土地征收中的問題類型、解決途徑及經(jīng)驗(yàn)啟示
——以湖北省S縣為例
余彪
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074）
摘要:土地征收在我國當(dāng)前快速的工業(yè)化和城市化中難以避免。土地征收涉及到巨大的利益調(diào)整，實(shí)踐中產(chǎn)生大量的問題，按照產(chǎn)生緣由的不同，可以將它們劃分為生計(jì)型問題、分配型問題和治理型問題。為此，地方政府在土地征收過程中進(jìn)行了針對(duì)性的探索，諸如為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，充分發(fā)揮村民自治的功能，購買拆遷公司的社會(huì)化服務(wù)等，這些措施較好地化解了土地征收中的問題，但也還存在諸多須要繼續(xù)完善的地方。它給予的經(jīng)驗(yàn)啟示就是，地方政府在土地征收中，一方面隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善補(bǔ)償方式，另一方面須要加強(qiáng)基層政府的治理合法性和治理能力建設(shè)。
關(guān)鍵詞:土地征收;征地補(bǔ)償;問題類型
一、問題意識(shí)
我國目前正處于快速的工業(yè)化和城市化過程中，大規(guī)模的土地征收是不可避免的事情。近些年，盡管土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，地方政府的征地拆遷行為規(guī)范化程度不斷加強(qiáng)，但是各地在征地拆遷中仍然不時(shí)出現(xiàn)各種惡性事件，典型的如成都唐福珍自焚事件、重慶最牛釘子戶事件，這些事件經(jīng)過媒體的報(bào)道而引發(fā)全社會(huì)的高度關(guān)注�；诖�，學(xué)術(shù)界在此問題上也越來越重視，學(xué)者們關(guān)心的問題是，如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前的土地征收問題，進(jìn)而如何解決當(dāng)前的土地征收問題。
總體上來看，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于土地征收問題形成了兩種代表性的觀點(diǎn)。第一種是制度-權(quán)利論，此論認(rèn)為我國的根本性的土地產(chǎn)權(quán)制度在市場經(jīng)濟(jì)下顯得不合時(shí)宜，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須要經(jīng)過國家征收的環(huán)節(jié)，行政性壟斷的供地方式不僅無法反映土地的實(shí)際市場價(jià)格，也刺激了政府低價(jià)征地高價(jià)賣地的土地財(cái)政沖動(dòng)，再加上地方政府在征地過程中的權(quán)力濫用，造成了被征地者的普遍權(quán)利弱勢和利益受損[1][2][3]。第二種是利益博弈說，此論認(rèn)為征地權(quán)是國家法律賦予的合法權(quán)力，土地產(chǎn)權(quán)制度并非當(dāng)前征地矛盾的根源，僅僅強(qiáng)調(diào)地方政府征地過程中的行為不規(guī)范并不全面，土地征收往往意味著土地的巨大增值，被征地者試圖突破法律和政策規(guī)定的補(bǔ)償而與地方政府展開博弈，無序的博弈導(dǎo)致了意外事件的發(fā)生[4][5][6]。顯然，不同的認(rèn)識(shí)決定了不同的解決思路，前者認(rèn)為要根本解決征地矛盾，就要讓農(nóng)村集體土地直接入市分享更多的土地增值收益，而后者認(rèn)為必須在堅(jiān)持既有土地制度和國家征地權(quán)利的前提下保障被征地農(nóng)民的利益，而對(duì)于少量的漫天要價(jià)的“釘子戶”應(yīng)該依法行使強(qiáng)制權(quán)力。
針對(duì)以上兩種觀點(diǎn)，已經(jīng)有學(xué)者指出其不足，那就是它們都只看到了征地拆遷的部分事實(shí)，即將農(nóng)村和農(nóng)民看成一個(gè)整體來立論，因此觀點(diǎn)看上去爭鋒相對(duì)實(shí)際上皆有失偏頗[7][8]。 確實(shí)，這兩種解釋框架都無法全面地覆蓋征地矛盾的所有面向，持論者皆能找到足夠充分的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象作為支撐，現(xiàn)實(shí)中的征地拆遷往往是地方政府的侵害與少數(shù)釘子戶的反向侵害同時(shí)共存。從另外一個(gè)角度看，制度-權(quán)利論是一種價(jià)值型的宏觀性結(jié)構(gòu)分析，它無法很好地解釋現(xiàn)實(shí)中征地拆遷矛盾的高度復(fù)雜性，而利益博弈說則是一種微觀性的行為主體分析，它可以看到矛盾的復(fù)雜性卻對(duì)此種復(fù)雜性的產(chǎn)生緣由無法做出有效的回答，換而言之，它只是對(duì)征地涉及的利益主體做一種理性人的博弈分析，卻對(duì)在博弈場域中的行為主體的結(jié)構(gòu)性位置及條件約束存在一定的忽視。因此，可取的是要結(jié)合這兩種分析視角的優(yōu)勢，對(duì)當(dāng)前土地征收中的問題進(jìn)行類型劃分，這對(duì)于如何認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前的征地拆遷問題以至于如何解決征地拆遷問題是有裨益的。
本文將以湖北省S縣為經(jīng)驗(yàn)對(duì)象。S縣地處江漢平原腹地，全境總面積2044平方公里，其中耕地面積6.21萬公頃，總?cè)丝?/span>65萬，是全國重要的商品糧、優(yōu)質(zhì)棉、雙低油和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣。近年該縣從沿海地區(qū)引進(jìn)大量工業(yè)企業(yè)，城區(qū)迅速擴(kuò)張征地規(guī)模持續(xù)保持高位，近五年內(nèi)每年新增建設(shè)用地2000畝左右。從該縣綜治維穩(wěn)部門所受理的各種農(nóng)村信訪問題看，稅費(fèi)改革以前以反映稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重居多，而稅費(fèi)改革以后特別是近些年，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的涉土信訪逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。S縣一方面肩負(fù)著落后的農(nóng)業(yè)大縣加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，另一方面同時(shí)要保護(hù)農(nóng)民的利益維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因此在土地征收實(shí)踐中進(jìn)行了相應(yīng)的探索，它們的做法和經(jīng)驗(yàn)為理解土地征收問題提供了有益的啟示。
二、土地征收中的問題類型
土地征收涉及到巨大的利益調(diào)整，利益相關(guān)者必然展開激烈的博弈，因而出現(xiàn)大量的問題需要解決，依據(jù)這些問題產(chǎn)生緣由的不同，可以將其劃分為三種類型，分別是生計(jì)型問題、分配型問題及治理型問題。
第一，生計(jì)型問題
所謂生計(jì)型問題，就是指土地征收中被征地農(nóng)民因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低或者補(bǔ)償方式不合理導(dǎo)致生產(chǎn)生活沒有保障，因而對(duì)征收行為不滿甚至與地方政府產(chǎn)生矛盾或沖突。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收集體土地的補(bǔ)償費(fèi)是以原土地用途為基礎(chǔ)計(jì)算，并且規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)總和不能超過土地年產(chǎn)值的三十倍。我國農(nóng)村土地絕大部分種植糧食作物，一畝地年產(chǎn)值也就2000元左右，按此測算地方政府征收一畝地補(bǔ)償上限為6萬元。目前，盡管東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償早已突破法律的規(guī)定，但是絕大多數(shù)中西部地區(qū)的征地補(bǔ)償仍然較低。很顯然，這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很難保障被征地農(nóng)民的生活水平不下降。更為重要的是如何做到被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在上個(gè)世紀(jì)八九十年代以前，國家征地規(guī)模小涉及到的農(nóng)民也較少，彼時(shí)還有大量的國有及集體工廠企業(yè)，國家征地雖然給與的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償極少，但是能夠以農(nóng)轉(zhuǎn)工的形式安置被征地的農(nóng)民，農(nóng)民失地后不僅沒有后顧之憂而且生活大有改善，因而那個(gè)時(shí)候的農(nóng)民對(duì)征地普遍比較歡迎，但是九十年代中后期之后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展國家越來越難以安置勞動(dòng)力，于是土地征收改以貨幣補(bǔ)償為主，但是由于大多數(shù)失地農(nóng)民難以找到穩(wěn)定的工作，因而征地引發(fā)的社會(huì)矛盾越來越凸出[9]。
按照2009年《關(guān)于公布湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知》，S縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)一土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)每畝1380元，菜地修正系數(shù)為1.1，也就是每畝1518元，執(zhí)行倍數(shù)是20倍（計(jì)入青苗費(fèi)），扣除屬于村集體部分及個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，農(nóng)民實(shí)際上每畝獲得22436元的補(bǔ)償。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于被征地農(nóng)民意味著什么呢？筆者調(diào)查的S縣宏村，原來有耕地4000多畝（800㎡），人均耕地有1畝多，由于靠近縣城城區(qū)，90年代以來村民以種植大棚蔬菜為主。種植蔬菜比種糧食效益要高，每畝地年均達(dá)到四五千元的利潤，相當(dāng)一部分農(nóng)戶不出去打工在家里種菜即可維持家計(jì)。當(dāng)土地被政府征收以后，他們的收入隨即受到很大影響。宏村村民李某48歲，家里原來分有4.5畝地，其中3畝地用來種蔬菜，1.5畝用于種植水稻、小麥、苞谷等大糧作物，還養(yǎng)了兩頭母豬和幾十頭仔豬，地里的作物用作豬飼料減少養(yǎng)殖成本，算下來每年總收入達(dá)到五萬元以上，這筆收入不僅可以應(yīng)付家庭各項(xiàng)日常開銷，而且每年都能夠有些積蓄，2013年征地以后他家剩下0.5畝地，他不得不縮小養(yǎng)殖規(guī)模并且讓妻子負(fù)責(zé)，自己去外面做零工，現(xiàn)在兩口子的年收入只有2萬元左右。讓他擔(dān)心的是，再過兩年年齡大點(diǎn)去外面找工作將越來越難。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S縣征地對(duì)于45至65歲之間的農(nóng)民家庭的影響最大。處于這個(gè)家庭生命周期階段的農(nóng)戶，其家庭收入結(jié)構(gòu)一般是由兩代人創(chuàng)造的兩部分收入組成，父代這個(gè)時(shí)候年齡五六十歲，他們?cè)诩依镆荒晁募痉N蔬菜銷往城市批發(fā)市場，家里有五六畝田每年就可以創(chuàng)造兩萬元左右的純收入；而子代這個(gè)時(shí)期往往是剛成家不久，家庭的各種壓力比如子女教育、城市買房、家庭條件提升都落到他們的頭上，他們一般在家里做各種小買賣或者是在附近的縣城或者沿海地區(qū)打工，兩個(gè)年輕的小夫妻一年下來就有一筆可觀的現(xiàn)金收入，通常可以達(dá)到四五萬元。這兩部分收入在整個(gè)家庭里承擔(dān)了不同的功能，父代的這筆收入一般是用于家庭的日常開銷，而子代的這筆收入則是投資于家庭的建設(shè)和積累。從家庭的穩(wěn)定及發(fā)展來看，保持此種收入結(jié)構(gòu)相當(dāng)一個(gè)時(shí)期的穩(wěn)定是極為重要的。而大規(guī)模征地導(dǎo)致農(nóng)民失去土地就瓦解了普通農(nóng)戶的這種收入結(jié)構(gòu)，沒有土地后父代無法再在自己的土地上從事農(nóng)業(yè)，在現(xiàn)在的勞動(dòng)力市場上也很難充分再就業(yè)，如此，一個(gè)農(nóng)戶家庭就在短時(shí)期內(nèi)少了一筆很大的收入，從而造成子代的家庭經(jīng)濟(jì)壓力陡然增長。簡而言之，半工半耕的家計(jì)模式的打破，導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為失去土地后面臨著生活的壓力感[10]。
第二，分配型問題
所謂分配型問題，指的是村莊內(nèi)部各個(gè)利益相關(guān)主體圍繞著征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配而產(chǎn)生的糾紛。盡管土地管理法及其實(shí)施條例對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)分配做了原則性規(guī)定，但是我國農(nóng)村地域廣大差異性突出，鄉(xiāng)村政治社會(huì)結(jié)構(gòu)及地權(quán)秩序高度復(fù)雜，再加上征地款往往數(shù)額巨大，因而就給村莊內(nèi)部不同的相關(guān)利益主體留下了博弈的空間，征地款的具體分配規(guī)則還得視各個(gè)村莊根據(jù)自身的情況來制定。S縣在近些年征地中，發(fā)生大量征地補(bǔ)償款分配糾紛，主要是以下兩種：
其一，農(nóng)戶之間的糾紛。湖北省在1997年左右對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行第二輪延包政策時(shí)，恰逢當(dāng)時(shí)種地效益低農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重時(shí)期，很多農(nóng)戶不愿種地而外出打工，他們的承包地或者拋荒或者流轉(zhuǎn)給其他人種，因此二輪延包政策并沒有得到切實(shí)的執(zhí)行。而在國家進(jìn)行稅費(fèi)改革后，很多農(nóng)民開始回來向村集體要回土地，由此引發(fā)的糾紛在當(dāng)時(shí)的湖北省頗為普遍。在這種形勢下，湖北省2004年出臺(tái)了《關(guān)于依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作的若干意見》，完善二輪承包的政策解決了大量的土地糾紛。然而，當(dāng)征地使得土地的價(jià)值頓時(shí)顯化后，圍繞土地補(bǔ)償款的分配還是存在矛盾。按照法律和政策規(guī)定，征地補(bǔ)償當(dāng)然是以二輪延包后土地承包經(jīng)營權(quán)證為準(zhǔn)，但是此種法律規(guī)定并不為鄉(xiāng)村社會(huì)所認(rèn)同和支持，征地款的分配規(guī)則最終還是按照地方性的共識(shí)進(jìn)行。
這樣的例子在S縣比比皆是，比如 80年代初分田到戶時(shí)，當(dāng)時(shí)的宏村村民李萬國分到了幾畝地。到了上個(gè)世紀(jì)90年代中后期的時(shí)候，它覺得種地劃不來就把田給別人種，自己外出打工好多年都沒有回來，稅費(fèi)改革之前的三提五統(tǒng)任務(wù)自然也由種地的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。2004年湖北省完善土地二輪延包時(shí)候，村集體將這塊土地確認(rèn)承包給了該農(nóng)戶。2008年開始，宏村的土地開始大規(guī)模地被征用，外出打工回來的李萬國看到自己原來的土地馬上就要征走時(shí)，就向村里反映要回原來自己的承包地。盡管李萬國的地已經(jīng)登記到了種地農(nóng)戶的承包權(quán)證上，但是社區(qū)干部還是將雙方叫到一起進(jìn)行協(xié)商，最后雙方答應(yīng)將來征地時(shí)按照社區(qū)定的老辦法進(jìn)行。2011年征地時(shí)，雙方按照各自種植的年限劃分征地補(bǔ)償款。
其二，外來戶的土地權(quán)益。S縣地勢平坦，土壤肥沃，交通便利，對(duì)于鄰近山區(qū)的農(nóng)民很有吸引力，從上個(gè)世紀(jì)90年代以來城郊農(nóng)村的外來戶越來越多。這些外來戶有的在村里分到了土地，有的則是租種其他農(nóng)戶或者村集體的土地，有的久而久之認(rèn)為自己應(yīng)該享有與原住居民同樣的權(quán)利。特別是在近幾年征地的規(guī)模越來越大補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來越高時(shí)，這部分村民看到征地有較大收益便提出自己的土地權(quán)利。
S縣勝村就有一個(gè)這樣的案例，外來戶羅家政1987年經(jīng)人介紹遷移到勝村落戶，當(dāng)時(shí)購買了村民李宗秀的房產(chǎn)（含宅基地）及0.2畝左右的自留菜地。因勝村位于S縣城關(guān)邊上，羅家政所遷入的勝村五組的人均耕地只有0.58畝。當(dāng)時(shí)勝村村規(guī)民約規(guī)定，從1983年4月1日后，新遷入勝村的人口均不享受農(nóng)田分配，但可以自行流轉(zhuǎn)土地。1999年8月，羅家政因生產(chǎn)食用菌租賃勝村二組的4.68畝預(yù)留機(jī)動(dòng)地，并與勝村村委會(huì)簽訂了土地租賃合同。2004年湖北省開展完善二輪延包工作后，該塊土地沒有確認(rèn)到羅家政的名下，還是屬于村集體的土地，但是從2007年開始，羅家政開始以自己是勝村村民為由進(jìn)行上訪，要求將自己租賃的4.68畝土地確權(quán)給他，市縣鄉(xiāng)為此高度重視反復(fù)給他做思想工作，但是他依然堅(jiān)持上訪甚至聯(lián)絡(luò)新聞媒體為自己呼吁，地方政府對(duì)此毫無辦法。實(shí)際上，羅家政當(dāng)年所租賃的這塊土地前幾年已經(jīng)被征，他的目的就是通過上訪向鄉(xiāng)村兩級(jí)施壓獲取征地補(bǔ)償款。
第三，治理型問題
所謂治理型問題，是基層政府由于治理的正當(dāng)性不足或治理能力衰弱而引發(fā)的圍繞著征地展開的無序博弈現(xiàn)象。這種無序博弈主要集中在土地征收中的地上附著物補(bǔ)償方面。地上附著物中最具價(jià)值的通常就是農(nóng)民自建自住的房屋。2011年國家頒布實(shí)施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，政府征收城市房屋的補(bǔ)償依此進(jìn)行。不過，集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無正式的法律法規(guī)，因而事實(shí)上存在一個(gè)法律制度上的空白[11]。在現(xiàn)實(shí)中，則是各縣市參照國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并且結(jié)合自身的實(shí)際情況制定補(bǔ)償方案。S縣2011年4月22日公布制定了《S城區(qū)重點(diǎn)公益和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)房屋征收補(bǔ)償安置方案》。如果說政府征用一般的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以做到一視同仁，那么在地上附著物尤其是房屋征收補(bǔ)償方面面臨著極大的困難。農(nóng)戶的房屋面積、結(jié)構(gòu)、裝修等等存在著千差萬別，農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)條件也有好壞之分，農(nóng)民本身的談判能力也有強(qiáng)弱之別，一旦政府土地征收中涉及到房屋，那么農(nóng)民往往會(huì)想方設(shè)法運(yùn)用種種策略技術(shù)要求增加補(bǔ)償[12]。
宏村的干部在動(dòng)遷工作過程中就碰到一個(gè)經(jīng)典案例。農(nóng)戶燕飛家有一棟140㎡的兩層樓房，按照拆遷時(shí)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是1080元/㎡，加上附屬建筑評(píng)估價(jià)在20萬左右。房子評(píng)估價(jià)出來后，村里的干部去跟他談判簽訂拆遷協(xié)議，結(jié)果前后上門不下百次歷時(shí)一年多才最終談妥�！氨響B(tài)表得相當(dāng)好，反正別人什么價(jià)格自己就什么價(jià)格。談到50多萬元的時(shí)候，他說要回去跟他媽商量，回來后他媽說要再加8萬就拆了。我們跟上面的領(lǐng)導(dǎo)反映，上面同意了。他于是又要說跟他爸爸商量，他爸爸說再加8萬就拆，他也沒有任何的理由，反正你就加8萬元。剛準(zhǔn)備簽字，他老婆又不同意了，我們又繼續(xù)做工作。他老婆說反正你們不能強(qiáng)拆，她說我天天上網(wǎng)，網(wǎng)上有很多因強(qiáng)拆倒霉的干部，看你們誰敢拆。她說重慶有個(gè)釘子戶，最后賠了1000多萬元，北京奧運(yùn)會(huì)也還有一家沒有拆呢，最后都是政府妥協(xié)了。他的老婆的意見是要120萬元，低于這個(gè)數(shù)字你們就不要過來了。和他講道理，反復(fù)說，接他吃飯、喝酒、洗腳，說好話，又沒什么強(qiáng)制措施，最終在2011年底80多萬元談成了協(xié)議�！保ê甏宕鷷�(huì)計(jì)語）通過此案例可以看到的是，面對(duì)著征拆場域巨大的利益博弈空間，實(shí)際上每個(gè)被征地者都存在向釘子戶演化的強(qiáng)烈傾向。
在現(xiàn)實(shí)的拆遷過程中，盡管拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不斷地提高，但是相比之拆遷戶的要價(jià)增長得更快，拆遷動(dòng)員的難度也是越來越大。直到2012年5月份之前，S縣的拆遷工作主要由各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織專班負(fù)責(zé)實(shí)施，各個(gè)工作專班相互之間存在拆遷進(jìn)度上的競爭壓力，在中央三令五申不允許強(qiáng)拆的背景下，為了加快拆遷工作進(jìn)度，于是選擇采取一把鑰匙開一把鎖的策略，進(jìn)而導(dǎo)致拆遷的實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用不斷突破政策規(guī)定。但是隨著時(shí)間的推移，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未能促進(jìn)拆遷工作的展開，反而使得政府的拆遷成本急劇上升，土地征收中的拆遷工作逐漸陷入困境。
三、地方政府的問題解決途徑
1、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂
S縣目前已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化加速階段，大規(guī)模的征地正在迅速地推進(jìn)，這就帶來了大量的失地農(nóng)民，如何保證被征地農(nóng)民的生活水平不下降及長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性綜合性的工程。S縣主要是從兩個(gè)方面著手，其一是嚴(yán)格規(guī)范管理征地拆遷過程，確保征地補(bǔ)償資金到位，并且根據(jù)中央省市政策要求逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在已經(jīng)從本世紀(jì)初每畝兩三千元的水平提到了每畝接近三萬元。其二則是建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。土地長期以來在農(nóng)村社會(huì)都具有社會(huì)保障的功能，對(duì)老年人來講則具有養(yǎng)老保障的作用，農(nóng)民土地被征收后養(yǎng)老問題凸顯出來，建立失地農(nóng)民保險(xiǎn)制度緩解了土地保障喪失后的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。其中第二個(gè)方面是S縣最新實(shí)行的政策，尤其受到失地農(nóng)民的關(guān)注。
湖北省相關(guān)文件要求，“對(duì)因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，縣、市（區(qū)）人民政府要結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)、戶籍制度改革、城中村改造等，逐步建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，以保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)�！保ǘ跽l(fā)[2005]11號(hào)）S縣是從2013年開始給被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的。目前全縣征地涉及到4000人左右，其中給1100人已經(jīng)到了年齡的被征地農(nóng)民購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)。該縣的相關(guān)文件規(guī)定，被征地農(nóng)民可以選擇三種類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中實(shí)際上最多的還是按照《省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳<關(guān)于印發(fā)發(fā)湖北省城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法>的通知》（鄂勞社文[2003]189號(hào)）參加靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)。該文件規(guī)定，被征地農(nóng)民比照城鎮(zhèn)靈活從業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所需資金由縣、村組（社區(qū)、居委會(huì)）和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。在個(gè)人負(fù)擔(dān)這塊，S縣規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的28%須強(qiáng)制性繳納為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。
那么被征地農(nóng)民按靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)到法定退休年齡后養(yǎng)老金有多少呢？被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，凡男年滿60周歲，女年滿55周歲，累積繳納年限滿15年的，待遇按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（預(yù)測每月400多元），并根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定適時(shí)調(diào)整。被征地農(nóng)民參保時(shí)，已達(dá)到男60周歲，女55周歲的，繳費(fèi)后次月開始按國家規(guī)定待遇標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，對(duì)70歲以上的人員每月增發(fā)20元高齡補(bǔ)貼，對(duì)80周歲以上的人員，每月增發(fā)30元高齡補(bǔ)貼。比如宏村村民王懷忠，今年60歲，家里的土地陸陸續(xù)續(xù)被征收完畢，2013年按照文件規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，他自己繳納19600元，他妻子繳納21000元，因?yàn)槟挲g已經(jīng)達(dá)到，他們從繳費(fèi)之日起開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每個(gè)人每月是420元。雖然繳納的養(yǎng)老費(fèi)用很高，他們還是認(rèn)為有養(yǎng)老保障心里就踏實(shí)多了。
以上這個(gè)案例透露出兩個(gè)重要的信息：其一是相比于之前政府一次性將征地補(bǔ)償款發(fā)放給被征地農(nóng)民的做法，將征地款的一部分強(qiáng)制性地作為養(yǎng)老保險(xiǎn)金，同時(shí)縣政府再從財(cái)政收入中補(bǔ)貼一部分，這樣三方共同出資給被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，就很大程度上解決了農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)保障，也就可以盡量避免農(nóng)民花完征地款后再向政府回來“找補(bǔ)”帶來的社會(huì)穩(wěn)定問題。其二是當(dāng)前政府給被征地農(nóng)民辦理的養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)還是比較低的，盡管文件上提出被征地農(nóng)民可以在三種養(yǎng)老保險(xiǎn)中任選一種進(jìn)行參保，但是鑒于農(nóng)民自身的支付能力及地方政府的財(cái)政實(shí)力，實(shí)際上絕大部分選擇按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)。從已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民的狀況看，這個(gè)養(yǎng)老金水平還是比較低的。
2、充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮村民自治功能內(nèi)部協(xié)商解決
嚴(yán)格地來說，分配型糾紛并不直接與政府相關(guān)，但是分配型糾紛若不能及時(shí)解決，也會(huì)構(gòu)成政府征地工作中的不穩(wěn)定因素，在未來一段時(shí)間還要進(jìn)行大規(guī)模征地的情況下，必須要重視分配型糾紛的協(xié)調(diào)和解決。由于地權(quán)關(guān)系模糊，征地相當(dāng)于對(duì)地權(quán)關(guān)系的徹底重構(gòu)，因此分配型糾紛解決難度很大。政府在征地糾紛調(diào)解中，既要重視法律政策的指導(dǎo)規(guī)范，更要尊重農(nóng)民意愿充分發(fā)揮村民自治的作用。
村民之間圍繞土地補(bǔ)償款分配產(chǎn)生的糾紛，S縣充分地發(fā)揮村民自治的優(yōu)勢，通過村民協(xié)商討論出可行的操作辦法。事實(shí)上，補(bǔ)償款如何分配是一個(gè)村莊內(nèi)部博弈的問題，為了盡可能地分到多一些的補(bǔ)償款，每家每戶都能夠找到于己有利的“依據(jù)”。比如，如果是嚴(yán)格地按照二輪承包證來進(jìn)行補(bǔ)償，亦即這塊地原來在誰的證上土地補(bǔ)償款就歸誰，那么村里一部分撿了其他村民地種的農(nóng)戶就占了便宜。當(dāng)然，如果是能夠按照土地承包證上發(fā)下去，那么村干部的工作也輕松簡單了很多。然而，正是因?yàn)樵诖迩f尤其是在同一小組里面，村民大多生于斯長于斯，是一個(gè)熟人社會(huì)，因而很少有村民會(huì)執(zhí)拗于法律制度的規(guī)定去輕易地占他人的便宜，通常是經(jīng)過內(nèi)部的協(xié)商討論考慮各種情況均衡各方利益后，大家就商量出一個(gè)法子——以后的征地都按照這個(gè)辦法做，差不多就成了村域內(nèi)的“習(xí)慣法”。一般地，當(dāng)村莊的內(nèi)部自治資源較為豐富的時(shí)候，村民更容易達(dá)成共識(shí)而且執(zhí)行的成本也很低。當(dāng)然每個(gè)村莊內(nèi)部情況都不一樣，因而各個(gè)村的做法也存在差異性，基本上是一村一模式。這個(gè)工作大多是在村一級(jí)完成的，縣鄉(xiāng)兩級(jí)基本上不參與其中，只是要求在不違反國家法律規(guī)定的情況下大多數(shù)村民接受即可。宏村在2002年第一次征地之前，就是通過村民代表開會(huì)形成了按照耕種年限分配補(bǔ)償款的共識(shí)。村民自治解決這類糾紛是很有效率的，縣鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)村民自治的指導(dǎo)。
外來戶的分配權(quán)益糾紛問題。城郊農(nóng)村往往會(huì)聚集很多的外來人口，有的甚至通過各種方式把戶口等全部遷入進(jìn)來，外來人口的遷入實(shí)際上就打破了村莊的原有邊界，他們還會(huì)對(duì)村莊既有的利益格局形成影響。城市發(fā)展帶來的各種經(jīng)濟(jì)外溢會(huì)使得村民和村集體從中受益，其中最重要的就是城郊土地的價(jià)值顯化，那么如何在村莊內(nèi)部分配這些利益，這個(gè)時(shí)候村莊一般就會(huì)通過村民自治的形式來決議出方案。事實(shí)上，正是由于資源流量增加帶來的刺激，村民往往更加具有參與各種村務(wù)討論的積極性，村民自治實(shí)現(xiàn)得比以往也更為充分。比如S縣勝村在八十年代就內(nèi)部討論決定不給與分田到戶后遷入的外來人口以分地的資格，宏村2002年討論的按照耕種年限來劃分征地補(bǔ)償款的做法也適用于外來戶，這些村莊社會(huì)共識(shí)有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)。在這里，實(shí)際上遵循的是村規(guī)民約優(yōu)先于村莊集體成員權(quán)的規(guī)則。從這些村規(guī)民約的實(shí)踐來看，絕大多數(shù)村民都依此協(xié)商解決了問題，除了少量的案例是例外，比如勝村的羅家政不斷上訪要求征地補(bǔ)償款的故事即是如此。對(duì)于這種情況，政府一方面應(yīng)該要對(duì)其耐心地解釋做工作，另一方面也不能被其“綁架”無限支付行政成本，要做到嚴(yán)格地依法辦事。
3、通過購買社會(huì)服務(wù)方式進(jìn)行征地拆遷，提高工作效率減少拆遷成本
在拆遷工作陷入困境之后，S縣 2012年5月份以購買社會(huì)服務(wù)的形式引入兩家拆遷公司，由房屋征收辦與拆遷公司簽訂《房屋征收委托書》。在報(bào)酬方面，政府按照房屋評(píng)估價(jià)的10%給與社會(huì)服務(wù)費(fèi)，另外每與被征拆戶簽一份協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)2萬元。拆遷公司的具體任務(wù)由房屋征收辦統(tǒng)籌安排，對(duì)被征拆戶的房屋進(jìn)行調(diào)查摸底得出評(píng)估價(jià)后，拆遷公司開始進(jìn)入現(xiàn)場對(duì)被征拆戶進(jìn)行動(dòng)員拆遷，通常是有六七個(gè)人組成動(dòng)遷小組，分別負(fù)責(zé)現(xiàn)場的談判、攝像、安保等事務(wù)。拆遷公司的談判原則是堅(jiān)持按評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償不動(dòng)搖，談判的步驟基本上先是和平協(xié)商和談判，在談不成的情況下則開始采用威脅、糾纏、騷擾等辦法進(jìn)行逼拆，并且采用所謂的“24小時(shí)拆遷法”。相比于政府拆遷，拆遷公司的動(dòng)遷強(qiáng)度和手段都大大增加，由此導(dǎo)致拆遷公司的工作效率很高，很快就扭轉(zhuǎn)了S縣拆遷的困難局面。
拆遷效率提高的同時(shí)，政府拆遷成本也大大下降。根據(jù)S縣拆遷辦的估計(jì)，每戶的拆遷成本比以前降低至少十幾萬，房屋面積大的農(nóng)戶可能要少二三十萬甚至更多。S縣城關(guān)鎮(zhèn)2012年總共拆了136戶，其中6月以前只拆了7戶，并且這7戶都是職工干部家庭，而到了下半年，拆遷公司就把剩下的100多戶全部拆了，而且都是按照市場評(píng)估價(jià)簽的協(xié)議。宏村2012年3月到6月，全村才拆除4戶，而在7月份就拆掉30幾戶，宏村干部對(duì)此感嘆道：要是給我們自己拆，那么一年都拆不下去，成本起碼要高出幾百萬元。宏村臨近的林村有一戶，2012年5月之前政府拆遷辦的評(píng)估價(jià)是60多萬元，當(dāng)時(shí)宏村的馬會(huì)計(jì)被借調(diào)到拆遷辦負(fù)責(zé)該戶的動(dòng)遷工作，好不容易與對(duì)方談到98萬，對(duì)方要求再加2萬湊個(gè)整數(shù)，最終沒有達(dá)成協(xié)議，時(shí)間拖到當(dāng)年5月以后，政府聘請(qǐng)的評(píng)估公司重新估價(jià)58萬元，拆遷公司出面談判，結(jié)果談了三天以評(píng)估價(jià)把協(xié)議簽下來。宏村的代會(huì)計(jì)對(duì)此解釋道：“拆遷公司給馬會(huì)計(jì)打電話，馬會(huì)計(jì)還不知道什么事，他覺得還不相信，后來馬會(huì)計(jì)回來跟我們說，我們?nèi)ゲ疬w是用手敲門，他們?nèi)ナ怯媚_敲的門”。
從基層政府的角度，面對(duì)當(dāng)前似乎越來越難以治理甚至是處于不可治理狀態(tài)的拆遷難題，出于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的考慮必須要加快征地拆遷的進(jìn)度，運(yùn)用購買拆遷公司服務(wù)的模式來替代政府組織拆遷的模式成為選擇。但是拆遷公司的工作方法影響到了村民的正常生產(chǎn)生活，很多村民對(duì)此極為反感并且不斷地向相關(guān)部門反映。筆者在S縣調(diào)查期間，很多被征地農(nóng)民就表達(dá)了對(duì)拆遷公司的不滿，認(rèn)為拆遷公司就是政府故意雇傭過來的。在縣鄉(xiāng)綜治部門，可以看到很多村民信訪反映拆遷公司野蠻拆遷的材料。這些資料都顯示，拆遷公司對(duì)付拆遷戶的策略遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是文明的，它雖然有效的實(shí)現(xiàn)了政府加快拆遷進(jìn)度的目標(biāo)，但是長此以往對(duì)于政府的形象構(gòu)成負(fù)面影響。因?yàn)楸砻嫔喜疬w公司與拆遷戶打交道，政府充當(dāng)?shù)氖撬^裁判員的角色，但是拆遷公司實(shí)際上又是政府購買社會(huì)服務(wù)的結(jié)果，地方政府依然對(duì)征拆過程中所有行為和事件負(fù)有最終責(zé)任。
綜合前文所述土地征收中的問題類型劃分及地方政府解決問題的途徑，可歸納為下表：
表 土地征收中的三類問題
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問題表征 |
產(chǎn)生緣由 |
解決途徑 |
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生計(jì)型問題 |
被征地農(nóng)民收入減少，生活水平下降，長遠(yuǎn)生計(jì)無保障 |
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低及補(bǔ)償方式不合理 |
提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償方式，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 |
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分配型問題 |
農(nóng)戶與農(nóng)民之間、老戶與外來戶之間如何分配征地補(bǔ)償款 |
村莊原有地權(quán)秩序混亂，村莊集體成員權(quán)與村規(guī)民約相互沖突 |
充分發(fā)揮村民自治功能，依靠村規(guī)民約協(xié)商解決 |
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治理型問題 |
被征拆戶競相抬高補(bǔ)償要價(jià)，政府征拆成本急劇上升，征拆難度陡增 |
地上附著物尤其是農(nóng)村房屋難以標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)償，地方政府治理能力不足 |
以購買社會(huì)服務(wù)形式引入拆遷公司，提高拆遷效率降低拆遷成本 |
四、基本經(jīng)驗(yàn)及啟示
總體來看，S縣目前的征地工作是嚴(yán)格地按照國家和省市的政策進(jìn)行，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償也是比較到位的。相應(yīng)的問題可以概括為三個(gè)，一個(gè)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)農(nóng)民還不能滿意，農(nóng)民被征地后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還存在諸多的潛在損失，那就是農(nóng)民融入城市的難度和成本，因而，這里面有兩種成本，一種是喪失土地的收益，還有一種是轉(zhuǎn)換生活方式的成本，兩種成本都應(yīng)獲得公正合理的補(bǔ)償。應(yīng)該說，要保證征地農(nóng)民的生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，政府在這個(gè)方面還有很多的工作要做。二就是因?yàn)橥恋卣魇找l(fā)潛在的地權(quán)糾紛導(dǎo)致的征地補(bǔ)償分配問題。農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知觀念會(huì)隨著土地利益的變化而變化，土地征收使得土地利益顯化，由此帶來的征地補(bǔ)償分配糾紛不可避免。對(duì)于這種糾紛，縣鄉(xiāng)村三級(jí)在加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督的同時(shí)，最好的辦法就是依靠村民自治和村規(guī)民約解決。三就是地方政府難以根本上轉(zhuǎn)變土地征收中的博弈弱勢地位，購買拆遷公司的服務(wù)一定程度上解決了拆遷難的問題，但是這也引發(fā)了農(nóng)民對(duì)政府的不滿。采取市場化模式是地方政府的策略選擇，但是隨著民眾的法治意識(shí)和維權(quán)能力不斷增強(qiáng)，這種打法律擦邊球的方式將會(huì)越來越難以持續(xù)。
在現(xiàn)實(shí)社會(huì)及媒體輿論當(dāng)中，治理型問題尤其容易為其所關(guān)注，而生計(jì)型問題與分配型問題則受到相當(dāng)?shù)暮鲆�。很大程度上，征地過程中的矛盾復(fù)雜性已經(jīng)為治理型問題所遮蔽。而這種對(duì)各種征地事件的片面性描述及治理型問題的刻意性渲染，極大地誤導(dǎo)了當(dāng)前社會(huì)大眾甚至是學(xué)術(shù)界對(duì)政府征地行為以至于征地制度的理解和判斷�？陀^地來說，當(dāng)前被征地者在地上附著物征收補(bǔ)償方面獲得了相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，有的甚至因此而一夜暴富，渲染少數(shù)釘子戶面對(duì)政府拆遷的弱勢與悲情只能說是部分學(xué)者和媒體有意為之，而恰恰是政府在征收農(nóng)民賴以生存的耕地的時(shí)候，目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體上還存在偏低的問題，尤其是在廣大的中西部地區(qū)更為明顯，比如在S縣這類農(nóng)業(yè)大縣，中老年農(nóng)民失地后既無法外出打工也在本地找不到合適的工作，因而就成了家庭中的完全失業(yè)人口，這種家庭的生活水平就很可能會(huì)出現(xiàn)下降。這其實(shí)才是土地征收中存在的真問題。因此S縣土地征收的經(jīng)驗(yàn)給予的啟示就是，不宜將治理型問題遮蔽或代替其他類型的問題，解決征地拆遷問題必須要有分類治理思維。鑒于發(fā)揮村民自治解決分配型問題已成共識(shí)并且在實(shí)踐中極為普遍，因而土地征收中的分類治理主要應(yīng)該考慮以下兩個(gè)方面：
一方面，當(dāng)前征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式有待繼續(xù)改進(jìn)和完善。本質(zhì)上看，大量的農(nóng)地征收實(shí)際上是一個(gè)如何使得被征地農(nóng)民城市化的過程，這些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并且逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村生活方式的農(nóng)民，他們?nèi)绾胃酶斓厝谌氤鞘谐蔀檎嬲某鞘谢忻瘢蚨鞯匮a(bǔ)償必須是以農(nóng)民失去土地后城市化的成本為參照，其中主要就是就業(yè)和社保兩個(gè)方面。針對(duì)這些問題，S縣分批次給被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，很大程度上緩解了被征地農(nóng)民的后顧之憂。但是農(nóng)民的長期穩(wěn)定的收入問題還沒有較好的解決，政府在逐漸提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也要對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行相應(yīng)的完善，變一次性貨幣補(bǔ)償為長期性就業(yè)性補(bǔ)償，比如可以借鑒沿海地區(qū)的適當(dāng)比例留地安置模式。另一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)征地拆遷中的治理合法性和治理能力建設(shè)。當(dāng)前我國正處于社會(huì)及治理轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，各種社會(huì)問題和矛盾空前突出，而相應(yīng)的國家治理體系無法及時(shí)的應(yīng)對(duì)，因此這些問題和矛盾就以各種形式在社會(huì)的各個(gè)場域里表現(xiàn)出來。征地中的治理型問題很大程度上就是基層治理能力弱化的情況下各種社會(huì)問題在征地領(lǐng)域表征的結(jié)果。根本上，政府應(yīng)該提高征地拆遷的透明度，給與充分的前期調(diào)查和論證協(xié)商時(shí)間，同時(shí)在各種補(bǔ)償基本上合理公正的前提下，要能夠?qū)ι贁?shù)無理型被征拆戶通過法律程序進(jìn)行有效治理，做到對(duì)所有被征拆戶的一視同仁，保證政府的公信力。
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原文載于《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期
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