當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 城鎮(zhèn)化中的農(nóng)村宅基地依然重要
余彪
一、農(nóng)村宅基地使用浪費嗎？
什么是宅基地？在我國法律上并沒有很明確的規(guī)定，但是在農(nóng)民的實際生活中，宅基地的概念大概還是很清楚的。在農(nóng)民看來，宅基地不僅僅包括屋基面積，還包括附屬房屋及庭院占地面積。當(dāng)然，在不同的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的宅基地格局和形態(tài)是不一樣的，比如說有的農(nóng)村地區(qū)院子面積很大，有的農(nóng)村地區(qū)則可能沒有院子，因而宅基地的平均宅基地的平均占地面積是有差別的。
宅基地作為農(nóng)民的生產(chǎn)生活根據(jù)地，具有兩項基本的功能。其一是居住功能。這是宅基地的最主要的功能。我國在農(nóng)村實行一戶一宅的政策，只要是農(nóng)村戶籍并且符合條件就可以向村集體申請宅基地。農(nóng)民從村集體獲得宅基地后，在相關(guān)部門辦理完手續(xù)后就可以建房居住。分配宅基地是農(nóng)村居民的身份性權(quán)利，同樣，當(dāng)這種身份取消后其宅基地就要退出并且交還給集體。農(nóng)民從村集體免費或者是廉價獲得宅基地的政策，基本上保障了農(nóng)村居民的居住權(quán)利。其二是庭院經(jīng)濟功能。如上所述，農(nóng)村的宅基地不僅僅只是建房子供農(nóng)民居住，現(xiàn)實中往往是結(jié)合農(nóng)村的生產(chǎn)生活實際需要配套了相當(dāng)面積的附屬房和庭院，而其中庭院經(jīng)濟對于農(nóng)戶的作用不可小覷。農(nóng)民在庭院中多進行各種種養(yǎng)行業(yè)，這構(gòu)成了農(nóng)民自給自足經(jīng)濟的重要組成部分。庭院經(jīng)濟生產(chǎn)的東西沒有納入到農(nóng)民的貨幣收入當(dāng)中，但是卻極大地減少了農(nóng)民的貨幣支出增加了農(nóng)民的福利。（在浙江店口的農(nóng)村，農(nóng)民甚至利用宅基地來進行小作坊式的工業(yè)生產(chǎn)，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益更是相當(dāng)可觀）庭院經(jīng)濟是與小農(nóng)結(jié)合在一起的。
理解宅基地，當(dāng)然要將宅基地的兩項功能綜合考慮，但在當(dāng)前關(guān)于宅基地的諸多討論中，卻普遍對于宅基地存在相當(dāng)程度的偏見。當(dāng)下關(guān)于宅基地的認識和論述當(dāng)中，不少人認為我國農(nóng)村居民戶均宅基地面積過大，在我國人多地少的背景下，這導(dǎo)致大量的土地資源被浪費了。對于此種論調(diào)，我們認為根本就是站不住腳的。從宅基地的居住功能看，不少地區(qū)戶均宅基地面積三四畝甚至更多，有的甚至是一家還占有好幾塊宅基地，那么確實存在農(nóng)村宅基地占地面積過大的問題。但是，以此就認為要改革當(dāng)前的宅基地制度，要在農(nóng)村推行所謂的農(nóng)民集中居住，比如說各地轟轟烈烈的增加掛鉤運動，實際上就對農(nóng)村宅基地存在巨大的誤解。不能忽視的是，農(nóng)村的宅基地對于農(nóng)民來說還有庭院經(jīng)濟的功能，從這個角度看，即使是農(nóng)民占有更大面積的宅基地，那也不存在所謂的浪費資源。我們在農(nóng)村調(diào)查中，農(nóng)民提到農(nóng)村的房子，接著就是說在房前屋后可以種菜養(yǎng)雞養(yǎng)花，這都說明房前屋后的這些宅基地占地都是生產(chǎn)生活的客觀需要，農(nóng)民從來沒有認為自己的宅基地浪費了資源。退一步講，即使是浪費了土地資源，那么也不是不能解決，就如王海娟在沙洋調(diào)查所顯示的，農(nóng)民的宅基地都是隨時可以復(fù)墾為耕地的，只要市場糧價上漲農(nóng)民覺得有利可圖，那么他們就會自動將房屋前后的空地復(fù)墾。因此也就沒有必要強行地推動農(nóng)民退出宅基地集中居住。
二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在的問題及原因
我們說現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度基本上是符合農(nóng)村實際的，是有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活展開的，但是并不意味著否定其存在的諸多問題。我國宅基地制度是在大集體時期形成的，這幾十年下來，隨著農(nóng)村各項制度的變革及鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，宅基地制度在農(nóng)村的實踐過程中積累了各種各樣的問題，概括而言，宅基地問題有幾種：
第一種是所謂的空心村問題。所謂的空心村，指的是原來村莊內(nèi)部的房屋由于農(nóng)民的搬遷而被廢棄，同時在老村的外圍或臨近的交通線路附近建起新的農(nóng)房。也就是說，村莊的邊界在不斷向外圍擴展，同時老村子呈現(xiàn)出越來越衰敗，因而村莊的宅基地占地面積越來越大，甚至向耕地區(qū)域蔓延。此外，空心村還有一個涵義就是，由于大量的農(nóng)民到外地去城市打工，他們的房屋一年中大部分時間都閑置，這也形成了另外一種類型的空心村。
第二種是所謂的一戶多宅問題。按照我國的宅基地管理規(guī)定，農(nóng)村實行一戶一宅。但是，各地農(nóng)村在實際的過程中，還是出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象。一戶多宅在不同區(qū)域的農(nóng)村表現(xiàn)的程度不一樣，在華北平原地區(qū)，宅基地管理一向來較為規(guī)范和嚴格，因此一戶多宅的現(xiàn)象并不多見，而在丘陵地區(qū)及山區(qū)農(nóng)村，人口居住本來就較為分散，鄉(xiāng)村組織都沒有多大的動力去管，因此一戶多宅的現(xiàn)象相對更多一些。
第三種是所謂的分散居住問題。農(nóng)民分散居住帶來的問題是增加公共品供給的成本，這應(yīng)該是我國農(nóng)村地區(qū)普遍面臨的問題。當(dāng)然，不同的農(nóng)村地區(qū)居住分散的程度是不一樣的。在北方平原地區(qū)，基于各種原因其居住是較為集中和緊密的。而在成都平原及南方丘陵地區(qū)，農(nóng)民的居住分散程度則要高得多。
那么如何來看待以上的這些問題呢？我們認為，這些問題都具有復(fù)雜的成因。
其一，就空心村來看，之所以出現(xiàn)空心村，首先是經(jīng)濟發(fā)展本身的規(guī)律產(chǎn)生的，正是由于市場經(jīng)濟在農(nóng)村的擴展，農(nóng)民大量地涌入城市務(wù)工，由此就出現(xiàn)了農(nóng)民賺錢在家里建房卻絕大部分時間閑置的問題。同時，經(jīng)濟的發(fā)展也促使農(nóng)民對居住的條件要求復(fù)雜化，以前農(nóng)民隨便找一個地方建房子，只要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有妨礙，現(xiàn)在必須要交通條件好的地方才建房子，農(nóng)民不僅僅要從事農(nóng)業(yè)，也要考慮到其他的諸如子女上學(xué)、上街購物等等方面。再加上長期以來，我國的村鎮(zhèn)規(guī)劃受到忽視而缺位，農(nóng)民只能是自己選擇自認為方便的地方建房子，這就導(dǎo)致了原有村莊的空心化。因此，空心村問題的化解，很大程度上要建立起科學(xué)的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系。
其二，就一戶多宅看，真正的一戶多宅現(xiàn)象到底有多嚴重，從已有的數(shù)據(jù)中很難看出來，倒是我們在基層的調(diào)查能夠反映出一些問題。依據(jù)我們在農(nóng)村的觀察，一戶農(nóng)民真正在村莊內(nèi)部有兩棟房子的并不多，有的之所以有兩個宅基地，往往是有一個宅基地建了房子并且正在居住使用，另外一個宅基地要不建有舊房子供老人居住或者堆放雜物，要不是房子塌了長滿雜草或者農(nóng)民又主動在上面種樹種菜。因此，農(nóng)村的一戶多宅現(xiàn)象可以推測根本不是一個很大的問題。而就出現(xiàn)的一戶多宅情況看，比如說空心村形成的一戶多宅，其原因是宅基地管理及村鎮(zhèn)規(guī)劃方面的問題導(dǎo)致的，有的還有農(nóng)村土地權(quán)屬復(fù)雜如祖業(yè)權(quán)等等因素引發(fā)。至于農(nóng)民在村莊內(nèi)主動去擴張自己的宅基地，在廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)根本就不存在，因為這些地方的宅基地毫無價值可言。
其三，就分散居住看，其形成的原因有幾個方面。農(nóng)民之所以選擇分散居住，多是出于理性的算計。決定農(nóng)民集中居住還是分散居住，首先就是當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩項l件，北方旱作平原地區(qū)有利于農(nóng)民集中居住，而南方稻作水田地區(qū)則農(nóng)民居住要分散些。其次則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性。傳統(tǒng)社會是典型的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民建房首要考慮的還是方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在道路、技術(shù)等因素的約束下，存在一個最優(yōu)的耕作半徑的問題，如此部分農(nóng)村地區(qū)就選擇了分散居住，比如說成都平原的壩子式的居民點布局即是明證。其三，則是農(nóng)民的合作需要，為了完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，單戶的農(nóng)戶具有局限性，必須要有一定數(shù)量的農(nóng)民合作，同時這個合作的范圍也是有限的。就此幾種原因，農(nóng)民分散居住在農(nóng)業(yè)社會具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?
三、當(dāng)前地方推行農(nóng)民集中居住的做法及農(nóng)民的反抗行為
針對宅基地的種種“問題”，近些年各地都在進行所謂的新型社區(qū)建設(shè)。這些新型社區(qū)建設(shè)，其通常做法是：一、資金籌集方面，依靠占補平衡指標(biāo)或增加掛鉤指標(biāo)獲得，二、拆舊建新，村民將原來的房屋拆除進行復(fù)墾，然后再在政府規(guī)劃的新社區(qū)位置建新房子，新社區(qū)的房子的占地面積小于原占地面積。三、在建設(shè)新社區(qū)的同時，各地都在嘗試進行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，農(nóng)村的各項公共服務(wù)都有較大的改善，同時各地也在推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。
從新社區(qū)建設(shè)的效果看，原先農(nóng)戶自發(fā)建房帶來的問題很大程度上得到了解決。由于新社區(qū)都有全新的規(guī)劃和設(shè)計，農(nóng)民不再是盲目自發(fā)建房，只要按照社區(qū)規(guī)劃建房，農(nóng)民的各方面需求基本上都能夠滿足，而且也解決了農(nóng)民戶均占地面積過大的問題。還有就是，新社區(qū)一般規(guī)劃的規(guī)模都比較大，有的是幾個小組組成一個新型社區(qū)，有的則是幾個村合并成一個新型社區(qū)，農(nóng)民的住房也比較緊湊，因而政府提供的各種公共服務(wù)能夠較好地輸送進去。在新型社區(qū)，村集體一般不再給農(nóng)民提供免費的宅基地，一戶多宅的現(xiàn)象從根本上得到解決。應(yīng)該說，政府對于新型社區(qū)是積極支持的，相當(dāng)部分村民也是持歡迎態(tài)度的。
但是，就我們從全國各地新型社區(qū)建設(shè)的調(diào)研經(jīng)驗看，也還存在一些看似很小但是卻很重要的問題，這些問題如果解決得不好，新型社區(qū)建設(shè)很可能面臨著農(nóng)民的阻力。新型社區(qū)建設(shè)中兩個做法對農(nóng)民的生產(chǎn)生活構(gòu)成了沖擊，其一是將農(nóng)民的承包地強行推動流轉(zhuǎn)，其二是對農(nóng)民宅基地的庭院經(jīng)濟進行剝離甚至消滅。地方政府強推土地流轉(zhuǎn)不符合農(nóng)民的意愿，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是中老年農(nóng)民，他們無法在就業(yè)市場上交換自身的勞動力，土地流轉(zhuǎn)后很多人就成為家庭中的負擔(dān)。這方面暫不展開詳細論述。就農(nóng)民宅基地方面的變化看，最大的變化就是農(nóng)民的庭院經(jīng)濟受到極大的損失。農(nóng)民原先在老村中可以在自家房前屋后搞種養(yǎng)，這就形成了農(nóng)民一塊非貨幣化的收入，是農(nóng)民家庭的隱性福利，是農(nóng)村家庭再生產(chǎn)的重要支撐。但是搬遷到新社區(qū)以后，農(nóng)民的庭院經(jīng)濟面臨著不可持續(xù)的局面，他們雖然還是生活在農(nóng)村，但是其生產(chǎn)生活方式卻與城市高度同化了，這種同化對于農(nóng)民來講卻并不見得是一件好事。新型社區(qū)中的庭院經(jīng)濟之所以無法持續(xù)，很重要的原因就是新型社區(qū)中農(nóng)民的宅基地面積往往占地很小，新型社區(qū)建設(shè)的資金來源多是占補平衡或增減掛鉤指標(biāo)，地方政府為了最大限度地從中獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通常傾向于極力地壓縮農(nóng)戶的宅基地占地面積。因此，在很多地方的新型社區(qū)就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的宅基地占地面積很小，宅基地以外的土地要不是搞綠化種樹種草，要不就是社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施用地，農(nóng)民房前屋后種養(yǎng)的土地很小。有的地方甚至還不是給農(nóng)民新的宅基地，而是把農(nóng)民趕上了樓房，多少戶農(nóng)民就擠在一棟樓房里面，這樣的地方就更沒有所謂的庭院經(jīng)濟了。此外，因為是新型社區(qū)，地方多會仿照城市小區(qū)的做法，對社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生進行較為嚴格的要求，農(nóng)民搞雞鴨鵝豬羊等養(yǎng)殖對衛(wèi)生有影響而受到嚴格的管制，比如我們在鄂州某社區(qū)調(diào)查的時候，上級政府下來檢查的要求就是在社區(qū)里不能看到雞糞。還有一個因素就是，由于新社區(qū)建成后，農(nóng)民的土地多被流轉(zhuǎn)給大戶或者資本，因此農(nóng)民并沒有多余的糧食來搞種養(yǎng)，從市場上去購買糧食又不劃算，這也限制了農(nóng)民在新型社區(qū)中庭院經(jīng)濟的延續(xù)。
庭院經(jīng)濟不能延續(xù)，很快就會困擾農(nóng)民的生活。當(dāng)他們剛搬進新社區(qū)的時候，整體的環(huán)境是大大改善了，日常出行等等是大大方便了，但是緊接著問題就來了。一方面，新社區(qū)的各種收費并不少，原來習(xí)慣了免費的農(nóng)民感覺到付費的壓力，另一方面，由于庭院經(jīng)濟的受到破壞，他們原先自給自足的部分須要改為從市場上購買。這都導(dǎo)致了農(nóng)民在新社區(qū)中種種不適。對此，農(nóng)民采取了很多的應(yīng)對辦法。以在各地新社區(qū)的觀察看，農(nóng)民為了能夠在新社區(qū)種點菜自己吃，經(jīng)常是把新社區(qū)中種樹種草等規(guī)劃的綠化區(qū)域開辟出來改為種菜，農(nóng)戶房前屋后的草皮被改為種菜是最多的，因此社區(qū)里面的草皮多維持不了多久。而要是新社區(qū)里面實在不行，有的地方的農(nóng)民就是去自己的老村搞種養(yǎng)，原來的宅基地雖然已經(jīng)復(fù)墾驗收，但是真正能夠種糧食的并不多，搞種養(yǎng)還是合適的，有的農(nóng)民不習(xí)慣新社區(qū)的生活，甚至又回到原來的老村搭一個棚子住著，過著原來的生活。而經(jīng)過了這些年的新社區(qū)建設(shè)的探索，有的地方政府也在這個方面想了一些解決的辦法，比如說在新社區(qū)附近集中規(guī)劃一塊菜地供農(nóng)民種菜養(yǎng)殖，以解決農(nóng)民的吃菜需求。我們認為，農(nóng)民的這些做法是對于政府推動新社區(qū)建設(shè)中不合理做法的弱勢抵抗。
四、小農(nóng)經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化的關(guān)系是什么？
我們認為，承包地、宅基地、自留地構(gòu)成了小農(nóng)經(jīng)濟的堅實基礎(chǔ)。小農(nóng)經(jīng)濟穩(wěn)固了，城鎮(zhèn)化的路子可以走得更穩(wěn)。很多人認為小農(nóng)經(jīng)濟是我國城鎮(zhèn)化的阻礙是站不住腳的。
要討論小農(nóng)經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，首先要對我國的城鎮(zhèn)化有一個歷史性和宏觀性的把握。我國具有世界上數(shù)量最多的人口，目前城鎮(zhèn)化水平剛剛超過50%，在未來的幾十年將是城鎮(zhèn)化的快速上升時期。我國的城鎮(zhèn)化不同于任何一個國家的城鎮(zhèn)化，就在于我國要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口將是史無前例的，如此之多的人口要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝�，將是一個極其艱難的過程。從世界經(jīng)濟格局看，我國目前還處于世界資本主義生產(chǎn)體系的外圍，能夠從該體系中獲得的生產(chǎn)利潤相當(dāng)有限，這就根本上決定了我國居民的勞動工資水平上升緩慢。既然城市里面獲得穩(wěn)定的高收入工作的機會是有限的，不可能在短時期內(nèi)得到較大的改觀，那么對于要轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民來說，他們更不可能進入城市獲得很高的收入，因而他們能否在城市里面站穩(wěn)腳跟很大程度上是不確定。簡單來說，我國數(shù)量巨大的農(nóng)民進城，鑒于經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)民本身能力等原因，這個過程將會是長期的并且是反復(fù)的。也就是說，農(nóng)民進城可能要經(jīng)歷一個幾代人不斷努力不斷積累的時間段，他們很可能進城失敗了又返回到農(nóng)村，將來他們的后代又可以嘗試進城，這可能是我國農(nóng)民城市化的真實形態(tài)。
理解了我國城鎮(zhèn)化的真實形態(tài)，再來看農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟就會有更加深刻的認識。我們在武漢江夏農(nóng)村調(diào)查時候發(fā)現(xiàn)一個很有趣的現(xiàn)象：有的農(nóng)戶家庭中的年輕子女在城市工作買房生活，中老年父母則在家里種田守著老房子生活，年輕子女會定期不定期地回到農(nóng)村來看望父母，每次返回城里的時候就會帶走大量的糧食和新鮮蔬菜。根據(jù)我們的調(diào)查，很多年輕人進城后，都要依靠農(nóng)村父母的物資接濟。這樣一個現(xiàn)象說明了什么問題呢？我們認為，農(nóng)民進城是以家庭為單位的，也就是通過全家的共同努力，集中優(yōu)勢資源將家庭中最有實力進城的人送進城市，當(dāng)然主要是家里的年輕人。這里的以家庭為單位，并不是說舉家同一時間進城，而是說整個家庭的經(jīng)濟條件決定了能否進城的可能性。
那么為什么農(nóng)民進城會選擇這樣一個模式？以代際分工為基礎(chǔ)的進城模式，是當(dāng)下農(nóng)民進城的最優(yōu)選擇。眾所周知，進城具有一定的門檻，進入大城市的門檻更高，因而只有農(nóng)村中經(jīng)濟條件比較好的農(nóng)民才可能選擇進城。同時，進城也不是一個一步到位的事情，需要一個長期的過程。實際上，現(xiàn)在這樣一種模式是加快了農(nóng)民的進城步伐的。簡單地說，現(xiàn)在這種年輕人進城買房，父母農(nóng)村種地的家庭分工模式，是以代際剝削的方式實現(xiàn)家庭的內(nèi)部積累最大化，這種積累有利于年輕人更快的融入城市。農(nóng)村父母以各種方式支持子女進城，有的學(xué)者稱做新一輪的城市剝削農(nóng)村，這樣的說法相當(dāng)形象�，F(xiàn)在的農(nóng)民進城，他們就是家庭中的第一代市民，他們還與農(nóng)村有著千絲萬縷的聯(lián)系，只有等到他們進城后的第二代市民，他們的處境就完全不同了。
因此，可以看出，小農(nóng)經(jīng)濟根本就不構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化的阻礙，恰恰相反，正是因為小農(nóng)經(jīng)濟的存在，正是小農(nóng)家庭模式的存在，正是因為農(nóng)民在農(nóng)村有承包地、自留地及宅基地以至于庭院經(jīng)濟，家庭中的年輕一代才能夠大膽地進城打拼，這樣一種家庭分工模式大大地加快了我國的城市化進程。在未來的二三十年內(nèi)，小農(nóng)經(jīng)濟都有存在的極大合理性。城鎮(zhèn)化并不意味著要家庭經(jīng)濟要完全地脫離農(nóng)業(yè)。所以，在相當(dāng)一段時間內(nèi)，保持小農(nóng)經(jīng)濟及小農(nóng)家庭模式自成體系的循環(huán)能力是很有必要的，須要對小農(nóng)經(jīng)濟進行再造，保持它的持久生命力。農(nóng)村與城市統(tǒng)籌，并非讓農(nóng)村變成城市，實際上也不可能，應(yīng)該是讓農(nóng)村發(fā)揮它能夠發(fā)揮的功能。
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