當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> “項目進(jìn)村”實踐效果差異性的鄉(xiāng)土邏輯
劉成良
（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）
摘 要：項目制作為國家治理的一種重要手段，旨在用程序化的資金分配及使用方式解決公共服務(wù)問題，但在自上而下不同層級的不同制度邏輯和行動策略中，項目制的初衷發(fā)生扭曲，從而使得項目在基層實踐出現(xiàn)較大的效果差異，文章通過對于項目制在基層運(yùn)作過程的三個階段分析：項目爭取與閃躲、項目落地與實施、項目實效發(fā)揮與維護(hù)，認(rèn)為基層組織困境是導(dǎo)致“項目進(jìn)村”實踐效果差異的主要原因，從而帶來農(nóng)民被排除在項目運(yùn)作過程之外、需求無法表達(dá)，資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序，項目實效難以持續(xù)發(fā)揮等問題。
關(guān)鍵詞：項目制；實踐效果；基層組織；鄉(xiāng)土邏輯
為了解決上世紀(jì)國家分稅制改革所伴生的財權(quán)集中給農(nóng)民帶來的負(fù)擔(dān)問題，中央政府在本世紀(jì)初不但取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，還通過規(guī)模巨大的專項轉(zhuǎn)移支付資金“反哺”農(nóng)村，此后政府間的分配資金越來越依靠“專項”或“項目”的方式，項目制成為了一種重要的國家治理手段，豐厚的項目資金能夠彌補(bǔ)基層公共品供給不足的缺憾，但是“項目進(jìn)村”的實踐效果卻呈現(xiàn)出非常大的差異性：一些地方能夠?qū)㈨椖柯涞綄嵦�，真正實現(xiàn)了項目建設(shè)的初衷，完善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施；一些地方的項目建設(shè)流于形式，與農(nóng)民需求無法對接，造成了巨大的資源和財力浪費(fèi)；有的地方為了爭取項目積極向上跑動，甚至因為項目過多造成了重復(fù)建設(shè)；還有的地方出現(xiàn)農(nóng)民漫天要價、阻撓施工而使項目無法落地的問題。“項目進(jìn)村”的實踐效果何以呈現(xiàn)出較大的差異性，項目從立項到結(jié)項是一個短期性的建設(shè)問題，村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以通過項目來完成，但是基礎(chǔ)設(shè)施能否發(fā)揮作用，后續(xù)維護(hù)工作如何？
一 項目制設(shè)計初衷及其意外后果
渠敬東認(rèn)為項目制的初衷在于：一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念，二是要削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”。在葉敏和李寬看來，項目制是事權(quán)與財權(quán)分離結(jié)構(gòu)下的一種聚合機(jī)制，這種機(jī)制設(shè)計試圖以各類支農(nóng)項目為載體將高層級政府的財政資源以項目資金的形式輸送到缺乏財政資源的下級事權(quán)單位，從而在不改變事權(quán)和財權(quán)初始分布結(jié)構(gòu)的情況下，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的相對匹配。在具體實踐上，項目制以一種程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的資金分配及使用方案來解決從中央到地方的公共品供給，從而減少過去部門壁壘或者塊塊主義所帶來的資金流失或者滲漏等問題，因此項目制的設(shè)計講究各個環(huán)節(jié)的程序化運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，從立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估都有一套嚴(yán)密的技術(shù)系統(tǒng)，為了增加項目制運(yùn)作的合法性，專家學(xué)者也被納入到項目的評估和考核體系中來。
“項目進(jìn)村”旨在解決如下問題：為村莊提供公共品供給、改變村莊面貌、完善基礎(chǔ)設(shè)施、縮小城鄉(xiāng)差距；提高基層組織戰(zhàn)斗力，通過輸入資源的方式，讓基層組織起來，調(diào)動起基層自身建設(shè)的主動性和積極性；解決城鄉(xiāng)發(fā)展在歷史中由于政策傾向所帶來的不均衡問題，讓農(nóng)民享受到改革發(fā)展的成果。然而“項目進(jìn)村”過程出現(xiàn)了很多問題，產(chǎn)生了很多意外后果。從既有理論研究上來看，關(guān)于項目制實踐效果的批判主要集中在三個方面：
一是反科層化卻又陷入科層化。項目制設(shè)計為了避免科層體制僵化、低效、資源浪費(fèi)、權(quán)力尋租等弊端，希望強(qiáng)化“條條”通過專業(yè)化的部門體制來破除“塊塊主義”，但是在實際運(yùn)行和操作中，產(chǎn)生了折曉葉提出的“分級治理”的效果：項目制形成的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”三種機(jī)制，分別對應(yīng)于國家部門、地方政府以及村莊或企業(yè)（或其他基層社會組織）的項目行為。項目制是依附并嵌入于科層制體系的一套政府管理機(jī)制，在發(fā)揮項目治理優(yōu)勢的同時又受制于科層制體系，從立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估等都有一套嚴(yán)密的技術(shù)系統(tǒng)，程序繁瑣，沒有專業(yè)化的人才去應(yīng)對，就無法做到項目的規(guī)范化運(yùn)作，而這又加大了各個層級之間的工作量，造成了一定程度上的人力資本浪費(fèi)，項目制反科層化同時又陷入了科層化的程序當(dāng)中。
二是項目制的集權(quán)化管理與私人化運(yùn)作。項目制試圖用程序化的手段來解決個體主觀意志對于項目公平和公正性帶來的挑戰(zhàn)，但在項目制產(chǎn)生的分級治理效果中，地方政府作為項目“打包”方，為了能夠突顯項目效果、打造亮點，會對“條條”項目打包，從而圍繞著項目進(jìn)行一系列超越科層制度的安排，陳家建指出地方政府為了集中資源打造亮點宣傳政績，項目制的動員模式與常規(guī)行政相比呈現(xiàn)出幾大優(yōu)勢：資金下達(dá)的渠道直接、人事安排特殊、動員程序集中高效，但是集權(quán)化管理就給項目的私人化運(yùn)作提供了可操作空間，在自上而下的項目資源分配上以及自下而上的項目資源爭取方面，私人化運(yùn)作偏離了項目制設(shè)計的初衷，也難以與基層社會的實際需求對接起來。政府招投標(biāo)企業(yè)來運(yùn)作項目，“改變了原有基層組織運(yùn)作項目中的國家與農(nóng)民關(guān)系，也重新塑造了企業(yè)與農(nóng)民的關(guān)系以及企業(yè)與國家的關(guān)系……給基層治理帶來難題。”
三是資源分配與有效利用問題。在程序設(shè)計上項目制希望通過一種短平快的方式來實現(xiàn)國家意圖，將政策和資源落到實處，即使如此，還是出現(xiàn)了政策偏離以及地方對這種程序的反制，從而使地方加入更多的意圖，獲得更大的自主權(quán)。地方政府在整合項目打造亮點的過程中，將原本就稀缺的項目集中在少數(shù)地區(qū)，而大多數(shù)地區(qū)沒有享受到項目資源，另外農(nóng)村基層組織為了獲取項目資源，通過各種渠道跑關(guān)系、找項目，造成那些能“辦事”、會“訴苦”的村莊優(yōu)先得到項目，資源過分集中在某一地區(qū)，沒有成為普惠性資源，不僅有違公平理念，還容易將公共資源變成私人恩惠。桂華認(rèn)為項目制無法解決對“代理人”激勵不足的困局，地方政府和基層組織不能被調(diào)動起來參與解決農(nóng)地整治過程中出現(xiàn)的治理問題時，就會發(fā)生項目“進(jìn)村”困境，造成國家供給農(nóng)村公共品的“最后一公里”難題。
以上關(guān)于項目制的研究雖然比較深入和全面，但仍有不足，對于項目制的實際運(yùn)作過程有待于更一步認(rèn)知。尤其是項目制本身與生俱來的特點——短期性、強(qiáng)目的性，項目制主要解決的是將國家公共服務(wù)建設(shè)資金落到實處，通過對各種服務(wù)目的進(jìn)行立項，從而在有限時間內(nèi)進(jìn)行程序化運(yùn)作和建設(shè)的問題，因此項目制的本質(zhì)特征是短期建設(shè)，而非長效治理。在項目建設(shè)中只要按照規(guī)范完成了建設(shè)過程就代表著項目的結(jié)束，至于如何利用、如何維護(hù)都屬于長效治理問題，是需要常規(guī)化的組織等來完成的，并不在項目制的關(guān)注范圍之內(nèi)，但是項目建設(shè)的最終目的在于為群眾提供方便和福利，如果得不到群眾認(rèn)可，項目落地過程中與基層社會矛盾重重，或者項目在建設(shè)完成之后得不到有效、持續(xù)地維護(hù)，那么不僅造成了資源的巨大浪費(fèi)，還偏離了項目的初衷。項目制已經(jīng)成為了國家治理的一種重要手段，基層社會缺乏有效的組織來配合項目制下的國家治理，因此出現(xiàn)了國家意圖與基層社會脫節(jié)的現(xiàn)狀，在項目上的表現(xiàn)是國家花費(fèi)了大量資源進(jìn)行的項目建設(shè)難以產(chǎn)生農(nóng)民的共鳴，一方面一些項目建設(shè)不符合基層社會的需求，另一方面一些農(nóng)民對于國家在地方的項目建設(shè)冷眼旁觀，缺乏參與的積極性。
當(dāng)前關(guān)于項目制的研究比較缺乏的是項目實踐效果與基層社會的關(guān)聯(lián)，在既有研究中張良以國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)項目為分析對象提出了項目制實質(zhì)是部門(各個中央部委)主導(dǎo)的自上而下的管理，缺少對地方經(jīng)驗的考慮，更缺少自下而上的民眾參與，李祖佩通過對某新農(nóng)村建設(shè)成效的實證分析，揭示了項目化公共品供給中鄉(xiāng)村組織失語、村莊內(nèi)部整合能力弱化等組織困境，而謝小芹提出了“公共治理”和“私人治理”、“利誘型基礎(chǔ)”和“排斥型基礎(chǔ)”兩對分析概念來分析項目績效的差異。本研究將在他們的研究基礎(chǔ)之上，從村莊視域中探討基層治理與項目實踐的關(guān)聯(lián)，從而揭示出項目實踐效果差異性的鄉(xiāng)土邏輯。在研究方法上本文采用個案分析與比較的方法，展示了項目制在不同地方實踐效果的差異性，材料來源于筆者2012年7月至2014年11月在湖北、廣西、陜西、廣東等四省多個村莊一百余天的田野調(diào)查。
二 項目制運(yùn)作的效果差異：個案呈現(xiàn)及其分析
近年來國家不斷加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的項目資金投入，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生產(chǎn)生活條件，本文以桂、粵兩省的新農(nóng)村建設(shè)項目和陜鄂兩省的農(nóng)地整治項目為例，呈現(xiàn)國家項目在不同村莊落地時所產(chǎn)生的效果差異。
（一）新農(nóng)村建設(shè)項目
1.桂北D村的新農(nóng)村建設(shè)
D村是桂北F貧困縣下面一個有著一百五十多戶、九百多人口的自然村，雖然F縣是貧困縣，但在國家加大支農(nóng)惠農(nóng)力度下獲得了很多項目扶持，由于項目資源大多是從“條條”下來，F(xiàn)縣提出了“整合條條，做強(qiáng)塊塊”的項目資源整合方式，同時采用領(lǐng)導(dǎo)掛點、樹立典型的方式來帶動縣域內(nèi)的項目治理。D村被確立為新農(nóng)村建設(shè)的典型，自治區(qū)副主席到村莊掛點，從2010年到2012年通過項目打包的形式，D村獲得了950萬的新農(nóng)村建設(shè)資金扶助。在政府推動、項目支持、村莊發(fā)力、能人助推的配合下，D村的新農(nóng)村建設(shè)取得了很大的成功，成為了附近地區(qū)參觀學(xué)習(xí)的典型。
表1 D新農(nóng)村建設(shè)項目表（2010-2012）
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編號 項目來源 主要通途 項目資金（萬元） |
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1 住建局 新農(nóng)村建設(shè)的外墻裝修、部分道路的硬化 300 2 住建局 污水處理池 100 3 林業(yè)局 村莊綠化和美化 60 4 水電局 景觀湖改造 40 5 發(fā)改局 道路建設(shè) 50 6 國土局 土地整治（土地平整，水渠、機(jī)耕道修建，村道硬化）1800 7 招商局 道路建設(shè) 20 8 組織部、民政局、衛(wèi)生局 村部樓修建 30 9 鎮(zhèn)政府 文化長廊、迎賓廣場 30 10 一事一議 村門、九曲橋、拱橋、涼亭、村道硬化 30 11 一事一議 村容村貌工程含道路硬化 20 12 一事一議 后龍山?jīng)鐾�、道路、燈修�?nbsp; 20 13 華星集團(tuán) 提供1400噸水泥等物資用于村莊建設(shè) 50 |
在政府關(guān)懷、資源支持的背景下，新農(nóng)村建設(shè)本應(yīng)是一件容易的事情，但事實并非如此。D村所在的L鎮(zhèn)最開始將新農(nóng)村建設(shè)試點選在J村，J村位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道旁，政府考慮到J村交通便利、位置優(yōu)越，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)效果會更明顯，因此向上爭取并協(xié)調(diào)了一百萬的項目給J村進(jìn)行初期的道路、廣場修建等，但是J村村集體在組織修路時一方面擺不平因占地等帶來的群眾糾紛，另一方面?zhèn)�別村干部暗中聯(lián)合村莊內(nèi)的積極分子阻撓施工，企圖承包工程，導(dǎo)致項目無法建設(shè)，鎮(zhèn)政府才考慮把新農(nóng)村建設(shè)的試點放在D村。D村的村級組織戰(zhàn)斗力很強(qiáng)，早些年組織村民修路、種果樹，帶動了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村莊事務(wù)的處理也形成了一個比較有效的協(xié)商機(jī)制，村主任、小組長、積極分子以及普通群眾都能夠參與到村莊事務(wù)的決策中來。D村的治理主體非常善于和上級溝通，配合并落實上級的想法和意圖，因此D村就成功取代了J村，成為了新農(nóng)村建設(shè)試點。L鎮(zhèn)黨委書記在總結(jié)D村經(jīng)驗時，認(rèn)為“新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于老百姓肯讓利，肯做出犧牲，新農(nóng)村建設(shè)能不能完成拆遷、征地任務(wù)都在于百姓的意識，如果老百姓不愿意自己利益受損，新農(nóng)村就搞不成，即使成功也要付出很大的代價。對于D村而言，如果沒有外部資金的幫助，新農(nóng)村也是可以建成的，只不過速度會慢一些。”D村的新農(nóng)村建設(shè)雖然成功了，但是村主任卻陷入了更深的憂慮當(dāng)中，因為“新官不做老典范”是一個規(guī)律，新領(lǐng)導(dǎo)上臺要選擇一個新的點進(jìn)行扶持，村莊以后獲得的項目也會越來越少。
2.粵北B村的新農(nóng)村建設(shè)
B村是粵北H鎮(zhèn)一個有一百二十六戶、七百多人口的自然村，B村從2000年就開始新農(nóng)村建設(shè)，原因是村莊內(nèi)的建房用地緊張，很多村民無法建房，只能住在一層的瓦房中。村長和其他班子成員為了長遠(yuǎn)解決這些問題，就組織村民開展村莊建設(shè)的整體規(guī)劃。為了解決建設(shè)用地問題，將村莊中原有的500多間土房連同周邊幾十畝荒地統(tǒng)一規(guī)劃，迫切建房的村民可以先拆除自己家的老房，在規(guī)劃出的新地上建造和老房面積相等的房子，如果需要增加面積，則要向村集體繳納一部分錢（200元/㎡），這部分錢再用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及平整土地費(fèi)用不足的問題，村集體又形成了另一份決議：在維持原承包責(zé)任地面積不變情況下，將全村總共450畝耕地的三分之一，連片劃分為農(nóng)戶的糧、油、菜自給用地，其余300畝收歸集體實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以租賃的形式給外商種馬蹄和甘蔗，每年所得租金有10萬元以上，這些錢由集體投入公共設(shè)施及農(nóng)田水利建設(shè)，若有結(jié)余則分給村民。在解決好新農(nóng)村建設(shè)的土地和資金問題后，經(jīng)過六年建設(shè)，全村有一百二十二戶建造了統(tǒng)一規(guī)劃的房屋，也修建好了村莊道路、活動廣場，建設(shè)資金基本上全部由村莊自給。B村新農(nóng)村建設(shè)趕在了國家政策推進(jìn)和扶持的前面，成為了自主建設(shè)新農(nóng)村的典型，后來中央政治局常委也到B村視察。
H鎮(zhèn)有很多村莊和B村面臨相同問題——村莊內(nèi)部住房擁擠，村民大多數(shù)住一層的土房，缺乏建設(shè)用地，村民只能在村莊內(nèi)和鄰居協(xié)商調(diào)整土地，一旦協(xié)商失敗則只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房，因此H鎮(zhèn)許多村莊的住房建設(shè)都很混亂，兩三層的水泥樓房和低矮的泥瓦房錯綜復(fù)雜交織在一起。2008年粵南S市與H鎮(zhèn)結(jié)成對口扶貧單位，同時還整合了省農(nóng)委關(guān)于危房改造的資金，H鎮(zhèn)要建設(shè)新農(nóng)村試點，村民按照規(guī)劃建造好一座房屋，可以獲得一萬五千元的補(bǔ)助，但這部分補(bǔ)助需要拿出一萬元做村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另外五千直接補(bǔ)給農(nóng)戶，這部分項目資金不需要招投標(biāo)，完全由村莊自主支配，但需要村莊先建設(shè)，等待驗收合格后再下?lián)苜Y金。H鎮(zhèn)選擇了三個試點，做成了兩個，失敗的C村是因為村莊內(nèi)土地調(diào)整難以達(dá)成有效協(xié)商。M村是成功試點之一，原因是村內(nèi)有一塊荒地，正好可以用來規(guī)劃建設(shè)房屋，就不需要再拆老房子，在村集體組織下，兩年內(nèi)建成了二十四棟規(guī)劃整齊的房屋，借助下?lián)艿哪遣糠钟糜诠步ㄔO(shè)的資金以及村莊原有的集體資金，又修好了村道和籃球場。
B村和M村是自主建設(shè)新農(nóng)村的典型，B村是在沒有任何項目的幫扶下，村莊內(nèi)部通過自主調(diào)地、自主籌資的方式完成了村莊建設(shè)，而M村利用國家撥付的有限資金也完成了新農(nóng)村建設(shè)。從農(nóng)民的本意上來講，他們也期待村莊規(guī)劃建設(shè)，但由于村級組織弱化，無法協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的分歧，村莊公共治理成為難題，而一個運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級組織不僅能夠協(xié)調(diào)好村莊內(nèi)部的意見，同時還能夠借助國家資源完成村莊建設(shè)，使有限資金的效用發(fā)揮最大化。就像M村僅依靠二三十萬元就建設(shè)好了村莊內(nèi)的道路、排水系統(tǒng)以及籃球場等，如果用招投標(biāo)項目的方式來做，這些資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
（二）土地整治項目
根據(jù)國土部發(fā)布實施的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015）》顯示，到2015年計劃投入約6000億資金再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，通過農(nóng)田整治、宜耕后備土地開發(fā)和損毀土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地2400萬畝，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。國家投入巨額資金到土地整治項目，說明這項工作有著非凡意義，因此關(guān)于這部分巨額項目資金的使用效果也就格外的重要，在調(diào)查中可以見到在很多地方動不動就是上千萬元的項目資金，而收獲的效果差異卻很大。
關(guān)中地區(qū)M縣的H村有十一個村民小組4000多人，耕地面積7046畝，其中絕大多數(shù)耕地主要種植獼猴桃等經(jīng)濟(jì)作物。2014年七八月份關(guān)中大旱，當(dāng)M縣內(nèi)很多村莊苦于無水澆地、作物旱死的時候，H村基本上沒有遭受損失，因為國土整治時期修建的23口機(jī)井滿足了村莊灌溉需求。2013年和2014年H村共爭取到了一千二百萬的土地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項目，用于土地整治、路、渠、井等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。H村集體非常善于向上面爭取項目，爭取這些項目時，政府要求村莊配套一部分資金和人力，每修一口井村莊要自籌五千元，還要出兩個小工配合打井工作。打一口機(jī)井需要35天，成本要兩萬元左右，一些村莊擔(dān)心配套資金難以籌集就主動放棄了項目的爭取，但H村認(rèn)為這是非常實惠的事情，村莊出的畢竟是小錢，國家配套投資占多數(shù)。每打一口井，國家都配套建造好井房，安裝好水泵、電表等設(shè)施，還要在地下埋好暗管，直接將井水引導(dǎo)到農(nóng)田，農(nóng)田中每隔三十米有一個出水口，不僅方便灌溉，極大地提高了灌溉效率，而且減少了以往用明渠引水帶來的水資源損耗。
江漢平原S縣T村有十一個村民小組3800多人，耕地面積四千多畝，2012年T村書記在掛點干部——市食品藥品監(jiān)督管理局黨組書記的幫助下爭取到了1200畝的土地平整項目，項目實施中卻出現(xiàn)了很多問題：為了按時完成任務(wù)，施工方?jīng)]有考慮到農(nóng)民種植的棉花作物，強(qiáng)行將土地推平，引起了農(nóng)民抗議，一些人就向工程隊索要青苗補(bǔ)償費(fèi)，而土地平整費(fèi)用中又沒有這一項補(bǔ)償，村干部為了保證項目順利進(jìn)行，雇傭一些混混來保護(hù)施工隊，村干部親屬也從中承包了一些工程，農(nóng)民認(rèn)為村干部肯定從中撈取了很多好處，對村干部極度不信任，那些對村干部意見比較大的人就羅列村干部的種種問題到縣鄉(xiāng)上訪。項目通過驗收后沒多久又出現(xiàn)了問題，一些地方道路和溝渠損毀嚴(yán)重，有的是因為工程質(zhì)量，有的是因為人為損壞，人為損壞的原因是項目設(shè)計和施工完全沒有考慮到農(nóng)民的實際需求，在田地邊上修建好了水渠，卻沒有在水渠上架橋，農(nóng)民的機(jī)械和牛都無法到田里勞作，農(nóng)民帶著怨氣就將水渠填埋了一段方便通行，項目損毀嚴(yán)重。
綜上所述，桂北的D村和粵北的B村、M村都完成了新農(nóng)村建設(shè)，不同的是D村是在領(lǐng)導(dǎo)掛點、資源項目密集情況下完成的，B村是自主完成的，M村是在少量的項目資源下完成的，這充分說明資源多少并不是影響新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。這三個村莊都有一個共同點就是鄉(xiāng)村組織比較健全，能夠發(fā)揮比較重要的作用，而桂北的J村和粵北的C村在有資源的情況下卻無法完成新農(nóng)村建設(shè)，原因在于無法協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部的利益分歧，缺乏一個強(qiáng)有力的組織來處理內(nèi)部矛盾，說明基層組織是影響項目實踐效果的一個關(guān)鍵變量。在土地整治項目中，關(guān)中H村不但爭取到了很多項目，而且在項目建設(shè)和后期維護(hù)中都發(fā)揮了重要作用，從而能夠讓項目持續(xù)有效的發(fā)揮作用，江漢平原的T村雖然也爭取到了項目，并且將項目推行下去，但項目發(fā)揮作用比較有限，村莊內(nèi)矛盾也因項目實施而被激化。H村和T村的村級組織都比較健全，都能向上爭取項目資源，但是項目實踐的效果差異說明村級組織健全雖然重要，但還需要有良好的公共性，接受群眾監(jiān)督、反映群眾需求、維護(hù)公共利益。
三 項目制實踐效果差異的鄉(xiāng)土邏輯
項目運(yùn)作過程可以分為三個階段：第一個階段是項目前的爭取，第二個階段是項目中的實施，第三個階段是項目后的實效。項目實踐效果的差異性可以從項目制的運(yùn)作過程來認(rèn)識。
（一）項目前：項目爭取與閃躲
國家自上而下的項目資源在到達(dá)村莊并不總是按照上級意志來進(jìn)行分配的，村莊在爭取項目資源時的向上動員非常重要。當(dāng)前除了普惠性的項目資源不需要去爭取之外，其他項目資源由于稀缺性都面臨著如何分配的問題。村級組織希望能夠爭取到有利于村莊建設(shè)并且附加條件少的項目資源，對于附加條件多、要求高，尤其還需要村集體資金配套的項目顯得不是很熱情，甚至還會有意的躲避這些項目。村莊對于國家的項目建設(shè)有著自己的認(rèn)知，正如關(guān)中H村的書記所說：“國家給予農(nóng)村的扶持是很多的，但是這些扶持都需要爭取，得向上跑項目，項目爭取早的話，村莊建設(shè)、發(fā)展也早，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的也早，受的損失就少，項目是個好東西，但是項目相對于我們這么多的行政村的數(shù)量來講太少了，需要去積極爭取，你不趕在前面，就會被別的村莊爭走，如果爭取不到項目，村莊沒有發(fā)展，不僅我們自己臉上沒光，老百姓也會罵我們沒用。”
為此，基層組織在爭取項目時會做出一些策略性安排：一是村莊治理主體內(nèi)部形成周密的分工體系：書記、主任主要負(fù)責(zé)跑項目、管好人、抓大事，做好對外交往以及村莊公共關(guān)系的營造，其他村干部做好具體事務(wù)分工、考核及落實等；二是利用熟人社會網(wǎng)絡(luò)，打造與縣級部門的關(guān)系：村干部利用與老上級關(guān)系，即一些原來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職干部后來到縣級部門工作，或者利用從村莊中走出去的政治經(jīng)濟(jì)精英以及通過熟人來結(jié)識縣域部門負(fù)責(zé)人等渠道為村莊爭取項目；三是做好項目，使項目完成符合部門期待：縣級部門掌握著比較多項目資源，期待有村莊來做好相應(yīng)配套工作承接并完成好項目，從而打造出樣板，當(dāng)村莊內(nèi)的能人主動向上級爭取項目且符合部門期待時，拿到項目是比較容易的，一旦成為縣級部門打造的樣板，那么將會獲得更多的項目資源；四是關(guān)系的維持與訴苦：村莊與縣級部門的日常關(guān)系維護(hù)非常重要，不能僅在有事情的時候才想到去搞好關(guān)系，要注重日常的關(guān)系維護(hù)，在雙方的聯(lián)系中適時反應(yīng)村情、訴苦使縣級部門在分配項目時能夠考慮到村莊的需求。也不是所有的村莊都能夠有這樣的認(rèn)識和安排，還有一些村莊由于內(nèi)部矛盾多、村級組織癱瘓等問題，在爭取項目資源方面顯得并不是特別主動，甚至?xí)幸舛惚苌霞壈才诺捻椖俊?/span>
（二）項目中：項目落地與實施
項目落地與實施是項目制的核心環(huán)節(jié)，出現(xiàn)問題也較多。項目爭取主要是村干部與政府之間的互動，群眾并沒有參與進(jìn)來，而項目的落地與實施則牽扯到多元主體，即作為項目發(fā)包方的政府、設(shè)計方、施工方、監(jiān)理方、村兩委、受益方群眾都參與到了這一過程中，如果處理不好這些主體之間的訴求與矛盾，項目就有可能面臨著落地難、施工難的問題。
在當(dāng)前項目執(zhí)行中，為了保證資金有效利用，各環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體相對獨(dú)立，設(shè)計、施工、監(jiān)理等都由政府招投標(biāo)的不同專業(yè)隊伍做，為了保證�？顚Ｓ�，各個環(huán)節(jié)的資金都嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，制度設(shè)計的本意在于避免資金流失、保證工程質(zhì)量，實踐中卻并非如此。設(shè)計方最先參與項目，拿出方案就可以得到相應(yīng)的資金，不需要考慮如何施工、群眾訴求；施工方與群眾打交道較多，了解群眾訴求，但無法更改施工方案，畢竟這涉及整體項目資金的預(yù)算和分配；群眾接觸最多的是施工方，他們的訴求得不到回應(yīng)時，就會對項目產(chǎn)生怨氣和非議，從而在項目實施中設(shè)置障礙。村集體在保證項目落地與實施過程中起協(xié)調(diào)作用，如果做好各方溝通，就能在一定程度上克服項目制中各個環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)作缺乏有機(jī)聯(lián)系的弊端，項目實施就能更多的考慮到群眾需求。如桂北D村群眾對于新農(nóng)村設(shè)計方案的景觀橋、道路、村莊大門有很大意見，就動員村干部向上反映情況，同時停止施工，經(jīng)過多方的協(xié)商和較量，最終更改了設(shè)計方案。而桂北J村由于缺乏治理權(quán)威，村莊內(nèi)幾方力量通過阻擾施工等方式來爭奪政府給予的新農(nóng)村建設(shè)項目施工權(quán)，最后導(dǎo)致項目落地失敗。
村級組織在保障項目落地、反映農(nóng)民需求方面能夠發(fā)揮比較大的作用，但在不同地區(qū)，村級組織的完整性及其發(fā)揮的作用也不相同。在血緣和地緣認(rèn)同感比較弱的地方，由于市場化、流動性帶來的村落思想文化多元、農(nóng)民間分化擴(kuò)大、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活秩序瓦解使得村莊社會的整合難度加大，在村級組織萎縮難以發(fā)揮整合作用的情況下，農(nóng)民之間呈現(xiàn)出原子化特征，個體更加注重私人利益，參與村莊公共事務(wù)意愿較弱，他們更愿意將時間投入到個體獲取經(jīng)濟(jì)利益中，很少有人關(guān)注基層組織的行為。農(nóng)民對于村干部的評價標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化，認(rèn)為只要村干部能為村莊爭取到項目，只要個體利益不受損失，不向上交錢，那么村干部就是有能力的，對于項目建設(shè)效果并不十分關(guān)心，反正都是國家花的錢，甚至還會出現(xiàn)農(nóng)民趁機(jī)阻撓施工、勒索的現(xiàn)象。如鄂中S村的農(nóng)地整治項目，有的農(nóng)民對于修機(jī)耕道占地的行為堅決維權(quán)到底，他認(rèn)為“國家修建項目給我造成了損失，一定要補(bǔ)償，為什么搞項目讓那些當(dāng)官的、工程隊、村干部得到好處，就不能給我們補(bǔ)償呢，反正國家現(xiàn)在有的是錢”。在這種類型村莊中，基層組織因為缺少群眾監(jiān)督，更容易在向上爭取資源的過程中與項目發(fā)包方、施工方等形成利益共謀，而農(nóng)民由于在自上而下的項目建設(shè)中缺乏參與感，就會冷眼旁觀。在地緣或血緣認(rèn)同較強(qiáng)的地方，共同體利益在農(nóng)民看來是超越于個體家庭“小私”層面上的“小公”，對“小公”的認(rèn)同促使農(nóng)民在必要時壓制個體利益來服從整體安排，農(nóng)民對于“小公”層面的認(rèn)同并不是基于個體理性算計，還考慮到了情感性、親緣關(guān)系以及子孫后代等很多因素，多元因素糅合使農(nóng)民在村莊中形成了“自己人”認(rèn)同，從而對集體行動有了一種自覺。出于對共同體利益認(rèn)同，農(nóng)民比較關(guān)注村莊公共事務(wù)，如果村集體能夠發(fā)揮作用，村莊發(fā)展一般不會出現(xiàn)問題，項目實踐效果會比較好，村干部從中謀取私利的空間也會因為群眾監(jiān)督及村莊規(guī)范而受到限制，在這種類型地區(qū)，不管項目資源有多少，只要村莊內(nèi)部達(dá)成了共識，就可以做成很多事情，如桂北的D村、粵北的M村和B村。
（三）項目后：項目實效與維護(hù)
項目建設(shè)過程雖然重要，但并非最終目的，項目制的目的在于發(fā)揮實效、改善公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)于人民群眾，如果發(fā)揮不了這些作用，項目建設(shè)就成了擺設(shè)，不僅偏離了政策初衷，還浪費(fèi)了國家資源。在實際運(yùn)作中，項目制發(fā)揮的實效差距很大，整體并不十分理想。從立項到結(jié)項的過程可以通過量化考核等手段加強(qiáng)過程管理，但是很難用這種方法管理項目發(fā)揮的實效。在項目運(yùn)作中，只要結(jié)項前的檢查驗收通過，項目的使命就完成了，而結(jié)項前的驗收工作也是由專業(yè)化隊伍從工程質(zhì)量、資金使用等方面考核，群眾的意見很難被表達(dá)出來，造成的問題是項目的作用發(fā)揮被忽略，容易造成項目的發(fā)包方、設(shè)計方、施工方、監(jiān)理方、協(xié)調(diào)方滋生分利秩序。
項目完成后持續(xù)發(fā)揮實效的前提是要有定期的維護(hù)機(jī)制，當(dāng)前國家項目支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如道路、水利等，這些與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但也容易產(chǎn)生損耗，需要一定的維護(hù)成本。對于基層組織來講，村集體沒有收入，項目的維護(hù)工作就會比較困難，后稅費(fèi)時期村莊面臨著向農(nóng)民收錢難的問題，而在一些干群關(guān)系比較緊張的村莊，更是一件難辦的事情，如鄂中S村原有的自來水工程損毀后，吃水成為了問題，村莊內(nèi)部因為收錢的問題難以達(dá)成統(tǒng)一意見，村民不得不用肩挑車?yán)私晁�，直�?013年村集體才向上爭取到了一個項目才解決這個問題。如果村級組織有較強(qiáng)的公共服務(wù)意識，加強(qiáng)對已建成項目的管理，就能夠做好后續(xù)維護(hù)工作，關(guān)中H村的農(nóng)田水利工作管理非常有序，農(nóng)民灌溉每小時交九元錢，其中兩元是管井員工資，七元是電費(fèi)和機(jī)械損耗費(fèi)用，除此之外村組兩級在農(nóng)忙前還會專門對全村的水利進(jìn)行檢修。
在一些地方耗費(fèi)了很多財力建成的項目往往會因為缺乏維護(hù)資金而難以持續(xù)發(fā)揮作用，這個問題的出現(xiàn)對于少數(shù)村莊來講又可以轉(zhuǎn)化成為申請項目的新機(jī)遇，村干部選擇到新的部門去跑項目、爭取資金，以項目來養(yǎng)項目。除此之外，以項目養(yǎng)項目的現(xiàn)象在另一種形式下表現(xiàn)也比較突出，在政治晉升的錦標(biāo)賽體制下，地方官員為了晉升會著力打包項目資源到某一地區(qū)造亮點，村莊之間為成為亮點積極競爭，地方政府趁機(jī)向參與競爭的村莊提出條件：村莊需要先行墊資建設(shè)，考核優(yōu)秀的才能獲得項目，而村莊一旦參與了競爭，先行墊資建設(shè)后，就很難再退出，村級負(fù)債也由此產(chǎn)生。如關(guān)中M縣的H村與隔壁D村等幾個村莊競爭新農(nóng)村建設(shè)示范點，最后D村勝出，除了政府給予打包項目資源外，還獲得了一百萬元的獎勵，與此同時D村和H村背負(fù)的債務(wù)也都超過了一百多萬，H村雖然競爭失敗，但也獲得了一些其他的補(bǔ)償。
四 項目制實踐差異的組織困境
從項目制運(yùn)作過程的三個階段可以發(fā)現(xiàn)，影響項目制實踐效果的一個關(guān)鍵變量就是基層組織，農(nóng)村基層組織建設(shè)是國家政權(quán)建設(shè)的一個重要部分，賀雪峰認(rèn)農(nóng)村基層組織具有三大功能：一是協(xié)助上級完成各項任務(wù),二是組織村民達(dá)成集體行動,三是有效表達(dá)出農(nóng)民對公共品需求的偏好。這三大功能的發(fā)揮是影響項目實踐效果差異的關(guān)鍵因素。在大集體時期承擔(dān)著向下汲取稅收以及積極建設(shè)任務(wù)的村級組織在公社制度解體后變得渙散了，由于還承擔(dān)著替國家收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等任務(wù)，村級組織發(fā)揮著維持型功能，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消、外出務(wù)工人口增多，村級組織承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)一步減小，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)漸趨癱瘓。當(dāng)前農(nóng)村基層組織面臨著兩大問題：一是行政村懸浮，二是村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效。
（一）行政村懸浮
在空心村增多、村級組織癱瘓的情況下國家開始推行合村并組，一方面是為了減少行政開支，另一方面是進(jìn)一步整合空心化的村莊，但這又在客觀上加劇了村級組織的萎縮，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工畢竟是短期性的，真正留在城市的是少數(shù)，很多人在務(wù)工形式不好時會選擇回到家鄉(xiāng)，更何況留在村莊并且在村莊中發(fā)展的農(nóng)民也不在少數(shù)，尤其是對于非空心化的村莊來說，但在政策推動下也被迫合村了。合村后行政村干部工資主要由財政負(fù)擔(dān)，很多地方實行坐班制度，村干部的主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型和配合型，一方面為村民提供辦理新農(nóng)合、新農(nóng)保等基礎(chǔ)服務(wù)，另一方面配合好鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好上傳下達(dá)和文字材料工作。合村后的行政村更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村干部不需要主動地到村莊中與農(nóng)民打交道，面對合村后更多、更陌生的人口，他們也無法深入基層，如桂北D村和J村所在的行政村有四千多人，鄂中的S村有四千多人，粵北M村和C村所在的行政村竟然有四十六個村民小組七千多人，關(guān)中H村已經(jīng)有四千多人，當(dāng)?shù)卣谕苿悠浜土硪粋�三千多人的村莊合并。合村的結(jié)果是造成了村級組織與基層政府更加貼近，但與農(nóng)民進(jìn)一步疏離，彼此更加不了解。少量村干部無法應(yīng)對有著龐大人口的村莊，只能做好服務(wù)工作，保持不出事的邏輯。在此形勢下，村民小組對于村莊秩序的維護(hù)工作是更加重要了，但是小組長的治理權(quán)威不但沒有被加強(qiáng)，反而更加弱化了。行政村干部的工資雖然不高，但是來源于財政，就意味著治理權(quán)威得到國家的認(rèn)可，擁有合法性基礎(chǔ)，村民小組長要么沒有工資，要么依靠村莊集體資金發(fā)微薄的工資，導(dǎo)致村民做小組長的意愿不強(qiáng)，治理權(quán)威的合法性不足。在后稅費(fèi)時期，國家向農(nóng)村注入大量資源，由于國家無法做到和千家萬戶小農(nóng)直接打交道，必須依靠基層組織的力量，與農(nóng)民失去了密切聯(lián)系的村集體組織不但難以表達(dá)農(nóng)民的利益訴求，而且還很容易與項目資源的分配部門、實施主體產(chǎn)生利益共謀。
（二）村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效
完整的基層組織并不需要太多制度化的規(guī)范，村組兩級能夠有人各司其職，財務(wù)上保持規(guī)范透明就可以，而當(dāng)前的組織困境在于大多數(shù)村莊難以保證基層組織的完整性——村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效，由于待遇低、付出多、協(xié)商工作麻煩導(dǎo)致沒有人愿意做小組長，一些地方只能采取抽簽或者輪流做小組長的辦法，即使如此村民小組長也不愿意過多參與公共事務(wù)，一方面他們從家庭收支的角度去考慮，覺得做小組長耽誤時間、不劃算，另一方面也不愿意得罪群眾、村干部，這使得村民和行政村溝通渠道受阻，村民有意見難以表達(dá)，就會對行政村的行動產(chǎn)生不滿和揣測，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。村民小組是基層社會的實際治理單元，內(nèi)部是熟人社會，是協(xié)調(diào)農(nóng)民利益多元訴求的關(guān)鍵，小組內(nèi)部的良性整合能夠保障農(nóng)民利益表達(dá)渠道的暢通，從而和行政村進(jìn)行有效對接。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的村民小組也是銜接國家項目資源的關(guān)鍵，甚至村民小組也可以成為農(nóng)民向上爭取項目的渠道，關(guān)中H村中幾個村民小組是以行政村名義向上爭取到項目的。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的村民小組，還可以利用內(nèi)部的規(guī)則來做好公共事務(wù)，如在宗族型地區(qū)，小組或者自然村可以依靠宗族力量來達(dá)成集體行動，粵北B村和M村的新農(nóng)村建設(shè)都是依靠宗族的力量建設(shè)起來的。
而在行政村懸浮、村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效的背景下，項目進(jìn)村就面臨著幾個重要問題：首先是項目建設(shè)與農(nóng)村需求對接的問題，其次是項目資金能否有效使用與滋生分利秩序的問題，最后是項目制的實效發(fā)揮與后期維護(hù)問題，而這些問題的不斷出現(xiàn)也說明國家項目建設(shè)的初衷與實踐漸行漸遠(yuǎn)。
五 結(jié)論與啟示
項目制作為國家治理的一種重要手段，旨在用一種程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的資金分配及使用方案解決從中央到地方的公共服務(wù)問題，體現(xiàn)了國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、關(guān)注民生的治理理念，但是項目制在實踐的過程中，在基層實踐中出現(xiàn)了較大的效果差異，通過對于項目制在基層運(yùn)作過程的三個階段分析：立項前的跑項目、項目落地與實施、項目實效發(fā)揮與維護(hù)，認(rèn)為項目進(jìn)村實踐效果與農(nóng)村基層組織存在著較大關(guān)聯(lián)，而當(dāng)前的組織困境又造成了農(nóng)民被排除在項目運(yùn)作過程之外，需求無法表達(dá)、資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序、項目實效難以持續(xù)發(fā)揮等問題。
完善的基層社會組織在項目資源的承接、實踐以及后期的維護(hù)方面能起到比較大的作用，村民小組作為實際的治理單元，其作用能否良好發(fā)揮關(guān)系到農(nóng)民在項目中的參與以及需求表達(dá)，而實際上由于村級組織在國家改革中的萎縮，出現(xiàn)了行政村懸浮、村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效等問題，這些都制約了項目在基層社會中的實踐效果。政府自身無法做到動員千家萬戶小農(nóng)并和小農(nóng)實現(xiàn)有效對接，必須要借助基層組織，因此加強(qiáng)基層組織建設(shè)應(yīng)該成為落實項目初衷的一個關(guān)鍵步驟。農(nóng)民的公私觀念在不同的地域社會有著不同的表現(xiàn)，對于那些“自己人認(rèn)同”比較強(qiáng)的地區(qū)來說，國家項目建設(shè)的話語要與農(nóng)民自主發(fā)展的話語結(jié)合起來，即農(nóng)民以小公為出發(fā)點的村莊公共服務(wù)建設(shè)要與國家項目建設(shè)的公共性對接起來，這樣不僅能在項目的落實中，還能在項目的后期維護(hù)中充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性。對于“自己人認(rèn)同”較弱的地區(qū)來講，更要注重基層社會組織的建設(shè)，不僅要增加農(nóng)民在公共事務(wù)中的參與，還要加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)督和教育，使其能夠以身作則、崇公抑私，從而增強(qiáng)基層社會的內(nèi)聚力。在當(dāng)務(wù)之急，要想在“項目下鄉(xiāng)”的實踐中落實好國家支農(nóng)惠農(nóng)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平的治理理念，就必須重視基層組織建設(shè)，一方面要緩和合村并組的步伐，充分發(fā)揮基層組織在治理中的功能，另一方面要加強(qiáng)對村民小組的建設(shè)，解決村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)時效的問題，讓基層社會能夠組織起來，從而調(diào)動起建設(shè)自身的主動性和積極性，讓更廣大群眾享受到改革發(fā)展的成果。
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原文發(fā)表于《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第3期。
“Projects Entering the Village"：The effect of differences in local practice logic
Liu Chengliang
（Center for Rural China Governance, Huazhong University of Since and Technology，Wuhan 430074,China）
Abstract:Project system as an important means of state governance, aimed at resolving the issue of public service in a way of procedural capital allocation and usage, but in different systems at different levels of logic and action strategies, the purpose of the project scheme distorted, so there has been a greater difference in the primary effect of practice, through the project scheme in the three stages of basic operation process analysis:villages’ competition for the packaged , implementation process of the project,effectiveness and maintenance of the project.There has a greater association between the effectiveness of project and rural grass-roots organizations, and the current plight of the organization has resulted in farmers being excluded from the course of the project, the demand can’t be expressed, “Projects Entering the Village" lead to the order of splitting the profits , project effectiveness and other issues continued to play hard.
Key Words: Project system; Practice effect; Grass-root organization; Local logic
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