊址復(fù)墾為耕地之后，新址所占面積可以與之“置換”，那么這些新址面積“可以不占用年度建設(shè)占用耕地指標(biāo)”。(27)這種“土地置換”意味著可通過整理農(nóng)村的集體建設(shè)用地和宅基地的方式突破中央的建設(shè)用地指標(biāo)控制。但是，與“折抵指標(biāo)”相比，這種農(nóng)村集體建設(shè)用地的整理成本高、難度大、社會牽扯面廣，并沒有成為地方政府獲得計劃指標(biāo)外建設(shè)用地的主要方式。
2004年，國務(wù)院頒行《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，旨在保護耕地的數(shù)量和質(zhì)量，“進一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度”。該決定的第十條“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤”，有意識地引導(dǎo)地方政府將建設(shè)用地指標(biāo)獲得的重點由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體建設(shè)用地。(28)2005年，國土資源部出臺了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見〉的通知》，于2006年在天津、江蘇、山東、湖北和四川五省市開展增減掛鉤的試點工作，共批準(zhǔn)增加掛鉤項目區(qū)183個，使用增加掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)4923公頃(7.38萬畝)。作為試點，涉及的面積和規(guī)模都比較小。
在第一批增減掛鉤試點工作展開之后，由于中央政府對建設(shè)用地的指標(biāo)控制漸趨嚴(yán)格，第二批試點直到2008年6月才正式批復(fù)，同時印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點管理辦法》。第二批試點雖然涉及的省市增加到14個，但試點面積的規(guī)模并不大，共計10246公頃(15.368萬畝)，而且對于增減掛鉤的辦法有非常明確的規(guī)定，要求增減掛鉤必須嚴(yán)格限制在增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)進行。
增減掛鉤政策的出臺，有了現(xiàn)實的合理性。隨著大量農(nóng)村人口向城市流動，農(nóng)民居民點所占的建設(shè)用地規(guī)模不但沒有萎縮，反而有所擴大，這造成我國城市建設(shè)用地和農(nóng)民建設(shè)用地“雙擴張”的現(xiàn)象。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》，計劃到2010年，城鎮(zhèn)和獨立工礦用地增加186.8萬公頃，農(nóng)村居民點用地減少189.8萬公頃，所以建設(shè)用地總量減少3萬公頃。但實際上，僅到2004年，城鎮(zhèn)、工礦用地就凈增158萬公頃，農(nóng)村居民點不但沒有減少，反而凈增9.88萬公頃。農(nóng)村人口人均占有農(nóng)村居民點用地為219.7平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)劃中150平方米的上限。(29)
2009年，隨著激進的經(jīng)濟刺激計劃的實施，對于建設(shè)用地的需求空前增大，增減掛鉤的進度也迅速加快。這主要表現(xiàn)在兩方面：(1)增減掛鉤不能嚴(yán)格按照項目形式展開，即拆舊區(qū)和建新區(qū)往往突破了同一項目限制的范圍，甚至有跨地區(qū)掛鉤的現(xiàn)象。(2)試點范圍迅速擴大，試點面積迅速增加，幾乎覆蓋全國。到2011年，國土資源部先后四次共下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)73.9萬畝，涉及27個省(市區(qū))。(30)這兩方面主要是就全國的情況而言。全國一些省市地方政府也根據(jù)本省的情況紛紛出臺增減掛鉤試點辦法，并迅速發(fā)展出了不同的模式和做法。
成都是實施增減掛鉤最早、范圍最廣的地區(qū)，增減掛鉤以及由此形成的“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”實踐開展是較為成熟，并發(fā)展出一系列的制度創(chuàng)新，也正在為全國許多地方政府所效仿。以下以在成都的相關(guān)調(diào)查(31)為案例，對“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”進行分析。
三、農(nóng)民上樓
成都市城鄉(xiāng)總?cè)丝诔^千萬，像中西部地區(qū)大部分大城市一樣，城鄉(xiāng)差距巨大。2007年，成都市被中央劃定為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主要改革內(nèi)容被概括為“三個集中”，即“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”。其中，“農(nóng)民向集中居住區(qū)集中”就是所謂的“農(nóng)民上樓”。具體做法是，按照“增減掛鉤項目”的要求將一些擬“上樓”的村落與城鎮(zhèn)擬占用的耕地申請成立“增減掛鉤項目區(qū)”，分別作為此項目的“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”。(32)“拆舊區(qū)”拆掉農(nóng)民房屋后將宅基地復(fù)墾成耕地的面積與“建新區(qū)”所占用的耕地面積相等或者大于后者，這樣能夠保證“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”所在行政區(qū)域內(nèi)的總耕地面積不減少，甚至有所增加。通過拆舊、復(fù)墾獲得的耕地面積被稱為“增減掛鉤指標(biāo)”，被當(dāng)?shù)毓賳T簡稱為“指標(biāo)”。這些“指標(biāo)”與“新增建設(shè)用地指標(biāo)”不同，不會受到土地年度利用計劃的嚴(yán)格限制。從2006年到2008年間，成都市共實施了15個增減掛鉤的項目，指標(biāo)為6980.23畝，累計有7578戶農(nóng)民集中住進了新型社區(qū)。(33)2008年后，成都市各區(qū)縣展開了規(guī)模龐大的土地整治運動，農(nóng)民上樓的速度也迅速加快。本文以筆者實地調(diào)查的成都市青白江區(qū)為例來詳細(xì)說明農(nóng)民上樓的過程和機制。
青白江區(qū)地處成都平原的東北部，2010年總?cè)丝?span>41萬，其中農(nóng)業(yè)人口26.5萬，約占總?cè)丝诘?span>65％，全區(qū)的土地總面積為37894公頃，其中農(nóng)用地總面積為31093公頃。按青白江區(qū)2010年修訂的《成都市青白江區(qū)土地綜合整治專項規(guī)劃(2006-2020年)》，在2020年前，對農(nóng)用地的86％進行土地整理，可獲得新增耕地2938公頃(新增11％)，按照這一規(guī)劃，可滿足規(guī)劃期間耕地占補平衡的要求，但不能滿足城市規(guī)劃中“有條件建設(shè)用地4604公頃”的用地需求。也就是說，超出的部分用地約1600多公頃需求要靠“增減掛鉤”的方式來實現(xiàn)。
農(nóng)村居民點所占的農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為3035公頃，其中可通過集中居住來進行整理的面積為2322公頃，預(yù)計可通過搬遷、復(fù)墾節(jié)余建設(shè)用地“指標(biāo)”1857公頃，這樣就可以完全滿足規(guī)劃期城市擴張的需求。按照這一計劃，青白江區(qū)在2011-2015年內(nèi)要搬遷人口19.26萬人，其中遷入集中居住區(qū)12.41萬人，規(guī)劃新建農(nóng)民集中居住區(qū)55個，這一“上樓”規(guī)模占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的75％。青白江區(qū)的這種情況在成都市的9區(qū)4縣和4個縣級市中并不是最突出的。
地方政府對建設(shè)用地整理和農(nóng)民的集中居住熱情如此之高，與“增減掛鉤”這一土地運作方式的效益有關(guān)。從獲得建設(shè)用地的指標(biāo)方面看，在青白江，農(nóng)民人均宅基地占地面積131.35平方米，而集中居住之后，人均占地面積只有原來的20％，節(jié)余建設(shè)用地、復(fù)墾耕地的效率非常高。從經(jīng)濟效益看，青白江整理2322公頃的農(nóng)民居民點建設(shè)用地約需投入資金104.5億元，可以節(jié)約出1857公頃增減掛鉤的“指標(biāo)”，這些指標(biāo)最終通過“招、拍、掛”的形式出讓，按照青白江的工業(yè)用地和經(jīng)營性用地的價格，可以獲得土地出讓金216億元，扣除各種成本，收益率高達(dá)107％。這是青白江全區(qū)的估算，我們以一個具體的增加掛鉤項目為例，分析項目的效益及其效益在政府和農(nóng)民之間的分配。
青白江區(qū)彌牟鎮(zhèn)與青白江區(qū)福洪鄉(xiāng)河壩村“災(zāi)后重建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目”由拆舊區(qū)和建新區(qū)組成。拆舊區(qū)位于青白江區(qū)福洪鄉(xiāng)河壩村，涉及拆遷居民點42個，農(nóng)戶988戶，3192人；建新區(qū)中用于集中居住的建新區(qū)在福洪鄉(xiāng)河壩村集中居住區(qū)內(nèi)，規(guī)劃882戶，2912人(106戶、280人進入城鎮(zhèn)居住)，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)192.6畝；(34)建新區(qū)中用于城鎮(zhèn)建設(shè)的建新區(qū)規(guī)劃在彌牟鎮(zhèn)紅星村，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)529.9畝。兩處建新區(qū)共使用增減掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)722.5畝。(35)(其他數(shù)據(jù)參見表1，略)
以下是這個項目的投資和收益情況，參見表2（略）。
從表2的最后一欄可看出，總投資約有68％用于福洪鄉(xiāng)河壩村的拆舊建新。對于河壩村而言，涉及拆舊建新的共有988戶，3192人，其中有106戶，280人在房屋拆除后沒有搬入集中居住區(qū)，而是搬入城鎮(zhèn)居住。拆舊的面積中，包括房屋169423.5平方米(合254畝)與林盤場院471.9畝，人均分別為53平方米和98平方米。在表2中，(1)(2)兩項是給這些農(nóng)民的補償，合計為3530.06萬元，戶均3.57萬元，人均1.1萬元。新社區(qū)的樓房由農(nóng)民統(tǒng)規(guī)自建。按照我們在福洪鄉(xiāng)杏花村的實地調(diào)查，只要戶籍在本村的上樓農(nóng)民，人均可以獲得30平方米的面積指標(biāo)，根據(jù)樓層不同，這些指標(biāo)價格約在每平方米180元到280元左右。若超出30平方米，則按照每平方米1600元的價格結(jié)算。這樣，以三口之家為例，上樓住進90平方米的戶型，需要支付1.6萬到2.5萬。所以拆舊補償足以支付搬進新樓的費用。
農(nóng)民能夠不用或者交很少的額外費用就可以住進新樓，在于其背后有政府對農(nóng)民的補貼。這些補貼，可看做是農(nóng)民上樓的收益和農(nóng)民所失宅基地價格的一部分。在青白江，建新樓的成本價在每平方米1000元左右，所以每平方米需要有770元(36)左右的補貼。河壩村的項目中共有2912人住進集中居住區(qū)，按照人均30平方米計算，則人均補貼2.31萬元，補貼總額約需6727萬元。這些補貼加上對農(nóng)民的房屋和地上附著物補償，折算到宅基地上，則相當(dāng)于每畝14.1萬，粗略而言，這就是宅基地從農(nóng)民手中“出讓”的“價格”。(37)按照上述青白江區(qū)建設(shè)用地出讓價格的一般水平，河壩村的土地指標(biāo)可獲得土地出讓金56919萬元，合每畝78萬元。就該村的項目成本收益核算而言，其投資總成本11722萬元，集中居住新房補貼為6727萬元，則總收益為38470萬元。
在青白江，農(nóng)民在上樓過程中失去其宅基地的同時，獲得了相當(dāng)于其最終出讓價格18％左右的補償，這就是有些學(xué)者所說的純農(nóng)區(qū)的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)建設(shè)用地所分享的城市化的收益部分。由于在當(dāng)前的情況下，宅基地并不能直接進入土地市場，“農(nóng)民上樓”可以說是開辟了一條宅基地間接進入市場的道路。但是，這種“間接”進入，農(nóng)民并不能按照市場的供求水平來獲得收益，宅基地的“價格”并非市場價格，而是地方政府通過項目運作、土地整治及其成本收益估計“補貼”給農(nóng)民的價格。所以，這與土地征用一樣，在本質(zhì)上是一種“補償”，只是土地征用的“補償”大多是耕地補償，農(nóng)民上樓的“補償”則是宅基地補償而已。因此，在全國范圍內(nèi)，與耕地補償一樣，“農(nóng)民上樓”過程中所獲得的補償由于各地政府的政策而呈現(xiàn)出很大的差異。在山東壽光的案例中，上樓的農(nóng)民每戶要繳納6萬元才能搬進新樓，山東陽谷則需要繳納4萬-7萬元不等。(38)可見，所謂“分享城市化的收益”，在本質(zhì)上是由地方政府的土地和城市化政策所決定的，如同耕地征用補償一樣，農(nóng)民雖得到了一些收益，但并沒有得到獲得收益的權(quán)利。從實質(zhì)上講，純農(nóng)區(qū)的農(nóng)民在以低價的宅基地支持城市的建設(shè)用地需求和城市擴張。
農(nóng)民住進樓房，其居住條件得到了明顯改善。按照成都市的規(guī)定，每個集中居住區(qū)都須配備有人均1.2萬元的公共服務(wù)設(shè)施投入。根據(jù)我們在青白江三個村450戶的農(nóng)戶調(diào)查，集中居住戶與散居戶的居住滿意度分別為87.7％和75.4％，前者顯著高于后者。但是，集中居住也帶來了一些農(nóng)民始料不及的問題。首先，“上樓”之后，農(nóng)民的日常生活成本顯著上升，這包括水、電、氣的支出以及蔬菜、水果、肉、蛋等食品性消費的支出等，上升的比例約在20％左右；其次，伴隨著“上樓”之后居住方式的改變，村落內(nèi)部原有的鄰里、宗親、小組相重合的社會關(guān)系模式也遭遇較大的挑戰(zhàn)，村民之間的情感聯(lián)系不及以前密切；再次，農(nóng)民集中居住之后，村莊治理成為一個難題。與散居戶相比，這些集中居住的農(nóng)民就像野生植物被盆栽種植一樣，對社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理等公共服務(wù)有著更高的要求。因此，一旦出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會成為多村混居居民的矛頭所向。隨著農(nóng)村人口的迅速老齡化，這些新社區(qū)很容易在不久的將來變成像“養(yǎng)老院”一樣的老人集中區(qū)，極易使得作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)椤氨Ｄ沸驼薄?span>
四、資本下鄉(xiāng)
根據(jù)增減掛鉤的相關(guān)政策，通過農(nóng)民上樓所整理的土地指標(biāo)一般只能在縣域內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，而且必須嚴(yán)格限制在同一項目區(qū)內(nèi)。這種以特定項目運作方式進行的增減掛鉤，政策性較強而市場化程度較弱，農(nóng)民作為宅基地的供給方并不能獲得除新房補貼外更多的收益。成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，在政策探索上進行了進一步的突破，建立了土地指標(biāo)的交易平臺，使得土地指標(biāo)變成可以交易的商品，以最終實現(xiàn)不同性質(zhì)土地的“同制、同價、同權(quán)”。(39)土地交易所實質(zhì)上是要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地參與城市化進程的一種市場機制，使得土地指標(biāo)在成都市范圍內(nèi)，實現(xiàn)跨縣域的流轉(zhuǎn)和交易。
成都市的“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”于2008年10月13日掛牌成立，并于2010年底在成都市國土資源局相關(guān)政策的指導(dǎo)下進行了第一次2000畝“建設(shè)用地指標(biāo)”的拍賣。根據(jù)成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國土局規(guī)定，(40)競買國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的申請人，必須持有《建設(shè)用地指標(biāo)證書》，才能報名參與競買，這叫做“持證準(zhǔn)入”制度。而獲得這個證書的途徑只有兩個，競買人或者通過參加農(nóng)村土地綜合整治直接獲得建設(shè)用地指標(biāo)，或者在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購買。在這一規(guī)定下，2010年底的第一次“指標(biāo)”拍賣出現(xiàn)了異�；鸨那榫啊�2000畝土地指標(biāo)的起始價為15萬/畝，成交價為72萬/畝，溢價率達(dá)386％。(41)這直接推高了成都市建設(shè)用地的地價和使用成本，致使遠(yuǎn)郊區(qū)縣的開發(fā)商根本無力購買國有建設(shè)用地。翌年4月，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所發(fā)布公告，將“持證準(zhǔn)入”制度改為“持證準(zhǔn)用”制度，即國有經(jīng)營性建設(shè)用地不再設(shè)“準(zhǔn)入”制度，成都市主城區(qū)和二圈層區(qū)競拍人在拍得土地之后、簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》之前，必須獲得相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)；(42)三圈層區(qū)的市縣則須按照指標(biāo)的最低保護價(43)繳納競買宗地相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)價款即可簽訂合同。這樣，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的指標(biāo)交易就變成了新的分類掛鉤機制，主城區(qū)和二圈層區(qū)的土地指標(biāo)交易仍然使用拍賣機制，價高者得，這既保證了土地指標(biāo)可以在主城區(qū)、二圈層區(qū)和三圈層區(qū)內(nèi)的跨縣域交易，又能穩(wěn)定三圈層區(qū)內(nèi)的土地價格，建立了不同所有制土地的市場同價機制。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，(44)農(nóng)村土地綜合整治項目既可由農(nóng)民集體申報，也可由農(nóng)民集體和農(nóng)戶委托投資者、政府土地整治專業(yè)機構(gòu)等申報立項，在立項獲得批準(zhǔn)后，農(nóng)民集體既可自行籌資實施，也可尋找投資者。對于這些委托投資的項目，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)歸屬由雙方合同約定，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的收益由雙方按合同約定分享。根據(jù)成都市國土局和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所“持證準(zhǔn)入”、“持證準(zhǔn)用”的兩個公告，國有經(jīng)營性建設(shè)用地的競買人只有通過兩個辦法才能獲得建設(shè)用地指標(biāo)，即直接在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購買或者參與農(nóng)村土地綜合整治。由于在主城區(qū)和二層圈區(qū)的指標(biāo)交易使用的是掛牌出讓的競買機制，所以指標(biāo)價格較高。(45)按照成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所2014年3月的掛牌出讓信息，指標(biāo)的掛牌起始價格均為每畝30萬元。而通過參與農(nóng)村土地整治，則成本相對較低，還可獲得指標(biāo)出讓的部分收益。
根據(jù)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所于2012年10月9日發(fā)布的消息，成都市邛崍市大力引進社會資金參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤項目，涉及5個鎮(zhèn)27個村的10個項目共可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)3132.54畝，共引入了8家企業(yè)投資，按照投資成本每畝20萬元計算，投資總額為6.265億元。(46)根據(jù)交易所發(fā)布的項目投融資公告，項目投資方“通過投資獲取建設(shè)用地指標(biāo)，按照投資協(xié)議指標(biāo)等級在投資方名下，可在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所交易并獲得回報，年投資回報率超過30％的部分歸項目區(qū)農(nóng)民集體和農(nóng)戶所有”。(47)從公告中可見，指標(biāo)的歸屬權(quán)屬于投資方，投資年回報率可以達(dá)到30％。按照《社會資金參與邛崍市農(nóng)村集體建設(shè)用地整理協(xié)議書》，(48)“甲方擁有流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的處置權(quán)，此后產(chǎn)生的交易與再次流轉(zhuǎn)收益與乙方無關(guān)”；“甲方取得集體建設(shè)用地未來一切收益與乙方無關(guān)”。上述材料提供的線索顯示，社會資金如果條件允許，其更加理性的方式是投資參與土地綜合整治項目，如果其投資成本為每畝指標(biāo)20萬元，則即使按照掛牌起始價為每畝30萬元計算，其投資回報率亦為50％。(49)這與用地的開發(fā)商直接去農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所競買指標(biāo)相比，無疑有著巨大的差別。那么，既然直接參與土地綜合整治對于需要用地的企業(yè)如此有吸引力，它們是如何“下鄉(xiāng)”的？企業(yè)會不會存在這方面的競爭？
土地綜合整治包括對房屋的拆舊、原宅基地的復(fù)墾和農(nóng)民的安置即集中居住，這些也是資本方的投資內(nèi)容。但“農(nóng)民上樓”后，除居住和日常生活方式發(fā)生變化外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式也發(fā)生了變化。由于農(nóng)民的承包地多零散分布在其原住址周圍，上樓后的耕作半徑必然增大。根據(jù)對青白江區(qū)450戶農(nóng)民的調(diào)查，集中居住的農(nóng)民其耕作半徑平均為3.01公里，與“上樓”前1.18公里的耕作半徑相比增加了1.6倍；樣本中散居戶的平均耕作半徑為0.95公里，僅為上樓戶的1/3。這種直接的困難間接促成了耕地的流轉(zhuǎn)。2011年，青白江全區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)面積累計達(dá)14.16萬畝，占全區(qū)耕地總面積的49％。(50)流轉(zhuǎn)比重如此之高，除部分是農(nóng)戶間的個人流轉(zhuǎn)外，主要原因是有大量的“業(yè)主”也就是外來企業(yè)下鄉(xiāng)承包農(nóng)民的耕地。從調(diào)查結(jié)果看，在農(nóng)戶回答的所有轉(zhuǎn)出的地塊中，流轉(zhuǎn)給外村業(yè)主、集體經(jīng)濟組織和政府的比重約為46.7％，這些“外村業(yè)主”，除少數(shù)是農(nóng)戶外，大部分是下鄉(xiāng)的企業(yè)。這些企業(yè)一般通過村集體統(tǒng)一與農(nóng)民簽訂多年的耕地流轉(zhuǎn)合同。從流轉(zhuǎn)方式看，可分為農(nóng)戶個人間流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)。集中流轉(zhuǎn)的一般是下鄉(xiāng)的企業(yè)業(yè)主，這些企業(yè)一般都是集中、連片、長時間地承包農(nóng)民的耕地，在樣本中，有46％的農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)方簽訂的是10年以上的合同，還有31％的農(nóng)戶表示不清楚合同的期限，只有13％的農(nóng)戶簽訂10年以下的短期合同或者口頭合約。綜合考慮流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)期限，可以看出農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的主要原因是“資本下鄉(xiāng)”。(具體情況可參見表3，略)
隨著越來越多的“農(nóng)民上樓”，“資本下鄉(xiāng)”集中流轉(zhuǎn)耕地也成為成都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。根據(jù)2011年的調(diào)查，在青白江，這些企業(yè)一般以每年每畝1000-1200元作為流轉(zhuǎn)費付給農(nóng)民，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較大。通過訪談得知，福洪鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了一萬多畝土地，其中最大的兩家業(yè)主，一個流轉(zhuǎn)土地4000畝，另一個流轉(zhuǎn)3000畝，都是從事旅游觀光“農(nóng)業(yè)”；祥福鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地1.4萬畝，其中最大的業(yè)主2400畝，主要種植大棚蔬菜和水果；城廂鎮(zhèn)引進的“業(yè)主”中，最大的是玉米制種企業(yè)，流轉(zhuǎn)土地3210畝。在實地觀察中，我們發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)大多種植高附加值的農(nóng)作物并以此為基礎(chǔ)發(fā)展觀光、休閑、旅游“農(nóng)業(yè)”，而這些企業(yè)在“下鄉(xiāng)”前有許多是和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)毫無關(guān)系的企業(yè)。在訪談中，青白江的融禾公司(51)一個部門主任提到：
來青白江(投資農(nóng)業(yè)的企業(yè))比較多。但是你看不到最后這個項目怎么運作。它要人工，要流轉(zhuǎn)費，要各種成本，它的收益點在哪里？它還有什么其它的目的？有些有可能不是靠農(nóng)業(yè)賺錢。
不是靠農(nóng)業(yè)賺錢，而是靠介入土地綜合整治項目賺錢。在對青白江區(qū)農(nóng)發(fā)局某干部的訪談中，對答如下：
問：東江月(52)(公司)很復(fù)雜，既做農(nóng)業(yè)又做旅游業(yè)，好像還做點建筑業(yè)？還搞土地整治？
答：它要不做建筑早就垮了。
問：等于是靠做建筑來補農(nóng)業(yè)這塊。土地整治后這個指標(biāo)能夠全部到它手里自己用？
答：它不需要(自己用)，可以漂移。指標(biāo)整理出來可以賣錢。它巴不得指標(biāo)回到市場，如果能到成都(更好)。
在訪談中，融禾公司的那位主任更加明確地指出了投資農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地綜合整治之間的聯(lián)系：
我們這個項目的支持是這樣：它最初做農(nóng)業(yè)，我們就給它一部分不是很大的資金支持。然后它發(fā)展得比較好，效果比較明顯，區(qū)里就比較重視，規(guī)模就放大了一些，然后它才涉及土地整理增減掛鉤。它又和政府聯(lián)合經(jīng)營，也就是政府出資源，它找錢，共同進行(土地)整治。
土地整治項目從目前來看就是穩(wěn)賺錢的，拿到這個項目是非常不容易的。所以，比如說東江月最初做大棚蔬菜、西瓜甘蔗，這些都有可能虧錢，但是當(dāng)這些虧錢的時候它發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，搞服務(wù)、餐飲、會務(wù)、娛樂、購物等，是一個長期的過程，要突然叫它把資金抽出來還錢，難度非常大。它現(xiàn)在又發(fā)展做土地整治這塊，時間就短了很多。這兩頭結(jié)合還是降低風(fēng)險，目前市場情況，做這個項目是有投資價值的。
訪談中所提到的“政府支持”是指融禾公司這個政府的農(nóng)業(yè)融資平臺會對外來公司的農(nóng)業(yè)項目提供資金支持�？梢钥吹�，外來公司能夠介入土地綜合整治這種“穩(wěn)賺錢”的項目，必須有一定的資格，即必須下鄉(xiāng)從事“集中流轉(zhuǎn)土地”、“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”這種可能賠錢的項目。有研究指出，這種國有的融資平臺也會對這些資本直接提供土地綜合整治方面的資金支持，但是從訪談內(nèi)容看，這種支持也是以其“下鄉(xiāng)”從事農(nóng)業(yè)為條件的。對于下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)，地方政府除了在融資方面、土地整治方面予以支持外，財政和農(nóng)業(yè)項目方面也有一些實質(zhì)性的支持。青白江區(qū)委文件詳細(xì)規(guī)定了如何按照土地經(jīng)營給予一次性的獎勵。在對福洪鄉(xiāng)、祥福鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的訪談中，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都提到，對于來到鎮(zhèn)域內(nèi)投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)，區(qū)和鎮(zhèn)都會幫助其爭取財政項目，支持其對農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。需要指出的是，社會資本參與土地綜合整治項目，也并非一定要以“下鄉(xiāng)”為前提。一些實力相對較弱的公司也可通過其他的渠道獲得土地綜合整治項目的投資權(quán)。資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，需要雄厚的實力，所以我們看到一些從事房地產(chǎn)業(yè)的綜合型公司。事實上，真正從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的公司對于大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地反而會非常謹(jǐn)慎，這些公司大多寧愿采用“公司+農(nóng)戶”這種流行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。(53)
綜上，“資本下鄉(xiāng)”包括兩個方面，一是企業(yè)資金參與了以“農(nóng)民上樓”為主的土地綜合整治項目，作為投資方獲得了建設(shè)用地指標(biāo)的剩余收益。二是社會資金參與了農(nóng)村的耕地流轉(zhuǎn)，幫助地方政府推進了土地的規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這同時推進了農(nóng)民的集中居住和土地的集中經(jīng)營，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵性內(nèi)容。從政府的角度看，“資本下鄉(xiāng)”一方面有力撬動了“社會資金”參與城鄉(xiāng)一體化的進程，另一方面也解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營由傳統(tǒng)的家庭模式向規(guī)模經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型的問題。成都這樣的大量人口外流的中西部農(nóng)業(yè)區(qū)，“三農(nóng)”的面貌隨之發(fā)生了劇烈的變化，這一進程和中國社會激烈的轉(zhuǎn)型過程聯(lián)系在一起。
五、政府、資本和農(nóng)民：城鎮(zhèn)化的社會學(xué)意涵
“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”雖然是發(fā)生在純農(nóng)區(qū)的社會現(xiàn)象，但卻是理解我國當(dāng)代城鎮(zhèn)化模式及其問題的鎖鑰。在當(dāng)代中國，城鎮(zhèn)化模式的關(guān)鍵和問題都是土地。以土地經(jīng)營作為城鎮(zhèn)化的基本動力，是由政府主導(dǎo)、地方競爭的經(jīng)濟驅(qū)動模式引發(fā)的。低成本的土地征用開發(fā)與高位運行的房地產(chǎn)價格支撐了城市的大興土木和迅速擴張，所謂“經(jīng)營城市”，本質(zhì)上是在“經(jīng)營土地”。改革初期以廉價勞動力為基礎(chǔ)的工業(yè)化與改革后期以廉價土地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化構(gòu)筑了“中國制造”的競爭優(yōu)勢。在這個意義上，當(dāng)代城鎮(zhèn)化的基本模式也是中國經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)動力。
地方政府轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地，在一定程度上是中央與地方稅收分配制度改革的結(jié)果。在城鎮(zhèn)化過程中，中央和地方的博弈圍繞土地展開。中央政府對耕地保護和糧食安全的重視最終迫使城鎮(zhèn)化的土地來源由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)民的宅基地�！稗r(nóng)民上樓”，實質(zhì)上是農(nóng)民以價格低廉的居住用地為城市的擴張“續(xù)航”。從國家和農(nóng)民的關(guān)系看，在糧食流通體制改革、農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民對國家的貢獻(xiàn)由糧食、稅收轉(zhuǎn)向了宅基地。所以，從土地角度，國家和農(nóng)民關(guān)系的變化是中央和地方關(guān)系變化的結(jié)果。
在“農(nóng)民上樓”的過程中，國家和農(nóng)民的關(guān)系表現(xiàn)得更為復(fù)雜，這是因為有新的力量加入了宅基地由農(nóng)區(qū)向城市的“漂移”過程。這個新力量是以城市房地產(chǎn)企業(yè)為主力的商業(yè)資本。商業(yè)資本力量的壯大是中國改革和市場轉(zhuǎn)型的結(jié)果，其結(jié)構(gòu)特點與中國市場轉(zhuǎn)型的特征密切相關(guān)。通過分析，可以看到商業(yè)資本通過成為投資主體，與地方政府一起成為級差地租的剩余索取者。這就是與“農(nóng)民上樓”緊密相隨的“資本下鄉(xiāng)”過程的主要內(nèi)容。
社會學(xué)的分析要求將社會現(xiàn)象放在結(jié)構(gòu)背景中進行觀察。在中央與地方、國家與農(nóng)民、政府與資本這樣三對彼此聯(lián)系的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，可以比較清楚地看到政府、企業(yè)和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的得失損益。城鎮(zhèn)化不但改變了城市的面貌，也在極大地改變著“三農(nóng)”的面貌。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的社區(qū)化的確是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進程的結(jié)果，但這是一個被動參與的結(jié)果。
在轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的主動參與表現(xiàn)在外出打工方面。但是，這些世界歷史上規(guī)�？涨暗牧鲃尤丝谠诋�(dāng)前的城鎮(zhèn)化模式中卻無安棲之地。低微的務(wù)工收入、高昂的城市居住成本和日趨嚴(yán)格的城市管理使得這些人口的主體始終處于流動狀態(tài)而不能“落地”。這造就了城鎮(zhèn)化的怪現(xiàn)象：一方面農(nóng)村變成了“空心村”，另一方面許多豪華城市變成“空城”。這些現(xiàn)象不斷提醒我們，城鎮(zhèn)化的最終出路在于人而不在于地，人的城鎮(zhèn)化才是解決土地問題的根本。
本研究得到北京大學(xué)李斌守望社會學(xué)基金的資助，寫作過程中得到周雪光、艾云等多位師友的建議和幫助。特此致謝。
注釋：
①孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》2013年第4期。
②1996年6月28日起實施的中國人民銀行《貸款通則》第十七條。
③1995年10月1日起施行的《中華人民共和國擔(dān)保法》第八條。
④周飛舟：《生財有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會學(xué)研究》2007年第1期。
⑤趙朝霞：《重慶發(fā)展的投融資模式研究》，《商業(yè)經(jīng)濟》2012年第5期。
⑥參見國發(fā)[2010]19號文件《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。
⑦陶然等：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟研究》2009年第7期。
⑧土地利用年度計劃的編制權(quán)在2號令中是“國土資源部會同國務(wù)院有關(guān)部門”，在26號令中則是“國土資源部會同國家發(fā)展和改革委員會”，在37號令中則是國土資源部會同發(fā)改委提出“全國土地利用年度計劃總量控制指標(biāo)建議”，而年度計劃草案的編制則完全收歸國土資源部。
⑨參見國土資源部2006年37號令第十四條、第十五條、第十六條。
⑩《中華人民共和國土地管理法》第三十一條、第三十三條。
(11)報告這類現(xiàn)象的文章較多，代表性的討論可參見唐菊華、呂昌河：《我國城市化過程中實施耕地占補平衡的問題與對策》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2008年第9期。
(12)參見1999年1月實行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十八條。
(13)參見2000年的408號文件《關(guān)于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知》。
(14)按該通知的規(guī)定，對于土地整理項目，可以按預(yù)期增加的有效耕地面積的30％預(yù)先配給啟動用地指標(biāo)，待項目完成、驗收、復(fù)核并沖抵預(yù)先配給的啟動指標(biāo)之后，再按實際增加有效耕地面積的60％下達(dá)建設(shè)占用耕地指標(biāo)，這樣，實際的“折抵指標(biāo)”是新增加有效耕地面積的72％(30％+70％×60％)。
(15)施建剛、魏銘材：《計劃管理下的土地整理折抵指標(biāo)有償調(diào)劑研究——以浙江省為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第4期。
(16)張蔚文等：《基于可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)模式的折抵指標(biāo)有償調(diào)劑政策分析——一個浙江省的例子》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2008年第12期。
(17)王松林：《加大土地整理開發(fā)力度 為我省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出新貢獻(xiàn)》，《浙江國土資源》2005年第10期。
(18)有償轉(zhuǎn)讓的規(guī)定始自浙江省國土資源廳《關(guān)于加強土地整理折抵指標(biāo)使用管理的通知》(浙土發(fā)[1999]235號)；指標(biāo)統(tǒng)籌的規(guī)定始自浙江省國土資源廳《關(guān)于建立土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌制度的通知》(浙土發(fā)[2003]46號)。
(19)譚峻等：《浙江省基本農(nóng)田易地有償代保制度個案分析》，《管理世界》2004年第3期。
(20)李華等：《利國利民利集體的大實事——浙江省紹興縣土地整理工作的報告》，《中國土地》2002年第4期。
(21)汪暉、陶然：《論土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含義》，《管理世界》2009年第8期。
(22)參見山東省國土資源廳：《山東省國土資源廳關(guān)于實行建設(shè)用地指標(biāo)置換和農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵的意見》(魯國土資發(fā)[2003]79號)；河北省國土資源廳：《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)用地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)辦法(試行)〉的通知》(冀國土資發(fā)[2005]15號)；安徽省國土資源廳：《安徽省土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)實施細(xì)則》(皖國土資發(fā)[2006]97號)。
(23)參見國土資規(guī)函[2005]10號《國土資源部關(guān)于浙江省開發(fā)區(qū)(園區(qū))審核中涉及待置換用地等問題的函》。
(24)參見《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。
(25)參見《四萬億決策內(nèi)幕首曝光 財政部長稱兜里沒錢了》，2013年3月7日，http://fj.qq.com/a/20130307/000086.htm，2014年9月20日。
(26)參見寇博：《四萬億：千萬里，我追尋著你》，《南方周末》2009年12月24日，第D14版。
(27)參見國土資發(fā)[1999]358號《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》第二條。
(28)在2005年國土資源部致浙江省國土資源廳的函件中，明確指出要將折抵政策實施的重點由農(nóng)用地整理轉(zhuǎn)向建設(shè)用地整理。
(29)參見《周其仁：城鎮(zhèn)化或?qū)⒁l(fā)一波“再城市化”》，2013年11月4日，http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201311/2794190.htm，2014年9月20日。
(30)郭圖文：《嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點——國務(wù)院47號文件系列解讀之一》，《中國國土資源報》2011年4月22日，第3版。
(31)2010-2012年間，我們的研究團隊多次赴成都進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)查，除對相關(guān)政府、企業(yè)、農(nóng)民的訪談外，也專門針對青白江區(qū)三個村450戶農(nóng)民進行了問卷調(diào)查。文中所引材料，除注明出處外，均來自于這一實地調(diào)查。
(32)“建新區(qū)”除城鎮(zhèn)擴張所占用的耕地外，還包括為上樓農(nóng)民新建住宅所占用的土地面積。
(33)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期。
(34)雖然這個建新區(qū)占用194.4畝耕地，但只使用了192.6畝指標(biāo)，因為在搬遷復(fù)墾中耕地總量多增加1.8畝，可參見表1的“說明”部分。
(35)該案例的主要數(shù)據(jù)來自2010年《四川省成都市青白江區(qū)彌牟鎮(zhèn)與青白江區(qū)福洪鄉(xiāng)河壩村災(zāi)后重建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目實施規(guī)劃》，我們對村莊的名字進行了技術(shù)處理。
(36)按每平方米支付230元的均價計算，根據(jù)樓層不同，農(nóng)民每平方米支付186-280元不等。
(37)需要指出的是，這一宅基地價格是由農(nóng)民得到的補償價計算的，并非這些宅基地的市場出讓價。
(38)參見北京大學(xué)社會學(xué)系課題組：《“農(nóng)民上樓”與新農(nóng)村建設(shè)運動：政策和案例的調(diào)研》，2011年，未刊稿。
(39)周其仁：《試辦“土地交易所”的構(gòu)想——對成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的建議》，《中國科技投資》2008年第8期。
(40)參見《成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國土局等部門關(guān)于完善土地交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作實施意見(試行)的通知》(成辦發(fā)[2010]59號)與成都市國土資源局《關(guān)于進一步完善國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》。
(41)譚明智：《嚴(yán)控與激勵并存：土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實施》，《中國社會科學(xué)》2014年第7期。
(42)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所：《關(guān)于實行國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“持證準(zhǔn)用”制度的公告》，2011年4月14日。
(43)根據(jù)《關(guān)于實行國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“持證準(zhǔn)用”制度的公告》，三圈層土地指標(biāo)的最低保護價為18萬元/畝。
(44)參見《成都市國土資源局關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進農(nóng)村城市化土地綜合整治的實施意見》(成國土發(fā)[2011]80號)。
(45)據(jù)成都市國土資源局網(wǎng)站黃曉蘭的文章《關(guān)于成都市探索開展建設(shè)用地指標(biāo)交易的實踐與思考》：“2011年，全市通過統(tǒng)一的交易市場流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地共計46宗，涉及流轉(zhuǎn)總面積1400畝，流轉(zhuǎn)總價4.5億元�！逼骄慨�集體建設(shè)用地價格為32萬元，可作為推測建設(shè)用地指標(biāo)成交價的參考。http://www.cdlr.gov.cn/Detail.aspx?ID=37077&ClassID=001002003007001，2012年5月7日。
(46)參見成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站：http://www.cdaee.com/news/list.php? page=4&cid=24。
(47)參見成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站發(fā)布的《成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所土地綜合整治項目投融資公告(成農(nóng)交融告[2012]001號-012號)》，2012年9月19日，http://www.cdaee.com/notice/，2014年9月30日。
(48)此份協(xié)議書的格式似以某投資管理公司與郫縣友愛鎮(zhèn)金臺村的協(xié)議為范本。參見百度文庫：http://wenku.baidu.com/link? url=_z9mUCdot-WGFwmSjOAzcntvsCkZoMkdIpi4VSt-BxPqfevDmFgO7JHiJM42d4diTTjHzP7wpZggI8fVfIZigrgi2J8aiVjeDIe70iGHWh3.
(49)社會資金參與投入土地整治的成本，在成都有區(qū)域差異。(參見艾云：《產(chǎn)權(quán)是怎樣界定的——來自成都溫江區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實證研究》，2014年，未刊稿)根據(jù)我們對成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的人員進行的訪談，如果成本價高于指標(biāo)的回購價或者賣價，地方政府會向投資主體通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓這些指標(biāo)在“落地”后的國有土地使用權(quán)出讓收入的一部分作為補償。
(50)參見《統(tǒng)籌之手：青白江開創(chuàng)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新局面》，《成都日報》2011年10月29日，第11版。
(51)即“成都市融禾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”，是一家國有的以農(nóng)業(yè)投資為主的融資平臺。
(52)是一家大量流轉(zhuǎn)土地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的外來公司。我們對名稱進行了技術(shù)處理。
(53)這一觀點來自于我們對成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所工作人員的訪談，也與當(dāng)前我們在全國各地觀察到的專門從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資本經(jīng)營形式相吻合。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動力大量外出、農(nóng)村日益老齡化的狀況下，資本大規(guī)�！跋锣l(xiāng)”從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也具有歷史和現(xiàn)實的合理性，但這是否構(gòu)成中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要出路，尚需進一步的觀察和研究。
作者簡介：
周飛舟，北京大學(xué)社會學(xué)系教授；王紹琛，北京大學(xué)社會學(xué)系博士研究生(北京 100871)。
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