摘要：財政資金的項目化供給是實行分稅制以后上下級政府間一項重要制度安排。國家涉農(nóng)資金的項目制供給被認為比一般轉(zhuǎn)移支付有效。實踐表明，以政府為主導的項目供給模式在實踐中的績效與制度設置目標相背離，并呈現(xiàn)出治理內(nèi)卷化的趨勢。其成因在于制度設置上存在去治理化的事本主義邏輯和逐利性的科層體制。在國家財政資金“反哺”農(nóng)村的后稅費時期，以村社為主導的分權(quán)普惠模式應是未來國家財政資金轉(zhuǎn)移方式變革的方向。
關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；項目制；內(nèi)卷化治理；事本主義；科層制
1994年分稅制改革導致的財權(quán)集中上移，在90年代中后期引起了嚴重的農(nóng)民負擔問題，這促使國家在21世紀初作出大規(guī)模政策調(diào)整的決策，即利用分稅制帶來的強大的中央政府財政“反哺”中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村，而政府從此不再從農(nóng)村收取各種費用乃至稅收，實際的“反哺”過程表現(xiàn)為規(guī)模巨大的自中央流向地方的轉(zhuǎn)移支付資金。[[i]] 分稅制改革后，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要包括專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。所謂專項轉(zhuǎn)移支付，是中央指定了專門用途、戴上了各種“項目”的“帽子”，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，俗稱“帶帽”資金或項目資金。財政資金的項目化正是實行分稅制以后各級政府之間財政關(guān)系變化的一個重要現(xiàn)象。根據(jù)財政資金支出用途的不同，涵蓋了基本建設資金、企業(yè)挖潛改造資金、科技三項費用、涉農(nóng)資金等項目，本文將探討的主題限定在涉農(nóng)項目。有學者通過調(diào)研得知，與“社會主義新農(nóng)村建設”有關(guān)的項目就多達94項，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、社會和文化等方面，關(guān)系到中央部一級工作部門共28個單位。[[ii]]
一、問題的提出及研究視角
在政府和財政研究的傳統(tǒng)視野中，政府提供公共服務的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)有很大關(guān)系。一般認為，在沒有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財政分配權(quán)限不一定能達到提供公共服務最優(yōu)化的效果。[[iii]] 現(xiàn)在的問題是什么方式才能使得國家的轉(zhuǎn)移支付達到提供涉農(nóng)公共服務最優(yōu)化的效果？通俗的說，在國家與農(nóng)民的關(guān)系上，國家從稅費汲取型政權(quán)走向后稅費資源輸入型政權(quán)時期，面臨著如何花好錢的重大問題。自2004年十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”以來，中央政府逐步形成了以“科學發(fā)展觀”為核心的治國新理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜⻊諡楸镜男滦椭卫眢w系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標準化作為行政建設和監(jiān)督的核心議題，我國的國家治理體制開始從總體支配走向技術(shù)治理。[[iv]]
在規(guī)范與技術(shù)治理的趨勢下，項目制被認為最符合這種意義上的制度精神，既可強化國家體制對自由市場的引導和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范、合理、有效地提供公共產(chǎn)品和服務。我國涉農(nóng)公共產(chǎn)品和公共服務的提供主要就是通過項目的形式實現(xiàn)的，制度設置目標主要是通過市場化機制和非科層的競爭性行政機制實現(xiàn)規(guī)范、公正而有效地提供公共產(chǎn)品和服務，以平衡區(qū)域間的發(fā)展。項目制與常規(guī)行政體制不同，它力圖做到專項目標明確、資金分配平衡、預算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴格、程序技術(shù)合理、審計監(jiān)督規(guī)范，在實施過程中一統(tǒng)到底，且?guī)в忻黠@的專家治國的傾向。[[v]]
近年來，項目制在國家治理中發(fā)揮著越來越大的作用，引起學界廣泛關(guān)注，有學者將之稱為繼單位制之后的新的國家治理體制。學者通過觀察“項目治國”的治理機制，發(fā)現(xiàn)項目制在實踐中產(chǎn)生了與制度設置目標相背離的后果。折曉葉和陳嬰嬰通過“項目進村”案例的實證分析，發(fā)現(xiàn)項目制的分級運作機制，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制，形成了以縣為主導的項目運作模式。地方政府將“打包項目”和“招商引資”結(jié)合集中用于地方各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設，有可能從根本上消解公益項目設計的初衷，帶來地方融資擴大化和地方債高升的傾向，以及不同村莊貧富差距拉大和吞噬基層自主性的社會后果。[[vi]] 渠敬東認為以項目制為核心確立的新的國家治理體制，形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，卻引起了地方集體債務、部門利益化、基層社會的解體和重組的系統(tǒng)風險等意外后果。[[vii]]
周飛舟以一個義務教育的案例來分析項目資金在基層社會的分配方式和問題，項目資金的實際效應在于加強了縣級職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，產(chǎn)生了與項目運作相背離的后果。[[viii]] 張良質(zhì)疑項目治國的成效與限度，在項目運行過程中陷入“迎檢邏輯”與“服務邏輯”的沖突、“統(tǒng)一邏輯”和“地方邏輯”的沖突、“專項邏輯”與“整合邏輯”的沖突以及域間發(fā)展的沖突中。[[ix]] 李祖佩指出農(nóng)村項目化公共品供給面臨組織困境和在項目下鄉(xiāng)背景下出現(xiàn)“資源消解自治”的村治困境。[[x]] [[xi]] 陳家建認為相比于傳統(tǒng)的科層體制，在基層行政資源緊張條件下，項目制有利于上級部門對基層政府的動員。[[xii]] 陳家建誤將政府辦點的高效動員邏輯當作項目制的運行邏輯，才會得出如此結(jié)論。
目前學界關(guān)于項目制的研究，主要集中于解析項目制與國家宏觀體制的關(guān)系以及項目制的分級運行機制，這有助于我們從宏觀上認識和把握項目制。對于如此重要的治國制度，學界的研究尚不充分，主要體現(xiàn)在三個方面：一是目前的研究集中于以國家為主位的視角，缺乏以村莊為主位的研究視角，涉農(nóng)項目的落地最終還是在村莊一級，涉農(nóng)項目的實施效果只有放在村莊中才能得到有效評估；二是在以國家為主位的視角下既有的項目制研究多集中在宏觀的中央、部門和地方政府之間的項目運作關(guān)系，即以縣政府為主導的項目運行機制，缺乏項目在鄉(xiāng)村兩級的運行機制研究，即使個別研究將村莊納入到研究的視野，也是作為一種意外后果來對待的；三是既有的研究集中于項目指標的分配運行機制，缺乏對項目工程實施方面的研究。
本文在前人研究的基礎上繼續(xù)向前推進，集中于以村莊為主位的視角對涉農(nóng)資金的兩種輸入模式的實踐績效進行自下而上的比較研究，以個案為分析基礎研究項目進村產(chǎn)生的影響及其背后的深層次原因，進而反思和討論涉農(nóng)資金項目化供給模式的效度。在研究方法上，本文采用類型比較研究的方法和個案分析的方法，選取四川成都市和廣西省溪灣村作為兩個涉農(nóng)資金公共品供給的個案代表。經(jīng)驗材料來源于筆者所在的華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心組織師生分別于2012年7月和2013年3月兩次前往成都市S區(qū)做為期一個月的調(diào)研，2013年7月和2014年7月兩次前往廣西省F縣做為期一個月的調(diào)研。
二、兩種涉農(nóng)資金供給模式的差異表達
（一）兩種涉農(nóng)資金供給模式
1、以村社為主體的普惠分權(quán)模式
從2009年開始，成都市由市、區(qū)（縣）兩級財政剛性保證，兼帶考慮村莊轄區(qū)面積、地形、區(qū)位等，為每個村（社區(qū)）每年提供20萬到30萬的社會管理與公共服務專項資金。且規(guī)定這些資金只能用于政府規(guī)定的四大類十二項公共品項目，不得用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴禁平調(diào)、擠占、挪用或跨村調(diào)劑使用，又被稱為“村公”資金。在資源輸入的同時，加強村社組織建設，在每個行政村成立議事會組織，村民議事會成員不少于21人，每個村民小組應有兩個以上村民議事會成員名額，其中村組干部不超過50%，實現(xiàn)了議事會成員在小組之間，在村組干部與普通群眾之間的平等化配置，議事會具備了廣泛的民意基礎。[[xiii]]
這20萬到30萬的專項經(jīng)費，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“一戶一票”提出具體項目，由村民議事會民主決定項目；由村委會或其他經(jīng)濟社會組織負責執(zhí)行，由村民議事會進行監(jiān)督。村民們感慨地說：“這次搞公共服務，真正是自己當家、自己拍板！”這就大大優(yōu)化了原有的村級公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)，切實體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務中的主體地位和村民議事會在村級公共服務事項中的決定作用。[[xiv]]
2、以政府為主體的項目集權(quán)模式
廣西省F縣茅源村下轄茅村、源村、林村、黃村和白村等五個自然村，共1720人，425戶，其中茅村和源村都有600多人，最大的兩個自然村，黃村其次300多人，林村和白村只有100人左右。廣西省是全國最早的村民自治實驗區(qū)，村莊具有較好的村民自治傳統(tǒng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村分治，村莊形成了行政村和自然村兩級權(quán)力結(jié)構(gòu)。村民自治是以自然村為單位的，自然村村、組長每年由村民大會選舉產(chǎn)生，并按照村規(guī)民約進行治理，村莊的公共性和集體行動能力強，社會秩序良好。自2007年開始，F縣進村的國家項目資源開始增多，在爭資跑項、村莊求發(fā)展以及項目資源有利可圖的時勢下，村莊的治理逐漸實現(xiàn)了精英替代。那些有能力、有關(guān)系、有資本、有黑灰背景的精英走向政治前臺，不僅要能跑到項目指標，還要能化解村莊矛盾和擺平釘子戶，幫助項目工程的順利實施，否則會出現(xiàn)“項目漂移”。
茅源村在2012年被評上國家級“貧困村”后，被選中成為自治區(qū)委領(lǐng)導的“扶貧攻堅示范點”。最初的規(guī)劃是把示范點放在最大的茅村，但茅村內(nèi)部的派性斗爭嚴重，項目實施中的釘子戶和上訪戶多，村組干部無法擺平，村內(nèi)矛盾難以化解，導致項目漂移到源村。源村村長是具有黑灰背景從事工程承包的不在村老板，對于舊村改造、土地流轉(zhuǎn)、修路占地中的釘子戶依靠武力或暴力威懾來擺平，從而順利承接了自治區(qū)、市、縣各級的項目。茅源村在不到三年的時間共承接了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、舊村改造、農(nóng)田改造等九個方面的35個項目，總項目投資8807.91萬元，其中廣西自治區(qū)級部門項目資金就高達5438.17萬元。[[xv]]
（二）兩種供給模式的績效差異分析
以村社為主體的普惠模式和以縣為主導的項目模式在資源使用、公共品供給、社區(qū)建設和村莊治理效果等方面均產(chǎn)生了很大的不同，筆者以“發(fā)展性治理”和“內(nèi)卷化治理”來概括兩種模式的績效。[[xvi]] 進一步將“發(fā)展性治理”和“內(nèi)卷化治理”的內(nèi)涵操作為資源的使用效率、村民的主體性、社區(qū)的公共性、基層民主和國家治理能力等五個具體指標。
1、以村社為主體的普惠分權(quán)模式：發(fā)展性治理
成都市涉農(nóng)資金供給有兩個重要特征，一個是以村社為主體，一個是均等式的普惠，按照村莊（社區(qū)）的人口、面積、地形等分配資金，并以村社為組織建設的主體。因為“村公”資金是由國家財政撥付到村，不需要村莊動用私人關(guān)系和能力去爭取，而是按照人頭分配到村，涉農(nóng)資金的分配是較為公平公正的額，而且激發(fā)了村民的主體性和社區(qū)的公共性。正如成都市王泗鎮(zhèn)田埂村村民說：“這些資金是國家按人頭分給我們每個人的，我當然要關(guān)心了。”“村公”資金是村集體的，人人有份，那么人人就會關(guān)心“村公”資金的流向和效果，就會對村干部形成自下而上的監(jiān)督。
雖然“村公”資金也被指定了專門用途，但不同于項目制被指定了單一而具體的用途，“村公”資金只是被限定用于村莊公共品和公共服務，不得用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，且資金的使用和分配權(quán)在村莊一級。“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“一戶一票”提出具體項目，由村民議事會民主決定項目；由村委會或其他經(jīng)濟社會組織負責執(zhí)行，由村民議事會進行監(jiān)督。國家涉農(nóng)資金的輸入和農(nóng)民的公共品與公共服務需求偏好實現(xiàn)了無縫對接，國家涉農(nóng)資源得到最優(yōu)化使用，資源的使用效率比較高，避免了政績工程、形象工程、重復建設等資源浪費。
國家財政資金集中、持續(xù)的輸入，不需要通過“一事一議”向村民集資，就避免了“搭便車”者的難題，就能通過多數(shù)決定少數(shù)的民主參與和決策機制，來提供公共品與公共服務。群眾的積極性和主動性被調(diào)動起來的同時，通過加強基層組織建設，保證村民有民主參與的制度化渠道，從而形成了真正的民主參與、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基層民主。政府并不干預“村公”資金的具體使用，只是行使自上而下的行政監(jiān)督，保證“村公”資金按照政策的意圖使用。在“村公資金”民主的使用過程中，村民的主體性和政治效能感、社區(qū)的公共性、基層民主和資源的使用效率之間形成共生互強的良性關(guān)系，建立在績效合法性基礎上，基層政權(quán)的權(quán)威與合法性得到增強，國家的意志得以實現(xiàn)和國家自主能力提高。國家資源的配置在農(nóng)民、村社、基層政府和國家之間實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)了一種發(fā)展性治理的典型。
2、以政府為主體的項目集權(quán)模式：內(nèi)卷化治理
涉農(nóng)資金的項目化供給模式下項目指標的分配和項目工程的實施是分開的。從項目指標的分配來看，出現(xiàn)了項目的積聚和整合效應，成為省、市、縣、鄉(xiāng)各級重點打造的“中心村”或“亮點村”，各種項目資源都會紛至沓來，甚至會出現(xiàn)項目過剩，“亮點村”的級別越高，整合項目資金的能量就越高，如廣西茅源村成為自治區(qū)領(lǐng)導的聯(lián)系點后，不到三年的時間一個村就整合了8000多萬元的項目資金，相當于成都模式下400個村莊一年的“村公”資金。少數(shù)明星村整合了項目資金，相當于擠占了普通村莊可分配的項目資金，導致項目資金分配的不公平，爭取不到項目的村莊對政府的怨言很大。
項目工程的實施需要相應的各級政府職能部門以招投標的形式引進市場主體。從管理學和公共管理學上看，項目實施過程被看作是政府與市場在資源配置上的交易過程，通過市場化運作，可以降低交易成本，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。[[xvii]] 上級政府對鄉(xiāng)村基層組織的不信任以及部門利益共同導致項目工程的實施繞過鄉(xiāng)村組織，直接由市場主體負責專項實施。但項目工程的實施卻產(chǎn)生了與理論相背離的社會后果，如項目工程的重復建設、偷工減料、豆腐渣工程等。各級政府職能部門會提前扣除一定的項目資金作為項目申請、審核、評估、工程設計、招投標、監(jiān)督和驗收等環(huán)節(jié)的行政成本，有些資金總數(shù)為100萬的項目，扣除的資金數(shù)額就高達30萬元。承包工程的老板群體是逐利的，為了最大化利潤，只有壓縮項目工程的成本和質(zhì)量，政府職能部門聘請的第三方“監(jiān)理方”在項目驗收時只會睜一只眼閉一只眼，因為監(jiān)理方是政府聘請的，政府職能部門和承包工程的老板之間達成了利益合謀。項目實施中，部門、“老板”和監(jiān)理方構(gòu)成微妙的利益分配平衡格局，形成彼此之間既有利益空間又有底線限制的利益共同體。[[xviii]] 項目資金的使用不僅不公平，而且是無效率的。廣西茅源村高達8000多萬元的項目資金，據(jù)村書記估計真正落地的只有4000萬元左右。
對于村莊而言，形成了承接型項目和競爭型項目兩大類。所謂的承接型項目，是指不需要村莊積極主動的去“爭資跑項”，政府主動送上門來的項目，這種村莊一般是被政府選中來打造“亮點工程”或“亮點村”的，是基于政府追求經(jīng)濟發(fā)展或政績的偏好來向極少數(shù)村莊輸入項目資源，但自上而下的公共品輸入有可能和村莊的需求產(chǎn)生錯位。競爭型項目，是指需要靠村干部個人的能力和社會資本去爭資跑項，除了極少數(shù)被政府選中來重點打造的“亮點村”之外，絕大多數(shù)村莊都屬于這一類。能不能跑到項目主要看村莊有沒有爭資跑項的能人，這種能人的共同的特征是有一定經(jīng)濟實力、村外的社會關(guān)系廣、多脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最好還黑白兩道通吃，對上能夠爭取到項目，對下能夠在項目實施中擺平釘子戶。新型的權(quán)力精英區(qū)別于公道、正派、保守和以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)型精英，在村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了精英替代。
不管上述哪一種類型的項目進村，村民在公共品需求偏好的表達、決策和對工程實施的監(jiān)督上都是沒有話語權(quán)的，村民是被動的項目受惠者。面對項目工程的粗制濫造，村民對項目的認知態(tài)度是：“項目是村干部跑來的，那是他個人的本事，怎么用由他說了算。”“國家的錢不要白不要，工程質(zhì)量雖然差，但有總比沒有強。”而且村民對項目工程的監(jiān)管過嚴或釘子戶過多，項目實施的難度增加，極有可能導致“項目漂移”，進而影響上級政府對本村的印象，以后再申請到項目指標就更難了。雖然項目是國家的資源，但是村干部憑借著私人的能力爭取到的，在村民眼中那就成了村干部的私人資源，和普通的村民之間就沒有強利益關(guān)聯(lián)，村民在項目的使用和監(jiān)督上也就沒有話語權(quán)，作為村莊主體的村民被邊緣化了，村民的主體性和社區(qū)的公共性萎縮，反而轉(zhuǎn)化成村干部的私人治理和寡頭政治，產(chǎn)生了“資源消解自治”[[xix]] 的社會后果。村莊公共性的萎縮，就會使得個體私利的崛起，表現(xiàn)在國家項目進村時，需要占用村民的一點土地、拆一間廁所或牛欄時，村民會勇于索要高價，否則就別想讓工程經(jīng)過。在項目指標分配和項目工程實施中，形成了一套地方政府、職能部門、地方老板、鄉(xiāng)村組織、少數(shù)釘子戶等圍繞著項目資金的分利秩序，國家資源的使用既不公平，也無效率。資源的輸入并沒有帶來村民的主體性、社區(qū)的公共性和基層治理能力的上升，反而消解了村民自治與基層民主，減損黨和國家政權(quán)在基層的合法性和國家的自主性，帶來的是內(nèi)卷化的治理。
三、涉農(nóng)資金項目化供給導致內(nèi)卷化治理的成因分析
成都市以村社為主體的普惠模式和以政府為主體的項目模式，在涉農(nóng)公共品與公共服務的提供上，一個是普惠式的以自下而上的村社為主位，一個是積聚式的以自上而下的政府和部門為主位。項目制的制度設置本意在于通過中央財政資金專項轉(zhuǎn)移支付來“保增長、促民生”，平衡區(qū)域發(fā)展和提供普惠式的公共品與公共服務，但在實踐中卻產(chǎn)生了與之相背離的效果。項目資金理性化和規(guī)范化的條線供給在實踐中的扭曲，與項目制度背后的制度設計理念、科層體制、國家治理價值轉(zhuǎn)型有關(guān)。
（一）去治理化的事本主義邏輯
上個世紀末因為農(nóng)民負擔過重引發(fā)的政權(quán)合法性危機，直接促使農(nóng)業(yè)稅費的取消，倒逼
基層政府機構(gòu)改革[[xx]] ，國家對基層治理不信任。從稅費汲取時期走向資源輸入時期，國家傾向于繞過鄉(xiāng)村基層組織，與農(nóng)民之間對接，試圖由間接治理走向直接治理，如糧食直補的發(fā)放。超越于一家一戶小農(nóng)之上的公共品和公共服務的提供，國家基于對鄉(xiāng)村組織的不信任、資金使用的安全性和有效性的擔心，同樣試圖繞開鄉(xiāng)村基層組織，通過市場化和專項化的辦法來提供公共服務。項目制遵循的事本主義邏輯，具有理性設計、程序明晰、規(guī)范管理、技術(shù)可控等特征，與由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的理念相契合。
項目的實施是由相應的政府職能部門以招投標的形式引進市場主體來完成的，市場主體遵循的是逐利原則，即在項目得以驗收的前提下實現(xiàn)利潤最大化，項目工程的設計是由外在于村社的專家來實施的，項目工程的監(jiān)管也是由政府委托專門的監(jiān)理方來實施。那么，圍繞具體的項目事務的實施，政府職能部門與工程承包者屬于承包合同關(guān)系，政府職能部門和作為第三方的監(jiān)理者屬于委托代理關(guān)系，只是單純的做事和提供服務。作為項目的直接受惠者和利益相關(guān)者的村民和村社，則被視作隱形的沉默者，被動的享受項目進村帶來的實惠，無法有效的表達真正的需求偏好和對項目工程質(zhì)量的監(jiān)督。
（二）嵌入于科層制運作的項目制
項目制的設計初衷，一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念，二是要削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟”。當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。[[xxi]]
因為項目制實際上是通過與原有的單位科層制相互嵌套而發(fā)生作用的，這就帶來兩個制度設置意料之外的后果：一是強化了部門權(quán)威和以部門系統(tǒng)的新塊塊；二是地方政府這個“舊塊塊”通過打包機制等辦法實現(xiàn)了項目整合和再造“新塊塊”。
中央部委和地方政府各職能部門為首的項目發(fā)包方，因為不信任下級政府對項目資金使用的有效性和安全性，傾向于由職能部門為首來直接實施項目，以體現(xiàn)上級意志。單靠職能部門是難以完成的，項目的推行在人事上一般需要抽調(diào)同一條線的成員組成項目組，如區(qū)民政局實施項目，則會抽調(diào)區(qū)民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）三級的民政人員組成一個項目組來推行，不受下級政府或基層組織的干擾，項目的實施實際上讓然是按照塊塊的邏輯運行的，形成了一種新塊塊。但由于遵循的是事本主義邏輯和打造亮點的政績邏輯，對于項目資金使用的有效性采取的是自上而下和由外而內(nèi)的判斷標準，提供的公共產(chǎn)品和服務常脫離基層實際，帶來資源的無效率使用和浪費。
地方政府通過“打包”機制實現(xiàn)項目整合和再造“新塊塊”，具體而言，有三個層面的動力促使地方政府打破條線的分割以實現(xiàn)塊塊的整合。第一，地方政府的工作往往是個系統(tǒng)工程具有整體性、綜合性、靈活性等特征，而條線運作的項目制遵循的是事本主義和分工主義的單線邏輯，難以滿足地方工作統(tǒng)籌和合作的需要。第二，有學者指出我國政府體制是一種目標管理責任制[[xxii]] 和壓力性體制[[xxiii]] ，中央政府對地方政府的獎懲考核目標是多重的，除了提供公共產(chǎn)品和服務等民生責任之外，地方政府還承擔著保增長的壓力，而且地方政府GDP增長的考核的權(quán)重要超過民生等指標。那么地方政府就有很強的沖動利用項目制下的配套資金來中央的項目指標打包、捆綁，以融合地方政府的意志，實現(xiàn)更為宏大的地方經(jīng)濟發(fā)展的目標。第三，地方政府領(lǐng)導的自利性和逐利性，主要是指地方政府為了政績和快速升遷的需要，將項目資源進行整合投入打造沒有典型意義的“亮點”等形象工程。中央政策的一統(tǒng)性和多重目標性，需要地方政府結(jié)合地方的實際有原則的靈活處理，地方政府的前兩點行為在結(jié)合地方實際的情況下，是符合中央精神的，也是中央實施體制動員的效果，而地方政府領(lǐng)導創(chuàng)造出符合實際的明顯政績，獲得政治上的升遷，本就是行政考核的需要。但在實踐中因為地方政府領(lǐng)導的私利性凸顯，異化成假借項目之勢制定不符合實際的發(fā)展規(guī)劃和打造具有轟動效應和觀賞效應而不可復制的“亮點”和政績。
如由自治區(qū)發(fā)展研究中心下派到溪灣村掛職第一書記的張書記告訴筆者，在江南九省小農(nóng)聯(lián)席會議前夕，領(lǐng)導對發(fā)展研究中心提出要求研究如何在短時間內(nèi)使得農(nóng)民收入實現(xiàn)革命性突破。張書記自嘲的說短時間內(nèi)怎么可能實現(xiàn)革命性突破，無奈在辦公室拍著屁股想出來點子，提煉概括為“三整三建”，即整合項目、整合資金、整片開發(fā)；建立一個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，建立一套現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理辦法，建立一支現(xiàn)代化干部隊伍。整合農(nóng)業(yè)部門、良種、蔬菜、農(nóng)資、水電、水利、發(fā)改委、財政等各大部門的涉農(nóng)發(fā)展資金和項目集中投入到一個示范點中，短時間內(nèi)就能出成效。溪灣村作為自治區(qū)領(lǐng)導的“扶貧攻堅示范點”，整合了8000多萬的項目資金，用于打造生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光示范村，引進特色的瑤雞、竹鼠養(yǎng)殖均以不符合地方實際而失敗，后又引進資本進村包地種養(yǎng)名貴藥材鐵皮石湖，以800元的價格流轉(zhuǎn)了70畝土地培育種苗和100畝集體山林，簽訂了長達30年的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同，目的是帶動農(nóng)民致富，但一畝鐵皮石湖的資本投資需要2萬元，而且3年才能有收獲，農(nóng)民承受不起，實際上變成政府高額補貼資本進村圈地，與民爭利。
在規(guī)范化、理性化的制度目標之下，項目制在實踐中其實是另一套邏輯，是逐利價值觀下所形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”。這個機制一定程度上推動了中國的經(jīng)濟發(fā)展，但也促使社會越來越不公平，并已初步凝固為一種堅韌的治理體制，亟需警惕和改革。[[xxiv]] 項目制只是治國的手段和機制，項目制的推行在繞開基層組織的同時，強化了部門權(quán)威和上級政府集權(quán)，在實踐中并沒有帶來規(guī)范化、合理化和有效治理，更為復雜的權(quán)力相互制約的制度設計，反而增加了市場和社會勢力新的分利主體，強化了政府領(lǐng)導向上看和向上負責的官僚主義和形式主義行政邏輯，帶來國家治理的內(nèi)卷化。
四、結(jié)論與討論
文章開首提出一般認為在沒有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府和組織自由的財政分配權(quán)限不一定能達到提供公共服務最優(yōu)化的效果，專項轉(zhuǎn)移支付的使用效率要高于一般性轉(zhuǎn)移支付。上個世紀末農(nóng)民負擔過重引發(fā)的基層政權(quán)合法性危機，也直接導致中央對基層政府和組織的不信任。項目制的設計初衷在于通過理性的程序設計、市場化的運作、規(guī)范化的管理和標準的第三方監(jiān)督等復雜的相互制衡的制度機制來更好的實現(xiàn)中央保增長、促民生的意志，但在實踐中圍繞著項目制的運行，形成了一套部門、地方政府、市場主體、社會勢力、鄉(xiāng)村組織和強勢釘子戶之間微妙的分利秩序，[[xxv]] 帶來國家治理的內(nèi)卷化和村莊治理的內(nèi)卷化。另外一個可能的嚴重后果就是項目制的運行繞過鄉(xiāng)村基層政權(quán)，上級政府和中央政府部門直接“治民”和“做事”，打破了集權(quán)體制下中央“治官”、地方“治民”的上下分治的政府運行機制，在實踐中導致社會矛盾的集中和上移，出現(xiàn)社會不穩(wěn)定的后果將更為嚴重，增加了執(zhí)政風險和紊亂了自我糾錯機制。[[xxvi]]
而成都模式則一反主流，將財政資金和公共品供給的權(quán)限放在村社一級，給予村民自治組織自主的財政分配和使用權(quán)限，調(diào)動了村民的主體性、社區(qū)的公共性，財政資源的輸入轉(zhuǎn)化成基層治理能力的提升和自下而上的需求偏好之間的無縫對接。這種分權(quán)模式面臨的一個難題就是如何對基層組織的權(quán)力進行監(jiān)督，如何保證村莊干部的公權(quán)公用，財政資源的輸入不被村干部侵占、挪用或截留？農(nóng)業(yè)稅費時期，因為在收取稅費的剛性高壓任務下，鄉(xiāng)村形成了利益共同體，為了把稅費收上來，基層政府對村組干部搭車收費、集資攤牌的行為往往睜一只眼閉一只眼，導致農(nóng)民負擔不斷加重，引發(fā)基層政權(quán)的合法性危機。但就是在上世紀90年代末期，三農(nóng)危機最嚴重的時期，全國農(nóng)民負擔程度呈現(xiàn)區(qū)域差異，村莊內(nèi)部社會關(guān)聯(lián)弱和集體行動能力差的中部村莊負擔最重，而村內(nèi)社會關(guān)聯(lián)緊密和集體行動能力強的南方和北方村莊農(nóng)民負擔則沒有突出。
在國家財政資源“反哺”農(nóng)村的后稅費時期，以村社為主體的財政資金供給模式，可以利用兩大優(yōu)勢來實現(xiàn)對村組干部的權(quán)力監(jiān)督：一是基層政府自上而下的監(jiān)督，因為不需要向農(nóng)民集資收費，基層政府就從鄉(xiāng)村利益共同體中解放出來，就能超然而公正的對村莊權(quán)力實行行政監(jiān)督；二是按人頭輸入財政資金形成村莊的集體資源，正因為有集體資源這個公共的資產(chǎn)，能夠激發(fā)社區(qū)的公共性和村民之間的利益關(guān)聯(lián)，形成一個村莊利益共同體，提升村內(nèi)的集體行動能力，在村社熟人社會內(nèi)部形式自下而上的社會監(jiān)督。即使有的村莊出現(xiàn)村組干部貪腐和集權(quán)的情形，但在上下分治和鄉(xiāng)村分治的治理體制下，就可以發(fā)揮分散執(zhí)政風險和自我糾錯的機制，最終國家治理和村莊治理呈現(xiàn)的是發(fā)展性態(tài)勢，打破了內(nèi)卷化治理的禁錮。在國家財政資金“反哺”農(nóng)村的后稅費時期，以村社為主體的普惠分權(quán)模式，將是未來國家財政資金轉(zhuǎn)移方式變革的方向。
[[x]] 李祖佩：《論農(nóng)村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯——基于某新農(nóng)村建設示范村經(jīng)驗的實證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2012年第12卷第3期。
[[xvi]] “內(nèi)卷化”一詞最早是由美國人類學家戈登維澤提出，后來格爾茲（Geertz）以“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”指涉農(nóng)業(yè)勞動投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展不相稱，只是重復簡單再生產(chǎn)這樣一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。黃宗智將這一個概念引用對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究，指涉以家庭勞動力不計成本的投入和充分利用換來農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長，但勞動生產(chǎn)率并未得到提高的一種有增長無發(fā)展的內(nèi)卷化狀態(tài)。而杜贊奇將“內(nèi)卷化”這一概念引入到政治學，提出“國家政權(quán)建設的內(nèi)卷化”，指晚晴和民國時期國家政權(quán)建設過程中，國家權(quán)力的下沉和對基層社會資源的汲取帶來正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)的同步增長，卻導致國家政權(quán)合法性的喪失。之后華中村治研究學者在后稅費時期，從鄉(xiāng)村治理的視角提出鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化這一概念，指國家資源的輸入，并沒有轉(zhuǎn)化為基層治理能力和權(quán)威，反而出現(xiàn)了“精英俘獲”和基層治理合法性流失。參見黃宗智：《華北小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》，中華書局2000年版；杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社2003年版；賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》2011年第2期；耿羽：《灰黑勢力與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2011年第2期；李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達及后果》，《青年研究》2011年第3期。
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