當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 農(nóng)村空心化、階層分化及“項(xiàng)目制”背景下的公共產(chǎn)品供給
吳重慶
（廣州中山大學(xué)華南農(nóng)村研究中心，教授）
時(shí)至今日，從中央財(cái)政到地方財(cái)政，財(cái)政預(yù)算中包括農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的涉農(nóng)資金逐年增加，數(shù)額不可謂不巨，但資金使用的績(jī)效卻不如人意。我們需要探究導(dǎo)致績(jī)效不佳的原因何在。
說(shuō)到原因，人們首先會(huì)想到“挪用”的問(wèn)題。的確，來(lái)自上級(jí)政府的涉農(nóng)資金在撥付農(nóng)村的過(guò)程中難免存在“跑冒滴漏”的現(xiàn)象。但在我看來(lái)，主要的原因在于農(nóng)村社會(huì)的瓦解。對(duì)一個(gè)社會(huì)瓦解的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，最缺的不是做事情所需要的資金，而是做事情所需要的可以自組織起來(lái)的在地群眾。如果有資金而缺乏可以自組織起來(lái)的在地群眾，那么，在地群眾就很難形成需求的共識(shí)，也很難真正去共享公共產(chǎn)品。而撥付農(nóng)村的涉農(nóng)資金就猶如進(jìn)入一個(gè)漩渦，錢(qián)是花出去了，但可能只是在水面冒了一個(gè)泡就不見(jiàn)蹤影了。在此問(wèn)題上，絕非有錢(qián)就可以任性。
我曾以“無(wú)主體熟人社會(huì)”這一概念揭示農(nóng)民工輸出地的廣大中西部地區(qū)空心化農(nóng)村的社會(huì)狀況�！盁o(wú)主體”是指作為農(nóng)村社會(huì)主體或者主要活動(dòng)角色的中青年常年不在村，鄉(xiāng)村雖然還是聚居社區(qū)，鄰里之間雖然還是抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)的老熟人，但其社會(huì)運(yùn)作機(jī)制及個(gè)人的行為邏輯已經(jīng)不同于熟人社會(huì)了。如在熟人社會(huì)里，村落輿論可以形成壓力，個(gè)人顧忌“面子”即“面子”有價(jià)，“社會(huì)資本”（Social Capital）可積累。而在無(wú)主體熟人社會(huì)里，村落輿論失靈，“面子”跌價(jià)，“社會(huì)資本”離散。社會(huì)學(xué)家帕森斯（Talcott Parsons）的“社會(huì)系統(tǒng)”理論認(rèn)為，具備足夠數(shù)量的行動(dòng)者作為系統(tǒng)的組成部分，乃是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部整合及社會(huì)系統(tǒng)和文化模式之間整合的必要條件之一。否則，便有可能無(wú)法維持系統(tǒng)的均衡而呈現(xiàn)“病態(tài)”。今天空心化的農(nóng)村社會(huì)其實(shí)就是一個(gè)病態(tài)的熟人社會(huì)即“無(wú)主體熟人社會(huì)”。
農(nóng)村空心化的實(shí)質(zhì)就是工業(yè)化、城市化及資本主義經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村人財(cái)物的持續(xù)不斷的吸納與吞噬，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的解體、人際關(guān)系的離散、社會(huì)資本的流失，農(nóng)村社會(huì)失去了自我組織、協(xié)調(diào)、行動(dòng)的能力。所以，雖然我們一直強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的原則，要求各級(jí)政府充分尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的關(guān)系一直未能處理好。這不僅因?yàn)榛鶎诱姓絹?lái)越囿于科層體制，不能深入基層發(fā)動(dòng)群眾，還因?yàn)檗r(nóng)村空心化，農(nóng)民失去了被發(fā)動(dòng)的意愿及自組織的能力，也就是說(shuō)，是“農(nóng)民主體”本身出現(xiàn)了問(wèn)題。既然農(nóng)民不好發(fā)動(dòng)，那就另起爐灶、體外循環(huán)。政府為了急于求成出政績(jī)，于是便有了“項(xiàng)目制”的出籠。
項(xiàng)目制是指政府運(yùn)作的一種特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。項(xiàng)目制的核心在于中央用“項(xiàng)目”的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)、激勵(lì)下級(jí)政府與項(xiàng)目承包者，包括非政府的投標(biāo)者（企業(yè)或者個(gè)人），政府間的分配資金越來(lái)越依靠“項(xiàng)目”的方式進(jìn)行。例如，“新農(nóng)村建設(shè)”的“八大工程”（亦作“十大工程”）即包含了不少于94項(xiàng)不同的專項(xiàng)項(xiàng)目（如道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等）。今天，地方政府和眾多村莊都在積極“跑項(xiàng)目”、“抓項(xiàng)目”、“包項(xiàng)目”，形成了足可與“招商引資”媲美的“項(xiàng)目進(jìn)村”熱潮。項(xiàng)目制規(guī)模巨大，涉及面廣，已經(jīng)成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主要機(jī)制。
關(guān)于“項(xiàng)目制”的評(píng)價(jià)，目前褒貶不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)社會(huì)和治理的關(guān)鍵機(jī)制已經(jīng)從之前的“單位制”轉(zhuǎn)型為“項(xiàng)目制”，這種轉(zhuǎn)型代表了治理的現(xiàn)代化、專業(yè)化和技術(shù)化。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，項(xiàng)目制其實(shí)是逐利價(jià)值觀下形成的權(quán)—錢(qián)結(jié)合，主要表現(xiàn)為官商勾結(jié)，這個(gè)機(jī)制促使社會(huì)越來(lái)越不公平，亟需警惕和改革。
那么，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的項(xiàng)目進(jìn)村，究竟會(huì)帶來(lái)怎么樣的后果？
當(dāng)我們說(shuō)到今天中國(guó)農(nóng)村社會(huì)變遷的時(shí)候，大多只注意到農(nóng)村的空心化，其實(shí)，另外一種變化同樣重要并且不容忽視，那就是農(nóng)村的貧富懸殊、階層分化。在一個(gè)階層分化的農(nóng)村社會(huì)里，在一個(gè)贏者通吃的競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)機(jī)制里，農(nóng)村里的富裕階層不但擁有經(jīng)濟(jì)資本，還擁有社會(huì)資本、文化資本和政治資本，從而成為政府眼中的農(nóng)村精英。當(dāng)我們說(shuō)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量依靠社會(huì)力量的時(shí)候，這個(gè)“社會(huì)”其實(shí)并非農(nóng)村社會(huì)中的全體村民，而只是極少數(shù)的農(nóng)村精英。“依靠社會(huì)”與“發(fā)動(dòng)群眾”在字面上貌似相差無(wú)幾，其實(shí)體現(xiàn)了兩種不同的立場(chǎng)、不同的工作作風(fēng)和工作方法，即究竟是依靠少數(shù)精英，還是依靠絕大多數(shù)非精英的群眾。今天，農(nóng)村精英成了政府在推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中重要的項(xiàng)目投標(biāo)者和承接者，這也被稱為“精英俘獲”。在政府項(xiàng)目依靠精英，同時(shí)精英也善于與政府項(xiàng)目合作的局面下，形成了農(nóng)村社會(huì)里日益固化的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益鏈條以及對(duì)非精英即一般群眾的排斥機(jī)制。所以，一項(xiàng)利民的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給工程，在以項(xiàng)目制落地實(shí)施的過(guò)程中，可以完全以市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，而與大多數(shù)一般群眾不相干。
因?yàn)檗r(nóng)村空心化、社會(huì)瓦解、群眾發(fā)動(dòng)難而不得不采取項(xiàng)目制的方式向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品，無(wú)奈農(nóng)村已經(jīng)是一個(gè)階層分化的農(nóng)村，進(jìn)村的項(xiàng)目為農(nóng)村精英俘獲之后反而進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村社會(huì)的階層分化，使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)更加固化。那么，農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的問(wèn)題果真只能是一個(gè)不斷陷入惡性循環(huán)的無(wú)解的問(wèn)題嗎？
打破這個(gè)惡性循環(huán)的關(guān)鍵，就在于開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)建設(shè)。如果說(shuō)政府加大力度向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品是建設(shè)農(nóng)村的治標(biāo)之舉，那么，重建農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該列為農(nóng)村建設(shè)的治本之策。農(nóng)村社會(huì)恢復(fù)生機(jī)了，回到常態(tài)了，也就可以真正動(dòng)員群眾依靠群眾，有效開(kāi)展一系列的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
對(duì)政府來(lái)說(shuō)，找到農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的抓手至為重要。面對(duì)空心化的農(nóng)村，政府應(yīng)該并且可以將其從外部向農(nóng)村輸入資源作為開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的重要抓手，只不過(guò)應(yīng)該適當(dāng)?shù)Y金撥付部門(mén)的意志，降低由中央政府各部委指定專門(mén)用途、戴上各種“帽子”的項(xiàng)目比例，改變目前項(xiàng)目制中清一色的由上而下指定項(xiàng)目任務(wù)的做法，而相應(yīng)增設(shè)由下而上提出在地的差異化需求項(xiàng)目。同時(shí)，政府在項(xiàng)目落地的過(guò)程中，改變工作方法，變依靠社會(huì)、青睞精英為依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾。從深入群眾，了解群眾需求，引導(dǎo)群眾形成需求共識(shí)，到發(fā)動(dòng)群眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，參與項(xiàng)目施工、驗(yàn)收以及項(xiàng)目完工后的日常管理，自始至終奉行群眾路線。這樣，一個(gè)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目的落地，就是農(nóng)村社會(huì)的一樁公共事務(wù)，它會(huì)有效增加空心化農(nóng)村村民的互動(dòng)，拓展空心化農(nóng)村社會(huì)生活的公共性，扭轉(zhuǎn)空心化農(nóng)村“社會(huì)資本”的負(fù)增長(zhǎng)，松動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的階層固化。
通過(guò)走群眾路線讓農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目落地，看上去要比依靠精英更為費(fèi)時(shí)費(fèi)力，可是社會(huì)建設(shè)本來(lái)就是一項(xiàng)日積月累的需要投入“繪畫(huà)繡花”般工夫的漫長(zhǎng)的基礎(chǔ)性工程，既等不得，也急不得。農(nóng)村的社會(huì)建設(shè)并不是可以由上而下地以行政手段在農(nóng)村建立一些徒有其表的“空殼化”組織，而是尊重群眾自身的要求和農(nóng)村社區(qū)的需要，通過(guò)社區(qū)事務(wù)的帶動(dòng)和社區(qū)成員的參與互動(dòng)，有機(jī)地萌生社區(qū)的合作團(tuán)體，重現(xiàn)農(nóng)村草根社會(huì)的蓬勃?dú)庀蟆?span>
目前在農(nóng)村空心化、階層分化以及項(xiàng)目制盛行背景下的公共產(chǎn)品供給事實(shí)上存在諸多悖論。我認(rèn)為跳出悖論的不二法門(mén)是重返群眾路線，將政府向農(nóng)村供給具體的公共產(chǎn)品的過(guò)程鍛造成推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的可靠途徑，將政府推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)視為政府眼中最迫切、最重要、最大宗的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。這是我對(duì)中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及項(xiàng)目實(shí)施制度改革的期待。
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