增減掛鉤、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與農村城市化的實踐
——基于成都市石村增減掛鉤項目調查
邢成舉
[摘要]：石村農村集體建設用地增減掛鉤項目，以農村集體建設用地為載體，通過引入社會資本，從而實現(xiàn)了地方政府、社會資本和農村的三方共贏。項目的實施不僅為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展拓展了社會資本進入的空間，同時也讓新農村建設獲得了充足的外來資源，最后大量資源回饋也讓鄉(xiāng)村的面貌發(fā)生了巨大變化，同時也探索了在地城市化的道路。不過需要注意的是，增減掛鉤項目還要克服技術與政策實施脫節(jié)的問題，要能夠考慮項目實施后農民未來的生活狀態(tài)和土地的經營模式，最后還要關注項目對農民生活世界與意義世界的潛在改變。
[關鍵詞]：增減掛鉤；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；新農村建設；農村城市化
[中圖分類號] F3；C919 [文獻標識碼]
Linking increases and decreases in land use, planning as a whole in urban and rural areas and the practice of urbanization in rural areas
——based on the survey about the project of Linking increases and decreases in land use in Shi village in Chengdou city
Xing Chengju
[Abstract] The project of linking increases and decreases in collective land in Shi village, has taken rural collective construction land as carriers, and through the introduction of social capital, which resulted in three-win situation of local government, social capital and rural society. Implementation of the project not only expanded the space where the social capital can be invested for overall planning for urban and rural development, while also allowed the construction of new countryside access to adequate external resources, and the last significant resources’ contribution making the rural landscape having great changes, but also explores the path of urbanization in local society. However, there are some problems that we should pay attention to, overcoming technical issues out of step with policy implementation and the project, considering the farmers ' lives after the project’s implementation and land business model in the future, finally, paying attention to the project ‘s potential effect on local people’s living world and awareness world.
[Keywords] Linking increases and decreases in land use, overall planning for urban and rural development; the new village construction; urbanization in rural areas
1 研究問題的由來
以往關于增減掛鉤的研究主要還是從土地利用和土地價值的角度展開的，而關注增加掛鉤的社會效益和經濟效益的研究是相對較少的，而從增減掛鉤的實踐情況看，其確實發(fā)揮了良好的社會效益和生態(tài)效益。筆者于2012年8月份在成都蒲江的石村進行了為期一個月的調查，發(fā)現(xiàn)當?shù)氐脑鰷p掛鉤項目發(fā)揮了多重效應，很是值得我們進一步思考和分析。以往關于增減掛鉤的研究還有一個特定就是單方面強調該政策的正面效應，而很少談及其可能存在的問題或是可能引發(fā)的問題。而本文試圖全面和客觀地分析增減掛鉤項目，同時也展示其在實踐中的具體運行邏輯。增減掛鉤政策使得，土地復墾和用地地票交易基本取代了征地制度，土地從集體所有向國家所有轉變的程序大為縮減，建設用地掛鉤地票交易實質上是在集體建設用地流轉的基礎上又往前走了一步（陳沅，2009）。地票交易不僅巧妙地繞開了農村宅基地不能用于非農建設的法律問題，而且通過市場激勵機制實現(xiàn)自由交易，對于解決我國農村宅基地空置等低效率使用問題、打破城鎮(zhèn)發(fā)展普遍遭遇的土地資源瓶頸，具有較強的現(xiàn)實意義（王守軍、楊洪明，2009）。 “隨著工業(yè)化和城市化的加速，繼續(xù)維持農地集體所有制，既不利于耕地保護，也不利于擴大內需和發(fā)展方式轉變�！保ㄐ煺裼睢徶�，2012）而成都市所開展的土地確權工作實際上已經在這個方面做出了重要的探索，土地確權也為增減掛鉤項目的開展提供了基礎和保障。
此外，我們該如何認識增減掛鉤政策呢？地方的探索和實踐到底具有什么樣的啟示和意義呢？這也是我們需要理解和思考的。增減掛鉤政策的本意是：“將農村建設用地 ( 拆舊地塊) 整理復墾成耕地，在優(yōu)先滿足農村各種發(fā)展建設用地后，將節(jié)約的指標少量調劑給城鎮(zhèn)建新區(qū)使用，轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地 ( 建新地塊)。”（鮑家偉、陳霄，2012）從政策制定的最初意圖看，該政策的良好執(zhí)行不僅可以解決農村土地價值提升的問題，同時也能夠為城市的發(fā)展與擴展提供足夠的土地，最后還能夠農村發(fā)展提供資金來源以實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的。在各地的試點與實踐中，成都市的增減掛鉤實踐取得了顯著的成績，也成為該領域實踐的模范。我們如何進一步認識成都市所開展的增減掛鉤項目實踐，理解其運行的機制，這也是本文試圖回答的問題。
2 增減掛鉤項目概況
2.1 項目村莊概況
石村位于長秋鄉(xiāng)東部腹中，比鄰成都優(yōu)先發(fā)展與工業(yè)化園區(qū)鎮(zhèn)——壽安鎮(zhèn)，距成雅高速壽安接道口5公里。村內有耕地1031畝。從2011年開始，全村開始不再種植水稻，原有的水田全部都被改種為柑桔。村內有700-800畝林地被村民開發(fā)為果園。2010年被確定為市級城鄉(xiāng)環(huán)境“五十百千”示范村同時創(chuàng)建市級生態(tài)村，全村幅員面積5.25平方公里。村內自然生態(tài)資源十分豐富，農民收入的主要來源是養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，盛產優(yōu)質臍橙、不知火、琯柚、米棗等水果，以柑桔為主，其種植面積2000多畝，年總產量達400多萬公斤；年出欄具有特色養(yǎng)殖的跑山雞5萬多只，是跑山雞養(yǎng)殖業(yè)基地。石村轄12個村民小組，338戶農戶，總人口1041人。各個村民小組的居住十分分散，最遠的村民小組距離村委會有10多公里。
本村從2009年實施退耕還林，因為土地以坡耕地類型為主，生態(tài)系統(tǒng)還是比較脆弱的。本村的退耕還林主要有經濟林和生態(tài)林兩種。按照上級的政策精神，若改種經濟林，則通過市財政補貼5年，每年每畝300元，管護費每年每畝20元。若改種生態(tài)林，則補貼8年，每年每畝300元，管護費每年每畝20元。農戶自己的經濟林不用審批，共1170畝，種柑橘等，需3-5年時間就可以結果，占退耕還林面積的2/3。種植的銀杏樹屬于生態(tài)林，是做城市綠化用的樹種，價格較高。種植的灌木也屬于生態(tài)林，砍伐用作建筑材料不用審批。石村從2009年開始實施土地確權，首先由村干部宣傳政策，然后選群眾代表（戶代表），參與丈量土地，并進行登記，之后由農戶填表，發(fā)放產權證等。也就是政府組織以更精確的方式重新丈量土地。從這時起，耕�；�開始發(fā)放。3-5名村民代表參與，村干部監(jiān)督。
2.2 增減掛鉤項目概況
從2010年8月份啟動的農村集體建設用地整理項目中，石村共有256戶報名參與該項目并自愿到山下小區(qū)集中居住，這占全村總戶數(shù)的70%以上。截止2012年7月25日筆者調查接近尾聲時，石村已有120多戶的舊房屋已被拆除。2012年7月20日在石村大會議進行了第一批新房的分配工作，本村分房活動中石村民共有拆房及還耕達標的21戶分到了新房。分配新房的方式是抓鬮，第一輪抓鬮是確定抓鬮的順序，抓鬮順序確定后再進行第二輪抓鬮，這時就是抽取自己的房屋號。長秋鄉(xiāng)范圍內的農村集體建設用地整理項目是由社會資本全額投資的，屬于統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目。只要擁有農村戶籍、擁有房產證和農村集體建設用地使用證的農戶，在項目立項之前報名參的都可以參與該項目。長秋鄉(xiāng)農村集體建設用地整理項目的具體實施單位是成都翔達土地整理有限公司和成都銳和土地開發(fā)整理有限公司。簡單的說，石村所在的增減掛鉤項目采取的是以集體建設用地（宅基地及其附屬集體建設用地）置換小區(qū)房屋的模式�！皬恼烷_發(fā)商來講,‘宅基地換房產’便于集中統(tǒng)一處理拆遷安置問題，有利于新農村及城鎮(zhèn)化建設，也可以節(jié)省土地；對農民而言，可以住進環(huán)境條件較好的生活小區(qū)，部分農民或許還可以有房屋用于出租，獲得財產性收入�！保◤堅迫A，2010）當?shù)亟^大部分的農民都是很歡迎這個項目的，因為多數(shù)人的房屋都已經使用了20-30年，也都希望建設新房，而增減掛鉤項目的到來讓他們這個愿望提前實現(xiàn)而且是很低成本的。
通過對長秋鄉(xiāng)高韓村、石村、開源村和古佛村村民的走訪調研，村民普遍對翔達與銳和公司的投資模式表示歡迎。并表示只要這兩個公司對農民新居的修建嚴格按照成都市政府的相關規(guī)定實施修建，定會嚴格執(zhí)行約定，退出宅基地并自愿搬遷，復墾后經驗收所取得的建設用地指標歸公司所有。2010年末，石村、高韓村、古佛村與開源村村民委員會已與成都翔達土地整理有限公司以及成都銳和土地開發(fā)整理有限公司簽訂投資合作協(xié)議。截止到目前，4個村內共有860余戶村民已經與公司簽訂項目投資協(xié)議。銳和投資的古佛村項目也已經完成了第一批新房的分配，同時本年的7月20日，翔達主要負責的投資項目也進行了第一期的新房分配，4個村莊在本批次共分得84套房屋。依據(jù)項目投資方與蒲江縣人民政府達成的合作框架協(xié)議，長秋鄉(xiāng)農村集體建設用地增減掛鉤整理項目的擬實施內容如下：1、投資方按照政府規(guī)劃部門的要求設計、施工，完成參與農戶每人35平米的自住房建設；2、參與農戶須退出原有宅基地、林盤地、院壩地等，自行拆除以上地塊中的建筑物等，投資方協(xié)助并負責以上土地還耕，農戶集體建設用地復耕之后還是歸農戶使用；3、 由村民委員會負責完成項目涉及的全部土地權屬調整及安居點騰地。
作為社會資本參與農村集體建設用地增減掛鉤項目的整理，其投資模式是不同于政府財政資金投資和政府平臺公司即小城鎮(zhèn)投資開發(fā)公司的投資模式。依據(jù)雙方的協(xié)商與約定，該項目的擬投資模式為：1、投資方負責項目資金投入及項目管理組織實施等，除因國家政策變化及不可抗力影響外，投資方不能中途退出；若由投資方自行退場所造成的損失由投資方自行承擔。2、本項目實施完成并經驗收合格取得的建設用地指標歸甲方所有及處置。3、村民委員會負責組織項目資源和項目區(qū)的協(xié)調，農戶自行搬遷房屋并拆除。在項目的實施過程中，項目投資方為了尊重農民的主體地位給了農民“兩次選擇”，第一次選擇是：選擇是否參加該項目；第二次選擇是選擇是否上樓，為了滿足農民的差異化需求，投資方涉及了獨棟房屋和高層套房兩種類型，農民可以在報名參加項目的同時選擇自己喜好的居住房屋類型。
石村所屬的長秋鄉(xiāng)項目共有的拆舊復耕總面積為1400多畝，可以節(jié)約建設用地指標1200多畝。正如項目投資方的翔達和銳和公司向蒲江縣國土部門報送小區(qū)建設方案時估算的，每1畝建設用地指標的整理成本為26萬元，其主要包括建房成本、公共配套設施成本，小區(qū)建設權屬調整。小區(qū)占地征地補償費每畝2萬元，地面附著物每畝補償不高于6000元，每平米建房成本1200元左右，還有農戶宅基地復耕的費用。若是土地指標能夠按照35萬元/畝的價格進行交易的話，項目投資方大約可以獲得近1億元的投資收益，其中凈利潤并不會有這么多。
3 增減掛鉤、新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內在關聯(lián)
通過增減掛鉤項目，新農村建設獲得了治理機制改善的契機，也獲得了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的資源與資本，同時通過項目實施，農村面貌出現(xiàn)了極大改善，無論是自然環(huán)境還是居住條件，還是村莊的公共支配資源都有很大的改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也就在客觀上出現(xiàn)了良性互動的局面。成都市增減掛鉤項目的實施其實也是探索了一條城鄉(xiāng)互動的新農村建設道路，當?shù)貒敛块T的說法是，“我們通過增減掛鉤項目使用城市的錢來發(fā)展農村”。從成都市新農村建設實踐看，“通過城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、顯化農村土地資產和級差地租返還農村，以生活方式轉變帶動促進農業(yè)生產發(fā)展方式轉變，有效解決了新農村建設‘錢從哪里來’的問題”（曾敏，2012）。 “成都市于2008年1月1日出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》，在全國率先啟動了農村產權制度改革，推動建立‘歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢’的現(xiàn)代農村產權制度，以‘還權賦能’為核心，對農村土地和房屋實施確權、登記和頒證，將農民對土地和房屋的財產權落到實處�！保ㄩ愋�、田昆、高潔，2011）從實際的情況看，狀況就不是這樣簡單了，因為為新農村建設買單的不僅僅是城市人口，同時還有來自農村而準備在城市生存的人口，同時還有政府的財政。但是不管怎么講，成都市通過增減掛鉤的方式確實是探索出了一條不需要地方政府配套，同時也不需要農民配套資金的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。增減掛鉤政策的本質就是通過壓縮農村集體建設用地的數(shù)量以獲得集體建設用地指標，將指標出售以獲得農村集中居住小區(qū)及其配套的建設等成本�！�20 世紀 80 年代開啟的聯(lián)產承包責任制對農村集體產權制度進行了創(chuàng)新，把農村土地的使用權與所有權做適當?shù)姆蛛x，這種分離在早期確實調動了農民的生產積極性。但在城市化過程中卻不能有效地保護農民自身的利益，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”（張秋，2012）而增減掛鉤項目則是提供了對現(xiàn)有土地制度不能充分發(fā)揮對農民有益物權的一種補充。
通過增減掛鉤的土地整理項目來推動鄉(xiāng)村治理機制改革，來推動基層公共服務體制改革，以項目來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并推動新農村建設的做法是值得我們借鑒的。以土地為媒介和杠桿來推動城市資源向農村的注入也是其他地方增減掛鉤項目可以學習的。通過增減掛鉤來推動基層社會治理改革，來推動公共服務體制改革正是該政策推動新農村建設的重要內容。鄉(xiāng)村治理機制改革本身正是新農村建設的重要內容，通過增減掛鉤，村莊成立了議事會和監(jiān)事會，村莊的民主化工作進一步深入，村民也越來越多地行事民主權利。議事會成為了村莊內重大公共事務的權力與決策機構，而村委會變成了議事會決策的執(zhí)行機構，而監(jiān)事會則監(jiān)督決策過程，同時也監(jiān)督決策的執(zhí)行過程。增減掛鉤項目實施來源，成都市對下屬的所有行政村實行了公共服務轉向資金的財政撥付制度，以石村為例，該制度是從2009年開始實施的，2009年該村獲得公共服務專項資金是27萬，到2010年是32萬，到2011年則達到了37萬元。石村每年的村集體收入只有3萬元左右，要是沒有這筆公共服務專項資金，我們很難想象單獨依靠村莊的力量能夠開展什么類型的公共服務。除此之外，增減掛鉤政策規(guī)定要給項目所在村莊預留5%的集體發(fā)展用地，這也是從壯大集體經濟的角度出發(fā)的，沒有壯大的集體經濟，農村的發(fā)展就缺乏后勁，同時也難以獨立開展和回應農民對公共服務的需求。增減掛鉤項目不僅僅是對項目投資方有利的，同時在項目實施后地方政府也能夠得到一定的利益�！暗胤秸ㄟ^新的制度安排獲得分享農村集體土地產權收益的合法性,成為制度創(chuàng)新的最大受益者�！保ù鱾ゾ�，2011）成都市關于增減掛鉤項目的規(guī)定時，項目結束后集體建設土地指標交易費用的10%是必須返回給項目所在地的縣級政府的，由縣級政府統(tǒng)籌使用這筆資金。
從長秋鄉(xiāng)的增減掛鉤項目來看，之所以社會資本愿意投資該地區(qū)，是因為這里屬于山區(qū)。山區(qū)的特征是戶均的集體建設用地面積很大，長秋鄉(xiāng)農村人口人均建設用地是260平方米。對山區(qū)集體建設用地進行增減掛鉤的整理可以節(jié)約出更多的建設用地指標，這對投資方是十分有利的。若是在人口密集區(qū)進行增減掛鉤項目的話，就難以產生如此多的用地指標了，這樣的地區(qū)對投資者也就不具備足夠的吸引力了�！凹w建設用地進入市場符合市場經濟規(guī)律，也符合我國 《憲法》的精神。禁止集體建設用地流轉，會帶來土地產權關系混亂、隱形流轉難以避免、建設用地失控、流轉收益流失等問題�！保ㄚw金龍、胡建，2011）但是沒有政策和政府的引導和規(guī)范，也不可能出現(xiàn)集體建設用地的有效有序流轉，也無法保障農民的合法權益。為了簡化集體建設用地整理的復雜程序，成都市目前正在探索更為簡便的增減掛鉤實施方式，“農民向國土管理部門申請建設用地或宅基地復耕，國土管理部門批準后進行復耕，驗收合格后發(fā)放農用地使用權證和建設用地指標憑證。農民可以將建設用地指標流轉獲取收益，也可以直接用于農用地的轉用�！保▍墙病⑹Y 青，2008）所以，在實踐中不斷總結和進步是有利于增減掛鉤項目進一步發(fā)揮積極效應的。
4 增減掛鉤項目意義：農村的城市化
系統(tǒng)考慮增減掛鉤項目讓我們發(fā)現(xiàn)了其對農村城市化的顯著意義。而具體來講，其功能與價值則是多個方面的。
4.1 生態(tài)保護與移民工程；
從石村的情況看，土地整理項目的實施優(yōu)化了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護工作，也實現(xiàn)了村容整潔的目標，在分散居住的情況下，農戶生產和生活產生的垃圾多數(shù)都是堆放在距離自己房屋不愿的田埂或是道路邊上，農村的生活垃圾污染在一段時間內是非常嚴重的。從2009年開始的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治活動看，通過嚴格的檢查和抽查制度，鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況有了明顯的改善，但是其工作難度還是比較大的。村內4個保潔員實行分片負責并維護清潔，但是他們仍覺得“力不從心”。而下山后集中居住的狀況，將會大量減少山上的生活垃圾，而小區(qū)內的生活垃圾則是集中無害化處理的。這對保護山村的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和清潔的空氣都是十分重要的。
4.2 災害避讓與轉移工作；
因為石村屬于山區(qū)和丘陵地區(qū)的過渡地帶，土壤結構較為松散，在多雨的氣候條件下，很容易誘發(fā)各類環(huán)境問題。盡管已經實施了多年的退耕還林工程，但是仍有相當一部分的坡度在15度以上的山坡地被農民開發(fā)出來進行了種植。因為，過度開發(fā)林地和坡地而造成的滑坡和塌方現(xiàn)象在雨水較多的季節(jié)是經常發(fā)生的。在筆者于2012年7月6日到2012年7月25日期間進行駐村調查時，因為連續(xù)陰雨，石村內共發(fā)生大小地質災害30余起。其造成的直接經濟損失在10萬元以上。滑坡、山石滾落和道路斷裂等，是村內常見的地質災害類型。小區(qū)聚居點的建設讓農民居住進了安全和堅固的磚混結構房屋內，農民的生命和財產安全有了很好的保障。在2008年的大地震中，本村內的房屋盡管沒有遭受嚴重的損害，但是因為建造房屋的年代較早，房屋的抗震和防震的功能都是較差的。土地整理項目的實施給農民提供了住新房的契機，而且農戶只需要負擔很少的費用，即每人4000元的小區(qū)建設配套費。這對農民而言也是就有災害救助性質的項目工程。
4.3 在地城市化的探索工程；
對于中國各個地方正在推動的城市化與城鎮(zhèn)化建設進程一致，四川省成都市也在進行農民城市化和市民化的積極探索。而通過農村集體建設項目將農民轉變?yōu)榫劬狱c小區(qū)內的居民，同時提升小區(qū)的配套設施、公共服務和建設標準等，讓不少的村民一下子擁有了城市人的生活。這種城市化方式的探索在客觀上形成了一種在地城市化的模式。在地城市化區(qū)別于異地城市化，對于農民而言，在家庭代際分工的框架下，年輕人可以選擇務工和經商，而年齡較大的農民則繼續(xù)從事農業(yè)生產。這樣，對于一個家庭而言，其在務工的同時也并沒有丟失掉自己生活的基礎——農業(yè)生產，實現(xiàn)了農業(yè)與非農業(yè)的良性互動。在地城市化的模式不僅推動了農村富余勞動力的向外流動，同時也讓家庭內的代際分工日趨合理，在城市與鄉(xiāng)村，在工業(yè)服務業(yè)與農業(yè)之間形成較為平衡的勞動力配置機制。盡管集中居住后，一些農戶從事農業(yè)生產的距離遠了，但是對于多數(shù)農戶而言，騎車上山進行農業(yè)生產也是一件類似“上班”的趣事。
在地城市化可以實現(xiàn)農民的離村不離土，這對農村作為一個社會類型的維持與延續(xù)是有重要意義的。農村不僅僅構成了農村生活和生產的一個場所，同時也是建構和形塑農民意識、認同、規(guī)范和文化的場域，若是沒有農村作為價值與意義輸出地功能的發(fā)揮，農民的精神世界和意義認同就可能會出現(xiàn)問題�！俺啥际械膶嵺`表明，破除‘城鄉(xiāng)二元體制’是提升城市化水平和質量的先決條件，唯有從國家層面進一步打破戶籍、土地、財政、金融和公共服務等領域的二元體制障礙，方能探索出符合中國國情的新型城市化道路。”（閻星、田昆、高潔，2011）而通過增減掛鉤項目來推動的城市化建設則是充分尊重地方實際，同時也兼顧了農戶生產與生活的城市化道路。
4.4 互惠下山工程
筆者調查的石村是個典型的山區(qū)村，全村是12個村民小組。距離最遠的村民小組到小區(qū)大約是8公里，而大部分的村民距離小區(qū)是3公里到5公里之間。因為居住分散，一些居民住處的交通條件較差，沒有硬化道路，在下雨天是很難出門的。同時，因為居住分散，石村4個村民小組使用了安全衛(wèi)生的自來水，而多數(shù)農戶仍是使用漏填的水池水或是未經處理的山澗水或是收集的雨水，這對農民的飲水安全是不利的。小區(qū)建設，至少可以有效地解決農民交通不便和飲水困難、不安全的問題，這對農民來講是實實在在的利益。與此同時，我們的調查發(fā)現(xiàn)，石村內參與土地整理項目的大部分農戶的房屋都是比較破舊的。農戶要是自己建房的話，其花費至少是10多萬元，而土地整理項目的實施人均只需要4000元的小區(qū)建設配套費，就能夠獲得35平方的新房，這對農民來說，是他們最愿意獲得的實惠。6組組長說，“下山方便子女上學，可以免去接送，節(jié)省每月200多元的油錢或班車費�！边@筆錢，雖然不多，但是也是節(jié)省了農民的開支的。
4.5 鄉(xiāng)村干部的減負工程
對于鄉(xiāng)村干部而言，其對農民的生活與生命安全是富有責任的，下山項目讓老百姓受益了，安全上也有保證了，這對村干部而言是為其減輕了很大的負擔。不然在村民山上時，打雷下雨之后，干部、書記會睡不著，因為是地質災害的多發(fā)村莊和地形區(qū)，他們必須到各個村民小組去巡視，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理。筆者調查期間的一天傍晚，村支書到第3村民小組查看道路塌方的險情，從下午3點一直工作到晚上8點，最終才應急修復了那段20米長的道路斷裂帶。小區(qū)集中居住，讓村民的生命和財產安全有了保障，鄉(xiāng)村干部主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部和村干部就少了一些工作方面的精神壓力，也有了更多的精力投入到鄉(xiāng)村其他的管理事務上。
對于村干部而言，農村宅基地的審批也是非常困難的事情，如何選址，如何進行農戶之間的調地。在土地確權之后，這些問題都是比較困難的。一些與村干部關系親近的村民，總是想方設法為自己多占一些建設用地面積，同時在鄉(xiāng)村的人情網絡中，村干部也很難公斷和原則性地處事。出現(xiàn)這樣的情況，一旦被村民舉報，或是被國土部門查知，最終承擔責任的還是村干部。小區(qū)建設工程可以讓更多的村民放棄在山區(qū)新建房屋的計劃，同時也就少了對村干部工作的“為難”，這也讓村干部的工作輕松了一些。
4.6 社會資本參與新農村建設的工程
公司認為蒲江縣委、政府很關注增減掛鉤項目，但是作為企業(yè)投資方也都在風口浪尖上，很有風險的。但是地方政府的保障性政策讓他們開始能夠減少一些顧慮去進行項目的投資，而該項目客觀上也提供了社會資本從事新農村建設的重要機遇。蒲江縣所處位置屬于成都市土地價格的三圈層，每畝土地指標的最低保護價的18萬元。在項目結束后，項目投資方可以交易土地指標以收回成本并獲得其項目利潤。政府鼓勵社會資金進入，政府沒有出錢，老百姓最后也得了實惠，當然公司也是要得實惠的。農民參與項目，可以有新房子住，退耕后農民的耕地面積還增加了，所以多數(shù)農戶對該項目還是持肯定態(tài)度的。若是沒有增減掛鉤的項目就不會有社會資本來到這偏僻的山區(qū)進行農村集體建設用地整理項目，也不可能讓農民實現(xiàn)低成本住新房的夢想，而現(xiàn)在這一切都成為現(xiàn)實。通過土地整理項目，社會資本獲得了項目平臺，其不僅可以獲得自身的利益，同時也在此過程中推動了農村的發(fā)展與建設。
5 增減掛鉤政策實施中潛在的問題
“改進土地利用政策既要著眼于解決一個市場效率或經濟效率，更要重視土地利用政策的社會效率或社會公平；只有一種高社會效率的土地利用政策才會利于我國土地資源的可持續(xù)利用和保護�！保▍蔷排d，2012） “增減掛鉤是優(yōu)化用地空間的有效方法，不能輕易否定。在建設用地不增加的前提下，通過增減掛鉤既保證了城市建設用地的需要，又改變了農村的環(huán)境面貌，是一個雙贏或多贏的局面，這一點在多年的土地整理實踐中已經得到證明，不能因為有問題就否定它。”（李孟然，2010）成都市增減掛鉤項目的實施過程中，我們既能夠看到其對經濟效率追求的一面，同時也可以看到起反哺農村，支持新農村建設的一面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也在該政策的實施中獲得了基礎和空間，所以該政策是發(fā)揮了諸多積極作用的。當然，我們也不可否認，在政策的實施過程中還是存在個別的問題，但是不能否認增減掛鉤。
5.1 技術與政策脫節(jié)。2008年確權時，用的影像資料是第二次土地調查的圖像，圖像有許多不清晰和空白的地方，有些甚至與實際地理狀況有很大的位置偏差。因此，在確權時必須人工實測。這就出現(xiàn)了許多為了個人利益而多測或少測的情況。另外，由于土地不規(guī)則，人工實測誤差大。人工實測時，并不將田埂面積算入土地面積。由于這些技術限制，政策制定的很多規(guī)定，在技術跟不上的情況下，很難達到預期效果。增減掛鉤項目規(guī)劃和立項都是以2004年四川省國土登記臺賬為依據(jù)的，盡管2008年有了第二次國土資源調查的數(shù)據(jù)，但是因為部分數(shù)據(jù)還不完善，同時一些數(shù)據(jù)和圖斑還沒有下達到地方，所以農戶還耕的面積必須以2004年登記的農戶集體建設用地面積為依據(jù)。一些村民對還耕面積有不滿的情況，這主要是因為農戶對集體建設用地的理解出現(xiàn)了偏差，同時還有就是衛(wèi)星圖斑確實出現(xiàn)了錯誤。
土地調查工作不是很細致，有些沒有到位；不少地塊確權不清楚，這就導致以土地調查數(shù)據(jù)為依據(jù)的增減掛鉤出現(xiàn)了一些困境。農房2戶連體的情況下，戶與戶之間在協(xié)調還耕的面積上也是存在一些困難的。2009年確權時，一些問題都沒有解決。下去做工作就比較困難，但是這些情況畢竟是少數(shù)的，大部分農戶間的土地權屬比較清楚。復耕客觀上促進了農村確權工作，因為要是權屬不清的話，復耕工作是很難順利進行的。耕地復墾后的確權是更加明晰了。2004年臺賬和2008年二調數(shù)據(jù)參照使用。二調數(shù)據(jù)是國土局內部使用的。二調數(shù)據(jù)還在完善過程中，其他部門，如農業(yè)、林業(yè)等并不太認同這個數(shù)據(jù)。2010年10月參與項目意愿的調查，簽了意向性的協(xié)議。當時愿意下山的有1032戶。簽正式合同的約900戶，正式合同在2011年5月份正式簽訂的。公司先與村里簽了框架協(xié)議，2010年8月就來到了長秋鄉(xiāng)。公司工作人員搞了3個月的入戶調查，與農戶簽意向性協(xié)議，搞清權屬。2011年1月，準備立項，主要是縣國土局立項，報省廳批復。2012年5月份土地整理的增減掛鉤項目批復下來。2012年7月20日，第一批分房開始。
5.2 農房對農民生活與意義的脫離
以往時期，也就是傳統(tǒng)意義上講，農村的住房是附屬于農村生活和農業(yè)生產的。農村住房不僅僅是一個建筑空間，同時也是家庭再造的場所，更是家庭意義得以延續(xù)的重要空間。農村住房不僅承載了農民的意義與價值世界，同時也是傳統(tǒng)文化的一個傳遞者與繼承者。當城市化進程不斷加快和農民被塑造出日趨強烈的城市向往時，農村住房僅僅變成了一個居住的空間，沒有了農村文化意義的延伸。集中式小區(qū)居住的環(huán)境會打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會建構起的人際關聯(lián)，在社會風險不斷提高的背景下，熟人社會或者是半熟人社會的無法維系是以犧牲人們之間的社會互助為基礎的。如此，農民將變得日益原子化。當我們再次聽到不少人為農民缺乏權益保護，缺乏組織保障而憂心時，這種項目化快速推進的農村住房劇變給農民生活帶來的影響不僅僅是暫時的，同時也是久遠的。
其實，從另一個層面來看，居住方式的改變也意味著農民生活與意義世界的改變。農民的意義世界已經不是曾經的傳宗接代和光宗耀祖，而是變成了對現(xiàn)代便捷與時尚生活的追求，變成了對物質欲望的滿足。盡管，我們還能夠看到其中一部分傳統(tǒng)意義與價值的影子，但是這種成分是在不斷減少的。我們并不反對農民住上樓房，有好的物質條件，關鍵是這種條件的改變是否是與其經濟能力相適應，是否是其內心真實愿望的一種反應。如果，農民的收入能夠支持其體面的類城市化的生活，集中居住也是其本質愿望，那就不存在什么問題。相反，就會在未來引發(fā)一定的問題。“遷村并點、讓農民住進高樓，這不符合傳統(tǒng)農民生產生活實際。 農民住宅區(qū)是集生產、生活為一體的區(qū)域，院子里養(yǎng)花種菜、養(yǎng)雞喂豬，廁所堆肥漚糞，房頂曬糧、屋內住人，這一切和諧自然。 同時，居住在平房中的農戶相互之間交流非常容易，茶余飯后、甚至抽一袋煙的功夫也可以串串門，因而使熟人社會得以維系�！保ㄚw金龍、胡 建、許月明，2011）這也是正是不少文化學、社會學和人類學研究者所擔憂的。
5.3 關于農村土地未來經營方式與機制的問題
關于農民下山后農村土地經營模式的問題，在訪談中鄉(xiāng)村干部和村民給出的答案主要是一下三種：第一，純粹流轉。通過農用地整理項目吸引外來資本入村進行土地流轉。農民可以轉化為農業(yè)工人，同時也能夠獲得流動土地的租金。第二種方式是仍由農民自己耕種。農民有戀土情結，這對中老年農民更少如此。在公司的相關人員看來，“等2、3年之后，他們適應了小區(qū)里面的生活，找到了新的工作，就不想上來了，畢竟種地是很辛苦的�！边@種模式在不少人看來不是最終的模式，將會漸進轉變，最后觀念轉變。盡管村莊現(xiàn)在的農業(yè)就呈現(xiàn)出了老年農業(yè)的特征，但是等這批老年人沒有勞動能力之后，其子代是否會繼續(xù)從事農業(yè)就變成了一個需要實踐來證明的問題。當農民管理農業(yè)的半徑遠了之后，農戶也可能會自愿考慮并創(chuàng)新出新的農業(yè)經營模式�，F(xiàn)在只是探索，還未成行。最后一種方式是，成立土地股份合作社，實行托管模式，解放有能力、有技術的年輕勞力，使其從事二、三產業(yè)。土地流轉往往是10年以上的承包期，因為要進行高改，投入很多，所以土地難度是比較高的。而代管的承包期只有一年，代管的周期短，所以那些外出打工的農戶可以將土地短期托管給合作社。這種模式下，農戶進退自由，進可以務工，退可以繼續(xù)務農。拖管的收益是在純收入扣除農業(yè)工人的工錢、投入成本之后，再與合作社分成。雖然自己種的時候，勞動力成本不列入計算，農業(yè)收入可能與代管后無異，但代管后，農戶還有外出務工的收入。
“中國城鄉(xiāng)建設用地利用目前存在著城市建設用地指標緊缺、農村建設用地低效利用和城鄉(xiāng)建設用地‘雙增’嚴重占用耕地等問題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策推動下的城鄉(xiāng)建設用地置換有望成為破解該問題的綜合路徑�！保ㄍ跽癫�、方創(chuàng)琳、王 婧，2012）在增減掛鉤政策及其實施過程中不斷改進的情況下，我們相信該政策一定能夠更多地發(fā)揮正面的積極效應，而不斷消除其弊端。成都市關于農村集體建設用地的探索和嘗試，也將為全國其他地方的類似工作提供諸多寶貴的經驗和參考�！霸谠鰷p掛鉤中，具體規(guī)劃是政府做的，哪個村子整理、什么時候整理、新村建在哪里都取決于政府的意愿；如何建、誰來建、建高層還是多層則是政府和開發(fā)商決定；拆遷改造中的補償標準也主要依靠政府出臺文件來規(guī)定，最多由政府和村干部協(xié)商來確定。” （趙金龍、胡 建、許月明，2011）因此要不斷優(yōu)化增減掛鉤項目的農民主體地位，同時也讓農民更多地參與到項目的決策、實施和監(jiān)督中來。
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