當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 博弈論視角下的征地實(shí)踐：基于鄂中L村的考察
杜姣
摘要：基于對(duì)既有征地研究中政治抗?fàn)幰暯且约芭形覈?guó)當(dāng)前土地制度視角的反思，研究發(fā)現(xiàn)，需要將國(guó)家征地行為置于村莊之中，實(shí)現(xiàn)征地情境的還原，揭示征地本身的復(fù)雜性、所牽涉征地主體及其利益訴求的多樣性，才能整體和客觀理解征地糾紛和沖突產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)。通過對(duì)鄂中L村征地實(shí)踐過程的詳細(xì)展現(xiàn)和考察，發(fā)現(xiàn)征地糾紛主要是村莊內(nèi)部各主體針對(duì)征地利益博弈的結(jié)果，與抗?fàn)幷我暯侵修r(nóng)民的利益或權(quán)利受損無關(guān)，也與當(dāng)前我國(guó)土地制度（包括征地制度）所隱含的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的規(guī)定無關(guān)。村民在利益博弈過程中，因博弈能力的差異造成了村莊利益分配秩序的失衡，引發(fā)了村莊公共資源分配失序、村莊社會(huì)關(guān)系緊張、村莊歷史遺留問題被激活等社會(huì)后果，侵蝕著村級(jí)組織的合法性。
關(guān)鍵詞：征地；村莊；利益博弈；社會(huì)失序
一 問題的提出
中國(guó)從20世紀(jì)90年代后期開始，步入了城市化快速發(fā)展階段，期間伴隨著大量征拆行為。
征拆研究中比較典型的是抗?fàn)幷我暯牵鋵⒄鞑饘?shí)踐中頻發(fā)的諸多問題和沖突置于農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的范式中探討，二者呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的對(duì)立性，主要體現(xiàn)在因土地非農(nóng)化收益的分配在二者間存在的嚴(yán)重不公[1]，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利或利益受損，引發(fā)農(nóng)民針對(duì)政府的抗?fàn)�。然而，城郊農(nóng)民盼征地拆遷[2]的事實(shí)越來越為學(xué)者發(fā)覺。農(nóng)民尤其是“釘子戶”的抗?fàn)幙共鹦袨閷?shí)則是為了獲得更多的額外利益，而非權(quán)利或利益受損。征地拆遷在本質(zhì)上是“對(duì)土地增值收益的再分配過程”[3]。因此，征地拆遷中矛盾和糾紛產(chǎn)生的核心是圍繞征拆補(bǔ)償中有關(guān)土地增值收益分配過程中的利益博弈問題。該問題在理論上表現(xiàn)為土地增值收益如何分配或土地開發(fā)權(quán)（土地發(fā)展權(quán)）歸誰。于此，學(xué)界有三種代表性觀點(diǎn)：土地開發(fā)權(quán)歸農(nóng)論、土地開發(fā)權(quán)國(guó)有論以及全面開發(fā)權(quán)論。劉守英可看作土地開發(fā)權(quán)歸農(nóng)論的重要代表，主張將土地級(jí)差收益留在村莊[4]。與之對(duì)應(yīng)，是土地開發(fā)權(quán)國(guó)有論，認(rèn)為土地增值收益理應(yīng)由國(guó)家掌握并統(tǒng)一支配，即“漲價(jià)歸公”[5-6]。全面開發(fā)權(quán)論指出在公平補(bǔ)償失地者的同時(shí)，應(yīng)將土地自然增值的剩余部分用于支援全國(guó)其他農(nóng)村的建設(shè)，這在土地增值收益的分配上表述為“私公兼顧論”[7]。更有學(xué)者明確提出，當(dāng)前我國(guó)的土地制度設(shè)置恰恰保證了“地利共享”原則，可防止土地食利者階層產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在全民的公平分配[8]。
國(guó)家征地行為是在具體村莊中開展。本研究擬通過對(duì)一個(gè)村莊征地實(shí)踐過程的展現(xiàn)，厘清各方主體之間的權(quán)利——利益關(guān)聯(lián)，以此獲得對(duì)征地糾紛產(chǎn)生原因以及所造成后果的客觀理解。本文認(rèn)為征地糾紛的實(shí)質(zhì)為各方主體對(duì)土地增值收益的爭(zhēng)奪，反映的是各方主體因征地而產(chǎn)生的利益及其維護(hù)策略之間的競(jìng)爭(zhēng)或博弈，體現(xiàn)了博弈論的理論本質(zhì)。
2015年3月24日——4月12日，筆者著重就鄂中L村的征地問題進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。L村為城中村，處于縣城中心地段。L村所在T縣于1996年建制，征地工作于此時(shí)陸續(xù)開展。到目前為止，L村只涉及農(nóng)地征收，僅有47戶因城市道路的開通被納入拆遷范圍，還未實(shí)施。L村是移民村，從1958年開始遷入，有5個(gè)村民小組。因第五組多為分田到戶后遷來，僅戶口在村，無土地，亦無房屋，屬空掛組。因此，L村實(shí)為4個(gè)小組，有人口2376人，856戶，土地未征收前有1100多畝。至2012年，該村僅剩下300畝因項(xiàng)目未落地，仍由村民耕種的土地。其他被征土地，已為城市商業(yè)用地、工業(yè)用地以及政府行政辦公大樓所占據(jù)。L村已被卷入城市化浪潮中。
二 征地行為的村莊承接與利益密集型村莊的形塑
中國(guó)正處于快速發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，決定了征地將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)伴隨在我國(guó)的城市化進(jìn)程之中，就我國(guó)的征地經(jīng)驗(yàn)來看，村級(jí)組織是征地的執(zhí)行主體。
（一）征地行為的村莊承接
征地屬國(guó)家行為，國(guó)家可依據(jù)建設(shè)與發(fā)展的需要，在依法給與土地所有者或使用者補(bǔ)償?shù)那疤嵯�，�?duì)土地予以征收、收購、征用等。這決定了國(guó)家的代表——政府，所擁有征地權(quán)的國(guó)家權(quán)力屬性。近20多年來，我國(guó)大規(guī)模的征地行為多發(fā)生在城郊農(nóng)村以及占據(jù)國(guó)家地理或戰(zhàn)略區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，城郊農(nóng)村是征地集中地。征地與其他需要在農(nóng)村落實(shí)的國(guó)家政策一樣，要借由基層政權(quán)來完成。于村莊而言，征地在深入村莊的過程中，必然會(huì)同村莊社會(huì)中的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”[9]相碰撞，開啟與村民關(guān)于土地征收的談判。
改革開放以來，“發(fā)展”成為政府工作績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的設(shè)定刺激了地方政府“土地資本化”的沖動(dòng)，土地是城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)要素。要獲得城市土地的實(shí)際增量，只能通過土地征收。隨著中央政府對(duì)人事管理從“下管二級(jí)”向“下管一級(jí)”的改革以及崗位目標(biāo)責(zé)任制在行政過程中的推行，壓力型體制由此形成，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人[10]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，使征地在某時(shí)段內(nèi)上升為地方政府的中心工作，甚至作為一項(xiàng)工作指標(biāo)而被賦予“一票否決權(quán)”。若完成不善，全年工作成績(jī)都將功虧一空，職位升遷都會(huì)受到威脅�！跋鹿芤患�(jí)”規(guī)定表現(xiàn)在縣一級(jí)，即各職能部門的負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都由縣委任免[10]�？h一級(jí)城市發(fā)展中的征地任務(wù)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)，基于責(zé)任考核和職位升遷的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須竭力執(zhí)行，甚至要以“中心工作”的態(tài)度來對(duì)待。
征地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與分散的農(nóng)民直接進(jìn)行談判將面臨交易成本過高的問題[11]。分散農(nóng)民的組織代表——村級(jí)組織，成為征地任務(wù)的承接者，它具備法律和現(xiàn)實(shí)的雙重合理性。法律層面，村級(jí)組織是村莊社會(huì)合法代表，為村民廣泛認(rèn)同，且為國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及政策落實(shí)的實(shí)際代理人；現(xiàn)實(shí)層面，村級(jí)組織是地方自治組織，組織班子內(nèi)生于村莊社會(huì)，對(duì)村莊比較熟悉�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定農(nóng)戶的征地補(bǔ)償由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成，明確了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大致范圍，最終由省、自治區(qū)、直轄市參照規(guī)定并按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算涉及兩個(gè)重要變量：一是土地?cái)?shù)量，二是需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量。村干部，較之于離村莊社會(huì)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，具備先天優(yōu)勢(shì)，能精確、熟練地掌握情況。而且，村干部幾乎常年都需與村民打交道，熟諳村民的性格特點(diǎn)和心理結(jié)構(gòu)，能更為容易掌控征地中的利益談判過程。村級(jí)組織自然成為承接上級(jí)政府征地任務(wù)的最佳單位。
需要提出的是，因城市化需求帶來的征地，必然會(huì)給城郊村或城中村注入巨額利益，影響著地方政府及村級(jí)組織的行為方式。
（二）利益密集型村莊的形塑
因征地帶來的利益主要有兩種類型：一是征地補(bǔ)償利益及其附屬利益；一是城市發(fā)展的輻射利益。前者伴隨征地的開展而產(chǎn)生，有較強(qiáng)的行政主導(dǎo)與分配色彩，控制權(quán)掌握在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村級(jí)組織手中。具體表現(xiàn)為征地補(bǔ)償款以及為擺平征地過程中的矛盾糾紛而動(dòng)用的利益資源等。后者主要指地方政府通過征地進(jìn)行招商引資，帶動(dòng)工商業(yè)發(fā)展，所創(chuàng)造的眾多就業(yè)機(jī)會(huì)等等，它一般產(chǎn)生在征地完成之后。征地補(bǔ)償利益及其附屬利益的行政主導(dǎo)和分配色彩，意味著村民可借助個(gè)人力量資源，通過與利益的掌握者博弈獲得。城市發(fā)展的輻射利益，帶有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，與征地實(shí)踐過程無關(guān)。故，本文論及的利益類型，僅指伴隨征地實(shí)踐過程中的征地補(bǔ)償利益及其附屬利益。
顧名思義，征地補(bǔ)償利益及其附屬利益由征地補(bǔ)償利益和附屬利益組成。征地補(bǔ)償利益，特指征地補(bǔ)償款�！锻恋毓芾矸ā穼�(duì)征地補(bǔ)償內(nèi)容及規(guī)則有明確規(guī)定，較為固定。L村所在縣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為1996-1998年和1999-2012年兩個(gè)時(shí)間段。1996-1998年土地補(bǔ)償費(fèi)為1.6萬/畝，青苗費(fèi)1000元/畝，安置補(bǔ)償費(fèi)1萬/畝，總補(bǔ)償費(fèi)用為2.7萬/畝。其中1.4萬用于村級(jí)提留，其余補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶。1996-1998年間L村共征地112畝。1999-2012年，土地補(bǔ)償費(fèi)按當(dāng)?shù)馗仄骄戤a(chǎn)值1500元/畝（以種植棉花、油菜等經(jīng)濟(jì)作物為主）的7.5倍計(jì)算，安置補(bǔ)償費(fèi)按9倍計(jì)算，青苗補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一為1500元/畝，總征地補(bǔ)償費(fèi)約為3萬/畝，村級(jí)提留1.4萬，其余補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶。此時(shí)間段內(nèi)，村里共征地698畝。1996年以來，該村征地面積達(dá)810畝，平均每戶不足一畝�？梢姡@部分利益對(duì)村民來說微乎其微，且相對(duì)固定。然而，關(guān)鍵在于，借由地方政府及村級(jí)組織面對(duì)的征地任務(wù)壓力，農(nóng)戶可以土地為資本，來索取更多附屬利益。
因而，征地補(bǔ)償利益主要在于征地中的附屬利益，不在政府文件的規(guī)定之內(nèi)，但一般為基層政府所默認(rèn)。有時(shí)，需要村級(jí)組織向縣鄉(xiāng)政府爭(zhēng)取。該利益為村莊體制精英，即村干部掌握。較于縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在統(tǒng)一黨政系統(tǒng)中行為和目標(biāo)的一致性，村民自治制度的設(shè)置賦予了村級(jí)組織更多自主空間，它們很難對(duì)其進(jìn)行政治任務(wù)式的控制。行政制度上的斷裂使村莊對(duì)基層政府具備較大的反抗空間[12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了讓征地工作順利執(zhí)行，除了動(dòng)用權(quán)威力量，還需利用各種非正式的私人關(guān)系和利益引誘的方式將村級(jí)組織整合到統(tǒng)一的責(zé)任義務(wù)體系之中。
征地過程中，村級(jí)組織向上索要資源主要為了爭(zhēng)取村莊失地后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、吸納可協(xié)助其開展征地工作的村莊精英群體、擺平征地過程中的釘子戶或其他矛盾糾紛問題。上級(jí)政府指派的征地任務(wù)成為村干部向其爭(zhēng)取資源的談判資本。縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府給與或默許的利益資源必須能在村莊社會(huì)場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)，且能為村級(jí)組織支配。L村只涉及征地，且征地款在全縣是統(tǒng)一和確定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空間。縣城房地產(chǎn)市場(chǎng)的勃興給處于縣城中心及交通極為便利的L村帶來了機(jī)遇，尤其體現(xiàn)在村莊土地市場(chǎng)價(jià)值的顯現(xiàn)。于是，L村征地中可供爭(zhēng)取的附屬利益，即為村莊中的土地。該村村干部變相以征地為交換條件，所獲可供村級(jí)組織支配的土地資源有兩類：一類是2005年，經(jīng)過縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的允許，將本村的27畝地按照征收、招拍掛程序，留作村級(jí)商宅開發(fā)用地；一類是2007年，通過與政府協(xié)商，以便于之后安排房屋拆遷村民還建的名義，預(yù)留了200畝土地作為宅基地。這二者，尤其后者成為被征地農(nóng)民爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。
三 征地預(yù)期、征地利益的博弈與分配
相關(guān)媒體的話語以及部分學(xué)者的研究中，國(guó)家政府和農(nóng)民分別被呈現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)的“惡”者形象和弱勢(shì)的“被欺壓者”形象：為獲得低成本的土地以及更多土地財(cái)政，國(guó)家政府以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，不惜侵害其土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民被認(rèn)定為是排斥和抵觸國(guó)家的征地行為的。然而，L村的經(jīng)驗(yàn)顯示，村民形成了普遍的征地共識(shí)，并對(duì)征地以及征地利益存在預(yù)期。在意識(shí)上，表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家征地行為的接受和認(rèn)可。
（一）征地預(yù)期
城市擴(kuò)張必然會(huì)吞噬周邊農(nóng)村土地，城郊農(nóng)村（以及城中村）村民的失地具有不可逆轉(zhuǎn)性和不可選擇性，這已在村民中形成共識(shí)。村民征地共識(shí)的形成源于以下事實(shí)：（1）對(duì)城市化必然趨勢(shì)的認(rèn)可；（2）對(duì)國(guó)家征地權(quán)力屬性的認(rèn)知；（3）對(duì)自身擁有有限土地權(quán)利的認(rèn)識(shí)。征地共識(shí)的存在使征地具備了開展的前提，征地也因此成為可預(yù)期的。此外，因征地一夜暴富的新聞充斥于電視、新聞等媒體之中，使村民認(rèn)為征地利益也是可預(yù)期的。
征地預(yù)期說明，村民不僅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，極度渴望被征地。因此，征地行為的開展，不是圍繞“農(nóng)民愿不愿意被征地”，而是圍繞“農(nóng)民如何在征地中獲取更多的利益”，可歸結(jié)為：征地在村莊社會(huì)中的實(shí)踐過程，乃是圍繞征地利益的博弈和爭(zhēng)奪過程，特別是對(duì)征地附屬利益的爭(zhēng)奪過程。
L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，現(xiàn)多居住于村中三、四組，屬水庫移民；第二次在1970年，主要是臨近公社的部分社員響應(yīng)地方政府號(hào)召，充實(shí)L村人口，提高耕地利用率，現(xiàn)集中在村莊一組；第三次約在1976年，因村莊范圍的擴(kuò)大，臨近公社的其他社員也遷移過來，居于村莊二組。第四次在1986年，這源于該村所在鎮(zhèn)的建制給其帶來的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，已遷移過來的村民將親朋好友連帶帶來，方便他們就業(yè)和子女上學(xué)。這部分人為第五組，屬空掛組。L村實(shí)際村民主要是一、二、三、四組，帶有鮮明的組合性特征，村民間呈現(xiàn)為“弱關(guān)聯(lián)”的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，既缺乏血緣紐帶的鏈接，也缺乏地緣歷史的發(fā)育。所以，以獨(dú)立家庭為單位的個(gè)體資源擁有量的大小決定了其利益博弈能力的大小，比如村莊體制精英、經(jīng)濟(jì)精英以及極少數(shù)“釘子戶”，是利益博弈能力較強(qiáng)者的代表。
于是，在村民存在征地及征地利益預(yù)期的情況下，征地的村莊實(shí)踐使村莊演變?yōu)槔鏍?zhēng)奪的場(chǎng)域，村內(nèi)各主體不同程度地參與到征地利益的博弈與分配之中。
（二）征地利益的博弈與分配
L村對(duì)征地利益爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)集中在村莊土地上，有兩類：一類是2005年27畝留作村級(jí)商宅開發(fā)用地；一類是2007年預(yù)留作為安置被拆遷農(nóng)戶的200畝土地。上述土地都在被征土地的范圍之外。
村內(nèi)土地（主要是宅基地）市場(chǎng)貨幣價(jià)值的顯現(xiàn)，源于上述27畝國(guó)有土地的商業(yè)開發(fā)，村集體采取面向社會(huì)出售土地的方式彌補(bǔ)自主開發(fā)資金的缺乏。2005年，縣城正處于建設(shè)起步階段，這27畝土地雖位于汽車站附近，但仍不為本村村民所看好。當(dāng)時(shí)在任書記組織村組干部四處對(duì)外推銷土地，最終多數(shù)為外村做生意人士和縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部所購買，本村購買者不足10戶。約在房子建成后的兩三年中，縣城房地產(chǎn)出現(xiàn)了熱潮。這部分土地購買者建房后，有的通過轉(zhuǎn)手直接凈賺幾十萬元，有的通過開酒店、旅館營(yíng)利。村內(nèi)土地價(jià)值的貨幣化瞬間為村民發(fā)覺，撬動(dòng)著村莊的利益博弈秩序。
土地利益的顯現(xiàn)，首先引起的是村內(nèi)強(qiáng)勢(shì)群體的爭(zhēng)奪，目標(biāo)鎖定在預(yù)留的200畝用于還建的土地上。村內(nèi)強(qiáng)勢(shì)群體以“不退地”為資本，拒絕領(lǐng)取征地補(bǔ)償款為要挾手段，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)關(guān)系以及生存話語等方式，同村集體談判。最初，迫于征地壓力，村級(jí)組織采取妥協(xié)，滿足了他們的要求。較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較廣的社會(huì)關(guān)系以及較能耍狠、耍賴使他們具備較于普通村民更強(qiáng)的利益博弈能力，而成為利益既得群體。其中，最為村民所詬病的是他們口中的釘子戶，村中主要有兩個(gè)典型。
案例1，JM，75歲，老上訪戶，有一個(gè)兒子、三個(gè)女兒。1983年，分到13畝地。2007年，其中9畝土地在被征范圍中。因目睹村莊土地價(jià)值的攀升，他向村級(jí)組織提出的退地條件除補(bǔ)償款外，還要四處宅基地。經(jīng)多次協(xié)商，村里執(zhí)拗不過，給他劃了四處宅基地。因有一處宅基地不在理想地段，他便翻臉堅(jiān)決不退地。為使征地工作開展下去，盡快使縣里項(xiàng)目落地，村里另換了一塊位置較好的地塊給他。2008年，建了一棟7層的房子，第一層由兒子開門面，其余用來出租。還有兩處房屋在建，剩下一處已經(jīng)出售。據(jù)村民說，他前前后后共要到的宅基地有7處之多。JM還因其他事情與村里和縣里發(fā)生牽扯。2009年，JM的一塊1.35畝地被征走，用于建設(shè)縣的行政服務(wù)中心。不知什么原因，上世紀(jì)90年代末，這1.35畝地被村里給到另一農(nóng)戶耕種。由此引發(fā)了土地權(quán)屬糾紛，補(bǔ)償款一直放在村集體，未能發(fā)放。行政服務(wù)中心建成后，JM總?cè)ヴ[事，有一次還將行政服務(wù)中心大門鎖上，影響了正常工作。派出所將他帶走，到了派出所后，他鬧得更加厲害，說行政服務(wù)中心占地沒有經(jīng)過他的同意是違法的。他上了年紀(jì)，又患上了腦梗塞，派出所沒辦法，怕出問題擔(dān)負(fù)不起責(zé)任，就將他放了。之后，JM又去縣里其他部門上訪，縣里迫不得已決定讓城投公司出面給與他補(bǔ)償辦法，最后是給JM夫婦每年5000元的補(bǔ)貼，至今已拿了四年。吃到了這個(gè)甜頭，他又開始另找事由不斷向村里、縣里索要好處。
案例2，SF，40多歲，是個(gè)混混，坐過牢。坐牢回來后，承包了幾十畝魚塘，從未向村里交過承包費(fèi)，村里一直拿他沒辦法。后來，承包的魚塘要被征走，他借此機(jī)會(huì)向村里索要了三處宅基地。有時(shí)，他會(huì)用暴力來恐嚇、威脅村民，村里人對(duì)他都是敢怒不敢言。
以上是村中表現(xiàn)較為極端的兩個(gè)案例，展現(xiàn)了村中強(qiáng)勢(shì)群體與村級(jí)組織之間在征地過程中就宅基地利益的博弈過程。土地是他們與村級(jí)組織進(jìn)行利益博弈的主要資本，輔以個(gè)人力量和特質(zhì)，他們一躍成為征地附屬利益的最多獲得者。當(dāng)然，其他與村干部有關(guān)系以及有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民，同樣獲得了宅基地的分配利益。所有這些利益的爭(zhēng)奪，都是以征地為基礎(chǔ)背景。占有即將被征或正在被征的土地，在這場(chǎng)利益的博弈中具有至關(guān)重要的地位，如一位分到兩處宅基地的村民所說，“我要是沒有這個(gè)土地，就要不到屋基”。
四 征地利益博弈的后果： 村莊社會(huì)失序
社會(huì)失序是一種“社會(huì)秩序出現(xiàn)一定程度或一定范圍的紊亂”[13]狀態(tài)。社會(huì)失序大多發(fā)生在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，舊規(guī)則被打破，新規(guī)則未能建立。缺乏統(tǒng)一規(guī)則的引導(dǎo)，人們通常會(huì)感到無所適從，并衍生出多樣化的行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。L村恰好處于因城市化浪潮中的征地所帶來的轉(zhuǎn)型階段。征地?cái)噭?dòng)了原本平靜的局面，給村莊社會(huì)秩序帶來深刻的影響，沖擊著村民思想和價(jià)值觀念。L村短暫的移民特征，使其并未發(fā)育出強(qiáng)固、統(tǒng)一的規(guī)范價(jià)值體系。面對(duì)巨額利益的流入，村民很難抵御牟利行為，上演著一幅以個(gè)體家庭為單位的同村級(jí)組織的利益博弈畫面，村莊社會(huì)逐步走向失序。具體而言，該村的社會(huì)失序主要體現(xiàn)在三方面：（1）村莊公共資源，主要是宅基地分配的失序；（2）村莊社會(huì)關(guān)系的高度緊張；（3）村莊歷史遺留問題的激活。村莊社會(huì)失序構(gòu)成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村莊社會(huì)后果，侵蝕著村級(jí)組織的合法性及基層政府的治理能力。
下文將分別予以呈現(xiàn)。
（一）村莊宅基地資源分配的失序
從制度規(guī)定和現(xiàn)實(shí)利用層面來看，宅基地是保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的一種社會(huì)保障福利[14]。按照2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期間無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣（市）審批。因而，宅基地是一種公共資源，嚴(yán)格按照法“一戶一基”的原則分配，村民享有平等取得權(quán)，遵循統(tǒng)一的公共化分配規(guī)則。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地不能買賣的規(guī)定，集中體現(xiàn)了其福利性特征。生活中，村民亦只關(guān)注宅基地的實(shí)用價(jià)值，非所謂的“財(cái)產(chǎn)性價(jià)值”。這對(duì)一般農(nóng)村地區(qū)的村民而言，更是如此。
L村，征地中進(jìn)行分配的宅基地性質(zhì)在實(shí)然層面發(fā)生了變化，從公共福利資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭傻绞袌?chǎng)變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性資源，成為村民爭(zhēng)奪的利益對(duì)象�；鶎诱按寮�(jí)組織迫于征地壓力，面對(duì)村民特別是少數(shù)釘子戶“不退地”的要挾，采取妥協(xié)，造成了原本用來村民拆遷安置的宅基地成為擺平釘子戶的手段，呈現(xiàn)出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兌換的貨幣。這從不同側(cè)面反映了村莊宅基地資源性質(zhì)的異化。然而，村莊宅基地不能買賣的法律限制決定了村民買賣宅基地行為，處于違法空間之內(nèi)。強(qiáng)大的征地任務(wù)壓力使這部分宅基地位于縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地執(zhí)法的真空地帶，并成為村莊共識(shí)。
從宅基地分配規(guī)則來看，公共化分配規(guī)則為私人化分配規(guī)則替代。從村民角度來看，通常是擁有即將或正在被征的土地、具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較廣泛的社會(huì)關(guān)系以及能耍狠、耍賴的村民更易獲得宅基地資源。普通村民，因缺乏利益博弈資源和能力，而成為利益相對(duì)受損者。從村級(jí)組織角度來看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上報(bào)審批。宅基地的劃批以不透明的方式展開，引發(fā)了村民的不公平感和被剝奪感。當(dāng)此類感覺積蓄到一定程度，村級(jí)組織沒有及時(shí)采取措施化解時(shí)，就會(huì)演變?yōu)榇迕駥?duì)村級(jí)組織的集體不滿。現(xiàn)今L村出現(xiàn)了“全民要基”的情況，不滿情緒達(dá)到頂峰。在有限的宅基地資源面前，村級(jí)組織已陷入“如何進(jìn)行進(jìn)一步宅基地分配”的困局之中，幾乎不存在可以平衡村民利益的統(tǒng)一性分配方案。村莊宅基地分配失序的局面就此形成。
（二）村莊社會(huì)關(guān)系的緊張
面對(duì)征地利益，必然會(huì)引發(fā)村民的爭(zhēng)奪。利益爭(zhēng)奪的過程中，村民間爭(zhēng)奪能力的差異，帶來征地利益的分配不均。在我國(guó)農(nóng)民向來存在“不患寡而患不均”的心態(tài)下，自然會(huì)造成村民相互間的不滿，也包括對(duì)村級(jí)組織的不滿。在村莊熟人社會(huì)場(chǎng)域中，村民相互處于可視狀態(tài)之下，任何村民都能構(gòu)成其他村民的比較對(duì)象。在非依靠個(gè)人勞動(dòng)和努力就能獲得大量利益的情況下，“不勞而獲”的利益較多者便成為“不勞而獲”的利益較少者的比較對(duì)象。依次類推，最后形成不論是獲得利益者，還是未獲得利益者；不論是獲得利益較多者，還是獲得利益較少者，都無法滿意的格局。村民與村民之間充滿揣測(cè)、懷疑和怨憤，村莊社會(huì)關(guān)系高度緊張。
比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部的眼中都是該村征地中最大利益獲得者。然而，通過對(duì)他的訪談，了解到，其實(shí)他對(duì)他當(dāng)前所獲得的利益量仍不滿足，他說“要和村里的干部比”，認(rèn)為村干部在村里撈了更多好處，這是他的“那點(diǎn)”好處所不能比的。因此，他會(huì)找各種理由去找村干部的麻煩。而得到了一處或兩處宅基地的村民，也深深感到不公，覺得為何像JM這樣的人能獲得那么多宅基地，賺那么多錢。JM構(gòu)成了這部分既得利益群體的比照對(duì)象。一處宅基地都未獲得的村民，就以其鄰居或兄弟等為參照，“憑什么他們有，我沒有，還不是一樣有地”的疑問浮現(xiàn)在他們的內(nèi)心里。以上組成了村民相互比較的三個(gè)層級(jí)。
之所以村莊內(nèi)出現(xiàn)普遍性的社會(huì)關(guān)系緊張，究其根源在于征地附屬利益在村民間調(diào)配的高度不均，積聚了強(qiáng)烈的怨恨情緒。與此同時(shí)，村民私下又會(huì)積極采取各種方式向村級(jí)組織爭(zhēng)取，甚至不會(huì)向自己的親戚朋友透露，相互之間缺乏一種最基本的信任關(guān)系。
（三）村莊歷史遺留問題的激活
一旦新的力量參與到村莊社會(huì)，原本塵封已久的遺留問題都會(huì)借此機(jī)會(huì)得到復(fù)活，以此表達(dá)自身利益和權(quán)利訴求。遺留問題的類型可分為兩種：一種是一直都是作為問題存在，只是被平穩(wěn)的村莊日常生活所掩蓋了，成為一種殘存的記憶留存在村民的腦海里。只要有合適的時(shí)機(jī)，它就會(huì)被表達(dá)出來；一種是原本并不構(gòu)成問題，只是中途因某個(gè)事件的出現(xiàn)，使得該問題所蘊(yùn)含的利益凸顯出來了，由此而成為問題。這兩類問題，可因同一事件的出現(xiàn)，同時(shí)被表現(xiàn)出來，即遺留問題被激活。
在L村中，無疑征地是該村遺留問題得以激活的導(dǎo)火索�？傮w而言，該村共有兩處遺留問題的引子。第一處是分田到戶之前，該村共有13人被調(diào)入了所在公社一個(gè)農(nóng)場(chǎng)的機(jī)務(wù)隊(duì)，后因體制改革，機(jī)務(wù)隊(duì)被取消，他們重新回村。但此時(shí)，村里分田到戶的工作已經(jīng)完畢，之后一直沒有再調(diào)過土地。于是，這13人于2008年在該村正處于征地大浪潮以及村莊利益博弈較為激烈的時(shí)期，向村里提出要求，希望能給與他們相應(yīng)的補(bǔ)貼和保障。第二處是稅費(fèi)時(shí)期，因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，部分有地村民將土地分與其他村民耕種。土地征收的到來，一下子使土地的價(jià)值顯現(xiàn)化，關(guān)鍵還可作為向村級(jí)組織進(jìn)行利益談判的重要資本。特別是近幾年，因土地權(quán)屬而產(chǎn)生的糾紛多了起來。這些都是村莊內(nèi)部的歷史遺留問題通過征地事件得以激活的集中表現(xiàn)。
五 總結(jié)
城市化以空間擴(kuò)展為載體，以土地為依托，表現(xiàn)為國(guó)家為獲得城市發(fā)展所需土地向農(nóng)村征地的過程。要理解目前我國(guó)征地中的矛盾和糾紛，實(shí)現(xiàn)對(duì)其產(chǎn)生原因及征地村莊實(shí)踐后果的客觀認(rèn)識(shí)，就需將國(guó)家的征地行為置于村莊之中，細(xì)致展現(xiàn)征地實(shí)踐過程，厘清各方主體間的權(quán)利——利益關(guān)聯(lián)。
本文基于對(duì)鄂中L村征地實(shí)踐過程的考察發(fā)現(xiàn)，村級(jí)組織作為國(guó)家征地行為的最佳承接者，實(shí)現(xiàn)了征地理解視域的村莊轉(zhuǎn)移。征地，通過各種方式形塑了村莊的利益密集型特征。在村民普遍對(duì)征地及征地利益存在預(yù)期的前提下，征地糾紛的實(shí)質(zhì)是各方主體對(duì)土地增值收益的爭(zhēng)奪，反映的是對(duì)征地利益的博弈。村民間利益博弈能力的差異，使征地利益往往向村中強(qiáng)勢(shì)群體或釘子戶傾斜，造成村莊利益分配秩序的失衡，帶來一系列村莊社會(huì)后果。主要有：村莊公共資源分配失序；村莊社會(huì)關(guān)系緊張；村莊歷史遺留問題被激活。因征地利益的博弈所造成的村莊社會(huì)失序，侵蝕著村級(jí)組織的合法性以及基層政府的治理能力。
因此，在征地補(bǔ)償不斷提高且程序不斷規(guī)范的情況下，征地糾紛主要是村莊內(nèi)部各主體針對(duì)征地利益博弈的結(jié)果，與既有抗?fàn)幷我暯侵修r(nóng)民的利益或權(quán)利受損無關(guān)。從20多年來發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)的征地制度基本滿足了城市化過程中對(duì)土地資源的需求，且基本上保持了社會(huì)的穩(wěn)定局面。中國(guó)征地制度，包括其中所隱含的土地發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有的規(guī)定，具有現(xiàn)實(shí)合理性。
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感謝印子、鄭曉園、劉成良為本文寫作提供的幫助。
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