耕地賬上的數(shù)字游戲糊弄了誰？
―――從“占補平衡”和“增減掛鉤”變形看我國的耕地保護政策
李昌金
在我國工業(yè)化和城市化高歌猛進的時代，犧牲部分耕地資源在所難免。在這種情況下，為了堅守18億畝耕地紅線以確保13億人的口糧，中央政府制定了一系列政策措施，這其中就有“耕地占補平衡”制度和“土地增減掛鉤”政策。迄今這兩項政策實施已十多年了，一個無可回避的事實是，這兩項政策顯然沒有達到預(yù)期的效果。有專家斷言：“在占補平衡問題上，全國都在騙中央。”果真如此，18億畝耕地紅線和糧食安全保障將岌岌可危！
從“退耕還林”到“毀林造田”的演變
我國從1999年起開始實施“退耕還林工程”，這是迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)工程，僅中央投入的工程資金就超過4300多億元，全國累計完成退耕還林任務(wù)4.47億畝。1998年“耕地占補平衡”寫入新修改的《土地管理法》，隨后國土資源部出臺了多項具體政策，為全面實行耕地占補平衡制度提供依據(jù)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，補充耕地的來源主要是開發(fā)適宜墾造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火燒跡地、廢棄園地、災(zāi)毀耕地等。但很多地方在實施耕地占補平衡項目中，并沒有遵守這些規(guī)定，而是把林地（包括退耕還林地）和有防洪要求的土地也列入開發(fā)范圍，采取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規(guī)手段補充耕地，因此埋下了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患。
以2011年央視曝光的浙江省景寧縣將青山開墾成農(nóng)地實現(xiàn)占補平衡的事為例。2010年，景寧縣要完成開發(fā)2000畝耕地，以此來實現(xiàn)本縣的占補平衡，但同時景寧縣又給自己額外規(guī)定了新的任務(wù)，就是爭取完成外調(diào)杭州、寧波土地開發(fā)占補平衡的指標5500畝。完成這個指標的回報是“進賬3個億”，而政府通過招投標開發(fā)價格為每畝1.5――1.6萬。如果每畝收入54000元，刨去成本16000元，造地一畝就能凈賺約38000元。中標者以每畝1.5――1.6萬中標其中又能賺多少呢？也一定不是一個小數(shù)，更重要的是誰可以成為中標者？景寧縣嶺頭岙的造地項目是忠溪村的村支書承包的。
如此，在城市固定資產(chǎn)投資下，大量用于建設(shè)的平原優(yōu)質(zhì)農(nóng)保田（基本農(nóng)田），被“平衡”到偏遠山區(qū)的耕地，從表面上看農(nóng)保田數(shù)量沒有減少，但實際上種植能力已經(jīng)大打折扣。盡管新造出的田歸所在地村里所有，但由于沒法耕種，沒有人出來承包，也就只好放著，就像村民所說的也就是“空做一場”。那么早知如此，當(dāng)初為什么一定要做呢？根本的原因還在于利益的驅(qū)使。
變味的“增減掛鉤”
上世紀90年代，“增減掛鉤”在蘇南等地開展，2004年中央在18號文件中首次提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡稱“增減掛鉤”）的概念。 相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”項目立項后就可獲得上級預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標”，農(nóng)村房屋拆除復(fù)墾到位后，再按計劃歸還當(dāng)初上級預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標”。“增減掛鉤”政策的出臺為各地工業(yè)化、城市化快速發(fā)展急需占用大量耕地找到了突破口，因而大受地方政府的歡迎，在零星的試點后迅速擴大到全國。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點。2008年6月，國土部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點，分別是河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、云南、陜西、寧夏。
“增減掛鉤”本意是為了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”指標的來源主要是農(nóng)村居民點、廢棄工礦用地的復(fù)墾。但在實際落實過程中，“增減掛鉤”政策變了味，地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的只是拿到周轉(zhuǎn)指標，有了用地指標就能占用耕地，進而上更多的項目。而承接復(fù)墾任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)注只是有多少錢可以進帳，怎么才能應(yīng)付上級國土部門的驗收，而對于復(fù)墾出來的耕地有沒有價值，幾年后會不會復(fù)荒則不是他們要關(guān)心的。筆者在某縣考察過一個“增減掛鉤”復(fù)墾項目點，這個點是把一個廢棄“磚瓦窯廠”整理復(fù)墾，然而，就在這塊新造地的旁邊就有大片農(nóng)保田拋荒。
把“增減掛鉤”的游戲玩到極至的是“成都土改”，因為它不僅玩出了一套理念―――“還權(quán)賦權(quán)”，還玩出了一個模式―――“成都模式”。由于一些崇拜西方經(jīng)濟學(xué)、照搬新自由主義、迷信土地私有化的專家學(xué)者（如周其仁等）的極力吹捧，“成都土改”的意義被無限夸大，似乎新一輪農(nóng)村改革又要從這里發(fā)軔，并因此改寫中國農(nóng)村的歷史。實際上，“成都土改”成功的秘密就是兩點―――以成都“改革試點第一村”――都江堰市鶴鳴村為例：第一是拿“增減掛鉤”指標賣錢，指標為什么能賣錢？因為它的稀缺性――國土部每年分配的用地指標遠小于城市急劇擴張對土地的需求。因此無論是誰，只要能拿到“增減掛鉤”指標并完成復(fù)墾計劃就能發(fā)財。都江堰市鶴鳴村為什么能拿到“增減掛鉤”指標？因為它是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)試點村”，同時因為汶川地震受到特殊照顧。第二是借汶川地震國家給的特殊政策，突破現(xiàn)行土地政策的約束―――農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，即社會資金在農(nóng)民宅基地上新蓋的住宅可享有完全產(chǎn)權(quán)。這實際就是把原來屬于地方政府的財政收入（土地收購拍賣所得）讓渡給了農(nóng)民。因此，“成都土改”并不神秘，也不見創(chuàng)新，甚至談不上真正意義上的改革，更遑論成為指導(dǎo)全國新土改的一種模式。無獨有偶，類似的土改實驗還有重慶土改（即所謂的“重慶地票”）。
無法自圓其說的悖論
悖論之一：山上造田與山下空心村。一些地方為了完成“耕地占補平衡”任務(wù)，不惜上山毀林造田，而與此同時，伴隨著農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的所謂的“空心村”和“爛心村”，這種現(xiàn)象在我國中西部地區(qū)尤為嚴重。江西省撫州市委政研室早年進行了一項調(diào)查，被調(diào)查的15個村共有閑置舊房面積50877。6平方米，空閑地131016平方米，兩項合計181893。6平方米（合272。84畝）。按此標準推算，撫州全市農(nóng)村閑置土地至少在12萬畝以上，全國則至少上千萬畝。
悖論之二：墾荒造田與良田拋荒。許多地方城鎮(zhèn)周邊或工業(yè)園區(qū)大量的良田被毀，用來建設(shè)廠房或商品房，這些被毀的良田通過“增減掛鉤”政策“平衡”到了邊遠山區(qū)――拆除農(nóng)民舊房造田或墾荒造田，但就在這些新造田的地方，卻有大量農(nóng)田甚至是農(nóng)保田被拋荒，而且這種拋荒呈不斷加速的發(fā)展趨勢。粗略推算，我國中西部地區(qū)山區(qū)縣農(nóng)田拋荒面積大約占總面積的15％左右。一邊花錢造劣地、一邊良田被拋荒，這是運用什么政治經(jīng)濟學(xué)原理？
悖論之三：帳內(nèi)平衡與帳外失衡。估且不論“占優(yōu)補劣”或若干年后新造田復(fù)荒的問題，也就是說，就算通過“占補平衡”把搞建設(shè)損毀的農(nóng)田都補回來了，國土部賬冊上的耕地數(shù)字似乎是平衡的，但這也只是國土部帳內(nèi)的數(shù)字，那么賬外的數(shù)字呢？近一二十年來，農(nóng)民農(nóng)民違約用地、違規(guī)占地、違法賣地現(xiàn)象非常嚴重，甚至可以說到了失控的地步。改革開放30多年來，我國中西部地區(qū)山區(qū)縣耕地減少幅度大致在30%左右，這些減少的耕地顯然沒有進國土部的賬，也沒有進統(tǒng)計局的賬。近數(shù)年來，江西許多城市周邊的所謂“三非”建筑如雨后春筍般拔地起，國道省道及縣鄉(xiāng)公路兩旁大量當(dāng)?shù)刈詈玫霓r(nóng)田被毀用來建房或搞其他非農(nóng)建設(shè)，其情其景令人觸目驚心、痛心不已。
耕地保護政策為何失效？
“占補平衡”和“增減掛鉤”為什么會變形？中央政府出臺的一系旨在保護耕地的政策為什么效果不佳？有些政策甚至可以說是失敗的，其中的原因非常復(fù)雜，除了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進需要占用大量土地這個客觀因素外，還有其他一些復(fù)雜的問題，主要的有以下幾個方面：
首先是土地管理體制的問題。一項把土地的主人――與土地利益休戚相關(guān)方排斥在外、依靠政府專門機構(gòu)（國土部）――與土地利益無關(guān)方來管理土地的制度安排，能夠把集體土地管理好嗎？近一二十年來，盡管土地新政不斷，管理手段現(xiàn)代化也不斷升級（如航拍），但管理的效果卻不見改善，濫占的耕地的現(xiàn)象不是減少了而是增多了。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？原因之一是地方政府和國土部門能夠從耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中獲得巨大利益。原因之二是國土部門在很多情況下，自覺不自覺地充當(dāng)?shù)胤秸⑵髽I(yè)及個人違法占用耕地的保護傘，有時對于已經(jīng)發(fā)生的違法占用耕地的現(xiàn)象，國土部門不是依法處罰而是千方百計疏通與上級國土局的關(guān)系，通過用增加用地指標等措施，來掩蓋和粉飾地方政府、企業(yè)或個人的違法占地行為，使違法者免受法律的制裁。
其次是土地承包方式的問題。關(guān)于土地承包關(guān)系的政策性語言是“長久不變”，而《土地承包法》規(guī)定的承包期是30年。在農(nóng)民的思想觀點里，承包的土地“長久不變”就等同于自家的私有財產(chǎn)，換一個學(xué)術(shù)名詞就是“私有化”或“準私有化”、“變相私有化”。 既然“長久不變”就與集體其他成員沒有任何關(guān)系，想在上面挖塘就挖塘、蓋房就蓋房，甚至把它賣掉也沒有任何障礙，鄉(xiāng)村組干部沒人管這個事，不想管也管不了似乎也沒有必要管。一個既定事實是：大凡從1982年分田到戶后一直沒調(diào)過田或以前調(diào)過但近一二十年沒有調(diào)過田的地方，農(nóng)民沒有土地集體所有的觀念，因此違約用地、違規(guī)占地、違法賣土地的現(xiàn)象司空見慣，大片的良田被破壞得面目全非，而那些堅持三年一小調(diào)、五年一大調(diào)的地方農(nóng)民土地集體所有的觀念堅固，耕地保護得很好，就是賣地也是收入歸集體，全組平分后再打亂重分。
其三是社會輿論環(huán)境的問題。近一二十年來，隨著西方人權(quán)思想的西風(fēng)東漸，國內(nèi)民粹主義抬頭，在由右派公知占據(jù)主導(dǎo)地位的互聯(lián)網(wǎng)輿論場，農(nóng)民成了道德的化身，誰為農(nóng)民說話,誰就占據(jù)領(lǐng)道德高地，誰批評農(nóng)民（某些缺點）誰就是大逆不道，誰提公共利益誰就是以民爭利。網(wǎng)絡(luò)對基層干部的污名化乃至否定整個基層政府工作的輿論氛圍已然固化。有老干部痛心疾首地說：現(xiàn)在象不象文化大革命？干部抬不起頭，不敢干大事，不敢干實事？不敢說真話，有理不敢說，任由上下說冠冕堂皇的假話？現(xiàn)在所謂的民主，其實是壞人的民主、狡猾人的民主！還有誰愿意做誠實本份的人？現(xiàn)在國家救濟的是什么人？是一批好吃懶做、刁鉆無賴之人，如此下去怎么得了？這樣國家還有前途嗎？在這樣的社會輿論環(huán)境下，哪個基層干部去管農(nóng)民在自己承包地上建房子？在中國當(dāng)代史上，曾經(jīng)過于苛嚴的政治控制和社會管理不好，但現(xiàn)在失之于寬、失之于松的社會管理同樣不好、同樣要出問題。
其四是政策脫離實際的問題。毛澤東說:“按照實際情況決定工作方針,這是一切共產(chǎn)黨所必需牢牢記住的最基本的工作方法。”但這樣的工作方法我們已丟失多年了，因為現(xiàn)在各級領(lǐng)導(dǎo)層和專家學(xué)者群里，真正懂農(nóng)村的人越來越少，這是其一；其二是治國理政的理念“西方化”，在實踐中這種“西方化”被一句更具誘惑力的名詞所代替，這就是“與國際社會接軌”；其是三是專家治國或精英治國，忽視甚至排斥基層干部群眾在決策中的作用。縱觀近一二十年來的農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問題不小、具體政策問題嚴重。最近也是最典型就是近幾年在全國農(nóng)村開展的土地確權(quán)，從實踐看，這項工作不僅完全看不到專家所臆想的種種效果，相反暴露出來的問題層出不窮，問題嚴重的地方甚至可以說把農(nóng)村搞亂了。其實1982年的首輪土地承包和1998年的土地延包就是確權(quán)，現(xiàn)在又來確權(quán)只能是“折騰”，更不可以出現(xiàn)一些自由派專家學(xué)者所冀望的“再啟新一輪土地改革的偉大意義”！
“占補平衡”和“增減掛鉤”變形是中國土地問題的一個縮影，折射的是當(dāng)前我國社會政治、經(jīng)濟存在的諸多問題。這其中的一個重要問題就是舉國上下的急功近利思想。因此，要解決土地亂象問題需要從全局出發(fā)，需要大視野、大思路，需要中國式解決方案。就當(dāng)前而言，迫切需要解決的是一些帶全局性和實際工作中的突出問題：首先是要堅持正確方向和道路，這就是堅持土地集體所有，尊重農(nóng)民的自治權(quán)力和首創(chuàng)精神，賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)，允許農(nóng)民按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則自發(fā)自主調(diào)田。其次是改革土地管理體制機制，強化基層政府和村委會在保護耕地中的責(zé)任。其三是改革建設(shè)用地指標管理模式，改“總量管死、耕地放松”為“耕地管死、總量放松”，即最大限度地壓縮耕地用地指標，放寬非耕地用地指標―――放松對占用荒地、荒灘、荒山（包括稀疏殘次林）搞建設(shè)的限制，甚至可以不用指標去控制。其四是采取切實措施扭轉(zhuǎn)濫占耕地失控的局面，遏制農(nóng)村出現(xiàn)的違約用地、違規(guī)占地、違法賣地的風(fēng)潮。
原載經(jīng)濟日報―――《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2016年第1期
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