當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的問題與思考
田孟
（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
文章要點(diǎn)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策最大的困境在于如何與千家萬戶的小農(nóng)對(duì)接，從而準(zhǔn)確地獲得小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)信息。在以小農(nóng)為主體的中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)體系之下，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估的成本十分高昂，這就為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行過程中的各個(gè)利益主體提供了極大的謀利空間，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策偏離其初衷。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策需要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際農(nóng)情。
一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種政策性保險(xiǎn)
農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，面臨著生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，十分不易。比如洪澇災(zāi)害、旱災(zāi)、火災(zāi)等，這些災(zāi)害一旦發(fā)生，就可能導(dǎo)致減產(chǎn)甚至絕收，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)造成危害。而且，糧食不僅是一種商品，而且是一種非常特殊的商品，涉及到國(guó)家安全。農(nóng)民低風(fēng)險(xiǎn)地進(jìn)行糧食生產(chǎn)，有利于國(guó)家糧食安全。于是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要有一定的保險(xiǎn)機(jī)制。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思路，本質(zhì)上是一種農(nóng)民之間的合作。即通過抽肥補(bǔ)瘦，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。農(nóng)民若是能夠自發(fā)合作，交易費(fèi)用為零，則保險(xiǎn)公司沒有開展業(yè)務(wù)的空間。若農(nóng)民之間難以進(jìn)行合作，但合作對(duì)農(nóng)民卻能夠產(chǎn)生價(jià)值增量，那么，通過保險(xiǎn)公司就是促成農(nóng)民合作的一個(gè)中介裝置。
農(nóng)民每年向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)，在參保農(nóng)民中，當(dāng)年受災(zāi)的農(nóng)民通過保險(xiǎn)公司這個(gè)中介，獲得了那些未受災(zāi)農(nóng)民的幫助，從而渡過難關(guān)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，所有的農(nóng)民都將受益。而保險(xiǎn)公司則從中獲得傭金，作為這個(gè)裝置得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)——當(dāng)然，一旦遇到受災(zāi)情況超出預(yù)期，保險(xiǎn)公司則面臨虧損，但在一個(gè)長(zhǎng)期的過程中看，保險(xiǎn)公司的收益是可以進(jìn)行精算的。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作原理，是農(nóng)民合作之后農(nóng)業(yè)剩余增量在受災(zāi)農(nóng)民、未受災(zāi)農(nóng)民和保險(xiǎn)公司之間進(jìn)行分配。其中，保險(xiǎn)公司的所得，不可能超過這個(gè)增量。但是，保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)也不能低于同等水平下的社會(huì)平均投資回報(bào)，否則保險(xiǎn)公司的資本必然不會(huì)投向這個(gè)領(lǐng)域來。在目前我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)情況下，通過農(nóng)民合作導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)的剩余增量潛力很小，因此從中溢出的收益不足以吸引商業(yè)公司主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行的現(xiàn)實(shí)困難。所以，單純靠農(nóng)業(yè)本身的利潤(rùn)，不足以吸引市場(chǎng)性的保險(xiǎn)公司向農(nóng)業(yè)投資。
不過，由于糧食的特殊性，決定了國(guó)家在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中要有所為。于是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不同于一般的保險(xiǎn)，屬于一種政策性的保險(xiǎn)類型。國(guó)家通過給農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，從而抬高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利潤(rùn)空間，促使保險(xiǎn)公司參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的事業(yè)中來。
因此，農(nóng)民在繳納保險(xiǎn)金的同時(shí)，政府給予相應(yīng)的資金補(bǔ)貼。比如，在湖南衡陽，每畝耕地總的保費(fèi)是16.8元，其中農(nóng)民只需要繳納4元，政府對(duì)剩余的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助——其中，中央和省財(cái)政每畝提供12元的補(bǔ)助。在安徽繁昌，總的保費(fèi)是21元，其中農(nóng)民只需要繳納3元，另外18元由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。
二、保險(xiǎn)公司只能通過基層組織才能與小農(nóng)戶對(duì)接
政府大量地補(bǔ)貼農(nóng)民的保費(fèi)，體現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的總體思路，是一項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策。保費(fèi)上交到保險(xiǎn)公司以后，作為保險(xiǎn)金，對(duì)當(dāng)年的農(nóng)民受災(zāi)情況進(jìn)行保障。一旦有農(nóng)民在生產(chǎn)過程中受災(zāi)經(jīng)過，保險(xiǎn)公司評(píng)估之后，將按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行賠付，確保這些受災(zāi)農(nóng)民不會(huì)因?yàn)闉?zāi)害的發(fā)生而產(chǎn)生重大的問題，同時(shí)也增加了國(guó)家糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。
問題在于，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是由千萬個(gè)小農(nóng)家庭來完成的。人均一畝三分地，戶均不超過十畝，地塊細(xì)碎、分散、不成規(guī)模，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本情況。千家萬戶，千差萬別，保險(xiǎn)公司面臨著如何與這些“小而散”的農(nóng)民打交道的問題。保險(xiǎn)公司很難準(zhǔn)確地獲取小農(nóng)生產(chǎn)中的信息�；蛘哒f，要獲得這些信息的成本十分高昂，代價(jià)巨大，超出了保險(xiǎn)公司可以承受的范圍。比如，農(nóng)民受災(zāi)的程度、位置、面積、水平等等，保險(xiǎn)公司要想獲得這些信息，面臨巨大的交易費(fèi)用。
因此，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，保險(xiǎn)公司一般借助鄉(xiāng)村基層組織的力量，幫助其完成保費(fèi)的收取、受災(zāi)面積的上報(bào)、受災(zāi)情況的評(píng)估等等各項(xiàng)工作。農(nóng)民也愿意跟基層組織官員打交道，因?yàn)檫@是他們比較熟悉的。但是，鄉(xiāng)村基層組織同樣面臨與這些小而散的農(nóng)民打交道的問題。沒有足夠的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督措施，鄉(xiāng)村基層組織甚至很有可能利用其信息上和結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)，從兩邊謀取利益。比如，多報(bào)受災(zāi)面積和從重上報(bào)受災(zāi)程度，從而讓保險(xiǎn)公司拿出更多的資金進(jìn)行賠付。
所以，保險(xiǎn)公司的普遍做法，是在確保自身利益的前提下，與鄉(xiāng)村基層組織協(xié)商，對(duì)區(qū)域內(nèi)受災(zāi)賠付的資金總額進(jìn)行包干。即根據(jù)一定的估算標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域內(nèi)當(dāng)年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)程度進(jìn)行預(yù)評(píng)估，從而確定賠付的總金額。然后將這筆資金交付給鄉(xiāng)村基層組織，由鄉(xiāng)村基層組織干部對(duì)這筆資金行進(jìn)分配。
也就是說，在正常年份下（即不出現(xiàn)特大的農(nóng)業(yè)災(zāi)害的情況下），保險(xiǎn)公司首先從保費(fèi)中扣除了利潤(rùn)，確保了公司的投資回報(bào)和收益。然后，剩余的資金交給鄉(xiāng)村基層組織，由于解決農(nóng)民受災(zāi)的賠付。保險(xiǎn)公司不再需要獲得精確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和信息，從而也就不再需要與千家萬戶的農(nóng)民打交道，它只需要做好與鄉(xiāng)村基層組織的利益分割的談判就可以了，這就大大節(jié)約了保險(xiǎn)公司的交易成本。
鄉(xiāng)村基層組織上接保險(xiǎn)公司，下接千家萬戶的農(nóng)民，具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)。通過包干的方式，壓縮了基層組織進(jìn)行運(yùn)作的利益空間。保險(xiǎn)公司把它的災(zāi)害評(píng)估和監(jiān)管的職責(zé)包干給了鄉(xiāng)村基層組織的同時(shí)，客觀上也對(duì)鄉(xiāng)村基層組織讓渡了一部分收益空間。前提是，這筆讓渡出去的利益不能影響保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)底線。
這樣的話，保險(xiǎn)公司僅僅是在國(guó)家政策性保險(xiǎn)金的發(fā)放上起到了一個(gè)中介的作用，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食產(chǎn)量等等方面，根本就沒有起到什么作用。與其這樣，為什么不直接把國(guó)家的政策性補(bǔ)助發(fā)放到鄉(xiāng)村基層政府，豈不是節(jié)約了更多的環(huán)節(jié)和費(fèi)用？
三、國(guó)家保費(fèi)補(bǔ)助往往被基層組織所截留
不僅如此。對(duì)于那些單家獨(dú)戶的農(nóng)民，一旦受了災(zāi)，想要到保險(xiǎn)公司獲得賠付也不容易。農(nóng)民首先面臨的是十分繁瑣而又陌生的申請(qǐng)程序。這種嚴(yán)格的資金管理和程序控制對(duì)于一個(gè)農(nóng)民來說是很陌生的。其次是較低的賠付金額，對(duì)災(zāi)害根本起不了什么作用。再次是申請(qǐng)賠付過程中的各項(xiàng)生活開支，比如路費(fèi)、餐飲等等。一次申報(bào)，花掉的錢比報(bào)下來的錢還多，于是農(nóng)民對(duì)這樣的政策就沒有什么積極性。
農(nóng)民沒有積極性，國(guó)家在初期卻又大力推行這個(gè)政策，于是就通過壓力型體制的方式向基層組織下任務(wù)，定指標(biāo)，確保每年達(dá)到多少的參保率。原本意義上的農(nóng)民自愿參加，變成了上面要求基層干部完成規(guī)定任務(wù)。由于農(nóng)民需要交的保費(fèi)比例很低，規(guī)模不大，基層政府往往都是替農(nóng)民墊交，以完成上面安排的任務(wù)。
在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本能夠滿足需要的情況下，單家獨(dú)戶的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般比較穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)并不大，很少出現(xiàn)大面積農(nóng)業(yè)災(zāi)害的情況。因此，基層政府與保險(xiǎn)公司確定的包干資金基本上能夠兌現(xiàn)，不僅把之前墊交的錢收回來了，而且還獲得了額外的收入。從而基層政府獲得了相應(yīng)的收益。這筆收入其實(shí)是國(guó)家向農(nóng)民提供的保費(fèi)補(bǔ)助。保險(xiǎn)公司和基層政府瓜分了這筆補(bǔ)助，補(bǔ)助并沒有真正到農(nóng)民手上。
所以在早期，基層政府向前繳納的保費(fèi)，不過成為了吊取國(guó)家資金的一個(gè)誘餌。由于農(nóng)民并沒有繳納保費(fèi)，因此不可能分享這筆資金，一旦受了災(zāi)，也沒有什么理由去找政府要求賠付。但是，國(guó)家近年來加強(qiáng)了對(duì)于這方面的資金監(jiān)管力度，使得基層政府逐漸退出了這項(xiàng)資金的瓜分，轉(zhuǎn)而把這筆收入交給了村民自治組織。
村兩委要找千家萬戶收錢，同樣很困難。更何況農(nóng)民的參保積極性也不高。于是，一般情況下，是村兩委負(fù)責(zé)籌集資金，替農(nóng)民墊交。保險(xiǎn)公司把賠付的資金交給村集體，成為了村兩委的一個(gè)收入渠道。問題在于，當(dāng)前的村集體組織往往是空殼組織，給農(nóng)民墊交的錢一般也是村干部憑借自己的力量籌集來的，因此這筆保費(fèi)自然而然地就成為了村干部和村里的其他精英的私人收入，而不會(huì)轉(zhuǎn)化為村集體的集體收入。
目前，基層干部和村干部的待遇普遍偏低，于是，這種體制外的收入來源往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動(dòng)村干部積極性，協(xié)助政府開展工作的重要手段。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金也不例外，變相成為了村組干部的補(bǔ)貼或擺平理順的資源。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策出現(xiàn)了明顯的執(zhí)行偏差。
問題還沒有完。上級(jí)政府并不是不知道上面的情況，因此往往會(huì)下鄉(xiāng)檢查農(nóng)民參保的票據(jù)。實(shí)際上，農(nóng)民并沒有繳納保費(fèi)，何來票據(jù)？票據(jù)都在村委會(huì)。于是為了應(yīng)付上面的檢查，村干部又不得不將這些票據(jù)發(fā)給農(nóng)民，等檢查過關(guān)之后再收回來。但是，票據(jù)一發(fā)下去，農(nóng)民就知道怎么回事了。盡管是他們自己不愿意參保的，但是，這里面的貓膩，早在農(nóng)業(yè)稅的時(shí)候他們就領(lǐng)教過了，并不陌生。這也使得村干部一般不會(huì)獨(dú)吞這筆資金，而是要盡量在村莊精英里面進(jìn)行平衡。而且，票據(jù)發(fā)下去容易，收上來就很麻煩。票據(jù)收不上來，申請(qǐng)賠付又是麻煩事。于是，基層干部對(duì)此不甚其煩，抱怨不已。
四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策需要結(jié)合中國(guó)的基本農(nóng)情
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策在基層的實(shí)踐，最后演變成了“政府了出錢，農(nóng)民不相干，村干部傷腦筋，保險(xiǎn)公司賺了錢”。對(duì)于占絕大多數(shù)的小農(nóng)，保險(xiǎn)的功能根本就沒有得到發(fā)揮。其實(shí)，保險(xiǎn)公司在這里并沒有起到什么建設(shè)性的作用，與農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)毫不相干。真正與農(nóng)民對(duì)接的，其實(shí)還是鄉(xiāng)村基層組織。實(shí)際上，對(duì)于小而散的農(nóng)民家庭來說，科層化的機(jī)構(gòu)不可能與其進(jìn)行良好對(duì)接。因此，國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)政策的抓手，應(yīng)該是基層組織，而不是其他的什么主體。
為千家萬戶的小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險(xiǎn)，這是保險(xiǎn)工作面臨的前所未有的新情況，也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。其實(shí)，對(duì)于小農(nóng)生產(chǎn)來說，正是由于其規(guī)模小、種類多，使得小農(nóng)家庭自然地具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)制。這是與大規(guī)模種植相當(dāng)不同的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。而我們的保險(xiǎn)政策想象的對(duì)象，卻并不是這些將長(zhǎng)期存在的小農(nóng)，而是那些類似于美國(guó)大農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)資本家，這是當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策最終必然走向異化的思想基礎(chǔ)。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策對(duì)于進(jìn)行具有很大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或許是需要的，但那已經(jīng)不是單純的中國(guó)普通農(nóng)民，而是具有典型意義的農(nóng)業(yè)資本家了。作為一項(xiàng)國(guó)家大量投入資金的政策性保險(xiǎn)，我們必須要立足于中國(guó)絕大多數(shù)“小而散”的普通農(nóng)戶，并意識(shí)到它將長(zhǎng)期存在并占據(jù)農(nóng)業(yè)的主體地位這個(gè)基本國(guó)情來制定我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。
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