公有制視野下宅基地制度及其改革方向辨析

[摘要]生產(chǎn)資料公有制是設(shè)置我國(guó)土地制度的起點(diǎn)，集體組織向農(nóng)民分配宅基地形成我國(guó)農(nóng)村宅基地公有私用制度。我國(guó)土地制度本質(zhì)是一套針對(duì)公有生產(chǎn)資料的自上至下管理體系，由此決定集體所有與一般意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不同，法律上的宅基地使用權(quán)也與一般他物權(quán)不同。宅基地管理要實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部資源公平配置和土地有效利用兩重目標(biāo)。宅基地財(cái)產(chǎn)化主張不僅錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)宅基地市場(chǎng)價(jià)值，而且破壞公有與私用的平衡關(guān)系，瓦解集體內(nèi)部宅基地公共管理機(jī)制的制度基礎(chǔ)。城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的宅基地問(wèn)題，顯示基層政府與集體組織管理能力弱化。下一步改革要堅(jiān)持土地公有性質(zhì)，通過(guò)強(qiáng)化基層治理能力實(shí)現(xiàn)宅基地“用益”性質(zhì)，采用城鄉(xiāng)住房保障政策掛鉤辦法促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，并實(shí)施“村莊更新”政策提高留村農(nóng)民居住福利。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地、公有制、集體所有、農(nóng)民私用、財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共管理

一、提出問(wèn)題

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革朝著財(cái)產(chǎn)化方向推進(jìn)。農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化的重要表現(xiàn)是農(nóng)民除了擁有宅基地占有權(quán)利和使用權(quán)利之外，還有望獲得對(duì)宅基地的處分權(quán)利。在“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”思路下，黨的十八屆三中全會(huì)決議擬定農(nóng)村宅基制度改革方向，并提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”�；�于我國(guó)“房地一體”的土地制度原則，放開(kāi)農(nóng)房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓會(huì)連帶造成宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓，這對(duì)于突破現(xiàn)行宅基地制度意義重大。

一些宅基地財(cái)產(chǎn)化的改革主張?jiān)谏鐣?huì)上獲得普遍認(rèn)同，不僅因?yàn)樗�符合�?dāng)前我國(guó)土地資源被納入不動(dòng)產(chǎn)范疇而成為物權(quán)對(duì)象這一總體趨勢(shì)，而且大部分人深受私有產(chǎn)權(quán)才具備效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)信條影響。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，私有產(chǎn)權(quán)的排他性可以激勵(lì)主體投入，且可以通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)土地從邊際產(chǎn)出較低者手中轉(zhuǎn)移到邊際產(chǎn)出較高者手中，提高土地利用效率。這一原理運(yùn)用到宅基地上就產(chǎn)生如下結(jié)論，賦予農(nóng)戶使用宅基地的排他性權(quán)利可激勵(lì)農(nóng)民投資建房，賦予農(nóng)民處置宅基地的權(quán)利，不僅有利于宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)，而且有利于優(yōu)化宅基地資源配置。當(dāng)前宅基地財(cái)產(chǎn)化一類改革舉張，多是從上述抽象經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中推出的，它們忽視影響宅基地利用效率的諸多具體因素。

我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)之后，在村莊居民點(diǎn)內(nèi)實(shí)施建房以滿足居住需求。不僅宅基地集體所有制度限制了宅基地財(cái)產(chǎn)化，而且宅基地使用過(guò)程的外部性也在效率層面決定了必須要對(duì)宅基地使用權(quán)做出一定限制。私有產(chǎn)權(quán)在資源管理和資源使用上具有效率的觀點(diǎn)，是建立在人類社會(huì)不存在合作可能的前提假設(shè)上，哈丁基于此假設(shè)而提出的“公地悲劇”觀點(diǎn)廣為人知�，F(xiàn)實(shí)中，宅基地資源的集體管理過(guò)程中和農(nóng)戶使用宅基地的行為上，都具有很強(qiáng)的合作色彩，宅基地財(cái)產(chǎn)化的改革主張并非天然合理。理論方面，“公地悲劇”所包含的人類不合作假設(shè)，在諸多場(chǎng)合已經(jīng)被證明無(wú)效，如奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)公共資源可通過(guò)自發(fā)合作而非私有化的方式進(jìn)行有效管理，另外一位美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫勒則發(fā)現(xiàn)私有產(chǎn)權(quán)在某些場(chǎng)合會(huì)造成的“反公地悲劇”，并得出產(chǎn)權(quán)必須在公有與私有之間保持合適狀態(tài)才具有效率的一般結(jié)論。這些研究不僅提供反思某些經(jīng)濟(jì)學(xué)教條的理論工具，而且啟發(fā)研究者要將研究對(duì)象做具體分析。

研究農(nóng)村宅基地問(wèn)題，有兩點(diǎn)需要注意，一是宅基地制度屬于我國(guó)土地制度的一部分，要將其放在整體制度中討論；二是宅基地利用是在具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下完成的，所有要考察宅基地使用過(guò)程并探討宅基地使用權(quán)性質(zhì)。前者主要關(guān)注農(nóng)村宅基地的“公有”性質(zhì)，后者著重討論宅基地的“私用”過(guò)程。 農(nóng)村宅基地的公有私有制度不僅包含集體所有與農(nóng)戶分散私用的矛盾，而且包含國(guó)家所有與集體所有、私有產(chǎn)權(quán)與公共管理等矛盾。本文擬對(duì)公有私有制度進(jìn)行理論分析，建立認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地問(wèn)題的一個(gè)理論框架。

二、宅基地公有私用制度的內(nèi)涵

作為一項(xiàng)制度集合的產(chǎn)物，宅基地的制度屬性需放在我國(guó)整個(gè)土地制度體系與土地管理體制中理解。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將產(chǎn)權(quán)理解為不同具體權(quán)利組成的“權(quán)利束”，宅基地制度是對(duì)宅基地上不同權(quán)利的安排。總體而言，集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)兩種權(quán)利的關(guān)系是我國(guó)宅基地制度所要處理的關(guān)鍵問(wèn)題，也是當(dāng)前制度改革焦點(diǎn)。下文將圍繞宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及其相互關(guān)系展開(kāi)論述，以呈現(xiàn)我國(guó)宅基地制度的獨(dú)特性質(zhì)。

（一）公有制下的宅基地所有權(quán)

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，土地所有制是土地權(quán)利制度的根本前途。現(xiàn)代社會(huì)的土地制度可分為私有制與公有制兩大類。在私有制國(guó)家，土地可為私人擁有并可用于市場(chǎng)交易。在公有制國(guó)家，土地為公共所有，取消私人土地所有權(quán)并禁止土地自由買賣。區(qū)別土地公有制與私有制的關(guān)鍵不在于形式上土地為個(gè)人擁有還是政府擁有，區(qū)別在于擁有者能否按照一般私有財(cái)產(chǎn)物處置原則對(duì)土地進(jìn)行處置。據(jù)悉，美國(guó)聯(lián)邦政府擁有約全國(guó)30%的土地，而這并改變美國(guó)私有制的土地制度性質(zhì)，原因是美國(guó)聯(lián)邦政府是與私人一樣作為民事主體擁有土地所有權(quán)。與之不同，我國(guó)的集體經(jīng)濟(jì)組織與政府都是作為政治主體擁有公共土地，且國(guó)家所有與集體所有包含政治權(quán)利特征而與一般民事財(cái)產(chǎn)權(quán)相區(qū)別。我國(guó)《憲法》第6條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”土地作為基本生產(chǎn)資料必須堅(jiān)持公有制，這構(gòu)成我國(guó)全部土地制度設(shè)置必須遵循的最高“憲法原則”。

農(nóng)村土地集體所有是土地公有制的一種實(shí)現(xiàn)形式，集體所有首先屬于所有制概念。上世紀(jì)八十年代以來(lái)，隨著財(cái)產(chǎn)制度建設(shè)推進(jìn)，在農(nóng)村土地上產(chǎn)生集體所有權(quán)這項(xiàng)民事權(quán)利。然而與一般私有財(cái)產(chǎn)物上的所有權(quán)不同，集體在土地上只擁有占有、使用和收益權(quán)利，而并無(wú)向集體之外處分土地的權(quán)利。一項(xiàng)完整所有權(quán)，既確定財(cái)產(chǎn)主體的排他性占有，又賦予財(cái)產(chǎn)主體處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。集體土地所有權(quán)是生產(chǎn)資料集體所有制的法律實(shí)現(xiàn)形式，其本質(zhì)是一種對(duì)外排他、對(duì)內(nèi)配置資源的管理土地的權(quán)利。集體所有權(quán)屬性由我國(guó)整體土地管理制度決定。與私有制社會(huì)中通過(guò)市場(chǎng)手段配置土地資源不同，我國(guó)農(nóng)村土地資源是通過(guò)一套政治組織體系實(shí)現(xiàn)有效管理。土地公有制的最高實(shí)現(xiàn)形態(tài)是全民所有。從管理過(guò)程上看，在全民組成的政治團(tuán)體（即國(guó)家）內(nèi)進(jìn)行土地資源配置、使用和管理，需要較高成本。我國(guó)農(nóng)村采取集體所有這種公有制形式，實(shí)質(zhì)是將全民分解為一個(gè)個(gè)“小公”性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，并將土地權(quán)利賦予這些團(tuán)體。

在現(xiàn)有土地管理體系下，每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織都享有一部分土地的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)資料公平占有。另一方面，集體所有土地本質(zhì)是國(guó)家分配的結(jié)果，因此需禁止集體經(jīng)濟(jì)組織將土地用于交易�，F(xiàn)實(shí)中，除集體經(jīng)濟(jì)組織合并和行政建制變革等少數(shù)情況外，土地所有權(quán)在集體之間不發(fā)生變動(dòng)。集體土地所有權(quán)通常變動(dòng)方式是通過(guò)土地征收將其變?yōu)閲?guó)有。在私有制國(guó)家，土地征收屬于“強(qiáng)制性購(gòu)買”，它帶來(lái)的土地所有權(quán)變動(dòng)本質(zhì)是交易行為，合法征收行為包含征收權(quán)動(dòng)用條件、征收程序以及按市價(jià)公平補(bǔ)償?shù)确�律要�?/span>。私有制國(guó)家中的實(shí)施土地征收，政府既需動(dòng)用強(qiáng)制警察權(quán)，也是作為一種特殊類型的民事主體面對(duì)征收者，并基于后一方面關(guān)系產(chǎn)生出“不補(bǔ)償不得征收”基本原則，顯示征收者與被征收者之間的商品交換關(guān)系。在我國(guó)的土地征收過(guò)程中，政府作為征收主體不具有民事主體身份性質(zhì)，地方政府代表國(guó)家行使政治權(quán)力，土地由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有實(shí)現(xiàn)的是兩種公有制形式間轉(zhuǎn)換，即生產(chǎn)資料由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。公有制國(guó)家的土地征收性質(zhì)與私有制國(guó)家之不同，便決定征收條件、征收程序與補(bǔ)償方式等方面的差別。

（二）土地管理與宅基地使用權(quán)

集體所有既不屬于全民意義上的公有，也不屬于個(gè)體私有，集體經(jīng)濟(jì)組織中的每個(gè)成員有資格公平享有集體土地權(quán)利。集體土地資源配置上的對(duì)外排他性與對(duì)內(nèi)公共性，集體所有權(quán)行使實(shí)質(zhì)是建立一套集體成員間利用稀缺資源的規(guī)則。我國(guó)土地公有制是在新民主主義革命基礎(chǔ)上通過(guò)社會(huì)主義改造建立的。我國(guó)農(nóng)村土地在社會(huì)主義實(shí)踐中沒(méi)有走向全民所有，在人民公社時(shí)期確定為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，原因是資源公共管理的難度隨著集體邊界擴(kuò)大而提高。1982年修訂《憲法》時(shí)，有人主張實(shí)行全國(guó)土地國(guó)有化，該主張沒(méi)有被采納，最終采取農(nóng)村土地集體所有、城市土地國(guó)家所有的方案。農(nóng)村土地若是實(shí)行國(guó)家化，就會(huì)破壞以村莊熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的集體組織內(nèi)部土地管理模式，造成土地管理難題。

土地管理要解決勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料關(guān)系問(wèn)題。集體所有制本質(zhì)是國(guó)家委托集體組織管理農(nóng)村土地，農(nóng)民在集體那里獲得相關(guān)土地權(quán)益。在農(nóng)地方面，人民公社時(shí)期家庭作為基本生產(chǎn)單元被取消，農(nóng)民參與集體生產(chǎn)和分配而享有農(nóng)地權(quán)益，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，家庭恢復(fù)為基本生產(chǎn)單元，農(nóng)地上發(fā)展出“所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶”的兩權(quán)分離制度，解決集體所有與分散利用間的矛盾。與農(nóng)地相似，宅基地上也存在公有與私用矛盾。宅基地方面，合作化運(yùn)動(dòng)沒(méi)有取消農(nóng)民房產(chǎn)的私有性，宅基地集體公有、農(nóng)戶私用的情況一直存在。公有私用制度需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是，相對(duì)稀缺的集體土地資源如何得到高效利用，以及農(nóng)戶權(quán)益如何保護(hù)并保障公平。在宅基地資源配置方面，我國(guó)逐步形成“按需供給、一戶一宅、無(wú)償分配、長(zhǎng)期使用”的制度規(guī)則，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生私用性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。

八十年代之后，宅基地使用權(quán)逐漸作為一項(xiàng)私有產(chǎn)權(quán)被確認(rèn)�！段餀�(quán)法》規(guī)定其為在集體所有土地上設(shè)置的一項(xiàng)“用益物權(quán)”。從權(quán)利產(chǎn)生過(guò)程看，宅基地使用權(quán)由集體成員以戶的形式從集體無(wú)償獲得，成員的身份資格是其獲得宅基地使用權(quán)的條件，這種身份性內(nèi)涵造成宅基地使用權(quán)與一般他物權(quán)存在差別。相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民只享有對(duì)宅基地占有和使用的權(quán)利，禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)成為交易對(duì)象。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民在土地上的身份資格與戶籍掛鉤，農(nóng)民從集體無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)的資格，隨其退出集體組織變成城市戶口而喪失。

宅基地使用權(quán)賦予農(nóng)戶占有使用特定集體土地資源的權(quán)利，形成公地私用制度。宅基地使用權(quán)是集體土地管理制度的產(chǎn)物�！锻恋毓芾矸ā�、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》等法律政策規(guī)定宅基地審批程序的兩個(gè)環(huán)節(jié)，分別是向集體申請(qǐng)與上報(bào)政府審批。第一個(gè)環(huán)節(jié)主要是解決公有土地資源配置問(wèn)題。《村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定“宅基地使用方案”需“經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理”。由村民民主決議方式?jīng)Q定農(nóng)戶申請(qǐng)是否通過(guò)，體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的行使方式。管理集體公有土地的關(guān)鍵是“建立社會(huì)成員如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一個(gè)靜態(tài)的利用制度和管理維護(hù)秩序” 。從資源配置角度看，以村民自治方式行使集體土地所有權(quán)，符合奧斯特羅姆定義的公共事物治理之道。

宅基地使用權(quán)還限制土地資源的利用過(guò)程。農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地需政府審批，且由相關(guān)主管部門(mén)下達(dá)“兩書(shū)一證”之后，才能進(jìn)入建房環(huán)節(jié)。政府行政管理主要發(fā)揮土地用途管制與建設(shè)規(guī)劃管制功能。為了保護(hù)耕地資源，宅基地在土地分類體系中被納入建設(shè)用地范疇，2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定，申請(qǐng)宅基地首先使用村內(nèi)空閑地、未利用地和老宅基地，土地用途管制主要是為控制農(nóng)村建房占用耕地。在土地利用上，宅基地是包含特定用途規(guī)定的一種土地資源，政府批準(zhǔn)農(nóng)戶獲得集體特定地塊用于“建設(shè)住宅”。原國(guó)家土地管理局政策法規(guī)司在《關(guān)于對(duì)農(nóng)村居民“建住宅”含義理解問(wèn)題的答復(fù)中指出，“《中華人民共和國(guó)土地管理》第45條（筆者注：現(xiàn)第43條改為‘建設(shè)住宅’）應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)村居民所建住宅及與住房的居住生活相關(guān)的其他建筑物和設(shè)施”。由此可見(jiàn)，分配給農(nóng)民宅基地主要是滿足他們的自居自用需求，一般不用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。由于農(nóng)民的個(gè)體建房行為會(huì)影響整體村莊面貌，因此政府還要進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃許可，對(duì)農(nóng)民利用宅基地過(guò)程進(jìn)行管理�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行……農(nóng)村村民住宅建設(shè)……由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，并規(guī)定“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”。農(nóng)民建房規(guī)劃許起到促進(jìn)村莊面貌改善的功能。宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶從集體獲得一種使用方式受限的公地利用權(quán)利。

（三）公有與私用在制度中的平衡關(guān)系

宅基地作為一項(xiàng)滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的基本生產(chǎn)資料，必須要分配給農(nóng)民利用才能夠體現(xiàn)其價(jià)值，這便造成宅基地集體所有與農(nóng)民分散利用之間的矛盾。公有與私用的關(guān)系是決定我國(guó)土地制度設(shè)置的主要矛盾。近年來(lái)土地制度改革步伐加快，中央強(qiáng)調(diào)保持公有制的改革底線。面對(duì)土地公有制的“憲法原則”，一些學(xué)者主張避開(kāi)所有制問(wèn)題的改革策略，試圖通過(guò)做實(shí)土地使用權(quán)利，將土地所有權(quán)虛化，實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)土地私有化目標(biāo)。這樣的改革策略已在農(nóng)地上嘗試過(guò)。二輪土地承包以來(lái)，集體調(diào)整土地與收取承包費(fèi)的權(quán)利被取消，十七屆三中全會(huì)決議規(guī)定土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。在不需要相集體支付地租的情況下，長(zhǎng)久期限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本具備土地所有權(quán)權(quán)能，致使集體土地所有權(quán)成為名義所有權(quán)，集體所有制受到?jīng)_擊。農(nóng)地制度的上述改革在實(shí)質(zhì)與程序上都不合法。設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始目的是落實(shí)集體所有權(quán)，而現(xiàn)實(shí)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)集體土地所有權(quán)的替代，有學(xué)者指出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地私有化已經(jīng)成為事實(shí)，繼續(xù)爭(zhēng)論所有權(quán)問(wèn)題并無(wú)意義。在農(nóng)地改革基本完成情況下，土地改革轉(zhuǎn)向于農(nóng)村宅基地。現(xiàn)有宅基地制度備受批評(píng)的一點(diǎn)在于，盡管法律確認(rèn)宅基地使用權(quán)為私有產(chǎn)權(quán)，卻只賦予“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，并規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”（《物權(quán)法》第152、153條）。當(dāng)下流行宅基地財(cái)產(chǎn)化改革話語(yǔ)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而將宅基地變?yōu)檗r(nóng)戶可自由處置的一般私有財(cái)產(chǎn)物。

宅基地制度改革要避免重走農(nóng)地制度改革老路，其中關(guān)鍵一點(diǎn)是，維持宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的平衡關(guān)系，避免宅基地使用權(quán)過(guò)度擴(kuò)大而抽空虛置集體所有制，變相走向土地私有化。土地公有制形成我國(guó)自上而下的一套土地管理模式。國(guó)家將公有土地分解為城市國(guó)有與農(nóng)村集體所有兩種形式，農(nóng)村土地管理權(quán)交付給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體內(nèi)部依靠民主自治機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的公共管理。包括宅基地、農(nóng)地在內(nèi)的土地使用權(quán)是集體成員公平享有公有土地權(quán)益的體現(xiàn)。在這套管理體制下，公有制包含成員身份內(nèi)涵，公有土地通過(guò)身份資格轉(zhuǎn)化為個(gè)體權(quán)利，個(gè)體占有和利用土地的權(quán)利是生產(chǎn)資料公有制的實(shí)現(xiàn)。集體組織內(nèi)部的民主管理機(jī)制將土地公有與農(nóng)民私用溝通起來(lái)。這種公有生產(chǎn)資料通過(guò)自上而下管理方式配置給農(nóng)戶私人占有使用，并維持集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)相對(duì)平衡關(guān)系的制度，可稱作土地“用益”制度。土地“用益”制度與物權(quán)法中的用益物權(quán)制度性質(zhì)不同，后者是建立所有權(quán)人與使用權(quán)人間的平等民事權(quán)利關(guān)系，用益物權(quán)設(shè)定一般以意思自治和公平對(duì)價(jià)為要件，而“用益”制度具有較強(qiáng)分配性，公有主體與私用主體間存在政治關(guān)系。用益物權(quán)本質(zhì)是私有制下的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)形式，而保持公有與私用平衡關(guān)系的“用益”制度本質(zhì)是解決集體公有與農(nóng)民分散使用之間矛盾的一種制度形式，后者的主要功能是保障農(nóng)戶使用特定土地的排他性，建立集體內(nèi)部資源配置規(guī)則，不滿足一般財(cái)產(chǎn)物的市場(chǎng)交易功能。

三、宅基地制度改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)陷阱

（一）關(guān)于宅基地問(wèn)題的流行看法

主張宅基地制度必須改革的人認(rèn)為，現(xiàn)有宅基地制度造成土地資源浪費(fèi)并限制資產(chǎn)變現(xiàn)。一個(gè)常被引用的數(shù)據(jù)是，1997—2008年，我國(guó)農(nóng)村人口減少14%而村莊用地反而增長(zhǎng)4%，顯示農(nóng)村土地利用低效。另有中國(guó)科院一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，我國(guó)農(nóng)村空心村整治存在1.14億畝潛力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遠(yuǎn)景理論潛力是1.49億畝，說(shuō)明農(nóng)村宅基地復(fù)墾的巨大潛力。在保護(hù)耕地基本國(guó)策與堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策目標(biāo)下，農(nóng)村宅基地變成潛在耕地資源。針對(duì)土地資源不同用途的均衡配置問(wèn)題，茅于軾等人明確提出土地私有化的改革目標(biāo)，理由是土地自由買賣是實(shí)現(xiàn)土地資源物盡其用的充分必要手段。基于對(duì)市場(chǎng)手段的想象，一些人認(rèn)為賦予農(nóng)民自由處置宅基地的權(quán)利可以提高資源配置效率，當(dāng)前農(nóng)村“一戶多宅”問(wèn)題、“空心村”問(wèn)題等都可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決。

另一方面，隨著宅基地物權(quán)化改革推進(jìn)，宅基地屬于不動(dòng)產(chǎn)的觀點(diǎn)廣為大眾接受，宅基地財(cái)產(chǎn)化改革與農(nóng)民致富和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)系起來(lái)，變相地推動(dòng)土地實(shí)質(zhì)私有化，在此方面，周其仁的系列觀點(diǎn)最具有代表性。成都市將農(nóng)村宅基地作為主要政策手段推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)工作，周其仁對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)。他將成都“新土改”核心內(nèi)容概括為“還權(quán)賦能”，盛贊將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)“還給農(nóng)民”的做法，認(rèn)為建設(shè)用地一經(jīng)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)即可產(chǎn)生巨大財(cái)富。基于對(duì)成都市改革做法的總結(jié)，周其仁指出造成中國(guó)城鄉(xiāng)差別的重要原因是城鄉(xiāng)居民的家庭財(cái)產(chǎn)性收入的差距，并以2008年情況為例說(shuō)明，指出當(dāng)年農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入占到家庭總收入約6%。與農(nóng)民不同，城市居民所擁有的房產(chǎn)可隨城市資本和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展而升值獲得較多財(cái)產(chǎn)性收入。周其仁認(rèn)為農(nóng)民只有很少財(cái)產(chǎn)性收入不是因?yàn)檗r(nóng)民不擁有財(cái)產(chǎn)，而是與現(xiàn)有的土地制度有關(guān)。農(nóng)民不僅擁有農(nóng)業(yè)土地、林地、水資源和土地下面的礦產(chǎn)資源，而且擁有全國(guó)一半的建設(shè)用地這種市場(chǎng)價(jià)值最高的土地，農(nóng)民農(nóng)民所擁有的資產(chǎn)總量很大，周其仁指出現(xiàn)在的問(wèn)題在于，“這些資產(chǎn)不能像超市居民擁有的資產(chǎn)一樣發(fā)揮收入的功能”，“農(nóng)民占有這個(gè)資源只有使用的權(quán)利、占有的權(quán)利，他沒(méi)有商業(yè)利用的權(quán)利或者裝讓的權(quán)利”，致使“龐大的農(nóng)民家庭擁有的資源就是一種私的資產(chǎn)”。與周其仁的看法十分相似且更加通俗的一種說(shuō)法是，農(nóng)民“端著金飯碗討飯”。因此，改善農(nóng)民收入狀況最直接簡(jiǎn)單的辦法就是，改變現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地）的“用益”制度，賦予農(nóng)民自由處置土地的權(quán)利，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民所有擁有的資產(chǎn)量與其收入功能不對(duì)稱現(xiàn)象。為了避開(kāi)公有制限制，以周其仁為代表的一批學(xué)者繞開(kāi)土地所有權(quán)問(wèn)題，采取做實(shí)宅基地使用權(quán)和虛化集體所有權(quán)的方式推動(dòng)宅基地私有化改革。同樣基于農(nóng)民賣房賣地致富的理由，以蔡繼明為代表的一批學(xué)者則直接將矛頭土地所有制，主張修改《憲法》以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地直接入市，成為土地制度改革中最激進(jìn)一派的代表。

（二）宅基地制度改革理由辨析

堅(jiān)持宅基地財(cái)產(chǎn)化改革主張的人認(rèn)為，所謂的資源浪費(fèi)與資產(chǎn)浪費(fèi)問(wèn)題皆與禁止宅基地交易制度有關(guān)，因此改革核心是將宅基地公有私用制度改造成為一般私有財(cái)產(chǎn)制度。這類改革做法不僅與我國(guó)整體土地管理體系相沖突，而且持這種觀點(diǎn)的人對(duì)宅基地問(wèn)題的認(rèn)識(shí)本身也不準(zhǔn)確。

首先，從資源角度看，數(shù)據(jù)顯示我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地面積擴(kuò)大，證明農(nóng)村宅基地資源利用不集約。造成該問(wèn)題的原因很復(fù)雜，包括農(nóng)民生活方式與居住習(xí)慣變化、集體管理土地力度不夠、政府政策執(zhí)行能力不足等。農(nóng)村建設(shè)用地面積擴(kuò)大會(huì)占用耕地資源，一方面是農(nóng)地產(chǎn)值較低，另一方面是農(nóng)民產(chǎn)生新的建房需求，在此形勢(shì)下集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府若是缺乏土地管理的動(dòng)力與能力，必然會(huì)造成耕地向宅基地轉(zhuǎn)化。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)大部分地區(qū)的基層治理能力弱化，表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理上，縣鄉(xiāng)村組織在土地用途管制和建設(shè)規(guī)劃控制上的普遍失職。農(nóng)村宅基地公有私用的“用益”制度，原本就包含集體內(nèi)部公共治理與政府管制的內(nèi)涵，基層治理能力弱化與村民自治機(jī)制失能，造成土地政策執(zhí)行不力并帶來(lái)農(nóng)村宅基地資源管理利用問(wèn)題。也就是說(shuō)，農(nóng)村宅基地上所存在的問(wèn)題，不是單純財(cái)產(chǎn)權(quán)所能夠解釋的。

其次，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值在不同地區(qū)存在極大差異。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江紹興地區(qū)一塊獲得建房許可的農(nóng)村宅基地，在私下市場(chǎng)中的價(jià)格為幾十萬(wàn)元至百萬(wàn)元不等，而湖北省江漢平原的一般農(nóng)村中“搭地賣房”，一塊宅基地（包括房屋）連同幾畝耕地，只能賣出幾萬(wàn)元價(jià)格。紹興地區(qū)城鄉(xiāng)一體化程度高，不僅農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施健全而較城市環(huán)境優(yōu)美，當(dāng)?shù)馗蝗巳后w都愿意在農(nóng)村居住，帶來(lái)農(nóng)村宅基地旺盛需求和宅基地價(jià)格高漲。江漢平原所代表的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)民具有強(qiáng)烈進(jìn)城動(dòng)力，農(nóng)村宅基地除了一小部分村內(nèi)交易之外，只能吸引更加偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)民購(gòu)買，如江漢平原的“搭地買房”者基本是湖北西部山區(qū)農(nóng)民。以上所舉兩地區(qū)情況顯示宅基地私下市場(chǎng)的地區(qū)差異，紹興所代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村不超過(guò)全國(guó)農(nóng)村規(guī)模的5%，江漢平原所代表的一般農(nóng)村占全國(guó)農(nóng)村95%。宅基地市場(chǎng)價(jià)值是地租資本化的反映，建設(shè)用地因位置差別而產(chǎn)生級(jí)差地租，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村中普遍存在的“耕地?fù)Q宅基地”一類民間行為表明，宅基地市場(chǎng)價(jià)值與耕地相同。因此，宅基地資產(chǎn)屬性只在少數(shù)農(nóng)村地區(qū)存在，按照財(cái)產(chǎn)權(quán)思路改革農(nóng)村宅基地制度，只可能讓發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村農(nóng)民致富，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象即是例證。

近年來(lái)國(guó)土部出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，一定程度上突破宅基地市場(chǎng)價(jià)值又地理位置決定的規(guī)律限制。為破解城市擴(kuò)張占地與耕地保護(hù)的矛盾，國(guó)土部下文規(guī)定，在批準(zhǔn)范圍減少農(nóng)村宅基地即可等量獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。為激勵(lì)農(nóng)民復(fù)墾宅基地，各地政府規(guī)定對(duì)復(fù)墾所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)給予一定補(bǔ)償，成都市每畝指標(biāo)高達(dá)二三十萬(wàn)元，重慶市每畝十多萬(wàn)。重慶市基于增減掛鉤政策發(fā)展出“地票”交易制度，周其仁稱贊“‘地票’是個(gè)了不起的創(chuàng)造”，理由是“地票”制度突破“‘集體建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)’的禁令”，體現(xiàn)“市場(chǎng)配置（土地）資源”理念，并同時(shí)主張“農(nóng)地農(nóng)房入市”。以周其仁為代表的一批學(xué)者十分關(guān)注“地票”交易形式，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制可實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)性，實(shí)際是混淆“地票”價(jià)格與宅基地市場(chǎng)價(jià)值。成都市與重慶市的“地票”所交易的是建設(shè)用地指標(biāo)，即周其仁說(shuō)的“建房權(quán)利”，而非土地本身。“地票”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策所產(chǎn)生的一種農(nóng)村“建房權(quán)利”向城市轉(zhuǎn)移的憑證，“地票”價(jià)格是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“建房權(quán)利”所獲得補(bǔ)償。“建房權(quán)利”本身是政府管控的結(jié)果，國(guó)土部每年下達(dá)一定量“建設(shè)用地指標(biāo)”，造成地方“建房權(quán)利”稀缺，并通過(guò)增減掛鉤政策將這種稀缺性傳遞到農(nóng)村宅基地上，致使偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地產(chǎn)生高于一般農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。反過(guò)來(lái)看，如果取消政府管控并允許“農(nóng)地農(nóng)房”入市，城市近郊農(nóng)村土地可直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的“建房權(quán)利”則喪失市場(chǎng)價(jià)值。“地票”制度中宅基地所顯示的交易價(jià)值恰恰是政府管控的產(chǎn)物，“地票”交易平臺(tái)等市場(chǎng)手段只是表象，沒(méi)有交易價(jià)值的物品并不因?yàn)檫M(jìn)入市場(chǎng)而產(chǎn)生價(jià)值。

（三）財(cái)產(chǎn)權(quán)的陷阱

農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)的另外一個(gè)問(wèn)題是集體組織內(nèi)部公有資源無(wú)效配置，例如有的家庭超占多占宅基地，有些家庭的宅基地權(quán)益得不到保障。村莊內(nèi)部出現(xiàn)宅基地閑置與宅基地資源緊張兩種情況并存局面。這反映出公有與私用制度的矛盾。隨著城市化推進(jìn)與農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，這類問(wèn)題將會(huì)越發(fā)嚴(yán)重。當(dāng)前一部分學(xué)者主張宅基地財(cái)產(chǎn)化的目標(biāo)之一是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制解決上述問(wèn)題。

反對(duì)者反駁這類主張最常見(jiàn)的理由是，從集體無(wú)償獲得宅基地具有社會(huì)保障性質(zhì)，不能用于交易。實(shí)際上，縱然是放開(kāi)宅基地市場(chǎng)也不能解決資源配置問(wèn)題。從集體內(nèi)部看，不僅現(xiàn)有制度承認(rèn)宅基地使用權(quán)隨房屋可在本集體成員之間轉(zhuǎn)讓，而且宅基地私自交易行為在農(nóng)村也較為普遍，所以制度改革對(duì)于集體內(nèi)部市場(chǎng)影響不大。其次從村莊之間來(lái)看，跨集體邊界的宅基地交易，一般發(fā)生在條件差地區(qū)農(nóng)民向條件好農(nóng)村轉(zhuǎn)移過(guò)程中，比如山區(qū)農(nóng)民搬遷到平原地帶，或者是交通不便村莊的農(nóng)民到集鎮(zhèn)、城市附近購(gòu)買宅基地并定居。放開(kāi)農(nóng)村宅基地交易政策，對(duì)于這種類型的宅基地交易市場(chǎng)影響較大，會(huì)帶來(lái)交通條件好以及城鎮(zhèn)周邊地區(qū)宅基地市場(chǎng)活躍。這與城市附近的“小產(chǎn)權(quán)房”性質(zhì)相似。再就是推動(dòng)一批城市居民到交通便利、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村購(gòu)買宅基地。分析以上三種情況可以看出，市場(chǎng)手段只在少數(shù)地區(qū)有效，廣大一般農(nóng)村地區(qū)的宅基地資源配置依然要靠集體管理方式完成。

宅基地配置本質(zhì)是集體公有土地資源管理問(wèn)題，宅基地財(cái)產(chǎn)化改革主張不僅無(wú)效而且會(huì)破壞既有管理方式。公有與私用的矛盾當(dāng)前主要是通過(guò)集體內(nèi)部公共治理機(jī)制解決，具體言，是依托村民自治行使集體所有權(quán)�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村民自治組織承擔(dān)土地管理職能。村民自治組織所具備的宅基地管理職能之一是實(shí)施宅基地資源分配，包括向符合條件的農(nóng)戶劃分宅基地、依法收回閑置宅基地進(jìn)行再分配或者組織復(fù)墾。這意味著，在公有土地上設(shè)置宅基地使用權(quán)必須通過(guò)村民自治程序。村民自治的另外職能是管理農(nóng)戶利用宅基地建房。很多地方農(nóng)村規(guī)定農(nóng)民向政府申請(qǐng)建房，需征的四鄰?fù)�意并由小組長(zhǎng)簽字，之后才能獲得政府的規(guī)劃許可。四鄰意見(jiàn)與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃共同規(guī)范宅基地“私用”過(guò)程，體現(xiàn)宅基地的“用益”性質(zhì)。

農(nóng)戶建房的必須受到規(guī)制的原因在于，建房行為具有外部性，唯有征的四鄰?fù)�意才能建立良好相鄰關(guān)系并促進(jìn)社會(huì)和睦，符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的建房行為可促進(jìn)整體村莊面貌改善。宅基地“用益”性質(zhì)決定農(nóng)戶不具有占有和利用宅基地的絕對(duì)權(quán)利。宅基地財(cái)產(chǎn)化改革會(huì)強(qiáng)化農(nóng)戶在宅基地上的排他性，擴(kuò)大“私用”的自主性，破壞公有與私用的平衡關(guān)系。既有的集體內(nèi)部宅基地公共治理制度與村民自治機(jī)制，以公有與私用平衡關(guān)系為基礎(chǔ)。假若宅基地變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)，則集體配置宅基地資源的“公有”基礎(chǔ)喪失。假若農(nóng)戶具有完全自主性的“私用”權(quán)利，則會(huì)破壞農(nóng)民建房方面的自主合作機(jī)制，造成村莊建設(shè)的“集體行動(dòng)困境”，進(jìn)而增加政府管控成本。

既有的一戶一宅、多余宅基地收歸集體等制度設(shè)置已經(jīng)具備資源管理功能，產(chǎn)生當(dāng)前問(wèn)題的主要原因是村民自治機(jī)制沒(méi)有真正發(fā)揮作用，改革的方向應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)政策嚴(yán)格執(zhí)行。宅基地財(cái)產(chǎn)化改革主張實(shí)質(zhì)是取消宅基地“公有”制度，進(jìn)一步瓦解村民自治機(jī)制。從“私用”環(huán)節(jié)看，宅基地財(cái)產(chǎn)化改革強(qiáng)化一家一戶的自主權(quán)利，破壞現(xiàn)有制度下的村民合作機(jī)制。財(cái)產(chǎn)化改革主張所設(shè)想的市場(chǎng)機(jī)制，既不能解決宅基地資源配置問(wèn)題，也不能普遍增加農(nóng)民財(cái)富，反而會(huì)破壞現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，產(chǎn)生宅基地改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)陷阱。

四、城市化進(jìn)程中農(nóng)民宅基地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

按需供給、一戶一宅的農(nóng)村宅基地制度與傳統(tǒng)農(nóng)村穩(wěn)定結(jié)構(gòu)匹配�；�于戶籍制度，每個(gè)農(nóng)民通過(guò)戶口確立與某個(gè)集體的關(guān)系，全部農(nóng)民被劃分到一個(gè)個(gè)集體組織中，同時(shí)農(nóng)村土地也以集體組織為單位確定地域邊界，形成農(nóng)民以集體形式占有和使用公有生產(chǎn)資料的方式。當(dāng)前城市化造成農(nóng)民在生產(chǎn)生活上對(duì)集體組織的依賴程度降低，相當(dāng)一部分人只保留當(dāng)?shù)卮迩f戶籍，長(zhǎng)期生產(chǎn)生活在城市，這就造成離地所享有的土地權(quán)益不能實(shí)現(xiàn)。目前農(nóng)地方面正在推行的“三權(quán)并行分置”改革正是為解決這個(gè)問(wèn)題。該問(wèn)題在宅基地上表現(xiàn)為，宅基地“私用”方式與城市化不匹配。城市化過(guò)程中農(nóng)戶“私用”權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)，存在兩種可供選擇的改革思路。

（一）放開(kāi)宅基地買賣的思路

主張宅基地財(cái)產(chǎn)化改革的人將交易宅基地當(dāng)做農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的方式，他們認(rèn)為，賦予農(nóng)民處置宅基地的權(quán)利后，理性的農(nóng)民可選擇是交易還是保留宅基地，有利于宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)和促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城。持此思路的人，主張宅基地制度朝著私有化方向調(diào)整。

堅(jiān)持此類觀點(diǎn)的人忽視級(jí)差地租規(guī)律，用城市中心商業(yè)區(qū)的土地價(jià)格去想象農(nóng)村宅基地市場(chǎng)價(jià)值，陷入“財(cái)富幻覺(jué)”中。絕大部分一般農(nóng)村的宅基地并無(wú)高昂市場(chǎng)價(jià)值的道理并不難理解，但是賣宅基地可以讓農(nóng)民致富的觀點(diǎn)卻十分流行。對(duì)此，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的陳錫文明確表示批評(píng)。2015年“兩會(huì)”期間，陳錫文就農(nóng)村宅基地制度改革問(wèn)題回答《新京報(bào)》記者的提問(wèn)，對(duì)于宅基地自由入市的主張，陳錫文說(shuō)：“很多事說(shuō)得好聽(tīng)，其實(shí)醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農(nóng)民想，而是想自己到農(nóng)村弄塊地、蓋個(gè)房。他們不知道在北京城里一個(gè)房子值多少錢嗎？縣城一個(gè)房子值多少錢，農(nóng)民賣一個(gè)房子又值多少錢。賣完了你叫農(nóng)民怎么去城里安家，缺的錢誰(shuí)給？”對(duì)于農(nóng)民通過(guò)賣房進(jìn)城的觀點(diǎn)，陳錫文又說(shuō)：“誰(shuí)以為把家鄉(xiāng)的房子賣掉，進(jìn)城就可以當(dāng)城里人，那一定是上了大當(dāng)。農(nóng)村宅基地就算賣了值不了幾個(gè)錢，到時(shí)候回又回不去，城里又買不起怎么辦？全世界的城鎮(zhèn)化都是一個(gè)自然的過(guò)程。比如說(shuō)以前很多寧波人、江北人都是一個(gè)人到上海打工，慢慢有條件了，再把全家接過(guò)去。一個(gè)農(nóng)民一個(gè)家庭真正挪到城里，沒(méi)有三四代做不到。”

陳錫文的回答中包括三點(diǎn)內(nèi)容，一是大部分農(nóng)村宅基地不值錢，二是通過(guò)賣房推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的做法不可取，三是宅基地自由入市的改革主張不是為農(nóng)民考慮。陳錫文的看法較為客觀。放開(kāi)宅基地自由入市，有可能切斷進(jìn)城失敗農(nóng)民返回農(nóng)村的退路，且城市居民到農(nóng)民購(gòu)買宅基地與城市化目標(biāo)違背。

（二）強(qiáng)化宅基地公共管理的思路

根本上講，城鎮(zhèn)化水平要取決于整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在中國(guó)未走出“中等收入陷阱” 之前，將農(nóng)村宅基地當(dāng)做農(nóng)民進(jìn)城退路，發(fā)揮土地的社會(huì)保險(xiǎn)功能，是對(duì)城市化與宅基地制度改革關(guān)系的戰(zhàn)略考慮。既然農(nóng)村宅基地充當(dāng)保險(xiǎn)工具，則必然會(huì)損失一些制度成本，如成功進(jìn)城買房農(nóng)民的農(nóng)村房屋出現(xiàn)閑置情況，以及當(dāng)前更普遍的農(nóng)村住房“季節(jié)性閑置”情況。宅基地上的住房是農(nóng)民投資建設(shè)的，屬于農(nóng)民私有，當(dāng)前很多地區(qū)農(nóng)村建房成本已經(jīng)上升到20萬(wàn)元以上，還有如紹興這樣的少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村建房成本接近100萬(wàn)元。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，建設(shè)一棟房子需要花費(fèi)全家儲(chǔ)蓄，建房屬于大額家庭支出。農(nóng)村宅基地禁止入市制度，連帶造成農(nóng)房不能（跨村）交易，致使部分進(jìn)城農(nóng)民的房產(chǎn)價(jià)值不能變現(xiàn)。房地矛盾真實(shí)存在。

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)以前，農(nóng)房自住功能與農(nóng)村相對(duì)封閉狀態(tài)相適應(yīng)。當(dāng)前房地矛盾反映農(nóng)房私有性與農(nóng)村宅基地“用益”性質(zhì)的沖突。主張宅基地財(cái)產(chǎn)化的人采取地隨房走的改革思路，希望通過(guò)宅基地自由交易解決房地矛盾。這種改革擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，打破宅基地“私用”制度，改變宅基地“用益”屬性。房地矛盾的第二種解決思路是強(qiáng)化對(duì)宅基地使用環(huán)節(jié)的管理，減少農(nóng)民盲目建房行為，規(guī)范村莊建設(shè)，以“集體理性”行使宅基地使用權(quán)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件改善和生產(chǎn)方式調(diào)整與生活習(xí)慣改變，當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生一場(chǎng)規(guī)模巨大的“村莊更新”運(yùn)動(dòng)。近年中央出臺(tái)城市“三舊”改造政策，大力推動(dòng)“城市更新”，而農(nóng)村的“村莊更新”暫時(shí)還沒(méi)有進(jìn)入政策視野。“村莊更新”的表現(xiàn)之一是農(nóng)民住房更新，如改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村建筑已經(jīng)發(fā)生過(guò)由土坯房向磚瓦平房更新，當(dāng)前正在發(fā)生向磚混結(jié)構(gòu)的別墅式樓房更新。其次表現(xiàn)為農(nóng)民居住需求的更新，傳統(tǒng)農(nóng)村住房具有很強(qiáng)生產(chǎn)功能，比如擺放農(nóng)具、靠近耕地等，當(dāng)前農(nóng)民選擇居住點(diǎn)時(shí)對(duì)方便獲得交通、醫(yī)療等公共服務(wù)的考慮因素增多。再者就是農(nóng)村社會(huì)生活習(xí)慣方式轉(zhuǎn)變，受傳統(tǒng)封閉心態(tài)影響，農(nóng)民傾向于在村莊范圍內(nèi)建房，居住點(diǎn)與熟人社會(huì)單元融為一體，當(dāng)前農(nóng)民生活自由意愿增強(qiáng)并影響到農(nóng)民建房行為，如南方地區(qū)傳統(tǒng)大家族同居的“圍屋”閑置，農(nóng)民更喜歡單門(mén)獨(dú)院生活。受經(jīng)濟(jì)、文化與政策方面復(fù)雜因素影響，傳統(tǒng)民間風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)農(nóng)民宅基地使用行為基本喪失規(guī)制力，面對(duì)此情形，若是不加強(qiáng)集體組織管理與政府控制，必然會(huì)造成農(nóng)村建設(shè)失序。目前各地已經(jīng)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象與沿國(guó)道省道占地建房現(xiàn)象即是證明。

宅基地財(cái)產(chǎn)化改革會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民在宅基地上的排他性權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)原本包括集體公共治理與政府控制內(nèi)涵。宅基地改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)陷阱表現(xiàn)在宅基地使用環(huán)節(jié)就是，個(gè)體行為理性不能達(dá)成村莊良好建設(shè)的“集體理性”。維持集體土地“公有”屬性，強(qiáng)化集體組織自治功能，并嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建房規(guī)劃許可政策，是解決“村莊更新”問(wèn)題關(guān)鍵。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)很多這方面的成功案例。

村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)造成農(nóng)民建房行為失控，降低宅基地使用效益，這也是推動(dòng)農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房的重要原因。近年來(lái)廣大中西部農(nóng)村出現(xiàn)縣城和集鎮(zhèn)房地產(chǎn)熱與農(nóng)村建設(shè)無(wú)序有關(guān)。受縣城就業(yè)機(jī)會(huì)不足限制，大部分農(nóng)民在縣城購(gòu)房房屋之后會(huì)將其閑置在那里，不能滿足就業(yè)需求的縣城商品房屬于純粹消費(fèi)品。農(nóng)村無(wú)序建房與農(nóng)民盲目在縣城購(gòu)房，反映農(nóng)村宅基地使用環(huán)節(jié)喪失控制及其負(fù)面后果。宅基地制度改革的方向應(yīng)當(dāng)在“私用”環(huán)節(jié)控制上。

“村莊更新”既是物質(zhì)意義上的村莊重建，也屬于城市化戰(zhàn)略的一部分。城市化不是單一進(jìn)行城市建設(shè)而消滅農(nóng)村，健康的城市化是建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，且是一個(gè)長(zhǎng)期自發(fā)的過(guò)程。“村莊更新”應(yīng)當(dāng)成為溝通城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶。隨著一部分成功農(nóng)民進(jìn)城，他們的宅基地與住房將會(huì)閑置，在宅基地禁止入市的政策預(yù)期下，這部分農(nóng)民在建房時(shí)就會(huì)做出理性選擇。計(jì)劃在城市買房的農(nóng)民，一般不會(huì)在農(nóng)村宅基地上投入大筆資金。一個(gè)相反例證是，當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”政策不明朗反而會(huì)激勵(lì)城郊村農(nóng)民大規(guī)模違法“種房子”，假若地方政府執(zhí)法上做到令行禁止，便會(huì)減少“種房子”。在嚴(yán)格控制情況下，隨著時(shí)間推進(jìn)那部分進(jìn)城農(nóng)民的房子逐漸廢棄倒塌，他們的宅基地的便可在“村莊更新”中復(fù)墾或者分配給其他農(nóng)民。還有一部分農(nóng)民預(yù)期留在農(nóng)村，這部分農(nóng)民也存在改善居住條件與獲得更好公共服務(wù)的需求。“村莊更新”另一主要功能是順應(yīng)這部分留村農(nóng)民的需求，進(jìn)行居住點(diǎn)重新選址規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民在交通便利地方重新建房，可實(shí)施統(tǒng)規(guī)自建或者統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并將政府惠農(nóng)資金逐步集中投入到新建點(diǎn)，改善農(nóng)村居住條件。“村莊更新”具有公共治理性質(zhì)，“村莊更新”目標(biāo)下的宅基地制度設(shè)置凸顯宅基地“私用”的公共性。以提升公共服務(wù)水平為主要內(nèi)涵的“村莊更新”，不僅可以優(yōu)化宅基地資源配置，而且可以縮小城鄉(xiāng)差距，既化解城市化面臨的資源約束問(wèn)題，也具有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意義。

五、下一步改革

（一）堅(jiān)持宅基地公有制

堅(jiān)持土地公有制是維護(hù)我國(guó)公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。在我國(guó)現(xiàn)行的土地管理整體體系下，農(nóng)村土地集體所有制可理解為國(guó)家將生產(chǎn)資料分解為一個(gè)個(gè)小的公有單元進(jìn)行管理。國(guó)家所有即全民所有，集體所有為部分勞動(dòng)群體所有，二者是“大公”與“小公”的政治關(guān)系。這種管理體系下所產(chǎn)生的集體土地所有權(quán)與一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不同，集體土地所有權(quán)主要功能是建立集體邊界，確定集體在一定土地上的排他性權(quán)利，為實(shí)施集體內(nèi)部的土地資源公共管理奠定基礎(chǔ)。宅基地“公有”制度保障每個(gè)農(nóng)民“居有所居”，促進(jìn)宅基地資源公平分配，通過(guò)村莊規(guī)劃與建房管制來(lái)控制宅基地“私用”環(huán)節(jié)，提高土地資源利用效率。

2014年12月份，在習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，劃定我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的三條基本底線，明確要堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖的基本改革方向。在實(shí)踐中，堅(jiān)持土地公有制對(duì)于我國(guó)跨越“中等收入陷阱”有重要現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前快速城市化推進(jìn)過(guò)程中繼續(xù)堅(jiān)持宅基地“公有”制度，關(guān)鍵是降低農(nóng)民進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)并解決宅基地退出問(wèn)題。在操作層面，可行的思路是將農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地與獲得城市住房保障掛鉤。具體是指，進(jìn)城農(nóng)民與市民同等享受住房保障政策，政府首先向進(jìn)城農(nóng)民出租經(jīng)濟(jì)適用房，等到農(nóng)民有支付能力時(shí)，可自愿選擇購(gòu)房，農(nóng)民前期所支付的房租計(jì)入購(gòu)房款，條件是同時(shí)退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。采取這種辦法后，農(nóng)民獲得自主選擇在城市定居或者返回農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)，有能力進(jìn)入城市生活的農(nóng)民，用農(nóng)村宅基地使用權(quán)換取享受城市經(jīng)濟(jì)適用房政策機(jī)會(huì)，相當(dāng)于兩種住房保障方式互換。對(duì)于沒(méi)有能力進(jìn)城和不愿意進(jìn)城的農(nóng)民而言，依然通過(guò)“按需供給”政策享受農(nóng)村宅基地分配（主要來(lái)源于進(jìn)城農(nóng)民退出的宅基地）。

（二）保持宅基地的“用益”性質(zhì)

社會(huì)主義公有制本質(zhì)是一種消滅人剝削人、實(shí)行各盡所能、按勞分配的制度形式。保持“用益”性質(zhì)的宅基地制度體現(xiàn)了公有制特征。實(shí)現(xiàn)公有制的關(guān)鍵是取消私人壟斷性占用基本生產(chǎn)資料，這表現(xiàn)在宅基地方面是指宅基地保持“公有”屬性，同時(shí)農(nóng)民依照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序按需獲得宅基地使用權(quán)，并在一定條件下退出多余閑置宅基地，構(gòu)建出宅基地制度的“用益”性質(zhì)。當(dāng)前宅基地制度備受爭(zhēng)議的一點(diǎn)是，宅基地作為建設(shè)用地一類，與城市國(guó)有建設(shè)用地“不同權(quán)”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)恰恰是土地公有制的體現(xiàn)。社會(huì)主義公有制取消土地的“食利”性質(zhì)，表現(xiàn)在城市建設(shè)用地上是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城市土地“漲價(jià)歸公”，表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地上是農(nóng)民無(wú)償獲得宅基地后只能用于滿足生產(chǎn)生活需要的住房建設(shè)，體現(xiàn)宅基地的“用益”性質(zhì)。農(nóng)村宅基地“用益”功能通過(guò)建房實(shí)現(xiàn)。城郊村農(nóng)民在宅基地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”出售，突破宅基地的“用益”性質(zhì)，具備城市建設(shè)用地功能，違背法律規(guī)定。農(nóng)村建房既是私人投資行為，也具有很強(qiáng)外部性，保護(hù)農(nóng)民使用宅基地的權(quán)利，有利于激勵(lì)私人投資，對(duì)農(nóng)民建房的“私用”環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，有利于改善村莊整體居住環(huán)境。政府管理與村莊公共治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“用益”功能的必要條件，單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的人忽視這一點(diǎn)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民宅基地“私用”過(guò)程管理并實(shí)施“村莊更新”，是應(yīng)對(duì)城市化過(guò)程中所出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地問(wèn)題的有效手段。

（三）合理制定城市化戰(zhàn)略

堅(jiān)持宅基地公有私用制度有利于順利推進(jìn)新型城市化戰(zhàn)略。城市化主要表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城，在城市安居是農(nóng)民進(jìn)城成功的必要條件而非充分條件。當(dāng)前縣城房地產(chǎn)熱帶動(dòng)農(nóng)民消費(fèi)，卻不能為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，不是健康的城市化。政策上既不宜鼓勵(lì)農(nóng)民賣房進(jìn)城，也不宜為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，政府通過(guò)行政強(qiáng)制手段推動(dòng)農(nóng)民上樓。比較積極妥善的辦法是，城市住房保障政策逐步向農(nóng)民覆蓋，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地。另一方面，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)房禁止入市政策，國(guó)家制定“村莊更新”惠農(nóng)政策以促進(jìn)土地利用集約和公共服務(wù)完善，改善留村農(nóng)民生活條件，為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供退路，為快速城市化進(jìn)程降低風(fēng)險(xiǎn)。

（四）提升基層治理能力

落實(shí)宅基地公有私用制度的關(guān)鍵是強(qiáng)化基礎(chǔ)治理能力以提高土地管理水平。基層政府與集體組織在農(nóng)村宅基地“公有”與“私用”環(huán)節(jié)都發(fā)揮作用。財(cái)產(chǎn)權(quán)具有排他和可交易兩種基本屬性，按照財(cái)產(chǎn)化思路改革農(nóng)村宅基地，“公有”與“私用”平衡關(guān)系打破，集體與個(gè)人由統(tǒng)一關(guān)系變成對(duì)立關(guān)系，破壞既有的宅基地資源公共配置規(guī)則和農(nóng)村建房秩序。提升基層組織在宅基地方面的治理能力包括兩個(gè)方面，一是依托村民自治機(jī)制嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅、超占收回、廢棄宅基地復(fù)墾等政策，二是嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃，健全農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度。

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