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摘要：既有法律實(shí)效的實(shí)證研究都是單向度的，側(cè)重講述某一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致法律失敗。街頭行政執(zhí)法實(shí)踐表明目前我國(guó)行政執(zhí)法具有高度復(fù)雜性，影響基層行政執(zhí)法實(shí)效的因素是多重的。影響我國(guó)街頭行政執(zhí)法實(shí)效的結(jié)構(gòu)性因素為行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法目標(biāo)群體、行政執(zhí)法規(guī)則、行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法環(huán)境，法律實(shí)施的效果取決于這五重結(jié)構(gòu)性因素之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)和產(chǎn)生的合力。在對(duì)權(quán)力過(guò)度規(guī)訓(xùn)的政治社會(huì)生態(tài)環(huán)境下，強(qiáng)勢(shì)的行政執(zhí)法目標(biāo)群體崛起，而行政執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化，產(chǎn)生法律折扣執(zhí)行和法律懸置的實(shí)際效果，是我國(guó)現(xiàn)階段行政執(zhí)法面臨的突出問(wèn)題。因而，呼喚權(quán)力—權(quán)利平衡論作為行政執(zhí)法理論的基礎(chǔ)，而非控權(quán)論和管制論。

關(guān)鍵詞：法律實(shí)效；街頭行政執(zhí)法；權(quán)力—權(quán)利平衡論

在面臨開(kāi)發(fā)的城郊村或城中村地區(qū)調(diào)研，常會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民 “搶種房子”的現(xiàn)象。所謂“種房”就是哪個(gè)村傳出將要被征地的消息，地上就會(huì)迅速冒出一些劣質(zhì)建筑，這些建筑大多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民搶建的，往往“地下無(wú)樁，墻上無(wú)窗，磚內(nèi)無(wú)漿，夜里無(wú)光”，根本不可能住人，目的就是在征地拆遷中獲得補(bǔ)償。村民不僅在自家宅基地上建簡(jiǎn)易鐵皮棚，而且紛紛搶占村內(nèi)公共的荒地、空閑地或溝坑路渠種房子，甚至大膽的還有未經(jīng)批準(zhǔn)在耕地上建房的。而依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地上的房屋建設(shè)需要取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和集體土地使用證，而上述的私搭亂建明顯屬于違法建設(shè)和違法建筑。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法采取責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、強(qiáng)制拆除等行政措施[1]，但實(shí)踐中違建卻禁而不止，面臨法律失敗的困境，這涉及到我國(guó)法律執(zhí)行力或法律實(shí)效的難題。

法律的有效性有三種理解維度，社會(huì)學(xué)的、倫理學(xué)的、法律教義學(xué)的，判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)效果、內(nèi)容正確、形式合理。[2]社會(huì)學(xué)的法的有效指的是法對(duì)社會(huì)生活發(fā)生的實(shí)際作用和影響，包括行為有效和制裁有效，違規(guī)行為受到法律制裁，法的有效性便通過(guò)制裁得以實(shí)現(xiàn)。[3]作為后發(fā)現(xiàn)代型國(guó)家，我國(guó)法律肩負(fù)著改造社會(huì)的重大責(zé)任，社會(huì)學(xué)的有效性概念很好地反映出人們對(duì)具有社會(huì)調(diào)控功能的法期待。以法律效力的預(yù)設(shè)值為參照，法律執(zhí)行結(jié)果的形態(tài)可以分為法律實(shí)現(xiàn)、法律過(guò)度執(zhí)行和法律失敗，法律失敗又包括法律折扣執(zhí)行和法律懸浮。[4]法律實(shí)現(xiàn)是指法律執(zhí)行效力與法律預(yù)設(shè)是一致的，這也是我國(guó)法治的理想狀態(tài)。但在具體的法律實(shí)踐中，法律過(guò)度執(zhí)行和法律失敗的情形是常態(tài)。

一、街頭行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)研究背景

關(guān)于我國(guó)街頭行政執(zhí)法實(shí)效的實(shí)證研究不多，但一些法律社會(huì)學(xué)研究成果也都涉及到法律實(shí)效的問(wèn)題。自蘇力在90年代以鄉(xiāng)土熟人社會(huì)為起點(diǎn)反思我國(guó)法制建設(shè)的“現(xiàn)代化方案”以來(lái)，法學(xué)界內(nèi)部引起了法律移植論VS法律本土論、西方法VS中國(guó)法、國(guó)家法VS民間法的大爭(zhēng)論和二元對(duì)立。[5]之后的追隨者將國(guó)家法—民間法的理論框架實(shí)體化，并形成了國(guó)家與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村、西方與中國(guó)二元對(duì)立的刻板思維模式，并以此來(lái)解讀和切割我國(guó)基層法律實(shí)踐效果。在此理論框架的指導(dǎo)下，就簡(jiǎn)單的將我國(guó)基層法律失敗歸因于國(guó)家法與民間法兩種規(guī)則之間的不兼容。

陳柏峰在大量農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)此研究范式進(jìn)行質(zhì)疑，認(rèn)為在該范式下作為執(zhí)法主體的基層政權(quán)要么被視作國(guó)家利益的忠實(shí)代表，要么被視為地方社會(huì)的保護(hù)者，忽視了作為國(guó)家與社會(huì)接點(diǎn)的基層政權(quán)具有獨(dú)立的利益和偏好。因而，我國(guó)基層法律失效不能僅僅歸因于國(guó)家法與民間法的沖突，進(jìn)而他以基層政權(quán)利益偏好與中央立法精神和地方社會(huì)的偏好是否一致為基礎(chǔ)，提出了涉農(nóng)法律實(shí)效的三維解釋框架。[6]

而桑本謙則通過(guò)對(duì)“釣魚(yú)執(zhí)法”網(wǎng)絡(luò)群體性事件的個(gè)案研究，對(duì)抽象的程序正義和人權(quán)保護(hù)奉為圭臬和萬(wàn)能盾牌的玄想法學(xué)家和媒體提出批判，他們脫離實(shí)際而草率的意見(jiàn)合謀致使”后釣魚(yú)時(shí)代”的行政執(zhí)法陷入困境，執(zhí)法部門(mén)失去了相應(yīng)的執(zhí)法資源而致執(zhí)法不能，帶來(lái)的后果卻可能是黑社會(huì)主導(dǎo)的勢(shì)力范圍式的秩序。[7]這一過(guò)程和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》被廢除合法的行政強(qiáng)拆權(quán)相同，在筆者看來(lái)桑本謙提出了行政執(zhí)法能力與執(zhí)法環(huán)境這兩個(gè)結(jié)構(gòu)性因素對(duì)我國(guó)法律實(shí)效的影響。

    回溯既有的學(xué)術(shù)研究成果，不難發(fā)現(xiàn)學(xué)界關(guān)于法律實(shí)效的實(shí)證研究不斷豐富和得以推進(jìn)。但是既有的研究對(duì)我國(guó)法律實(shí)效的歸因分析都是單向度的，側(cè)重講述某一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致法律在實(shí)踐中實(shí)效。通過(guò)對(duì)城郊村與城中村的防違控違和征地拆遷的行政執(zhí)法實(shí)踐的深度調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)街頭行政執(zhí)法的高度復(fù)雜性，影響基層行政執(zhí)法實(shí)效的因素是多重的。在前人研究的基礎(chǔ)上，筆者借用公共政策理論、街頭官僚理論與行政法學(xué)理論資源和社會(huì)學(xué)的結(jié)構(gòu)分析方法，對(duì)我國(guó)街頭行政執(zhí)法實(shí)效進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，得出影響街頭行政執(zhí)法實(shí)效的結(jié)構(gòu)性因素為行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法目標(biāo)群體、行政執(zhí)法規(guī)則、行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法環(huán)境，我國(guó)法律實(shí)施的效果取決于這五重結(jié)構(gòu)性因素之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)和形成的合力。

二、街頭行政執(zhí)法效力的結(jié)構(gòu)性要素及其相互關(guān)系

街頭行政執(zhí)法，指非在窗口空間而是在街頭空間或社區(qū)空間，與執(zhí)法目標(biāo)群體直接面對(duì)面互動(dòng)的的前線執(zhí)法。[8][9]市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府及相關(guān)執(zhí)法部門(mén)都有可能成為具體的街頭行政執(zhí)法行動(dòng)者，這就使得街頭行政行政執(zhí)法嵌入在龐大的科層官僚制和開(kāi)放社會(huì)空間雙重結(jié)構(gòu)中。在我國(guó)法律治理化的新傳統(tǒng)下[10]，法律的執(zhí)行并不是獨(dú)立的，而是服務(wù)于社會(huì)治理與政治。因而，街頭行政執(zhí)法處在一種特殊的政治與治理結(jié)構(gòu)位置上，具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)向量特征。街頭行政執(zhí)法效力取決于行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法客體、行政執(zhí)法制度、行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法環(huán)境等五個(gè)結(jié)構(gòu)性因素之間的動(dòng)態(tài)博弈和形成的合力。

1、行政執(zhí)法主體

    街頭行政執(zhí)法主體指在街頭空間或社區(qū)空間執(zhí)行法律的政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員。行政執(zhí)法主體嵌入在龐大的科層官僚制和開(kāi)放社會(huì)空間結(jié)構(gòu)中，行政執(zhí)法行動(dòng)者具有執(zhí)法公務(wù)員—執(zhí)法部門(mén)—地方政府的復(fù)合結(jié)構(gòu)，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府及相關(guān)執(zhí)法部門(mén)都有可能成為具體的街頭行政執(zhí)法代理人。在集權(quán)主義的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)下[11]，在正式的國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)之中，往往還要借助半正式行政的力量，如專(zhuān)職的協(xié)管、協(xié)警以及村組干部。街頭行政執(zhí)法行動(dòng)者除了作為國(guó)家執(zhí)法代理人的擔(dān)綱者之外，還是具有獨(dú)立利益和偏好的行動(dòng)者，而且不同層級(jí)的執(zhí)法代理人的利益偏好不同。那么，國(guó)家法律的執(zhí)行效果就會(huì)受到不同行政執(zhí)法主體自身的利益和偏好的影響。

2、行政執(zhí)法客體

街頭行政執(zhí)法客體指行政執(zhí)法的目標(biāo)群體或行政相對(duì)人。行政執(zhí)法的目標(biāo)群體決不是被動(dòng)地接受行政執(zhí)法主體施加的作用，而必然會(huì)通過(guò)種種方式表現(xiàn)出對(duì)法律的不同態(tài)度。行政執(zhí)法目標(biāo)群體對(duì)法律和執(zhí)法主體的理解和認(rèn)同程度高，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)法律執(zhí)行的積極支持和主動(dòng)配合態(tài)度，反之，則會(huì)產(chǎn)生抵觸甚至暴力抗法的態(tài)度。不同于在政府的窗口空間，在開(kāi)放而流動(dòng)的街頭空間現(xiàn)場(chǎng)，行政執(zhí)法主體與行政執(zhí)法目標(biāo)群體互動(dòng)的過(guò)程，面臨著暴力抗法的生命安全風(fēng)險(xiǎn)，如城管執(zhí)法中的攤販暴力抗法殺死城管案。

3、行政執(zhí)法能力                                                    

    行政執(zhí)法能力是指行政執(zhí)法主體按照法律精神執(zhí)行和實(shí)施法律的能力，以擁有的物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源為基礎(chǔ)，主要包括人、財(cái)、物、信息、權(quán)威、政治支持等。專(zhuān)業(yè)的行政執(zhí)法隊(duì)伍是法律執(zhí)行的基礎(chǔ)性因素，充足的財(cái)力和必要的裝備等條件是法律執(zhí)行的物質(zhì)保證，信息是街頭行政執(zhí)法的血液和靈魂，權(quán)威是法律執(zhí)行的主要?jiǎng)恿�，政治支持是法律�?zhí)行不可缺少的前提[12]。街頭行政執(zhí)法的效力在極大程度上是由街頭行政執(zhí)法主體獲取和充分利用各種資源的能力所決定的。

4、行政執(zhí)法制度

行政執(zhí)法制度指行政執(zhí)法主體應(yīng)該遵守的一套行為規(guī)則，在法律執(zhí)行中具有強(qiáng)制性的約束力，對(duì)行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行動(dòng)構(gòu)成了制度性硬約束。行政執(zhí)法制度的核心在于對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，從而保證將壟斷合法暴力的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行動(dòng)，納入到法治運(yùn)行的軌道上，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利不受到公權(quán)力的侵害，中央立法的精神得到實(shí)質(zhì)貫徹，從而達(dá)到引導(dǎo)社會(huì)、教育社會(huì)和改造社會(huì)的理想目標(biāo)。        

5、行政執(zhí)法環(huán)境

街頭行政執(zhí)法環(huán)境是指行政執(zhí)法主體賴(lài)以生存的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)行政執(zhí)法主體的執(zhí)法實(shí)效起到非正式的軟約束，主要有意識(shí)形態(tài)、社會(huì)慣習(xí)、大眾媒體的輿論監(jiān)督、學(xué)術(shù)研究以及社會(huì)潛規(guī)則等。街頭行政執(zhí)法行動(dòng)并非是在真空中進(jìn)行的，而是在復(fù)雜的社會(huì)場(chǎng)域中進(jìn)行。行政執(zhí)法主體運(yùn)用行政執(zhí)法資源與目標(biāo)群體互動(dòng)的過(guò)程中，除了受制于執(zhí)法制度的硬約束之外，還要受到行政執(zhí)法環(huán)境的軟約束，有時(shí)軟約束并不軟，甚至超過(guò)制度性約束的力量。近年來(lái)媒體介入到上訪制度、征地拆遷、釣魚(yú)執(zhí)法、城管執(zhí)法等政治熱點(diǎn)案件，主導(dǎo)了我國(guó)行政執(zhí)法和國(guó)家治理的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)政府行政執(zhí)法起到的約束遠(yuǎn)超過(guò)法律制度的約束。

街頭行政執(zhí)法是一個(gè)復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)，執(zhí)法實(shí)效取決于行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法客體、行政執(zhí)法制度、行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法環(huán)境等五種結(jié)構(gòu)性因素的力量博弈和互動(dòng)平衡。其中行政執(zhí)法主體居于主導(dǎo)地位，其他任何要素都是通過(guò)主體才能發(fā)揮作用。行政執(zhí)法主體與客體是作用與反作用的關(guān)系，行政執(zhí)法能力是行政執(zhí)法行動(dòng)者執(zhí)行法律意志的基礎(chǔ)和前提，執(zhí)法能力不足就會(huì)陷入執(zhí)法無(wú)能的困境，從而致使法律折扣執(zhí)行或法律懸置。行政執(zhí)法制度為行政執(zhí)法主體的行動(dòng)規(guī)定了軌道，執(zhí)法主體的行動(dòng)受到制度的強(qiáng)制性硬約束，以防行政執(zhí)法主體侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利。行政執(zhí)法環(huán)境作為非正式的軟約束，對(duì)街頭行政執(zhí)法實(shí)效起到的作用是復(fù)雜的，既有可能監(jiān)督行政執(zhí)法主體按照正式制度的軌道運(yùn)行，也有可能消解正式制度的作用，從而潛移默化的致使法律失敗。

三、以拆違為例觀察街頭行政執(zhí)法實(shí)效

1、不負(fù)責(zé)任的媒體和公知

現(xiàn)在征地拆遷工作成為天下第一難。從重慶最牛釘子戶到四川成都唐福珍自焚事件，在大眾媒體和專(zhuān)家的介入之下，釘子戶被刻畫(huà)成為了權(quán)利而斗爭(zhēng)的維權(quán)斗士和依法進(jìn)行政治抗?fàn)幍拿裰髁α浚�而政府的行政�?zhí)法就成為了暴力執(zhí)法以及濫用行政執(zhí)法裁量權(quán)的萬(wàn)惡之源。四川成都唐福珍自焚事件，在媒體和某些知名專(zhuān)家的推波助瀾之下，直接促使《城市房屋拆遷與補(bǔ)償條例》被廢除，2011年1月21日新實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)質(zhì)上廢除了政府的合法行政強(qiáng)拆權(quán)，對(duì)于拒不拆遷的釘子戶只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。[13]之后的房屋拆遷工作政府一般都打著“和諧拆遷”、“文明拆遷”、“陽(yáng)光拆遷”、“人情拆遷”等宣傳標(biāo)語(yǔ)。

司法機(jī)關(guān)取代政府依照程序進(jìn)行司法強(qiáng)拆，并沒(méi)有使得“釘子戶”的“權(quán)利主張”得到滿足而更加溫和，而釘子戶們依舊不斷重復(fù)著昨天的故事，繼續(xù)上演著一幕幕自焚、跳樓以及自殘的鬧劇和慘劇，以弱者的形象博取社會(huì)大眾、媒體和專(zhuān)家的同情。司法機(jī)關(guān)在同樣遭遇“釘子戶”暴力抗法事件被媒體曝光后，卻演變成指責(zé)司法機(jī)關(guān)暴力執(zhí)法的怪誕邏輯，減損了司法的權(quán)威。為此在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施不久，面對(duì)全國(guó)各地出現(xiàn)的司法強(qiáng)拆導(dǎo)致的惡性事件和群體性事件可能造成司法權(quán)威危機(jī)，2011年9月9日最高院公布了《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，通知指出必須要慎用強(qiáng)制手段，確保萬(wàn)無(wú)一失。雖然通知并沒(méi)有明確言明司法機(jī)關(guān)不再參與到土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行案件中去，但實(shí)質(zhì)上法院對(duì)釘子戶動(dòng)用合法的司法強(qiáng)制權(quán)權(quán)就是小概率的事件了，而且政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序比較繁瑣而且用時(shí)比較漫長(zhǎng)，成本高而收益低。

2、街頭行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化

在大眾媒體和專(zhuān)家主導(dǎo)塑造的的限制政府權(quán)力的行政執(zhí)法生態(tài)環(huán)境下，黨中央對(duì)政治合法性的焦慮，在政治犧牲行政的邏輯下，迎合“虛假繁榮的民意”，對(duì)政府的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行過(guò)度規(guī)訓(xùn)。2012年1月1日施行的《行政強(qiáng)制法》第四十三條行規(guī)定：“政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。”這一規(guī)定相當(dāng)于將《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)政府的行政裁量權(quán)的限制上升到法律的高度，政府在房屋征收工作中的行政裁量權(quán)被壓縮甚至被取消，能夠采用的執(zhí)法手段只有說(shuō)服教育或者“花錢(qián)買(mǎi)平安”。政府機(jī)關(guān)沒(méi)有了合法的行政強(qiáng)拆權(quán)，就意味著對(duì)拆遷中的“釘子戶”失去了合法的暴力強(qiáng)制手段，行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化。面對(duì)釘子戶的高價(jià)甚至天價(jià)式的索賠，政府要想順利而盡快的完成拆遷任務(wù)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，則往往采取“花錢(qián)買(mǎi)平安”和“花錢(qián)買(mǎi)發(fā)展”式的短視行政邏輯。但是等老實(shí)人從一次次吃虧中也覺(jué)悟到“會(huì)哭的孩子有奶吃”的法則后，也開(kāi)始效仿釘子戶的邏輯，從而人人都爭(zhēng)當(dāng)釘子戶和人人都能成為釘子戶（因?yàn)檎�府拿釘子戶沒(méi)有任何強(qiáng)制辦法），結(jié)果就是政府拆遷的成本高昂幾近于不可能。

但政府為了實(shí)現(xiàn)拆遷的順利完成，就發(fā)展出了幾種分包式拆遷策略，發(fā)包給開(kāi)發(fā)商拆遷、拆遷公司拆遷、黑灰勢(shì)力拆遷以及村委會(huì)拆遷。開(kāi)發(fā)商拆遷、拆遷公司拆遷在沒(méi)有黑灰勢(shì)力支撐的情形下，面對(duì)釘子戶往往面臨和政府同樣的困境，但動(dòng)用有黑灰勢(shì)力背景的開(kāi)發(fā)商拆遷、拆遷公司以及黑灰勢(shì)力直接分包拆遷，雖然能夠低成本而高效的推動(dòng)拆遷，但由于黑灰勢(shì)力的自利性和不受拘束性難免在做拆遷工作中與拆遷戶發(fā)生暴力沖突案件，這在綜治維穩(wěn)一票否決的壓力型體制下，基層政府擔(dān)負(fù)著極大的政治風(fēng)險(xiǎn)和政權(quán)合法性危機(jī)。因此，鄉(xiāng)政府將拆遷的任務(wù)分包給村組織將成為一個(gè)次優(yōu)選擇，村干部生活在熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，對(duì)于可以動(dòng)用人情、面子等非正式的權(quán)力幫助拆遷，能夠極大地降低暴力沖突風(fēng)險(xiǎn)。

但沒(méi)有任何利益村干部是不會(huì)愿意攬吃力不討好的活，一般情況下鄉(xiāng)政府對(duì)村干部的征地拆遷任務(wù)實(shí)行提成制。因?yàn)檎鞯夭疬w的發(fā)生，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織再次結(jié)成體制性的鄉(xiāng)村利益共同體，改變了稅費(fèi)取消后基層政權(quán)的懸浮狀態(tài)。[14]村干部在做拆遷工作時(shí)，動(dòng)用人情、面子等軟性措施能擺平村中的大多數(shù)群體，但是總有少數(shù)硬釘子在巨大的利益面前不講情面，擺平這些硬釘子最終還是要靠村干部的私人暴力，所以實(shí)踐中常常出現(xiàn)凡是征地拆遷地區(qū)的村級(jí)政權(quán)被具有黑灰色彩的富人精英把持，形成一套分利秩序。由于政府的合法強(qiáng)制權(quán)被取消，行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化，為擺平少數(shù)釘子戶形成的新的治理秩序中，就憑空多了釘子戶特殊利益群體、市場(chǎng)勢(shì)力、社會(huì)黑惡勢(shì)力兩股力量參與爭(zhēng)利。

3、強(qiáng)勢(shì)的行政執(zhí)法客體的崛起

依據(jù)《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條：“市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”依照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地上房屋征收與補(bǔ)償沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是由各地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況因地制宜地制定相應(yīng)的補(bǔ)償方案，全國(guó)各地的補(bǔ)償方案參照《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神，都采取了對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑不予補(bǔ)償?shù)臈l例。但在征地拆遷實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)預(yù)期征地拆遷現(xiàn)象，村民聽(tīng)到要征地拆遷的消息，就會(huì)搶種房子，都屬于違法建筑，只要按照條例規(guī)定不予補(bǔ)償，執(zhí)法成本最小。

但在被規(guī)訓(xùn)的行政執(zhí)法生態(tài)環(huán)境和行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化的情境下，違法建筑不予補(bǔ)償，對(duì)于行政執(zhí)法目標(biāo)群體而言，這是剛性的利益凈損失，這套規(guī)則是不被認(rèn)同的，會(huì)遭到抵制甚至是暴力抗法。雖然不同于在拆遷問(wèn)題上法律剝奪了政府的合法行政強(qiáng)拆權(quán)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》都賦予了政府對(duì)違法建設(shè)和違法建筑予以強(qiáng)制拆除的權(quán)力，但是政府機(jī)關(guān)面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的釘子戶卻不敢動(dòng)用合法的行政強(qiáng)制拆除權(quán)，怕遭遇行政執(zhí)法客體的暴力抗法，釀成惡性的群體性事件，一旦被媒體曝光，街頭行政執(zhí)法官員就又被推置濫權(quán)和暴力執(zhí)法的風(fēng)口浪尖山，基層政府在維穩(wěn)的壓力性體制下，承擔(dān)著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)和政績(jī)風(fēng)險(xiǎn)。行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化，無(wú)法有效規(guī)制行政執(zhí)法客體，帶來(lái)大量強(qiáng)勢(shì)的行政執(zhí)法目標(biāo)群體的崛起，進(jìn)一步會(huì)弱化行政執(zhí)法權(quán)威和能力，形成一種惡性循環(huán)，導(dǎo)致行政執(zhí)法不能和法律失敗的境地。

四、權(quán)力—權(quán)利平衡論應(yīng)作為行政執(zhí)法的理論基礎(chǔ)

羅豪才在90年代初提出行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)該在于“平衡輪”，而非“管理論”和“控權(quán)論”。[15]但是此后法學(xué)界主流一邊倒的都是在強(qiáng)調(diào)對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)訓(xùn)，遵循的依舊是控權(quán)論。如楊建順指出學(xué)界對(duì)自由裁量權(quán)的誤解和寬泛化使用，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分行政裁量權(quán)和行政自由裁量權(quán)行為，行政裁量權(quán)是現(xiàn)代政府行使公共職能必不可少的，但同時(shí)堅(jiān)信阿克頓勛爵的“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[16]的信念，應(yīng)該對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行立法、行政、司法和社會(huì)規(guī)制[17]，持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有周佑勇[18]、姜明安[19]等人。上文分析了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)之前，自媒體上開(kāi)始曝光重慶最牛釘子戶、四川成都唐福珍自焚事件、湖北宜黃事件等各種釘子戶“抗?fàn)?rdquo;的案件后，這些“釘子戶”以弱者和受害者的悲慘形象迅速博得了社會(huì)大眾、媒體以及知識(shí)分子的同情，而同時(shí)不分青紅皂白一邊倒的開(kāi)始聲討政府暴力執(zhí)法和濫用行政執(zhí)法權(quán)，政府成了最大的惡，不管做什么都是錯(cuò)的。

正是在“控權(quán)論”的理論指導(dǎo)下，對(duì)于釘子戶的暴力反抗行為，學(xué)界主流和媒體達(dá)成了共識(shí)，即形成了抗?fàn)?span>—維權(quán)范式，如歐博文、李連江的依法抗?fàn)?span>—維權(quán)框架，于建嶸的以法抗?fàn)?span>—維權(quán)框架等。[20][21][22][23]而對(duì)于政府的暴力執(zhí)法行為，學(xué)界主流和媒體同樣達(dá)成了高度默契，即形成了濫權(quán)—限權(quán)范式，法學(xué)界更是趁機(jī)援引西方民主—憲政的普世價(jià)值和理論，主張釘子戶的行為是公民意識(shí)的覺(jué)醒，為保護(hù)個(gè)體的人權(quán)和限制政府濫用行政自由裁量權(quán)，建立有限政府。在這套話語(yǔ)體系之下的自然做法便是：一方面政府要放權(quán)，即限制和規(guī)訓(xùn)政府的行政裁量權(quán)，讓政府扮演“守夜人”的角色即可；另一方面政府要讓利于民，不要與民爭(zhēng)利，就要明晰土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)行土地私有化，只有這樣才能最完整的保護(hù)個(gè)體的權(quán)利，讓農(nóng)民直接與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判交易，從而能夠獲得征地拆遷的更多利益。

如果從理論出發(fā)去思考這些問(wèn)題，難免會(huì)被這樣一套站在道德制高點(diǎn)之上的維權(quán)—限權(quán)話語(yǔ)所俘獲。被拆遷戶勇于做最牛釘子戶，甚至以生命為代價(jià)要挾政府拒不拆遷，真的是公民意識(shí)覺(jué)醒而進(jìn)行依法維權(quán)還是僅僅為了謀取更多的利益分享？政府是在依法行政還是濫用行政權(quán)力而侵害行政相對(duì)人的萬(wàn)惡之源？實(shí)踐證明不加區(qū)分的同等對(duì)待為防止政府濫用行政裁量權(quán)而對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和直接取消行政裁量權(quán)帶來(lái)的社會(huì)后果是災(zāi)難性的。

街頭行政執(zhí)法者的行政裁量權(quán)和行政相對(duì)人的權(quán)利在執(zhí)法互動(dòng)博弈過(guò)程中，任何一方力量過(guò)強(qiáng)都會(huì)致使權(quán)力—權(quán)利之間關(guān)系失衡，都會(huì)帶來(lái)社會(huì)沖突和社會(huì)問(wèn)題。法學(xué)界主流對(duì)行政執(zhí)法的研究側(cè)重于強(qiáng)調(diào)政府行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位而產(chǎn)生權(quán)力尋租和對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的侵害，因而強(qiáng)調(diào)要對(duì)政府的行政裁量權(quán)進(jìn)行限制和規(guī)訓(xùn)，建立有限政府和保護(hù)公民的權(quán)利。但被其忽視的權(quán)力一旦規(guī)訓(xùn)過(guò)度，致使行政執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中不敢秉公堅(jiān)持執(zhí)法原則，最終釀成的是老實(shí)人吃虧的不公平執(zhí)法后果。

因此，既要堅(jiān)持對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，防止產(chǎn)生權(quán)力尋租和權(quán)力恣意侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利，又要對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行規(guī)范，區(qū)分合法權(quán)利與非法權(quán)利，使得權(quán)力—權(quán)利之間的關(guān)系得以平衡有序。要實(shí)現(xiàn)善治，并非單方面強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，限制政府行政執(zhí)法權(quán)，因?yàn)闄?quán)利的保護(hù)是需要成本的，也以政府的公權(quán)力為基礎(chǔ)。政府的行政執(zhí)法權(quán)行使的是公權(quán)力，其目的是維護(hù)社會(huì)大多數(shù)行政相對(duì)人的權(quán)利，一旦政府的公權(quán)力被規(guī)訓(xùn)過(guò)度乃至被取消，實(shí)質(zhì)上就會(huì)出現(xiàn)“叢林法則”式的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和博弈。因此，既要防止公權(quán)力的濫用和私用，又要防止公權(quán)力的過(guò)度規(guī)訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)政府的執(zhí)法權(quán)和行政相對(duì)人的權(quán)利之間的平衡，方是善治的表征。

五、結(jié)論與討論

以結(jié)構(gòu)分析法來(lái)觀察街頭行政執(zhí)法實(shí)效的影響因素，街頭執(zhí)法行動(dòng)主體的自利性和權(quán)力濫用被給予了過(guò)度關(guān)注，以大眾媒體、專(zhuān)家和泄憤的群眾達(dá)成的話語(yǔ)合謀倒逼行政執(zhí)法制度對(duì)行政執(zhí)法主體進(jìn)行過(guò)度規(guī)訓(xùn)，乃至作為行政執(zhí)法權(quán)后盾的行政強(qiáng)制權(quán)被虛化。行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化，無(wú)法有效規(guī)制少數(shù)釘子戶，進(jìn)一步帶來(lái)強(qiáng)勢(shì)的行政執(zhí)法目標(biāo)群體的崛起。影響行政執(zhí)法實(shí)效的五個(gè)結(jié)構(gòu)性因素，即行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法客體、行政執(zhí)法制度、行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法環(huán)境，其核心在于行政執(zhí)法主體的權(quán)力和行政執(zhí)法客體的權(quán)利在互動(dòng)過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)平衡，行政執(zhí)法能力是行政執(zhí)法主體依照法律有效規(guī)制行政執(zhí)法客體的基礎(chǔ)，而行政執(zhí)法制度和行政執(zhí)法環(huán)境構(gòu)成了對(duì)行政執(zhí)法主體權(quán)力正式和非正式的規(guī)制。

法律實(shí)現(xiàn)取決于行政執(zhí)法主體的權(quán)力和行政執(zhí)法客體的權(quán)利之間的動(dòng)態(tài)平衡，行政執(zhí)法主體的權(quán)力和行政執(zhí)法客體的權(quán)利之間，任何一方的力量過(guò)強(qiáng)導(dǎo)致權(quán)力—權(quán)利之間的失衡都會(huì)帶來(lái)社會(huì)沖突和問(wèn)題。行政執(zhí)法主體的權(quán)力過(guò)強(qiáng)，則可能帶來(lái)法律過(guò)度執(zhí)行的社會(huì)結(jié)果，而行政執(zhí)法客體的權(quán)利過(guò)強(qiáng)，則可能帶來(lái)法律失敗的社會(huì)效果�，F(xiàn)階段，我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)被過(guò)度規(guī)訓(xùn)，行政執(zhí)法能力嚴(yán)重弱化，政府強(qiáng)制權(quán)的退出，并沒(méi)有帶來(lái)社會(huì)民主的理想，反而擁有私人暴力的特殊利益群體添補(bǔ)了這一空缺，危及社會(huì)公共秩序。因而，我國(guó)政府應(yīng)好找回合法的行政強(qiáng)制權(quán)，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)和行政相對(duì)人的權(quán)利之間的動(dòng)態(tài)平衡，呼喚“平衡論”作為現(xiàn)代行政執(zhí)法的理論基礎(chǔ)。