上海市委2014年1號(hào)課題聚焦城市基層治理體制改革,課題成果迅速轉(zhuǎn)化成具體的改革措施,對(duì)該市基層治理影響甚巨。其中最為引人矚目的改革舉措之一便是取消街道招商引資職能。取消招商引資之后,街道運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)財(cái)政通過預(yù)算全額保障,街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全上來。一位街道工作人員對(duì)此卻表達(dá)了一些憂慮:
街道取消招商職能,確實(shí)是從某種程度上減少了街道的負(fù)擔(dān),但同時(shí),街道自主的財(cái)力也有所損失。曾經(jīng),街道依靠這部分“活絡(luò)錢”解決了很多問題。比如一些老上訪戶的維穩(wěn)費(fèi),比如一些必不可少的制度外用工的加班費(fèi)(《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員不允許有加班費(fèi),但總不能讓制度外用工人員也跟著談奉獻(xiàn)吧)。
在嚴(yán)格的預(yù)算制度框架內(nèi),現(xiàn)實(shí)的問題是:今后街道想多用一塊錢,可能都要向區(qū)里相關(guān)部門化緣,這日子會(huì)不會(huì)有點(diǎn)難過?這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致多一事不如少一事的懶政?[①]
類似的擔(dān)心還有:
現(xiàn)在街道的擔(dān)子更重了,管理功能放下來,“托底”全部落在街道。社會(huì)工作的這塊責(zé)任也很大,但我們可以運(yùn)用的手段和空間比以前有限,這怎么做?
三級(jí)政府究竟有多少事,是依靠招商截留的稅款來開支的?不僅底下要說實(shí)話,上面也要實(shí)事求是。倘若金額巨大,沒了這塊“轉(zhuǎn)移支付”的“財(cái)政款”,街道基本運(yùn)作可能會(huì)出大問題,這需要量化的論據(jù)!
這是對(duì)現(xiàn)有工作格局和重心的顛覆和重新布局[②]。
筆者近期在上海調(diào)研城市社區(qū)治理時(shí),對(duì)其基層治理體制改革深有感觸,深為上海直面問題、勇于改革的魄力嘆服。街道取消招商引資職能,對(duì)于優(yōu)化全市招商引資工作和強(qiáng)化街道公共服務(wù)職能助力甚大。筆者無意對(duì)此進(jìn)行全面討論,只想重點(diǎn)討論一下招商引資衍生的“活絡(luò)錢”問題。這個(gè)問題非常有趣,是基層治理中的普遍現(xiàn)象,從中可以管窺基層治理中的一個(gè)非常重要的特點(diǎn)。
“活絡(luò)錢”的來源和使用掌握在街道手中,街道自然可以用這筆錢來處理一些棘手的治理難題,特別是那些通過制度化手段無法解決的問題,上文所說的維穩(wěn)費(fèi)就是常見的開支,也就是飽受爭議的“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的問題。至于編外人員的加班費(fèi),同樣是街道面對(duì)大量工作需要而不得不開支的。沒有這些編外人員,在編制控制日益嚴(yán)苛的當(dāng)下,僅靠正式工作人員在正常工作時(shí)間內(nèi)的工作,很難完成所有任務(wù),更不要說主動(dòng)作為了。基層公務(wù)員的擔(dān)憂總結(jié)起來是這樣一個(gè)問題:基層治理面臨一些制度外的靈活性高的工作,治理資源全部制度化是否會(huì)削弱基層治理的能力,特別是活力。
對(duì)這個(gè)擔(dān)心,也有人認(rèn)為這其實(shí)是在“倒逼街道重新來衡量自己的行為模式”,需要“基層轉(zhuǎn)變理念,同時(shí)也對(duì)區(qū)里的統(tǒng)籌能力提出更高要求”。媒體并舉試點(diǎn)區(qū)浦東、靜安的經(jīng)驗(yàn)說“當(dāng)初我們街道招商一年可用的經(jīng)費(fèi)可達(dá)8個(gè)億,剝離之后,每年2個(gè)億,不是照樣過來了。”
“倒逼職能轉(zhuǎn)型”的說法很有意思。其中可能包含這樣兩層意思:一層意思是說,基層治理重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共管理和公共安全上來以后,面臨的問題與以前不同,依靠“活絡(luò)錢”式的治理資源化解治理難題、維持靈活性和自主性的方式也沒有必要了,因此無需對(duì)此過分擔(dān)憂。當(dāng)然,也可能存在另一層意思,那就是雖然工作重心轉(zhuǎn)變,但基層治理仍然要面臨一些老問題,這些問題原來倚重“活絡(luò)錢”來化解,但這種治理方式是落后的,要借這次切斷“活絡(luò)錢”的契機(jī),來一次壯士斷腕的轉(zhuǎn)型,這似乎也非常契合治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。
但是,問題似乎并不這樣簡單。
無論怎么說,都不能排除基層會(huì)利用這些“活絡(luò)錢”式的治理資源做一些不合規(guī)的事情,也不能否認(rèn)基層類似治理方式造成的負(fù)面效果,用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾難免造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的不良示范效應(yīng)。不過,一概否定基層的這種治理方式恐怕也不是理性的態(tài)度,我們還是應(yīng)該在基層所要應(yīng)對(duì)的治理環(huán)境中認(rèn)識(shí)和理解這種治理方式長期存在的“必然性”,僅僅歸咎于基層治理理念落后,進(jìn)而“倒逼”政府改革,可能會(huì)因?yàn)楹雎粤诉@種“必然性”而給基層治理造成不可預(yù)知的困難。上述基層工作人員的擔(dān)憂原因即在此,若基層的治理環(huán)境尚未完全改變,單純的治理體制改革有可能反倒削弱基層的治理能力和活力。
基層治理的首要特點(diǎn)是其“現(xiàn)場性”,現(xiàn)場性也就是俗稱的“第一線”。基層治理就是國家權(quán)力與社會(huì)直接接觸打交道,責(zé)任吃重,資源卻相對(duì)有限,而且在行政體系的追責(zé)機(jī)制中,基層往往扮演著第一責(zé)任人的角色(也就是常說的“責(zé)權(quán)利不匹配”)。所以,基層治理就是要能夠在有限的治理資源和日益嚴(yán)苛的制度約束下,盡可能實(shí)現(xiàn)治理績效最優(yōu)化。然而,在現(xiàn)實(shí)中,由于追責(zé)壓力巨大,基層可能更愿意選擇“不出事邏輯”,也就是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯,即不求治理最優(yōu),而是維持治理最不差,這是典型的“懶政”。如果整個(gè)治理體制完全變成這種狀況,那基層治理可以說就徹底喪失了動(dòng)力和活力,國家自然也談不上活力了。在現(xiàn)實(shí)的政治體制中,“晉升機(jī)制”和“激勵(lì)機(jī)制”便成為賦予基層治理動(dòng)力不可或缺的設(shè)置。不過,晉升機(jī)制惠及群體畢竟有限,所以激勵(lì)機(jī)制的作用其實(shí)相對(duì)更為重要。激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)作要解決工作績效評(píng)估的問題,獎(jiǎng)懲必須盡可能精準(zhǔn)的與工作績效好壞對(duì)應(yīng)起來,干好干壞一個(gè)樣首先意味著評(píng)估機(jī)制失準(zhǔn),其次才導(dǎo)致了激勵(lì)機(jī)制失效。提高評(píng)估機(jī)制的精準(zhǔn)性關(guān)鍵在于使其能夠與基層工作的特點(diǎn)相匹配,基層工作人員常常抱怨待遇與付出不相稱,部分地表明二者匹配度還有進(jìn)一步提高的空間。這與“活絡(luò)錢”有什么關(guān)系呢?活絡(luò)錢其實(shí)就是在正式的制度化激勵(lì)外,由基層掌握的可以彌補(bǔ)正式評(píng)估機(jī)制失準(zhǔn)的非正式激勵(lì)資源(當(dāng)然不排除其中不乏不規(guī)范現(xiàn)象)。依靠這種相對(duì)靈活的資源,基層可以更加有效的進(jìn)行內(nèi)部的自我評(píng)估、自我激勵(lì),從而調(diào)動(dòng)普通一線工作人員的積極性。為什么需要這種制度外激勵(lì)呢?這便與基層治理的“現(xiàn)場性”有關(guān);鶎又卫硇枰獞(yīng)對(duì)的是大量細(xì)小瑣碎、頻繁反復(fù)的事務(wù),這些事務(wù)不像那些程式化程度高的事務(wù)便于評(píng)估,因此,難以完全依靠制度化的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)度,故而,基層需要有一定的資源來對(duì)這些工作進(jìn)行激勵(lì)。
不過,激勵(lì)問題還只是這個(gè)問題的一個(gè)次要層面。更為關(guān)鍵的層面在于,基層政權(quán)面臨的治理環(huán)境仍然是一個(gè)處于變遷中的市場和社會(huì),可以稱之為“動(dòng)態(tài)社會(huì)”。之所以說我們?nèi)匀惶幱趧?dòng)態(tài)社會(huì),簡單講就是因?yàn)槲覈幱诳焖俟I(yè)化和城市化的階段,這是我們與西方主要發(fā)達(dá)國家發(fā)展階段的關(guān)鍵區(qū)別之一。動(dòng)態(tài)社會(huì)是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)快速重組、社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)則重構(gòu),因此“變量”多于“存量”的社會(huì)。相對(duì)的,西方主要發(fā)達(dá)國家的“穩(wěn)態(tài)社會(huì)”則是工業(yè)化和城市化完成時(shí)期的社會(huì)發(fā)展階段。穩(wěn)態(tài)社會(huì)是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)固,社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)則比較明晰,“存量”多于“變量”的社會(huì)。制度和規(guī)則的有效性更加依賴一個(gè)“存量”多于“變量”的社會(huì),而在動(dòng)態(tài)社會(huì)中,因?yàn)樽兞吭跁r(shí)時(shí)刻刻生成之中,既有的制度和規(guī)則必然具有滯后性,再完美的制度設(shè)計(jì)也難以精確預(yù)測(cè)和涵括動(dòng)態(tài)社會(huì)的情況;鶎诱䴔(quán)正是處于這樣的動(dòng)態(tài)社會(huì)之中,基層治理自然也就具有很強(qiáng)的不確定性,無法全部在既有制度和規(guī)則中完成,相反,基層治理需要能夠及時(shí)敏銳地應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì),應(yīng)對(duì)過程也是一個(gè)制度和規(guī)則重構(gòu)的過程。正是在這個(gè)意義上,基層治理的靈活性就是動(dòng)態(tài)社會(huì)的必然要求。
取消街道活絡(luò)錢雖然是取消招商引資職能的“副產(chǎn)品”,但其實(shí)也反映了當(dāng)前一種非常流行的基層治理改革理念,那就是提高基層治理的制度化、法制化、正式化。所謂的倒逼治理模式轉(zhuǎn)型,其實(shí)就是要削弱甚至消除基層治理當(dāng)前存在的非制度化、非法制化、非正式化的一面,讓基層治理全部在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)作。這種理念即使在穩(wěn)態(tài)社會(huì)里也是不可思議的,穩(wěn)態(tài)社會(huì)也不是一個(gè)消滅了“變量”的社會(huì),基層治理仍然要面對(duì)諸多不可控變量的產(chǎn)生,只不過,由于社會(huì)的存量部分占主導(dǎo),在長期的治理實(shí)踐中,已經(jīng)生產(chǎn)出了與其社會(huì)基本匹配的制度與規(guī)則,所以,治理基本上可以在制度和規(guī)則框架內(nèi)運(yùn)作。對(duì)于動(dòng)態(tài)社會(huì)的治理來說,最重要的不是用制度框住治理實(shí)踐,而更要注重在靈活的治理實(shí)踐中生成與完善制度和規(guī)則。當(dāng)前的改革實(shí)踐顯然出現(xiàn)了某種程度的本末倒置。
仍然以前文所說的基層政府用活絡(luò)錢解決老上訪戶問題來說。老上訪戶問題的發(fā)生發(fā)展非常復(fù)雜,往往難以準(zhǔn)確定性其是非黑白,或者,即使能夠準(zhǔn)確定性,基層政府在各種現(xiàn)實(shí)約束(包括意識(shí)形態(tài)、壓力型體制、輿論環(huán)境等等)中也很難徹底解決,通過活絡(luò)錢其實(shí)并不是要解決問題,而只是緩解問題,用時(shí)間換空間,能拖一時(shí)是一時(shí),只要老上訪戶們不采取極端方式影響社會(huì)穩(wěn)定即可,絕大多數(shù)這類問題最終只能靠死亡來獲得一種另類的“解決”。在動(dòng)態(tài)社會(huì)中,利益迅速重組,社會(huì)分化加速進(jìn)行,必然會(huì)出現(xiàn)一些利益受損(無關(guān)分配規(guī)則的合理性)者,加上各種復(fù)雜變量的介入,會(huì)讓簡單問題變得非常復(fù)雜。這是我們不得不正視并且忍受的動(dòng)態(tài)社會(huì)的現(xiàn)實(shí),也因此,試圖解決所有問題就是不現(xiàn)實(shí)的,最多只能作為一種理想,或者作為一種治理壓力督促治理者盡可能提高其治理績效。但將其作為出發(fā)點(diǎn),設(shè)計(jì)制度,并用這種制度束縛基層治理者,恐怕還是值得討論的。
面對(duì)這樣的動(dòng)態(tài)社會(huì),基層治理就必然要在各種約束中盡可能閃轉(zhuǎn)騰挪,調(diào)用一切可以調(diào)用的治理資源,在激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制的雙重作用下,維持基層社會(huì)的基本秩序。閃轉(zhuǎn)騰挪需要類似活絡(luò)錢的治理資源,手中無米喚雞也不靈,手中沒有自己的米,恐怕也難以指揮得動(dòng)所有的雞。依靠上級(jí)全額撥款固然可以保障基本運(yùn)轉(zhuǎn),但卻可能削弱基層治理資源,從而削弱其治理能力。更重要的是,過度制度化、法制化、正式化則會(huì)窒息基層治理的靈活性,那時(shí),官僚體制的惰性將會(huì)蔓延到治理體系的整個(gè)肌體。一個(gè)“早熟的”龐大的規(guī)范的法治政府面對(duì)一個(gè)變遷中的動(dòng)態(tài)社會(huì),可能會(huì)遇到很多始料不及也措手不及的困難。在這個(gè)意義上,如何在制度化與靈活性之間給予基層合理的治理空間,是一個(gè)非常有現(xiàn)實(shí)意義的課題,值得我們繼續(xù)探索。有一點(diǎn)應(yīng)該明確的是,在進(jìn)行相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí),決策者應(yīng)充分考慮到,給予基層治理以一定的自主性與靈活性,以提高其應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì)的治理能力。制度萬能,一勞永逸的想法是要不得的。
本文發(fā)表于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年第3期。
[①] 這位公務(wù)員另外的憂慮是擔(dān)心基層公務(wù)員待遇和升職空間受影響,進(jìn)而影響工作積極性,這里暫不討論。參見:《基層公務(wù)員:我們期待什么”》《上海觀察》http://web.shobserver.com/news/detail?id=3039
[②] 《街道取消招商,賬該怎么算》《上海觀察》http://web.shobserver.com/news/detail?id=3045