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鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法“合作與沖突”二元格局及其解釋*

——“互動(dòng)-結(jié)構(gòu)”的視角

于龍剛

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法包含兩種互動(dòng)模式。執(zhí)法互動(dòng)發(fā)生于鄉(xiāng)土空間下，鄉(xiāng)土空間擁有自治性、熟悉性、不確定性、模糊性特征。常規(guī)狀態(tài)下警察呈現(xiàn)出消極的執(zhí)法姿態(tài)，將執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閴悍�策略，以擺平理順、化解矛盾。發(fā)生執(zhí)法沖突后，為重建秩序、重塑權(quán)威，警察轉(zhuǎn)而積極執(zhí)法；面對專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法，為完成執(zhí)法任務(wù)，警察主動(dòng)出擊,執(zhí)法權(quán)的決斷性得以凸顯。鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型下村莊內(nèi)生秩序機(jī)制瓦解，警察在鄉(xiāng)村治安中承擔(dān)主要角色。但執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)國家能力相對匱乏，警察執(zhí)法事務(wù)具有系統(tǒng)性，執(zhí)法能力與執(zhí)法需求發(fā)生張力。一線執(zhí)法活動(dòng)難以被科層體制所捕獲，監(jiān)管者與執(zhí)法者之間信息不對稱，針對一線執(zhí)法的監(jiān)管難以落實(shí)，只能依賴目標(biāo)管理責(zé)任制來激勵(lì)執(zhí)法。嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)與科層體制結(jié)構(gòu)內(nèi)的警察執(zhí)法最終形成合作與沖突相循環(huán)的二元格局。深化公安改革，推動(dòng)警察權(quán)法治化，應(yīng)秉持全局思維，打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，探索新型監(jiān)管機(jī)制，充實(shí)鄉(xiāng)村警力資源，并積極吸納社會(huì)力量參與執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：警察執(zhí)法   鄉(xiāng)土空間  國家能力  科層體制

于龍剛,吉林大學(xué)國家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。

* 國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”（15AFX008）。文章得到姚建宗教授、陳柏峰教授、張繼成教授、侯學(xué)賓副教授、秦小建博士、劉磊、欒兆星、孟融、李悅等師友提出的諸多寶貴建議，匿名評審人的修改意見對本文的完善亦有很大幫助，特此致謝。

警察像醫(yī)生，他能為腦部腫瘤提供阿司匹林，只可惜他寧愿用棍子將它治愈。不進(jìn)行更根本的社會(huì)手術(shù)，棍子（指嚴(yán)厲的“治安警務(wù)”）和阿司匹林（指社區(qū)警務(wù)）可能只是暫時(shí)的緩和劑。

——羅伯特•雷納

一、問題提出

執(zhí)法發(fā)生在法律系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的交接地帶，處于國家權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)的一線。雖然作為法律實(shí)施活動(dòng)之一的司法活動(dòng)也具有這一特征，但從規(guī)模與數(shù)量看，執(zhí)法活動(dòng)與社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系顯然更為緊密。有效規(guī)范執(zhí)法行為，治理執(zhí)法不規(guī)范行為，對保障公民合法權(quán)益、推動(dòng)法治中國建設(shè)具有舉足輕重的作用。有學(xué)者以警察執(zhí)法為例，提出警察權(quán)與公民權(quán)利在一定條件下存在一種反比例關(guān)系，處于此消彼漲的狀態(tài)中。[1]雖然中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，在立法層面初步確立了完善的權(quán)力控制與監(jiān)督體系，但在實(shí)踐過程中這一體系并未得到有效落實(shí)，現(xiàn)實(shí)中依然存在大量選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不作為等執(zhí)法不規(guī)范行為。打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，防治執(zhí)法偏差仍將是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。執(zhí)法不規(guī)范行為、執(zhí)法偏差是學(xué)界研究的重要議題。目前相關(guān)研究主要遵循以下三種進(jìn)路：

一是“嚴(yán)格規(guī)則主義”進(jìn)路。這一研究進(jìn)路認(rèn)為執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是執(zhí)法行為要有法律依據(jù)，受法律規(guī)范、法定程序制約。該進(jìn)路試圖用“嚴(yán)格規(guī)則主義”[2]的形式法治思維來解釋和應(yīng)對執(zhí)法偏差。[3]執(zhí)法偏差的發(fā)生源于執(zhí)法權(quán)監(jiān)督和控制程序的缺漏和不足。通過立法確立對執(zhí)法權(quán)的程序控制，建立聽證制度、告知制度、職能分離制度、不單方接觸制度，[4]以及建立司法審查制度，審查行為根據(jù)、目的和內(nèi)容，[5]從而強(qiáng)化行政權(quán)、司法權(quán)對執(zhí)行權(quán)的制衡，確保執(zhí)法裁量依據(jù)法律規(guī)范，執(zhí)法實(shí)效符合法治價(jià)值。在制度和價(jià)值層面，“嚴(yán)格規(guī)則主義”進(jìn)路符合法治話語對執(zhí)法活動(dòng)程序化、制度化、規(guī)范化的價(jià)值與目標(biāo)預(yù)設(shè)。在方法論層面，這一研究進(jìn)路遵循自上而下的認(rèn)知范式，認(rèn)為法律制定者與法律執(zhí)行者之間存在明確分工與上下級關(guān)系，執(zhí)法的關(guān)鍵是如何讓法律執(zhí)行結(jié)果符合立法目的，直接根據(jù)法律規(guī)定的特定結(jié)果來衡量執(zhí)行成功與否。[6]

二是執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)路。根據(jù)研究方法的差異，該進(jìn)路可分為成本-收益分析方法與委托-代理分析法。成本-收益分析方法假設(shè)執(zhí)法者為理性人，執(zhí)法行為是執(zhí)法者充分衡量成本、收益之后的理性選擇。執(zhí)法偏差實(shí)際上是執(zhí)法主體面臨情勢變化，為降低包括間接執(zhí)法成本與間接損害的總成本，運(yùn)用剩余執(zhí)法權(quán)以實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的結(jié)果。[7]“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生于因出租車管制而加劇的黑車泛濫以及由“取證難”引起的執(zhí)法難題。[8]與成本-收益分析方法不同，委托-代理分析方法將執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級關(guān)系抽象為委托人與代理人的關(guān)系，雙方之間信息不對稱導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，產(chǎn)生執(zhí)法不規(guī)范行為。有學(xué)者認(rèn)為警察執(zhí)法行為具有低可見度，監(jiān)督成本高，警察執(zhí)法偏差實(shí)質(zhì)上是信息不對稱所產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。[9]

三是街頭官僚理論進(jìn)路。街頭官僚理論將空間作為一種能動(dòng)變量，納入個(gè)體行為系統(tǒng)中，認(rèn)為空間會(huì)影響個(gè)體觀念與思維，塑造個(gè)體行動(dòng)以及個(gè)體間的交往互動(dòng)。[10]該理論提出，在街頭空間下，街頭官僚必須保持敏感性，根據(jù)需要執(zhí)行法律。街頭官僚是空間中的政治家，必須恰當(dāng)使用國家權(quán)威，對現(xiàn)場進(jìn)行干預(yù)和控制，以維護(hù)秩序、執(zhí)行法律。在這一過程中，街頭官僚擁有選擇執(zhí)法對象、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法強(qiáng)度和執(zhí)法方式等方面的廣泛自由裁量權(quán)。[11]街頭官僚理論進(jìn)路下，執(zhí)法偏差被作為執(zhí)法協(xié)商的產(chǎn)物，執(zhí)法過程成為執(zhí)法人員與執(zhí)法對象討價(jià)還價(jià)、談判協(xié)商、相互博弈的過程，法律只是談判與博弈中的一個(gè)籌碼。[12]有研究受該進(jìn)路影響，提出違建執(zhí)法過程吸納各種正式和非正式的權(quán)力關(guān)系與運(yùn)作策略，對執(zhí)法對象部分非法利益的承認(rèn)，構(gòu)成對執(zhí)法人員的保護(hù)，使其不至于在執(zhí)法過程中遇到人身危險(xiǎn)，也不至于因暴力沖突而面臨追責(zé)。[13]

上述研究在解釋執(zhí)法偏差現(xiàn)象，為規(guī)范執(zhí)法行為提出對策建議方面都發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題�！皣�(yán)格規(guī)則主義”進(jìn)路將執(zhí)法偏差抽象為裁量越界與權(quán)力越軌，認(rèn)為權(quán)利對權(quán)力制約不足，權(quán)力對權(quán)力制衡缺失是執(zhí)法權(quán)異化的根本原因。該研究進(jìn)路缺乏對科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與內(nèi)部管理的關(guān)注。有學(xué)者指出執(zhí)法不規(guī)范行為具有“嵌入性”，科層組織內(nèi)部出現(xiàn)目標(biāo)替代，體制目標(biāo)取代執(zhí)法目標(biāo)，導(dǎo)致執(zhí)法“搖擺”現(xiàn)象發(fā)生。[14]另外，這一研究進(jìn)路難以兼顧國家能力與執(zhí)法的相關(guān)性，執(zhí)法過程中的公權(quán)力越軌可能并不僅僅意味著權(quán)力本身的制度之惡或者權(quán)力行使者的個(gè)人之惡。恰恰可能是執(zhí)法能力缺失的一種反映。該研究進(jìn)路自上而下的認(rèn)知范式也可能使其難以充分關(guān)注微觀執(zhí)法互動(dòng)，理解其背后豐富的社會(huì)意涵。

執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)路對成本、收益等因素的界定，對科層體制內(nèi)部信息不對稱狀態(tài)的分析，都需要放入具體場景中。超越具體執(zhí)法場景，抽象的談?wù)摮杀�、收益、信息，分析其與執(zhí)法不規(guī)范行為的關(guān)聯(lián)，容易忽視深層次結(jié)構(gòu)性因素的潛在影響。街頭官僚理論進(jìn)路過于關(guān)注微觀場景、具體因素與執(zhí)法偏差的關(guān)聯(lián)，缺乏對社會(huì)結(jié)構(gòu)、國家體制等宏觀因素的關(guān)注。中國正處于國家體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的雙重變革時(shí)期，呈現(xiàn)“歷時(shí)性問題的共時(shí)性解決”的狀態(tài)。執(zhí)法偏差不可避免受到社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國家體制變革等宏觀變量的影響。最為主要的是，上述三種研究進(jìn)路大多聚焦于暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)等具體的執(zhí)法偏差現(xiàn)象。但執(zhí)法偏差構(gòu)成日常執(zhí)法實(shí)踐的一環(huán)，嵌入到日常執(zhí)法互動(dòng)中，需要進(jìn)入日常執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)世界來理解。如何整體性、經(jīng)驗(yàn)性地理解執(zhí)法偏差是有效推進(jìn)執(zhí)法研究的主要方向之一。

2013年5、6月、2014年1月、2015年2、3月，筆者分別進(jìn)入關(guān)中X鎮(zhèn)、T鎮(zhèn)，以及中南Y鎮(zhèn)公安派出所調(diào)研，參與觀察警察執(zhí)法，對警察、當(dāng)事人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談。筆者發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)公安執(zhí)法呈現(xiàn)出一種合作狀態(tài)與沖突狀態(tài)共生的二元格局。在合作狀態(tài)下，警察執(zhí)法行為遵從合作邏輯，執(zhí)法權(quán)運(yùn)行有節(jié)制，執(zhí)法互動(dòng)具有協(xié)商性、非對抗性。執(zhí)法不嚴(yán)、消極執(zhí)法廣泛存在于此種狀態(tài)下。在沖突狀態(tài)下，執(zhí)法行為遵從支配邏輯，執(zhí)法權(quán)行使具有決斷性，執(zhí)法互動(dòng)具有對抗性、沖突性。沖突狀態(tài)下最可能出現(xiàn)暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等偏差現(xiàn)象。在日常執(zhí)法實(shí)踐中，兩種狀態(tài)相互循環(huán)，形成合作與沖突共存的二元格局。那么，鄉(xiāng)村警察執(zhí)法二元格局何以發(fā)生？執(zhí)法二元格局反映了哪些問題？如何治理二元格局中出現(xiàn)的執(zhí)法偏差問題？

二、本文研究進(jìn)路

研究執(zhí)法偏差，既需要進(jìn)入日常生活世界，借鑒街頭官僚理論，描述與分析執(zhí)法實(shí)踐形態(tài)；又需要超越街頭官僚理論，分析外部結(jié)構(gòu)對執(zhí)法互動(dòng)的影響�！毒�察執(zhí)法互動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)：一個(gè)實(shí)證研究》（Police Encounters and Social Organization：an Observation Study）是布萊克早期實(shí)證研究的一篇力作。[15]布萊克提出執(zhí)法是一種面對面（Face-to-Face）的互動(dòng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)對執(zhí)法行為的影響最終需要通過執(zhí)法互動(dòng)表現(xiàn)出來。在不同執(zhí)法互動(dòng)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)對執(zhí)法互動(dòng)的影響存在差異。[16]以執(zhí)法互動(dòng)發(fā)起模式（Police Mobilization）為標(biāo)準(zhǔn),布萊克將執(zhí)法互動(dòng)區(qū)分為公民發(fā)起型互動(dòng)（Citizen-Initiated Encounter）與警察發(fā)起型互動(dòng)(Police-Initiated Encounter)。

他認(rèn)為：警察機(jī)構(gòu)主要是一個(gè)回應(yīng)性組織體系，大部分執(zhí)法行為依賴于公民主動(dòng)發(fā)起，警察社會(huì)控制功能通過執(zhí)法個(gè)案來實(shí)現(xiàn)。[17]公民擁有界定失序狀態(tài)、劃定警察管轄范圍的權(quán)利，執(zhí)法活動(dòng)圍繞解決糾紛、化解矛盾展開，很多執(zhí)法活動(dòng)超越警察原有角色。[18]另外，警察承擔(dān)維護(hù)社會(huì)秩序的治安職責(zé)，警察依據(jù)職權(quán)主動(dòng)發(fā)起執(zhí)法，介入公民生活，執(zhí)法具有選擇性，是否發(fā)動(dòng)取決于證據(jù)收集狀況、執(zhí)法機(jī)會(huì)、執(zhí)法環(huán)境等因素。[19]執(zhí)法受到組織影響，尤其是警察組織的內(nèi)部管理、執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。[20]在不同類執(zhí)法互動(dòng)中，各種因素對執(zhí)法行為的影響存在很大差異。[21]例如，公民發(fā)起型互動(dòng)更容易受到執(zhí)法對象偏好左右，而警察發(fā)起型互動(dòng)更容易受警察偏好影響。[22]布萊克將執(zhí)法互動(dòng)置于社會(huì)結(jié)構(gòu)中，從執(zhí)法與社會(huì)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)角度理解執(zhí)法行為。布萊克主要分析階層分化、種族等結(jié)構(gòu)性因素對執(zhí)法互動(dòng)的影響，他指出由于階層、人種差異，執(zhí)法事務(wù)特性、警察行為選擇，乃至執(zhí)法結(jié)果都會(huì)存在很大不同。[23]與社會(huì)底層的執(zhí)法互動(dòng)對抗性、強(qiáng)制性較強(qiáng)，而指向社會(huì)上層的執(zhí)法在事務(wù)層面相對更為多樣。[24]

布萊克的研究進(jìn)路可以概括為“互動(dòng)-結(jié)構(gòu)”（Encounter-Organization）進(jìn)路，這一進(jìn)路兼顧微觀場景、宏觀結(jié)構(gòu)與執(zhí)法行為的相關(guān)性，并將社會(huì)結(jié)構(gòu)對執(zhí)法行為的影響還原在執(zhí)法互動(dòng)的具體場景之下。正如有學(xué)者指出：“對社會(huì)事實(shí)因果力的分析需要說明個(gè)體層面上的選擇機(jī)制和行為機(jī)制。在社會(huì)事實(shí)中，激發(fā)個(gè)體選擇的制度性和組織性因素是探討宏觀層面社會(huì)結(jié)構(gòu)的起點(diǎn)”。[25]

執(zhí)法本身是一種面對面互動(dòng)，法律在互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)。互動(dòng)雙方的觀念、情感、訴求、利益不可避免對執(zhí)法產(chǎn)生影響。執(zhí)法互動(dòng)是嵌入到外部結(jié)構(gòu)當(dāng)中。作為互動(dòng)背景的結(jié)構(gòu)，既是一種約束，也是一種資源。一方面，結(jié)構(gòu)對互動(dòng)具有制約性影響，結(jié)構(gòu)決定了執(zhí)法互動(dòng)的條件和基礎(chǔ)。反之結(jié)構(gòu)生產(chǎn)了互動(dòng)情境。另一方面，結(jié)構(gòu)對執(zhí)法互動(dòng)具有構(gòu)成性影響，執(zhí)法互動(dòng)倚賴于結(jié)構(gòu)，并重新生產(chǎn)了結(jié)構(gòu)。[26]“互動(dòng)-結(jié)構(gòu)”進(jìn)路既可以彌補(bǔ)前兩種研究進(jìn)路經(jīng)驗(yàn)闡釋的不足，也可以避免街頭官僚理論只關(guān)注執(zhí)法互動(dòng)，忽視外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性影響之弊病。尤其在當(dāng)前中國，國家體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)型期，外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性影響更為深刻，使用“互動(dòng)-結(jié)構(gòu)”理論因而具有特殊意義。

本文擬從“互動(dòng)-結(jié)構(gòu)”進(jìn)路出發(fā)，將執(zhí)法二元格局置入鄉(xiāng)村警察執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)世界中，揭示警察執(zhí)法的實(shí)踐形態(tài)，分析其同外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，提煉出穩(wěn)定性的因果關(guān)系，揭示執(zhí)法實(shí)踐的內(nèi)在機(jī)制，形成對執(zhí)法實(shí)踐的本質(zhì)性、規(guī)律性把握。這實(shí)際上是一種“法律理論研究”。[27]在微觀層面，分析執(zhí)法雙方如何互動(dòng)、交往，研究執(zhí)法空間對執(zhí)法互動(dòng)的影響；在宏觀層面，分析執(zhí)法互動(dòng)的外部結(jié)構(gòu)。執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生于法律系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的“入口處”，執(zhí)法既受到法律系統(tǒng)的影響，也面臨社會(huì)系統(tǒng)的塑造，可以從國家和社會(huì)兩個(gè)層面研究執(zhí)法互動(dòng)的外部結(jié)構(gòu)。

改革開放以來，鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法工作格局發(fā)生重大變遷。治安與管理取代打擊違法犯罪，成為公安派出所的中心工作。派出所執(zhí)法重點(diǎn)轉(zhuǎn)為治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服務(wù)群眾等。另外，伴隨鄉(xiāng)村組織治權(quán)弱化，村干部逐漸退出鄉(xiāng)村治安工作，內(nèi)生秩序維持機(jī)制逐步瓦解。

調(diào)解民間糾紛，處理由此引發(fā)的治安案件成為鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法工作的主要內(nèi)容。在Y鎮(zhèn)所屬M縣，縣公安局2013年第三季度共受理報(bào)警15289起，其中，破獲刑事案件436起，行政案件結(jié)案578起，調(diào)處各類糾紛892起。[28]有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2009年-2011年，某省糾紛調(diào)解占總執(zhí)法工作比重分別為64.1%，66%和66.44%。[29]警察不再僅以處理刑事案件為主，游離于基層社會(huì)之外，而是進(jìn)入個(gè)體日常生活，調(diào)解糾紛，以及處理由此引發(fā)的打架、斗毆、毀損財(cái)物等違法行為。此類執(zhí)法活動(dòng)同鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)聯(lián)度更高。

很多民間糾紛，以及由此引發(fā)的暴力事件大多發(fā)生在村落公共空間，通過接出警，警察被動(dòng)進(jìn)入其間。警察執(zhí)法活動(dòng)不僅針對違法者，而且處于受害方，以及眾多利益相關(guān)人的關(guān)注之下。執(zhí)法事務(wù)所涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，執(zhí)法場域內(nèi)部人員關(guān)系多樣。執(zhí)法不僅承擔(dān)打擊違法犯罪職能，更要擺平理順、分配利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系。大多數(shù)違法活動(dòng)由糾紛引發(fā)，是民間糾紛內(nèi)部“底層暴力”要素的必然延伸。[30]處理違法事件的同時(shí)，不可避免要調(diào)解其背后的糾紛。本文以這類警察執(zhí)法活動(dòng)為研究對象。

文章經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者在T、Y、X鎮(zhèn)三地公安派出所的調(diào)研。Y鎮(zhèn)地處湘東，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，以花木種植、鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主。派出所有17名民警，警力充裕，實(shí)行警組模式，下設(shè)基層組、治安組、刑偵組。T鎮(zhèn)為區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以蘋果種植、零售業(yè)、運(yùn)輸業(yè)為主。派出所有21名民警，與Y鎮(zhèn)相似，下設(shè)三個(gè)組。X鎮(zhèn)位于三縣交接地帶，區(qū)位偏僻，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，經(jīng)營模式單一，主要以水果種植為主。派出所有6位民警，實(shí)行片警模式，將轄區(qū)劃分為兩個(gè)警區(qū)，分由不同民警負(fù)責(zé)。

上述三個(gè)鎮(zhèn)位于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村區(qū)域。警組模式、片警模式基本涵蓋了當(dāng)前傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)派出所的基本情況。在鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法領(lǐng)域，上述調(diào)研經(jīng)驗(yàn)具有一定程度代表性。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)之外，城中村、城郊村等初步城市化的鄉(xiāng)村地區(qū)不構(gòu)成本文的研究對象。城中村、城郊村內(nèi)土地利益密集，村莊人員構(gòu)成、治安形勢相對復(fù)雜。警察執(zhí)法的事務(wù)特性，執(zhí)法所面臨的問題、困境，以及困境的生成機(jī)制都與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)存在很大差異。[31]

三、鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的空間形態(tài)

執(zhí)法活動(dòng)在一定的社會(huì)空間內(nèi)進(jìn)行，社會(huì)空間既是執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生的物理場所，也是一種關(guān)系的體系。[32]社會(huì)空間塑造社會(huì)互動(dòng)，也為社會(huì)互動(dòng)所生產(chǎn)。個(gè)體行為都是在具體場景中組織起來，行動(dòng)和場景之間存在復(fù)雜的因果關(guān)系。警察執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生在特定社會(huì)空間內(nèi)，執(zhí)法互動(dòng)不可避免受到空間形態(tài)的影響。執(zhí)法主體、對象、客體、關(guān)系、行為都嵌入社會(huì)空間與日常社會(huì)關(guān)系鏈條中，成為日常生活世界的組成部分。

根據(jù)空間形態(tài)的不同特征，李普斯基將街頭官僚的工作界面分為窗口空間、社區(qū)空間與街頭空間。在窗口空間街頭官僚擁有廣泛的支配權(quán)與控制權(quán)。街頭空間具有開放性、流動(dòng)性和不定型性�；�動(dòng)雙方的權(quán)力關(guān)系具有不確定性。社區(qū)空間是公民自治領(lǐng)域，公民擁有充分的控制權(quán)與自主權(quán)。街頭官僚代表國家權(quán)力的在場，不可避免帶有一種外來者的色彩，容易引起村民猜測、焦慮和緊張，引發(fā)不同程度的信任問題。街頭官僚舉措失當(dāng)則容易引發(fā)公民的防守與和抵御。[33]街頭空間、社會(huì)空間內(nèi)，街頭官僚的權(quán)力被減損。鄉(xiāng)土空間與社區(qū)空間具有一定相似性。鄉(xiāng)土空間是村民自治領(lǐng)域，村民在鄉(xiāng)土空間內(nèi)擁有強(qiáng)大的控制權(quán)與自治權(quán)，村莊非正式規(guī)范構(gòu)成執(zhí)法活動(dòng)的主要依據(jù)之一。

在自治性的鄉(xiāng)土空間內(nèi)，警察不僅要執(zhí)行法律，也需要注意援引村莊非正式規(guī)范，甚至在部分情況下，要以其替代國家法律。對執(zhí)法人員來說，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、閱歷比法律知識(shí)更為重要。村莊是執(zhí)法對象的“主場”，警察的“客場”，村民擁有強(qiáng)大自主權(quán)與控制權(quán)。在執(zhí)法過程中，警察需要謹(jǐn)言慎行，以防授人以柄，使自己陷于被動(dòng)�！暗胤缴险讨�人多，調(diào)子就高，指指點(diǎn)點(diǎn)，拉拉扯扯”。

在村莊陌生化環(huán)境中，警察的執(zhí)法活動(dòng)受到各種外在因素的制約，稍有處置不當(dāng)即可能面臨村落主體的抵制與反抗，使自己陷于危險(xiǎn)境地。對于警察來說，自我保護(hù)、全身而退是執(zhí)法的首要目標(biāo)。正如Y鎮(zhèn)警察所說：“法律是一把雙刃劍，用的好是砍別人，用不好，傷的是自己，第一件事情先是保護(hù)自己，全身而退。”

警察需要借助村莊內(nèi)部力量，輔助執(zhí)法。村干部在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。村干部不僅可以為警察執(zhí)法提供信息，而且可以在關(guān)鍵時(shí)刻出場，防止事態(tài)惡化。執(zhí)法大多由當(dāng)事人通過報(bào)警方式發(fā)起。警察被動(dòng)介入到一場陌生的互動(dòng)場景中。介入之前，警察只能從報(bào)警人的只言片語中了解微量信息。村干部與當(dāng)事人同處村莊社會(huì)內(nèi)部，比警察更了解情況。

在Y鎮(zhèn)，警察出警前，首先要打電話詢問村干部，如果事件不緊急，甚至?xí)�先去村干部家了解情況。T鎮(zhèn)、X鎮(zhèn)設(shè)立輔警制度，聘用村內(nèi)有威望、信息來源豐富、為人正直的村民，村干部優(yōu)先。在出警之前，通知輔警趕赴現(xiàn)場、先期處理。村干部在執(zhí)法中發(fā)揮重要作用，缺乏村干部幫助，警察進(jìn)村甚至找不到路。出現(xiàn)暴力抗法危險(xiǎn)時(shí)，村干部可以主動(dòng)站出來，制止部分群眾沖擊警察，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。警察借由村干部與當(dāng)事人接觸，有利于舒緩情緒、稀釋緊張，有助于執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。

鄉(xiāng)土空間還具有熟悉性。大部分警察長期在本轄區(qū)工作，部分警察在轄區(qū)內(nèi)安家。在長期交往中，警察與轄區(qū)村民相互熟悉，形成私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。執(zhí)法不僅是法律實(shí)施活動(dòng)，而且是執(zhí)法主體與相對人間的交往互動(dòng)，同時(shí)具備公共性與私人性。執(zhí)法不僅要遵從“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法治原則，而且需要遵守鄉(xiāng)村社會(huì)的交往規(guī)則，包括情面原則和不走極端原則。這也是“鄉(xiāng)土邏輯”的主要內(nèi)容之一。[34]情面原則、不走極端原則要求執(zhí)法看情面、講人情。在熟悉化的環(huán)境下，執(zhí)法需要更加講求謀略和技術(shù)，更為“圓滑”和“曲折”。[35]執(zhí)法時(shí)給當(dāng)事人“留面子”�！霸谄綍r(shí)執(zhí)法中，要注重方法，要‘點(diǎn)到為止’，有問題私下警告，盡量不要當(dāng)面呵斥。”“不要在村子里、家里拘人，那樣他會(huì)很沒面子，在所里關(guān)他，村里人、家人都不知道，他面子上也過得去，這樣執(zhí)法也更容易得到配合”。執(zhí)法人員與當(dāng)事人之間同時(shí)存在法律關(guān)系與人情關(guān)系，存在“給予”和“虧欠”。警察的執(zhí)法裁量、執(zhí)法不嚴(yán)產(chǎn)生出當(dāng)事人的人情“虧欠”，相應(yīng)的當(dāng)事人的積極守法、配合執(zhí)法也是回報(bào)“虧欠”的人情“給予”。

在情面原則下，執(zhí)法雙方都不走極端。警察執(zhí)法講求策略、技術(shù)，當(dāng)事人配合執(zhí)法，不阻撓執(zhí)法。任何一方對情面原則的違反，都可能觸碰底線，引發(fā)對方的激烈反映。“如果你（警察）當(dāng)面警告他，他只能和你硬來，對著干”。相對人阻撓執(zhí)法，也可能促發(fā)警察的事中或者事后報(bào)復(fù)，“你自己不犯事，但你總有求派出所的地方吧，就算你沒有，你的親戚朋友總有吧，到那時(shí)別怪派出所不客氣”。警察的報(bào)復(fù)既可能是暴力執(zhí)法，也可能是披著合法外衣的“自由裁量”。Y鎮(zhèn)村干部田某收受駐村企業(yè)的“好處費(fèi)”，被公安部門行政拘留十五日。辦案民警看來，轄區(qū)內(nèi)此類情況十分普遍，警察通常睜一只眼閉一只眼，田某因?yàn)椤罢{(diào)子高，不會(huì)做人，平常不配合派出所工作”才被選擇性執(zhí)法。

鄉(xiāng)土空間具有不確定性。執(zhí)法活動(dòng)大多發(fā)生在村莊公共空間，警察對空間缺乏掌控能力。村莊公共空間是一個(gè)開放空間，與街頭具有類似性，擁有很多不確定因素。這些都在警察能力范圍之外。在執(zhí)法過程中，警察不僅要面對當(dāng)事人，而且要面對眾多圍觀群眾，以及不確定的潛在參與者。潛在參與者的進(jìn)入會(huì)增加不確定性，面對突如其來的第三方，警察缺乏應(yīng)對時(shí)間，難以控制局面。第三方進(jìn)入有可能將矛頭直指警察，局勢陡然緊張。

T鎮(zhèn)警察在處理一起車輛碰撞糾紛時(shí)，旁邊一名喝過酒的青年男子突然揪住警察衣領(lǐng)，周邊群眾開始起哄。在場警察調(diào)集力量增援才大體穩(wěn)住事態(tài)。執(zhí)法沖突具有很強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)。警察作為外來者進(jìn)入村莊，執(zhí)法行為很難獲得村莊輿論的正面評價(jià)與村莊內(nèi)部力量的充分支持。雖然警察進(jìn)入村莊源于執(zhí)法對象的信任。但是進(jìn)入執(zhí)法場域后，場域內(nèi)部各個(gè)主體對警察的態(tài)度存在很大差異。部分群體的信任既可能是價(jià)值性，也可能是工具性的，當(dāng)警察執(zhí)法難以滿足自身利益訴求，甚至與自身利益相悖時(shí)，他們可能會(huì)撤銷對警察的信任。個(gè)別人對警察保有偏見，甚至仇視，很容易成為執(zhí)法沖突的導(dǎo)火索。執(zhí)法沖突發(fā)生后，村莊話語、道德矛頭都可能指向警察，形成強(qiáng)大的動(dòng)員機(jī)制，吸引更多人參與進(jìn)來。[36]加入攻擊序列的人既包括曾經(jīng)因被執(zhí)法，對警察抱有偏見、怨恨；或者與政府發(fā)生矛盾，對公權(quán)力不滿；甚至一些擁有正義感的群眾也會(huì)在偏向性的話語動(dòng)員中加入攻擊序列。

鄉(xiāng)土空間還具有模糊性。在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，個(gè)體間利益邊界并不明晰，村民的權(quán)利義務(wù)處于不確定狀態(tài)。在村莊交往過程中，個(gè)體之間的利益格局同雙方關(guān)系形態(tài)相關(guān)，具有“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”特征。[37]過于明晰的利益反而會(huì)極大增加村民之間的交往成本。日常交往過程中，一方的輕微越界并不會(huì)產(chǎn)生糾紛，村民大多不會(huì)為此斤斤計(jì)較、錙銖必較。第一，為降低交易成本，便于生產(chǎn)、生活合作，村莊中存在大量位于利益模糊地帶的“公用地”，包括界墻、公共墳地、灌溉渠道、堰塘、巷道，以及宅基地、耕地邊的界樹、界溝、界壟等。第二，村莊地方性共識(shí)參與利益分配，相關(guān)事務(wù)溢出法律治理領(lǐng)域。在農(nóng)地承包實(shí)踐中，村莊形成了一套參照人情、地力多種因素的地方性分地規(guī)范。在X鎮(zhèn)，根據(jù)肥力不同，土地被分為一等和二等，一畝一等地等同于一畝半二等地�？拷�坡地，水源不好的土地不算在分地序列之內(nèi)。另外，土地測量員同農(nóng)戶關(guān)系好，尺子也會(huì)拉的松一些。第三、很多糾紛、傷害案件發(fā)生在私人空間，發(fā)生時(shí)缺乏第三方在場，當(dāng)事人又不愿吐露實(shí)情，事實(shí)難以還原。很多村民間的合同其實(shí)是口頭約定，缺乏證人與書面證據(jù)。證據(jù)收集成本高，或者根本無法收集。法律行為無法認(rèn)定，法律事實(shí)無法建立，雙方權(quán)利義務(wù)處于不確定狀態(tài)。明晰的利益邊界，清晰完整的法律事實(shí)是適用法律的前提。在有些情況下，嚴(yán)格適用法律，可能無助于問題解決、矛盾化解，反而給當(dāng)事人生活帶來不便，增加交往成本，甚至可能激化矛盾。維持模糊狀態(tài)是鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的重要目標(biāo)。

鄉(xiāng)土空間對警察執(zhí)法的影響反映出法律權(quán)威與執(zhí)法活動(dòng)之間的復(fù)雜關(guān)系。從理論上講，一線執(zhí)法依托于法律和國家所賦予的抽象性權(quán)威。警察是鄉(xiāng)村社會(huì)的國家符號，執(zhí)法意味著國家權(quán)力在場。執(zhí)法對象配合執(zhí)法活動(dòng)，第三方對執(zhí)法活動(dòng)的支持源于其對法律正當(dāng)性的體認(rèn)，對法治價(jià)值的信仰，以及對國家權(quán)威的服膺。村民因?yàn)樾湃尉�察所以通過報(bào)警來救濟(jì)自身受損權(quán)益，他們將警察作為更權(quán)威的糾紛解決者。警察的權(quán)威與公信力是影響執(zhí)法的根本因素。很多人在危難時(shí)首先想到警察，他們對警察抱有深沉的信任與期待，堅(jiān)信借助于擁有強(qiáng)制權(quán)、更具權(quán)威的警察，他們的合法權(quán)益可以得到及時(shí)、有效保障。

但是，在具體執(zhí)法過程中，抽象的信仰和服膺、初始的期待與信任會(huì)讓位于更為具體、現(xiàn)實(shí)的利益考量，當(dāng)事人的行為服從利益博弈等更為可見的邏輯。初始的信任、期待會(huì)在執(zhí)法過程中不斷調(diào)整，包括加固、減損，甚至撤銷。實(shí)踐過程中的執(zhí)法互動(dòng)實(shí)際更多受到空間安排的影響。警察權(quán)威的實(shí)踐狀態(tài)主要建立在執(zhí)法互動(dòng)之上，主要受到執(zhí)法空間、環(huán)境的塑造和影響。布萊克將這種建立在空間安排之上的權(quán)威稱為“情境性權(quán)威”（Situational authority），與傳統(tǒng)理論中的法律權(quán)威（Legal authority）相區(qū)別，[38]提出執(zhí)法情境的變化有可能減損或者增溢警察的法律權(quán)力。[39]執(zhí)法是否成功很大程度上取決于執(zhí)法對象的配合以及第三方的有效支持，充分的“情境性權(quán)威”構(gòu)成執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，是影響執(zhí)法實(shí)效的關(guān)鍵。由于鄉(xiāng)土空間的自治性、熟悉性、不確定性和模糊性，警察的情境性權(quán)威相對匱乏，法律權(quán)力可能缺乏適用的前提和基礎(chǔ)。因而，在常規(guī)狀態(tài)下，警察可能在執(zhí)法實(shí)踐中更多保持消極姿態(tài)，盡量避免介入矛盾、糾紛當(dāng)中。執(zhí)法行為遵從合作邏輯，有節(jié)制行使執(zhí)法權(quán)，在不引發(fā)沖突的情況下化解矛盾、擺平理順，兼顧法律實(shí)施、社會(huì)穩(wěn)定、自我保護(hù)等目標(biāo)。

四、鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的合作狀態(tài)

警察在鄉(xiāng)土空間內(nèi)執(zhí)法，可能面對多個(gè)主體，不同主體對執(zhí)法的態(tài)度存在差異，他們在執(zhí)法過程中的行為事先難以預(yù)測，警察只能隨機(jī)應(yīng)變。常規(guī)狀態(tài)下，警察傾向于保持一種消極的姿態(tài)，很少主動(dòng)、積極執(zhí)法。除非出現(xiàn)緊急情況，必須及時(shí)制止暴力事件的發(fā)生與升級。警察會(huì)避免和當(dāng)事人發(fā)生過多直接接觸，尤其是肢體碰觸，與他們保持一定距離。貿(mào)然執(zhí)法，容易導(dǎo)致矛頭轉(zhuǎn)向自身。警察會(huì)首先聽取雙方當(dāng)事人陳述。個(gè)體可能會(huì)夸大對自己有利的事實(shí)，縮小甚至隱匿對自己不利的事實(shí)。因而需要綜合雙方意見，以及聽取第三方陳述，才可初步還原整個(gè)事件。聽取各方陳述不僅是為了還原事實(shí)，也是為平復(fù)情緒、緩和事態(tài)提供緩沖。村莊是村民的領(lǐng)地，雖然警察擁有法律授權(quán)，但缺乏村莊內(nèi)部力量的協(xié)助，遭遇抵制、傷害便會(huì)孤立無援。[40]與當(dāng)事人之間保持適當(dāng)距離可以防止意外事件發(fā)生。

實(shí)踐中遭遇暴力抗法的幾率可能很小，但少量的抗法事件也會(huì)對警察執(zhí)法行為產(chǎn)生深刻與長期的影響。在鄉(xiāng)土空間內(nèi)，相對理性的執(zhí)法方式是保持消極姿態(tài)，在可以防止事態(tài)惡化的情況下，盡量避免與當(dāng)事人發(fā)生直接接觸。警察的身體在場即代表國家權(quán)力在場，意味所有行為都直接處于國家權(quán)力的監(jiān)控范圍之內(nèi)。這本身就能夠防止事態(tài)惡化，抑制暴力事件的發(fā)生或者升級，以及其他違法行為的出現(xiàn)。

但這只是警察執(zhí)法的理想模式。實(shí)踐中，警察不可避免要與當(dāng)事人發(fā)生語言或者肢體接觸。為避免介入太深，他們會(huì)避免觸動(dòng)利益格局，維持權(quán)利義務(wù)的模糊狀態(tài)。警察會(huì)避免發(fā)表具體的法律意見，像法官那樣作出“判決”，而是采取各種外圍方式，包括宣示自身的管轄邊界，引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者信訪機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)訴求。

很多事務(wù)并不屬于警察管轄范圍，但是通過警察的權(quán)利救濟(jì)成本低，大量事務(wù)都涌向基層派出所。鄉(xiāng)土空間內(nèi)，警察管轄范圍一定程度上由當(dāng)事人來劃定。在執(zhí)法中保持消極姿態(tài)，可以過濾掉自身法定權(quán)圍之外的事務(wù)，也可以通過身體在場防止事態(tài)惡化，違法事件發(fā)生。在案多警少、警民比例低背景下，消極姿態(tài)的執(zhí)法確保將現(xiàn)有警力的治安效能發(fā)揮到最大程度。消極姿態(tài)是對警察執(zhí)法行為外在形態(tài)的客觀描述，表征執(zhí)法行為的消極性、被動(dòng)性與審慎性。消極姿態(tài)的執(zhí)法可能是一種基于執(zhí)法情勢與環(huán)境的自由裁量，是為避免矛盾激化、意外事件出現(xiàn)而采取的消極的行為選擇。消極姿態(tài)的執(zhí)法也可能超越裁量邊界，構(gòu)成不履行法定職責(zé)的一線棄權(quán)與執(zhí)法不作為。

Y鎮(zhèn)有村民反映自家田里樹苗被其他村民“倒油漆”而枯死，經(jīng)查明，該村民拒絕依照農(nóng)地承包的地方性共識(shí)退地，損財(cái)行為實(shí)際是村民對其違反共識(shí)的一種社區(qū)性懲罰。因?yàn)閾?dān)心處理損財(cái)行為會(huì)影響到轄區(qū)農(nóng)地承包的地方性實(shí)踐，與其他大部分村民產(chǎn)生對立，派出所“只是立個(gè)案”，并未嚴(yán)格執(zhí)法。在T鎮(zhèn)一起拆違集中行動(dòng)中，違章建筑業(yè)主王某將村主任家大門砸壞。為防止王某上訪，警察并未依法處理其損財(cái)行為。當(dāng)事人的違法行為在一定程度上容忍，產(chǎn)生一種“違規(guī)的空間”。[41]甚至有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的執(zhí)法不作為，侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利。

協(xié)警是一線執(zhí)法的主力。他們工資少、待遇低，缺少職級晉升機(jī)會(huì)與空間。執(zhí)法積極性差，一線棄權(quán)、執(zhí)法不作為的幾率更高。在面對抵制時(shí)，他們的自保動(dòng)力、不作為傾向可能更強(qiáng)。“很難因?yàn)楣�事得罪私人”。協(xié)警與公安組織間關(guān)系較為松散。在派出所內(nèi)部，他們與作為監(jiān)督方的所長不僅是非人格化的上下級關(guān)系，其中也嵌入人緣化的私人關(guān)系。為激勵(lì)協(xié)警積極、主動(dòng)執(zhí)法，派出所傾向于采取制度外方式，容忍輕微執(zhí)法不嚴(yán)行為，為協(xié)警執(zhí)法提供超越法律的自由空間�！耙�讓馬兒跑，得讓馬兒吃草”，否則可能“水至清則無魚”，協(xié)警積極性低，執(zhí)法工作難以有效開展，專項(xiàng)行動(dòng)的任務(wù)無法完成。

由于經(jīng)常需要進(jìn)入危險(xiǎn)而緊張的工作環(huán)境中，因此，理性的街頭官僚基于自我利益往往會(huì)非常巧妙地逃避“一線”，放棄自己的法定職責(zé)。[42]作為街頭官僚的一種，警察執(zhí)法的消極姿態(tài)與鄉(xiāng)土空間的特征密切相關(guān)，是警察在法律執(zhí)行、社會(huì)秩序、自我保護(hù)等多種目標(biāo)之下利弊權(quán)衡的理性選擇。鄉(xiāng)土空間的熟悉化意味著警察不可能對村民的每一個(gè)違法行為都進(jìn)行執(zhí)法，而需要互相給面子，遵從情面原則和不走極端原則。

鄉(xiāng)土空間模糊化，利益邊界明晰成本高，嚴(yán)格執(zhí)法并不總有利于維護(hù)公共秩序，反而可能造成錯(cuò)誤，引發(fā)沖突和身體傷害。鄉(xiāng)土空間內(nèi)，面對紛繁復(fù)雜的情形，警察需要根據(jù)具體情況靈活采取各種各樣的執(zhí)法方式。執(zhí)法行為的個(gè)性化程度高，可見度低，管理者難以有效監(jiān)督，無法對具體執(zhí)法行為作出準(zhǔn)確完整的評估。嚴(yán)格執(zhí)法耗費(fèi)時(shí)間、精力。推廣“漳州110”、提出“有警必出”口號以來，通過警察的權(quán)利救濟(jì)成本顯著降低，村莊內(nèi)生秩序力量從糾紛調(diào)解、社會(huì)治安領(lǐng)域退出，大量糾紛、違法事件直接涌入公安派出所。[43]但鄉(xiāng)村警力并未大幅增加，警民比例低，執(zhí)法力量匱乏。在現(xiàn)有案多警少趨勢下，警察執(zhí)法的消極化可能會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。

但是，消極化的執(zhí)法也存在邊界。這種執(zhí)法方式會(huì)引發(fā)權(quán)利受損一方的不滿，他們可能會(huì)通過信訪、投訴等方式督促警察執(zhí)法。[44]一次性的“一線棄權(quán)”并不會(huì)對社會(huì)秩序產(chǎn)生很大危害，可能是暫時(shí)維持社會(huì)秩序的必要選擇。但是過多消極化執(zhí)法形成積累，就會(huì)放縱違法犯罪，在長遠(yuǎn)和總體上危及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。尤其針對行為惡劣、屢教不改的違法情況，執(zhí)法的消極姿態(tài)反而是一種示弱，既顯示了警察的無能無力，也突出了國家權(quán)力的虛弱。這既不利于樹立警察的私人威信，更不利于維護(hù)國家權(quán)威。

進(jìn)行執(zhí)法可能導(dǎo)致矛頭指向執(zhí)法者自身。解決糾紛、化解矛盾，警察需要制定協(xié)議方案，劃分責(zé)任，不可避免會(huì)對一方、甚至多方的利益進(jìn)行調(diào)整。利益調(diào)整容易在當(dāng)事人與警察之間產(chǎn)生對立，當(dāng)事人情緒比較激動(dòng)時(shí)，這種對立可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧ち覍�抗。對嫌疑人�?shí)施抓捕，不可避免會(huì)面臨反抗。在村莊內(nèi)部，容易發(fā)生難以控制的意外后果。警察進(jìn)入村莊，難以逃避外來色彩，引起部分村民懷疑和不信任。尤其在警察與當(dāng)事人對立時(shí)，這種不信任會(huì)導(dǎo)致其他村民參與進(jìn)來，與警察發(fā)生對抗。那些因?yàn)椴糠謧髅狡�面宣傳對警察抱有偏見，因�(yàn)樽陨砘蛘哂H朋好友被執(zhí)法而對警察產(chǎn)生怨恨的村民都可能參與進(jìn)來。警察是國家權(quán)力的符號，那些對政府抱有偏見、心存不滿的人也可能加入進(jìn)來。這些都會(huì)使執(zhí)法陷于被動(dòng)，國家權(quán)力蒙羞。

基于上述原因，警察并不在村莊內(nèi)執(zhí)法，而是將執(zhí)法場所轉(zhuǎn)移到派出所。場所轉(zhuǎn)換可以顯著降低執(zhí)法難度，排除外在不確定因素的不良影響。警察是派出所的主人，在派出所內(nèi)擁有主導(dǎo)地位，占據(jù)力量、信息優(yōu)勢，可以牢牢把握執(zhí)法進(jìn)度。對執(zhí)法對象來說，派出所是一個(gè)陌生環(huán)境。他們的反抗無法得到外部力量的及時(shí)、有效聲援，他們對執(zhí)法進(jìn)程一無所知，處于受控制和被支配的境地。正因如此，警察的場所轉(zhuǎn)換策略容易引發(fā)執(zhí)法對象的抵制。很多執(zhí)法沖突正是在這一過程中意外發(fā)生。[45]

在派出所內(nèi)部，警察執(zhí)法權(quán)的行使具有一定節(jié)制。在有明確受害方的治安案件中，警察會(huì)避免適用治安罰款這一經(jīng)濟(jì)性處罰措施，即使適用該措施符合法律規(guī)定。在此類執(zhí)法活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)性處罰很容易被受害方誤認(rèn)為“警察搞錢”，當(dāng)事人可能撤銷對警察的信任，甚至引發(fā)憎惡，產(chǎn)生反抗，使警察陷于被動(dòng)。而且，這也不利于擺平理順，無助于矛盾的最終化解。因此，警察大多只會(huì)在沒有明確受害人的違法活動(dòng)中適用經(jīng)濟(jì)性處罰措施，諸如涉賭、涉黃類案件。警察執(zhí)法表現(xiàn)出明顯的趨利避害傾向。

在大部分由民間糾紛引發(fā)的治安案件中，警察也會(huì)避免使用限制人身自由的強(qiáng)制措施，而是將其轉(zhuǎn)化為一種執(zhí)法技術(shù)，用以壓服雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這類案件中違法行為大多由民間糾紛引發(fā)，是“底層暴力”的一種。[46]警察執(zhí)法很難僅僅關(guān)注違法事實(shí)，完全忽略糾紛。單獨(dú)處理違法行為會(huì)進(jìn)一步加劇對立關(guān)系，不利于化解矛盾糾紛，受害方的受損權(quán)利也難以得到及時(shí)、有效修復(fù)。因而，在很多情況下，涉及人身自由的強(qiáng)制權(quán)往往被轉(zhuǎn)化為一種壓服策略，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，化解矛盾，修復(fù)受損權(quán)利。協(xié)議達(dá)成關(guān)鍵在于“討價(jià)還價(jià)”。

警察一方面需要獲取雙方訴求，在此基礎(chǔ)上綜合權(quán)衡，確保雙方的預(yù)期和訴求不過高，協(xié)議難以達(dá)成；另一方面需要說服雙方在一定程度上回應(yīng)對方要求，降低自身訴求，從而最終形成一個(gè)雙方可以大體接受和滿意的協(xié)議方案。方案制定后，最關(guān)鍵的工作在于說服當(dāng)事人接受協(xié)議方案。這時(shí)執(zhí)法實(shí)際上成為一種討價(jià)還價(jià)與利益博弈。進(jìn)行利益整合，一方有收益，另外一方難免會(huì)有損失。很多情況下，為最大程度整合雙方意見，最終的協(xié)議方案同當(dāng)事人的預(yù)想難免會(huì)存在差距。說服當(dāng)事人接受就很困難。利用強(qiáng)制權(quán)來壓服，可能是無奈，卻也算理性的執(zhí)法選擇�！耙�是達(dá)不成協(xié)議，我們只好請你去‘班房’坐一坐。”“在調(diào)解時(shí)，遇到一方當(dāng)事人堅(jiān)決不同意，只需要對他說：‘那我們只好按照法律辦理，勞煩你去執(zhí)法辦案區(qū)坐一會(huì)，’這個(gè)時(shí)候，當(dāng)事人馬上就懂了，軟了下來�！睆�(qiáng)制權(quán)成為迫使當(dāng)事人“服軟”的執(zhí)法技術(shù)。

鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的消極姿態(tài)，以及有節(jié)制行使執(zhí)法權(quán)都反映出執(zhí)法遵循合作邏輯，合作格局構(gòu)成鄉(xiāng)村警察執(zhí)法的常規(guī)形態(tài)。在合作狀態(tài)下，執(zhí)法成為互動(dòng)雙方均可接受的自治活動(dòng)，執(zhí)法內(nèi)部嵌入一種保護(hù)性協(xié)商機(jī)制。[47]執(zhí)法雙方互相回應(yīng)各自需求，執(zhí)法活動(dòng)具有回應(yīng)性、協(xié)商性。國家法與鄉(xiāng)村規(guī)范存在距離，合作邏輯可以緩和國家法對村莊生活的負(fù)面影響，避免出現(xiàn)“秋菊的困惑”和“山杠爺?shù)谋瘎　薄?span>

執(zhí)法彌合了國家法與鄉(xiāng)村社會(huì)之間張力。違法活動(dòng)不僅損害個(gè)體合法權(quán)利，而且對村莊關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。很多當(dāng)事人不僅要求懲罰違法行為，而且希望救濟(jì)受損權(quán)利，修復(fù)失衡的社會(huì)關(guān)系。合作狀態(tài)的執(zhí)法可以最大程度回應(yīng)個(gè)體需求，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有效統(tǒng)一。在鄉(xiāng)村社會(huì)仍具有很大異質(zhì)性，國家法與民間法存在背離，警察執(zhí)法的協(xié)商性、回應(yīng)性對推動(dòng)國家法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理就顯得十分關(guān)鍵。

不過，執(zhí)法合作狀態(tài)所內(nèi)涵的自由空間不僅嵌入保護(hù)性協(xié)商機(jī)制，而且包含執(zhí)法對象的謀利行為與警察的趨利行為。執(zhí)法對象動(dòng)用鄉(xiāng)土空間內(nèi)的社會(huì)情勢與各類資源，左右警察執(zhí)法，其違法行為在一定程度上被選擇性容忍。很多違法行為得不到及時(shí)有效處理，國家法律難以落實(shí)，當(dāng)事人合法權(quán)利得不到有效保障。現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法行為既可能是基于情勢而被動(dòng)選擇的技術(shù)手段，也可能是一種自�；蛘呲吚�行為，是執(zhí)法不作為、選擇性執(zhí)法。合作狀態(tài)的執(zhí)法行為既可能發(fā)生在法定自由裁量范圍內(nèi)，具有合法性；也可能越過裁量邊界，具有違法性；或者處于兩者之間，具有灰色性。需要辯證、多元地看待鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的合作狀態(tài)。

五、鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的沖突狀態(tài)

警察執(zhí)法的合作狀態(tài)并不穩(wěn)定，很多因素可能會(huì)打破執(zhí)法雙方的協(xié)商關(guān)系，從而改變執(zhí)法互動(dòng)的合作邏輯。首先，鄉(xiāng)土空間具有不確定性，各種不確定因素可能引發(fā)執(zhí)法沖突，從而改變執(zhí)法互動(dòng)模式。在執(zhí)法實(shí)踐中維持合作狀態(tài)，不僅需要擁有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、閱歷，而且必須具備對執(zhí)法環(huán)境的深入理解和把握，根據(jù)具體環(huán)境不斷調(diào)整執(zhí)法技術(shù)與策略。警察對執(zhí)法環(huán)境判斷失誤，對執(zhí)法對象性格、情緒把握不準(zhǔn)，執(zhí)法對象應(yīng)對失據(jù)、過于敏感，人際互動(dòng)失敗，都有可能導(dǎo)致保護(hù)性協(xié)商機(jī)制無法形成，執(zhí)法雙方產(chǎn)生對立，執(zhí)法沖突陡然發(fā)生。

警察轉(zhuǎn)換執(zhí)法場所、行使執(zhí)法權(quán)，與當(dāng)事人直接互動(dòng)。這時(shí)任何一方的失措、誤解、敏感都可能使語言互動(dòng)直接轉(zhuǎn)為肢體沖突，事態(tài)陡然升級。例如在“12·13”案件中，警察王文軍對周秀云等人情緒狀況把握不準(zhǔn)，沒有充分認(rèn)識(shí)到他們在討薪無果下的精神壓力；周秀云等人對警察轉(zhuǎn)換執(zhí)法空間策略反應(yīng)過于敏感，這些都導(dǎo)致合作格局無法建立，執(zhí)法沖突意外發(fā)生。沖突發(fā)生之后，警察一般會(huì)就地防守，呼叫支援。如果沖突規(guī)模小、攻擊人數(shù)少，派出所備勤警察會(huì)參與進(jìn)來。若沖突規(guī)模大、攻擊人數(shù)眾多，即需要調(diào)集周邊派出所警力，甚至縣公安局執(zhí)法力量。其他警察的到來改變執(zhí)法場域內(nèi)的力量對比，警察一方重新處于優(yōu)勢，確立對執(zhí)法現(xiàn)場的有效管控，攻擊行為被制止，參與攻擊的人被帶至派出所。

另外，專項(xiàng)行動(dòng)與聯(lián)合執(zhí)法也可能打破警察執(zhí)法的合作狀態(tài)。專項(xiàng)行動(dòng)具有運(yùn)動(dòng)式治理特征，在短期內(nèi)動(dòng)員基層警力，對某類違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行打擊。[48]專項(xiàng)行動(dòng)包括制定行動(dòng)方案、實(shí)施評比排名、行動(dòng)總結(jié)三個(gè)階段。專項(xiàng)行動(dòng)將執(zhí)法任務(wù)按百分制量化分解，設(shè)定破案指標(biāo)。如在“平安”行動(dòng)中，Y鎮(zhèn)派出所需完成刑拘侵財(cái)犯罪人數(shù)10人，打擊侵財(cái)團(tuán)伙數(shù)1個(gè)，破獲侵財(cái)案件數(shù)10起，三個(gè)部分各占40、40、20分。通過評比排名、獎(jiǎng)優(yōu)誡后，專項(xiàng)行動(dòng)在鄉(xiāng)村公安派出所之間嵌入錦標(biāo)賽關(guān)系，形成以完成執(zhí)法任務(wù)為目標(biāo)的爭勝格局。[49]組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制中的被激勵(lì)對象并不是所有地方官員，主要是地方主政官員。[50]派出所所長同上級公安部門存在經(jīng)濟(jì)依附與晉升依附。執(zhí)法指標(biāo)完成情況是派出所的“GDP”，派出所所長的福利待遇、職級升遷同其相掛鉤。專項(xiàng)行動(dòng)在聚焦執(zhí)法目標(biāo)同時(shí)，也使公安組織對一線警察的管控力度短期內(nèi)加強(qiáng)。專項(xiàng)行動(dòng)壓縮警察的自由幅度，取消了執(zhí)法合作的組織空間。為完成指標(biāo)，警察執(zhí)法必須更加積極，執(zhí)法權(quán)行使必須更為主動(dòng)。

聯(lián)合執(zhí)法也會(huì)消解警察執(zhí)法的合作邏輯。聯(lián)合執(zhí)法發(fā)生在上下級同一職能部門內(nèi)部或者同級不同職能部門之間。單個(gè)部門的能力、資源、權(quán)限十分有限，很多復(fù)雜事務(wù)難以有效應(yīng)對。非公安執(zhí)法部門缺乏實(shí)施限制人身自由強(qiáng)制措施的法定權(quán)限，遭遇暴力抗法時(shí)無能為力，只能尋求公安部門配合。執(zhí)法對象的訴求指向其他部門，超出執(zhí)法部門的權(quán)限范圍，越出執(zhí)法部門的治理能力，需要多部門協(xié)作才能有效應(yīng)對。部分執(zhí)法事務(wù)成本、風(fēng)險(xiǎn)極高，單個(gè)部門能力、資源、權(quán)限有限，也需要多部門協(xié)作。同級不同職能部門之間沒有隸屬關(guān)系，不同部門職能、資源、信息、利益不一致，聯(lián)合執(zhí)法需要由共同的上級部門組織、協(xié)調(diào)。聯(lián)合執(zhí)法只能周期性進(jìn)行，每次行動(dòng)聚焦特定的執(zhí)法目標(biāo)與任務(wù)，參與部門之間不僅存在協(xié)作關(guān)系，同時(shí)嵌入監(jiān)督與制約關(guān)系，執(zhí)法合作的空間被取消。在聯(lián)合執(zhí)法中，執(zhí)法力量短時(shí)期內(nèi)聚集，鄉(xiāng)土空間自治性、模糊性對執(zhí)法互動(dòng)的影響力下降，新的空間安排轉(zhuǎn)而有助于直接行使執(zhí)法權(quán)。

執(zhí)法場域內(nèi)保護(hù)性協(xié)商機(jī)制無法建立，合作狀態(tài)難以形成，執(zhí)法的主動(dòng)性、決斷性、沖突性轉(zhuǎn)而凸顯。由于缺乏協(xié)商空間，執(zhí)法過程中的利益對立很容易演變?yōu)閳?zhí)法沖突乃至擴(kuò)大為群體性事件。目前執(zhí)法實(shí)踐中所發(fā)生的暴力抗法、暴力執(zhí)法事件大多發(fā)生此種狀態(tài)下。執(zhí)法沖突發(fā)生之后，警察轉(zhuǎn)而希望通過主動(dòng)執(zhí)法，打擊暴力抗法行為，重塑權(quán)威，重建鄉(xiāng)土空間內(nèi)的執(zhí)法秩序。暴力抗法具有很強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)，有可能激發(fā)或者強(qiáng)化其他人在以后執(zhí)法互動(dòng)中的僥幸心理、對抗心理。因此在應(yīng)對執(zhí)法沖突時(shí)，警察對合作邏輯缺乏偏好，更傾向于直接行使執(zhí)法權(quán)。Y鎮(zhèn)警察在處理一起暴力抗法案件后坦言：“（暴力抗法）沒辦法調(diào)解，一調(diào)解，以后人人都抗拒，只因?yàn)榭咕芰酥�后你沒關(guān)人，這種事情傳播的很快，給周圍的群眾印象很深刻。所以，現(xiàn)在要迎難而上，我們這次這樣做是為了以后給自己創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境�！�

在專項(xiàng)行動(dòng)中，警察為完成破案指標(biāo)主動(dòng)出擊。合作邏輯與執(zhí)法指標(biāo)相沖突，有節(jié)制行使執(zhí)法權(quán)無助于完成執(zhí)法指標(biāo)。警察執(zhí)法以完成破案指標(biāo)為目的，遵循從人到案的偵破邏輯，呈現(xiàn)出抓獲嫌疑人→獲取口供→收集證據(jù)→制作執(zhí)法文書→法律制裁的過程，執(zhí)法權(quán)的行使更為積極、主動(dòng)。行動(dòng)期間，警察通過主動(dòng)執(zhí)法“經(jīng)營深挖”，實(shí)現(xiàn)“抓一個(gè)打一伙，破一起帶一串”。在聯(lián)合執(zhí)法中，執(zhí)法事務(wù)可能存在沖突性，執(zhí)法過程中執(zhí)法部門與當(dāng)事人產(chǎn)生對立，警察需要積極維持現(xiàn)場秩序。執(zhí)法沖突發(fā)生后，警察必須沖向一線，直接與抗法人員產(chǎn)生身體碰撞。部分抗法人員可能會(huì)“負(fù)隅頑抗”，采取“躺地上”、“哭鬧”、“抱大腿”等“低度暴力”進(jìn)行抵抗，甚至可能采取刀具威脅、追砍或捅傷執(zhí)法人員。^[51]處于一線的警察首當(dāng)其沖。

沖突狀態(tài)下執(zhí)法行為并不遵從合作邏輯，以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)雙方的合意為目標(biāo)，完成專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法中的任務(wù)指標(biāo)、重塑權(quán)威轉(zhuǎn)而成為執(zhí)法目標(biāo)。目標(biāo)替換使執(zhí)法權(quán)的行使更加積極、主動(dòng)，執(zhí)法遵循支配的邏輯，確立和維持執(zhí)法者對執(zhí)法對象的單方面支配構(gòu)成執(zhí)法的主要內(nèi)容之一。執(zhí)法是一類法律實(shí)施活動(dòng)，是國家意志向鄉(xiāng)村社會(huì)傳播，代表國家權(quán)力調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)生活與私人關(guān)系。執(zhí)法的支配邏輯符合國家對執(zhí)法活動(dòng)的目標(biāo)設(shè)定。執(zhí)法主體對執(zhí)法對象的有效支配是執(zhí)法順利、有效開展的前提和基礎(chǔ)。不過，目標(biāo)替換本身可能產(chǎn)生一定程度的法治風(fēng)險(xiǎn)。在沖突狀態(tài)下，警察的積極、主動(dòng)執(zhí)法一方面是嚴(yán)格執(zhí)法，確保違法行為得到及時(shí)、有效制止與制裁，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。另一方面也可能會(huì)存在暴力執(zhí)法與選擇性執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)和問題。

強(qiáng)制傳喚權(quán)、使用警械權(quán)、留置權(quán)等警察權(quán)力在適用過程中存在兩面性，其既是輔助執(zhí)法的必要手段，也會(huì)造成執(zhí)法對象身體不適、精神壓抑與恐懼，具有“講狠”的功能。執(zhí)法過程中，警察針對暴力抗法的制服手段具有一定模糊性，部分制服手段難以同暴力執(zhí)法完全區(qū)分，靈活適用此類制服方式，可以發(fā)揮出暴力執(zhí)法的功能。[52]偵查實(shí)踐中，警察執(zhí)法所遵循得從人到案邏輯凸顯了嫌疑人口供的重要性，執(zhí)法以“套取口供”為起點(diǎn)和關(guān)鍵，刑訊逼供的發(fā)生幾率居高不下，嫌疑人合法權(quán)利得不到有效保障。

選擇性執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)同樣存在。專項(xiàng)行動(dòng)以量化考核為內(nèi)容，執(zhí)法活動(dòng)圍繞破案指標(biāo)展開，這為警察選擇性執(zhí)法提供空間與動(dòng)力。一些阻撓警察日常執(zhí)法活動(dòng)的個(gè)體會(huì)成為優(yōu)先打擊對象。聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)存在不可預(yù)知的暴力傷害以及沉重的維穩(wěn)成本，派出所缺乏參與意愿。多次參加聯(lián)合執(zhí)法，增加了警察在利益沖突事件里的曝光率，不免會(huì)激發(fā)、凝聚偏見、不滿和怨恨，對警察在其他場合下的執(zhí)法造成隱患。不過，針對由上級或同級政府主導(dǎo)的聯(lián)合行動(dòng)，派出所參與意愿強(qiáng)。派出所與同級、上級政府之間存在經(jīng)濟(jì)依附和組織依附，派出所的日常運(yùn)作依賴于同級政府的財(cái)政資助，以及上級政府財(cái)政撥款，同級、上級黨委在派出所領(lǐng)導(dǎo)晉升過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。派出所對聯(lián)合行動(dòng)的差異性偏好會(huì)產(chǎn)生選擇性執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

六、鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與執(zhí)法二元格局

執(zhí)法二元格局反映了兩種不同類型的執(zhí)法互動(dòng)模式。執(zhí)法發(fā)生在法律系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的交接地帶，執(zhí)法互動(dòng)嵌入這一結(jié)構(gòu)中。外部結(jié)構(gòu)對執(zhí)法的影響包括兩個(gè)方面，在社會(huì)層面體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對執(zhí)法互動(dòng)的影響，組織層面則體現(xiàn)為科層體制對執(zhí)法互動(dòng)的影響。文章首先談第一個(gè)方面。20世紀(jì)末以來，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在價(jià)值、規(guī)范、治理等多個(gè)層面。有學(xué)者稱之為“千年未有之變局”。[53]鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型下，警察執(zhí)法涉及的矛盾與問題具有外生性、系統(tǒng)性，警察缺乏能力來解決問題，也沒有足夠資源來滿足當(dāng)事人訴求，但又必須消弭沖突，維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，執(zhí)法要求與執(zhí)法能力之間形成巨大張力。

吉登斯提出，伴隨現(xiàn)代民族—國家的形成，人們會(huì)不斷地從地方性的制約中解放出來，直接面對國家的全民性規(guī)范，面對行政監(jiān)視、工業(yè)管理、意識(shí)形態(tài)的影響和制約。[54]這種制約主要以執(zhí)法的形式出現(xiàn)，這對警察執(zhí)法提出了更高的要求。另一方面也說明村落主體的交往行為不再局限于鄉(xiāng)土熟人社會(huì)和基層市場區(qū)域，而是鑲嵌到更大的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中。[55]

傳統(tǒng)村落社會(huì)內(nèi)違法行為可能大多是村莊社會(huì)交往的意外結(jié)果。社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，更多糾紛矛盾、違法行為可能是外部深層次矛盾的衍生物。例如上文所提到的損財(cái)案件，違法者與受害者間的矛盾反映了以“增人不增地、減人不減地”為內(nèi)容的國家農(nóng)地承包政策與農(nóng)地承包地方性共識(shí)之間的張力。很多上訪事件中，雖然鬧訪、無理上訪行為具有違法性，但其本身反映出在轉(zhuǎn)型過程中，過去未被制度化計(jì)算的利益訴求，也不斷被表達(dá)出來，難以制度化解決。[56]

這些矛盾本身可能是由于立法不足、政策缺漏，或者法律、政策執(zhí)行偏差而產(chǎn)生，屬于其他部門的遺留問題；也可能本身在現(xiàn)代國家體系內(nèi)就難以解決，無論是哪個(gè)部門都缺乏應(yīng)對能力與資源，只能在社會(huì)轉(zhuǎn)型完成，或者國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)之后才有可能得到解決。不過，現(xiàn)實(shí)中這些問題大多會(huì)借助各類特定事件激發(fā)出來，危及社會(huì)秩序，從結(jié)構(gòu)問題變?yōu)橹伟矄栴}，進(jìn)入警察的管轄范圍。面對這些問題，警察執(zhí)法陷入兩難。

在價(jià)值與行為層面，鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型還表現(xiàn)為村莊價(jià)值、規(guī)范逐漸弱化，村民身上的鄉(xiāng)土性越來越弱，但現(xiàn)代觀念與價(jià)值還未完全內(nèi)化。鄉(xiāng)村社會(huì)去規(guī)范化，個(gè)體行為日趨多樣。在權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為常規(guī)性維權(quán)方式與非常規(guī)性維權(quán)方式共存的局面。在執(zhí)法實(shí)踐中，部分當(dāng)事人對越級上訪、纏訪、鬧訪、群體性事件等非常規(guī)性維權(quán)方式擁有強(qiáng)烈偏好。即使在很多常規(guī)性民事糾紛、正常執(zhí)法活動(dòng)中部分當(dāng)事人也越來越傾向于采取非常規(guī)性維權(quán)方式。[57]非常規(guī)性維權(quán)方式危害鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，對警察執(zhí)法產(chǎn)生很大壓力。雙方當(dāng)事人可能都采取這類維權(quán)方式，導(dǎo)致執(zhí)法左右為難。

在壓力型體制下，執(zhí)法的維穩(wěn)傾向進(jìn)而凸顯，受制于當(dāng)事人可能采取非常規(guī)性維權(quán)方式，其違法行為可能會(huì)在一定程度上被容忍。另外，非常規(guī)性維權(quán)方式也容易引發(fā)執(zhí)法沖突，打破鄉(xiāng)村執(zhí)法的合作狀態(tài)，消解執(zhí)法互動(dòng)中的協(xié)商關(guān)系。警察可能轉(zhuǎn)而主動(dòng)執(zhí)法，甚至采取灰色手段，包括暴力執(zhí)法、借用灰黑勢力等。Y鎮(zhèn)警察在處理一起地界糾紛時(shí)，年代久遠(yuǎn)，事實(shí)無法還原，難以執(zhí)法，而雙方當(dāng)事人又無法達(dá)成協(xié)議，多次發(fā)生沖突。一方當(dāng)事人為此多次上訪。最后為完成上級領(lǐng)導(dǎo)下派的息訪任務(wù)，警察不得不雇傭混混恐嚇，才使當(dāng)事人初步達(dá)成協(xié)議。

鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型意味著社會(huì)秩序維持機(jī)制發(fā)生變遷，傳統(tǒng)村莊內(nèi)生秩序機(jī)制逐漸瓦解，以公安部門為中心的現(xiàn)代秩序機(jī)制開始確立，警察從鄉(xiāng)村治安的輔助角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�角色。傳統(tǒng)村莊內(nèi)生秩序機(jī)制依賴于村莊內(nèi)生力量，以村落非正式規(guī)范為依據(jù)。在80年代、90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所主要負(fù)責(zé)溢出這一機(jī)制之外的刑事案件，處于附屬性地位。那時(shí)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只需要1到2名治安員。伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，村莊內(nèi)生秩序維持機(jī)制瓦解，族老、治保主任等村莊內(nèi)部力量退出村莊治安領(lǐng)域，村莊非正式規(guī)范不再發(fā)揮籠罩性作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所轉(zhuǎn)而在鄉(xiāng)村治安中發(fā)揮主要功能，國家法成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主要規(guī)范。

這一過程反映出現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)歷程中，正式性、科層化的秩序維持機(jī)制取代非正式性、鄉(xiāng)土化的秩序維持機(jī)制�，F(xiàn)代秩序維持機(jī)制以國家法為依據(jù)，其運(yùn)作依賴于科層組織�，F(xiàn)代秩序維持機(jī)制的有效運(yùn)作要以強(qiáng)大的國家能力為前提，但是在鄉(xiāng)村社會(huì)，執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的國家能力可能還未完全形成。在部分場合可能還十分匱乏。這是執(zhí)法二元格局的另一結(jié)構(gòu)性因素。

執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)國家能力包括三個(gè)方面：首先是執(zhí)法認(rèn)證能力，即執(zhí)法部門收集、確認(rèn)、辨別人、財(cái)、物、事的名稱、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向和真假優(yōu)劣等基本事實(shí)的能力。[58]雖然近年來，公安部門不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)工作、信息工作，但在鄉(xiāng)村地區(qū)，這一塊仍十分薄弱。很多案件缺乏線索，只能通過審訊來獲取口供。在很多由民間糾紛引發(fā)的治安案件中，證據(jù)難以收集，事實(shí)無法還原，執(zhí)法只能遵從“不出事邏輯”，執(zhí)法中出現(xiàn)很多模糊空間。[59]其次是法治濡化能力，即不單純依靠暴力、強(qiáng)制力來維持社會(huì)秩序，在全社會(huì)形成對法治廣泛接受的認(rèn)同感與價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)國家治理。^[60]在執(zhí)法場域，法治濡化能力表現(xiàn)為執(zhí)法人員認(rèn)同法律及其背后理念和意圖，執(zhí)法對象信仰法治，服從法律權(quán)威，配合執(zhí)法活動(dòng)。但是由于鄉(xiāng)土空間的熟悉性，警察與執(zhí)法對象共享一套地方性知識(shí)，很可能接受執(zhí)法對象的觀念，認(rèn)可執(zhí)法對象的習(xí)慣利益。執(zhí)法對象也可能缺乏法治信仰，部分人員暴力抗法、信訪不信警，法治價(jià)值、法律權(quán)威無法轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)法能力，執(zhí)法權(quán)難以有效行使。

最后是科層組織的整合能力�，F(xiàn)代秩序維持機(jī)制依賴于科層組織，雖然以公安部門為中心，但大多數(shù)執(zhí)法活動(dòng)需要不同機(jī)構(gòu)和部門之間有效合作，“沒有哪項(xiàng)政策（和法律）是一個(gè)‘單一的組織’獨(dú)自制定和執(zhí)行的。”上下級、同級部門之間的有效合作可以避免法律的“科層耗散”。[61]尤其是基層公安部門與村干部之間的合作。村干部在警察執(zhí)法中發(fā)揮關(guān)鍵角色，在案件處于萌芽狀態(tài)時(shí)，可及時(shí)處理。在很多執(zhí)法活動(dòng)中，村干部還可以有效回應(yīng)當(dāng)事人溢出法律領(lǐng)域外的地方性訴求。但在執(zhí)法實(shí)踐中，由于部門之間資源、約束、激勵(lì)存在差異，部門間的有效合作難以達(dá)成。村干部大多只發(fā)揮信息員功能，部分村干部甚至為了私人利益，阻撓警察執(zhí)法。[62]

七、科層體制與執(zhí)法二元格局

外部結(jié)構(gòu)與執(zhí)法的相關(guān)性在組織層面體現(xiàn)為科層體制對執(zhí)法互動(dòng)的影響。警察組織表面上看起來高度官僚化，受規(guī)則、紀(jì)律約束，但實(shí)際上充斥著壓力、自發(fā)行動(dòng)和越軌行為。[63]一線警察是國家權(quán)力的鄉(xiāng)土符號，代表國家執(zhí)行法律、維護(hù)公共秩序。確立對一線警察的有效激勵(lì)與管控，一方面督促警察執(zhí)法，另一方面抑制警察的越軌行為，這是科層體制所面臨的關(guān)鍵問題。一線警察與科層體制類似于代理經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“委托-代理”關(guān)系，科層體制需要承擔(dān)約束與激勵(lì)成本。而一線部門的績效與生俱來難以管理考核。[64]

正如福山指出：“很多組織力量圍繞著唯一一個(gè)中心問題，即法律授予的自由裁量權(quán)。組織理論的難題在于，雖然效率要求在決策和權(quán)力中授予自由裁量權(quán)，但授權(quán)的每一個(gè)行動(dòng)都帶來控制和監(jiān)督的問題�！�^[65]塔洛克由此將科層體制稱為“官僚自由企業(yè)”，認(rèn)為體制很難有效控制“前線”人員。[66]

科層體制對一線執(zhí)法的管理困境主要因?yàn)橐痪�執(zhí)法可見度低，大量執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生于監(jiān)管者視野之外，執(zhí)法者與監(jiān)管者信息不對稱。發(fā)生在公共空間的警察執(zhí)法可見度相對較高，受執(zhí)法對象以及第三方的監(jiān)督與制約，執(zhí)法活動(dòng)一旦進(jìn)入派出所內(nèi)部，可見度顯著降低。尤其是刑事執(zhí)法活動(dòng)，由于偵查秘密原則，以及執(zhí)法事務(wù)的特性，可見度較行政執(zhí)法活動(dòng)更低。一線執(zhí)法可見度低，執(zhí)法者與監(jiān)管者信息不對稱，執(zhí)法偏差很難被科層體制發(fā)現(xiàn)和捕獲。這導(dǎo)致諸多現(xiàn)行內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制流于形式。內(nèi)部監(jiān)督在警察執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)揮主要功能，警察執(zhí)法監(jiān)督存在“內(nèi)部化”現(xiàn)象。[67]執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督包括案件質(zhì)量考評、警務(wù)督察、執(zhí)法檢查等制度。內(nèi)部監(jiān)督大多通過檢查執(zhí)法文書的方式進(jìn)行，“以案卷筆錄為中心”，文書之外的執(zhí)法行為難以被捕捉和發(fā)現(xiàn)。警察執(zhí)法實(shí)踐與執(zhí)法文本存在“兩張皮”現(xiàn)象。執(zhí)法文本也是警察與執(zhí)法參與者，執(zhí)法民警與公安組織互動(dòng)的結(jié)果之一，僅僅借助執(zhí)法文本執(zhí)法互動(dòng)難以重構(gòu)，執(zhí)法實(shí)踐也無法得到整體還原。執(zhí)法文本并不能完全反映執(zhí)法運(yùn)行的實(shí)際情況，案卷里的演繹邏輯與社會(huì)生活中的糾紛化解技藝存在很大距離。[68]“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大�！薄巴瑯右粋�(gè)人，一件事情，但是表述的不一樣，（處理）結(jié)果就很不一樣”。文本只能呈現(xiàn)執(zhí)法的“前臺(tái)”，大量發(fā)生于“后臺(tái)”的執(zhí)法行為在文本中被隱去�？茖芋w制的監(jiān)督功能因而被大大削弱。

從2008年開始，公安部開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，將規(guī)范執(zhí)法行為、治理執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象作為新時(shí)期公安部門的中心工作。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)包括執(zhí)法思想、執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督體系、執(zhí)法工作信息化建設(shè)六個(gè)方面內(nèi)容。[69]執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)試圖從主體、制度、技術(shù)、規(guī)范、場所等層面建立規(guī)范化、制度化、程序化的警察權(quán)監(jiān)督與控制機(jī)制。執(zhí)法場所建設(shè)要求審訊行為必須在裝有監(jiān)控?cái)z像頭的執(zhí)法場所內(nèi)進(jìn)行，以從根本上治理刑訊逼供。由于難以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法場所之外的訊問活動(dòng)，此項(xiàng)制度在執(zhí)法實(shí)踐中難以完全落實(shí)。執(zhí)法工作信息化建設(shè)要求執(zhí)法活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)必須上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公開、“陽光執(zhí)法”，但由于難以捕捉到執(zhí)法信息平臺(tái)之外的執(zhí)法行為，此項(xiàng)措施在執(zhí)法一線也難以有效落實(shí)。不可否認(rèn)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開展以來，我國警察執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象得到有效控制。但是，此類問題并未完全杜絕，在鄉(xiāng)村社會(huì)執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象依然大量存在。

針對一線執(zhí)法的監(jiān)管困境導(dǎo)致科層體制內(nèi)部形成一種弱執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，即使在文本層面可能已經(jīng)建立了完備的監(jiān)督機(jī)制。不過，監(jiān)管困境并未對執(zhí)法激勵(lì)造成太大影響。通過采取目標(biāo)管理責(zé)任制方式，將執(zhí)法任務(wù)指標(biāo)化，進(jìn)行量化考核，將任務(wù)完成情況與執(zhí)法人員薪酬待遇、職級晉升相掛鉤，可以形成對執(zhí)法人員的有效激勵(lì)，從而在科層體制內(nèi)部建立起強(qiáng)執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。

目前，周期性開展的專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法都包含目標(biāo)管理責(zé)任制。第一，將執(zhí)法任務(wù)指標(biāo)化。Y鎮(zhèn)所在M縣公安局在打擊黃賭毒違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)中將執(zhí)法任務(wù)分為掃黃禁賭和緝毒偵查兩個(gè)項(xiàng)目。在掃黃禁賭項(xiàng)目中，Y鎮(zhèn)派出所需完成任務(wù)：刑事拘留1人、行政拘留5人、查處場所1個(gè)；在緝毒偵查項(xiàng)目中，Y鎮(zhèn)派出需完成任務(wù)：破獲毒品案件2起、捕訴1人、強(qiáng)制隔離戒毒1人、社區(qū)戒毒2人。第二，根據(jù)執(zhí)法任務(wù)完成進(jìn)度，制作排名表實(shí)時(shí)發(fā)布，在一線執(zhí)法部門之間嵌入錦標(biāo)賽關(guān)系，形成爭勝格局。第三，將執(zhí)法任務(wù)完成情況與執(zhí)法人員薪酬待遇、職級晉升相掛鉤。一方面在行動(dòng)結(jié)束之后，對完成任務(wù)較多者進(jìn)行物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，另一方面將任務(wù)完成情況作為考評執(zhí)法人員的主要依據(jù)。

一線執(zhí)法的監(jiān)管困境并未導(dǎo)致一線執(zhí)法活動(dòng)處于失控狀態(tài)，執(zhí)法人員與科層體制相分離，而是塑造出一種強(qiáng)執(zhí)法激勵(lì)、弱執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制。弱執(zhí)法監(jiān)督導(dǎo)致一線執(zhí)法更容易受鄉(xiāng)土空間影響，遵從合作邏輯，執(zhí)法權(quán)的決斷性被消解。常規(guī)狀態(tài)下警察執(zhí)法更容易受到微觀場景影響，執(zhí)法行為選擇具有明顯的空間導(dǎo)向。強(qiáng)執(zhí)法激勵(lì)周期性地打破執(zhí)法合作狀態(tài)，執(zhí)法權(quán)的決斷性轉(zhuǎn)而凸顯。不過執(zhí)法監(jiān)督的缺失導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)容易被濫用，以至出現(xiàn)暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題�？茖芋w制內(nèi)部強(qiáng)執(zhí)法激勵(lì)、弱執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成執(zhí)法二元格局的組織基礎(chǔ)。從這個(gè)角度講，執(zhí)法偏差成為科層體制內(nèi)部的“非正式組織行為”與“制度化行為”。[70]

八、結(jié)論與啟示

鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法二元格局反映出執(zhí)法實(shí)踐十分復(fù)雜，受到多種微觀因素的影響，與執(zhí)法主體、對象的情感、性格、觀念、認(rèn)知、文化、法律素養(yǎng)、利益訴求密切相關(guān)，執(zhí)法既是法律實(shí)施活動(dòng)，也是人際互動(dòng)交往與利益博弈，具有綜合性、互動(dòng)性、非專業(yè)性和臨時(shí)性。同時(shí)，微觀場景下的執(zhí)法活動(dòng)也受到宏觀結(jié)構(gòu)影響，執(zhí)法實(shí)踐表征了法律系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)形態(tài)。執(zhí)法二元格局反映出轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性與鄉(xiāng)村治理的嚴(yán)峻性。執(zhí)法偏差的發(fā)生既是執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)，也反映出當(dāng)前國家治理中還存在一些深層次問題、矛盾還未得到解決，它們反映到執(zhí)法實(shí)踐中，產(chǎn)生執(zhí)法不規(guī)范行為。

這些問題包括：執(zhí)法體制內(nèi)部還未形成對一線執(zhí)法的有效監(jiān)督，甚至有時(shí)出現(xiàn)因?yàn)閳?zhí)法激勵(lì)而犧牲執(zhí)法監(jiān)督的兩難處境；一線警察制止違法行為、維持秩序能力低下，雖然警察擁有強(qiáng)大、寬泛的法律權(quán)力，但在執(zhí)法實(shí)踐中，缺乏有效行使執(zhí)法權(quán)的空間和基礎(chǔ)；鄉(xiāng)村社會(huì)處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，大量矛盾釋放出來，國家疲于應(yīng)對，擁有治安職責(zé)的警察承擔(dān)由此產(chǎn)生的治理成本。

因此，需要跳出微觀執(zhí)法事件與單個(gè)執(zhí)法不規(guī)范行為，關(guān)注執(zhí)法偏差背后的深層次問題。很多執(zhí)法不規(guī)范行為實(shí)際上是執(zhí)法困境的另一種方式呈現(xiàn)。鄉(xiāng)村社會(huì)警察執(zhí)法的二元格局具有一定程度的普遍性，例如在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法活動(dòng)中，由于國家能力不足，違建執(zhí)法在形式上表現(xiàn)為“日常惰性-專項(xiàng)治理”的循環(huán)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)力執(zhí)法與違法不究處于共生狀態(tài)。[71]警察執(zhí)法中的問題，以及問題產(chǎn)生的深層次原因也可能存在于其他領(lǐng)域的執(zhí)法實(shí)踐中。

十八屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持依法治國、更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治國，努力實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。法治中國建設(shè)是國家治理方式的深刻變革，是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式與手段。法治中國建設(shè)的核心是實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的法治化，依靠法治方式化解社會(huì)矛盾，解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)國家治理。在警察執(zhí)法領(lǐng)域，需要通過建立警察權(quán)運(yùn)行、控制和監(jiān)督機(jī)制的程序化、制度化與規(guī)范化，來推動(dòng)警察權(quán)法治化。執(zhí)法二元格局反映出執(zhí)法不規(guī)范行為的全面性、復(fù)雜性，推動(dòng)警察權(quán)法治化應(yīng)具有全局思維、立體思維。

2015年初，中共中央審議通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，確定深化公安改革主要任務(wù)包括：健全維護(hù)國家安全工作機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制、深化公安行政管理改革、完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善公安機(jī)關(guān)管理體制、健全人民警察管理制度、規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。根據(jù)這七個(gè)方面，推動(dòng)警察權(quán)法治化，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：第一，完善警察管理制度和保障機(jī)制，充實(shí)基層警力資源，改變我國警民比例過低問題；第二，規(guī)范執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化科層體制對一線執(zhí)法的管控力度，探索新型監(jiān)管機(jī)制；第三，完善警察服務(wù)職能，打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，維護(hù)警察權(quán)威與公信力；第四，規(guī)范輔警人員管理，同時(shí)注意吸納社會(huì)力量參與執(zhí)法，尤其是擁有豐富治理經(jīng)驗(yàn)的基層干部，為他們參與執(zhí)法提供制度與法律空間，在鄉(xiāng)村社會(huì)形成國家、社會(huì)多中心治理格局。

Cooperation and Conflict: Dual Structure of Police Law Enforcement in Rural Area and Reasons

——Perspective of “Encounter-Organization”

Yu Longang

Abstract: There are two types of encounters in rural police law enforcement. Encounters occur in rural field, where local autonomy, uncertain circumstance, and fuzzy interest make behaviors of regular encounter being negative. Power is non-confrontational in order to settle disputes. Policemen turn to be active for rebuilding field authority and order after violence against law. Same encounters exist in occasion of special action and joint law enforcement in that policemen have to complete tasks when power become confrontational . Police station play key role after traditional order-keeping system not working as a result of social transformation in rural area. However, ability of the police fail to achieve legal goal due to the lack of national capacity and structural legal affairs. It is difficult for bureaucratic system to capture law enforcement actions out of office，which causing information asymmetry between the inspector and executor. So formal supervision rules are meaningless in reality. On the contrary, police station has incentives rely on responsibility system. Following measures should be taken to deepen police reform in an all-round way and to bring police power under the rule of law, such as striking official offense, exploring new supervision mechanism, increasing the number of policemen in rural area, and enhancing public participation.

Key word: Police Law Enforcement; Rural Space; National Capacity; Bureaucratic System