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上海市委2014年1號(hào)課題聚焦城市基層治理體制改革，課題成果迅速轉(zhuǎn)化成具體的改革措施，對(duì)該市基層治理影響甚巨。其中最為引人矚目的改革舉措之一便是取消街道招商引資職能。取消招商引資之后，街道運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)財(cái)政通過預(yù)算全額保障，街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全上來。一位街道工作人員對(duì)此卻表達(dá)了一些憂慮：

街道取消招商職能，確實(shí)是從某種程度上減少了街道的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)，街道自主的財(cái)力也有所損失。曾經(jīng)，街道依靠這部分“活絡(luò)錢”解決了很多問題。比如一些老上訪戶的維穩(wěn)費(fèi)，比如一些必不可少的制度外用工的加班費(fèi)（《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員不允許有加班費(fèi)，但總不能讓制度外用工人員也跟著談奉獻(xiàn)吧）。

 在嚴(yán)格的預(yù)算制度框架內(nèi)，現(xiàn)實(shí)的問題是：今后街道想多用一塊錢，可能都要向區(qū)里相關(guān)部門化緣，這日子會(huì)不會(huì)有點(diǎn)難過？這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致多一事不如少一事的懶政？[①]

類似的擔(dān)心還有：

現(xiàn)在街道的擔(dān)子更重了，管理功能放下來，“托底”全部落在街道。社會(huì)工作的這塊責(zé)任也很大，但我們可以運(yùn)用的手段和空間比以前有限，這怎么做？

三級(jí)政府究竟有多少事，是依靠招商截留的稅款來開支的？不僅底下要說實(shí)話，上面也要實(shí)事求是。倘若金額巨大，沒了這塊“轉(zhuǎn)移支付”的“財(cái)政款”，街道基本運(yùn)作可能會(huì)出大問題，這需要量化的論據(jù)！

這是對(duì)現(xiàn)有工作格局和重心的顛覆和重新布局[②]。

筆者近期在上海調(diào)研城市社區(qū)治理時(shí)，對(duì)其基層治理體制改革深有感觸，深為上海直面問題、勇于改革的魄力嘆服。街道取消招商引資職能，對(duì)于優(yōu)化全市招商引資工作和強(qiáng)化街道公共服務(wù)職能助力甚大。筆者無意對(duì)此進(jìn)行全面討論，只想重點(diǎn)討論一下招商引資衍生的“活絡(luò)錢”問題。這個(gè)問題非常有趣，是基層治理中的普遍現(xiàn)象，從中可以管窺基層治理中的一個(gè)非常重要的特點(diǎn)。

“活絡(luò)錢”的來源和使用掌握在街道手中，街道自然可以用這筆錢來處理一些棘手的治理難題，特別是那些通過制度化手段無法解決的問題，上文所說的維穩(wěn)費(fèi)就是常見的開支，也就是飽受爭議的“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的問題。至于編外人員的加班費(fèi)，同樣是街道面對(duì)大量工作需要而不得不開支的。沒有這些編外人員，在編制控制日益嚴(yán)苛的當(dāng)下，僅靠正式工作人員在正常工作時(shí)間內(nèi)的工作，很難完成所有任務(wù)，更不要說主動(dòng)作為了。基層公務(wù)員的擔(dān)憂總結(jié)起來是這樣一個(gè)問題：基層治理面臨一些制度外的靈活性高的工作，治理資源全部制度化是否會(huì)削弱基層治理的能力，特別是活力。

對(duì)這個(gè)擔(dān)心，也有人認(rèn)為這其實(shí)是在“倒逼街道重新來衡量自己的行為模式”，需要“基層轉(zhuǎn)變理念，同時(shí)也對(duì)區(qū)里的統(tǒng)籌能力提出更高要求”。媒體并舉試點(diǎn)區(qū)浦東、靜安的經(jīng)驗(yàn)說“當(dāng)初我們街道招商一年可用的經(jīng)費(fèi)可達(dá)8個(gè)億，剝離之后，每年2個(gè)億，不是照樣過來了。”

“倒逼職能轉(zhuǎn)型”的說法很有意思。其中可能包含這樣兩層意思：一層意思是說，基層治理重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共管理和公共安全上來以后，面臨的問題與以前不同，依靠“活絡(luò)錢”式的治理資源化解治理難題、維持靈活性和自主性的方式也沒有必要了，因此無需對(duì)此過分擔(dān)憂。當(dāng)然，也可能存在另一層意思，那就是雖然工作重心轉(zhuǎn)變，但基層治理仍然要面臨一些老問題，這些問題原來倚重“活絡(luò)錢”來化解，但這種治理方式是落后的，要借這次切斷“活絡(luò)錢”的契機(jī)，來一次壯士斷腕的轉(zhuǎn)型，這似乎也非常契合治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。

但是，問題似乎并不這樣簡單。

無論怎么說，都不能排除基層會(huì)利用這些“活絡(luò)錢”式的治理資源做一些不合規(guī)的事情，也不能否認(rèn)基層類似治理方式造成的負(fù)面效果，用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾難免造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的不良示范效應(yīng)。不過，一概否定基層的這種治理方式恐怕也不是理性的態(tài)度，我們還是應(yīng)該在基層所要應(yīng)對(duì)的治理環(huán)境中認(rèn)識(shí)和理解這種治理方式長期存在的“必然性”，僅僅歸咎于基層治理理念落后，進(jìn)而“倒逼”政府改革，可能會(huì)因?yàn)楹雎粤诉@種“必然性”而給基層治理造成不可預(yù)知的困難。上述基層工作人員的擔(dān)憂原因即在此，若基層的治理環(huán)境尚未完全改變，單純的治理體制改革有可能反倒削弱基層的治理能力和活力。

基層治理的首要特點(diǎn)是其“現(xiàn)場性”，現(xiàn)場性也就是俗稱的“第一線”。基層治理就是國家權(quán)力與社會(huì)直接接觸打交道，責(zé)任吃重，資源卻相對(duì)有限，而且在行政體系的追責(zé)機(jī)制中，基層往往扮演著第一責(zé)任人的角色（也就是常說的“責(zé)權(quán)利不匹配”）。所以，基層治理就是要能夠在有限的治理資源和日益嚴(yán)苛的制度約束下，盡可能實(shí)現(xiàn)治理績效最優(yōu)化。然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于追責(zé)壓力巨大，基層可能更愿意選擇“不出事邏輯”，也就是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯，即不求治理最優(yōu)，而是維持治理最不差，這是典型的“懶政”。如果整個(gè)治理體制完全變成這種狀況，那基層治理可以說就徹底喪失了動(dòng)力和活力，國家自然也談不上活力了。在現(xiàn)實(shí)的政治體制中，“晉升機(jī)制”和“激勵(lì)機(jī)制”便成為賦予基層治理動(dòng)力不可或缺的設(shè)置。不過，晉升機(jī)制惠及群體畢竟有限，所以激勵(lì)機(jī)制的作用其實(shí)相對(duì)更為重要。激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)作要解決工作績效評(píng)估的問題，獎(jiǎng)懲必須盡可能精準(zhǔn)的與工作績效好壞對(duì)應(yīng)起來，干好干壞一個(gè)樣首先意味著評(píng)估機(jī)制失準(zhǔn)，其次才導(dǎo)致了激勵(lì)機(jī)制失效。提高評(píng)估機(jī)制的精準(zhǔn)性關(guān)鍵在于使其能夠與基層工作的特點(diǎn)相匹配，基層工作人員常常抱怨待遇與付出不相稱，部分地表明二者匹配度還有進(jìn)一步提高的空間。這與“活絡(luò)錢”有什么關(guān)系呢？活絡(luò)錢其實(shí)就是在正式的制度化激勵(lì)外，由基層掌握的可以彌補(bǔ)正式評(píng)估機(jī)制失準(zhǔn)的非正式激勵(lì)資源（當(dāng)然不排除其中不乏不規(guī)范現(xiàn)象）。依靠這種相對(duì)靈活的資源，基層可以更加有效的進(jìn)行內(nèi)部的自我評(píng)估、自我激勵(lì)，從而調(diào)動(dòng)普通一線工作人員的積極性。為什么需要這種制度外激勵(lì)呢？這便與基層治理的“現(xiàn)場性”有關(guān)�；鶎又卫硇枰獞�(yīng)對(duì)的是大量細(xì)小瑣碎、頻繁反復(fù)的事務(wù)，這些事務(wù)不像那些程式化程度高的事務(wù)便于評(píng)估，因此，難以完全依靠制度化的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)度，故而，基層需要有一定的資源來對(duì)這些工作進(jìn)行激勵(lì)。

不過，激勵(lì)問題還只是這個(gè)問題的一個(gè)次要層面。更為關(guān)鍵的層面在于，基層政權(quán)面臨的治理環(huán)境仍然是一個(gè)處于變遷中的市場和社會(huì)，可以稱之為“動(dòng)態(tài)社會(huì)”。之所以說我們?nèi)匀惶幱趧?dòng)態(tài)社會(huì)，簡單講就是因?yàn)槲覈�正處于快速工業(yè)化和城市化的階段，這是我們與西方主要發(fā)達(dá)國家發(fā)展階段的關(guān)鍵區(qū)別之一。動(dòng)態(tài)社會(huì)是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)快速重組、社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)則重構(gòu)，因此“變量”多于“存量”的社會(huì)。相對(duì)的，西方主要發(fā)達(dá)國家的“穩(wěn)態(tài)社會(huì)”則是工業(yè)化和城市化完成時(shí)期的社會(huì)發(fā)展階段。穩(wěn)態(tài)社會(huì)是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)固，社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)則比較明晰，“存量”多于“變量”的社會(huì)。制度和規(guī)則的有效性更加依賴一個(gè)“存量”多于“變量”的社會(huì)，而在動(dòng)態(tài)社會(huì)中，因?yàn)樽兞吭跁r(shí)時(shí)刻刻生成之中，既有的制度和規(guī)則必然具有滯后性，再完美的制度設(shè)計(jì)也難以精確預(yù)測(cè)和涵括動(dòng)態(tài)社會(huì)的情況�；鶎诱�權(quán)正是處于這樣的動(dòng)態(tài)社會(huì)之中，基層治理自然也就具有很強(qiáng)的不確定性，無法全部在既有制度和規(guī)則中完成，相反，基層治理需要能夠及時(shí)敏銳地應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì)，應(yīng)對(duì)過程也是一個(gè)制度和規(guī)則重構(gòu)的過程。正是在這個(gè)意義上，基層治理的靈活性就是動(dòng)態(tài)社會(huì)的必然要求。

取消街道活絡(luò)錢雖然是取消招商引資職能的“副產(chǎn)品”，但其實(shí)也反映了當(dāng)前一種非常流行的基層治理改革理念，那就是提高基層治理的制度化、法制化、正式化。所謂的倒逼治理模式轉(zhuǎn)型，其實(shí)就是要削弱甚至消除基層治理當(dāng)前存在的非制度化、非法制化、非正式化的一面，讓基層治理全部在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)作。這種理念即使在穩(wěn)態(tài)社會(huì)里也是不可思議的，穩(wěn)態(tài)社會(huì)也不是一個(gè)消滅了“變量”的社會(huì)，基層治理仍然要面對(duì)諸多不可控變量的產(chǎn)生，只不過，由于社會(huì)的存量部分占主導(dǎo)，在長期的治理實(shí)踐中，已經(jīng)生產(chǎn)出了與其社會(huì)基本匹配的制度與規(guī)則，所以，治理基本上可以在制度和規(guī)則框架內(nèi)運(yùn)作。對(duì)于動(dòng)態(tài)社會(huì)的治理來說，最重要的不是用制度框住治理實(shí)踐，而更要注重在靈活的治理實(shí)踐中生成與完善制度和規(guī)則。當(dāng)前的改革實(shí)踐顯然出現(xiàn)了某種程度的本末倒置。

仍然以前文所說的基層政府用活絡(luò)錢解決老上訪戶問題來說。老上訪戶問題的發(fā)生發(fā)展非常復(fù)雜，往往難以準(zhǔn)確定性其是非黑白，或者，即使能夠準(zhǔn)確定性，基層政府在各種現(xiàn)實(shí)約束（包括意識(shí)形態(tài)、壓力型體制、輿論環(huán)境等等）中也很難徹底解決，通過活絡(luò)錢其實(shí)并不是要解決問題，而只是緩解問題，用時(shí)間換空間，能拖一時(shí)是一時(shí)，只要老上訪戶們不采取極端方式影響社會(huì)穩(wěn)定即可，絕大多數(shù)這類問題最終只能靠死亡來獲得一種另類的“解決”。在動(dòng)態(tài)社會(huì)中，利益迅速重組，社會(huì)分化加速進(jìn)行，必然會(huì)出現(xiàn)一些利益受損（無關(guān)分配規(guī)則的合理性）者，加上各種復(fù)雜變量的介入，會(huì)讓簡單問題變得非常復(fù)雜。這是我們不得不正視并且忍受的動(dòng)態(tài)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，也因此，試圖解決所有問題就是不現(xiàn)實(shí)的，最多只能作為一種理想，或者作為一種治理壓力督促治理者盡可能提高其治理績效。但將其作為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)計(jì)制度，并用這種制度束縛基層治理者，恐怕還是值得討論的。

面對(duì)這樣的動(dòng)態(tài)社會(huì)，基層治理就必然要在各種約束中盡可能閃轉(zhuǎn)騰挪，調(diào)用一切可以調(diào)用的治理資源，在激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制的雙重作用下，維持基層社會(huì)的基本秩序。閃轉(zhuǎn)騰挪需要類似活絡(luò)錢的治理資源，手中無米喚雞也不靈，手中沒有自己的米，恐怕也難以指揮得動(dòng)所有的雞。依靠上級(jí)全額撥款固然可以保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)，但卻可能削弱基層治理資源，從而削弱其治理能力。更重要的是，過度制度化、法制化、正式化則會(huì)窒息基層治理的靈活性，那時(shí)，官僚體制的惰性將會(huì)蔓延到治理體系的整個(gè)肌體。一個(gè)“早熟的”龐大的規(guī)范的法治政府面對(duì)一個(gè)變遷中的動(dòng)態(tài)社會(huì)，可能會(huì)遇到很多始料不及也措手不及的困難。在這個(gè)意義上，如何在制度化與靈活性之間給予基層合理的治理空間，是一個(gè)非常有現(xiàn)實(shí)意義的課題，值得我們繼續(xù)探索。有一點(diǎn)應(yīng)該明確的是，在進(jìn)行相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，決策者應(yīng)充分考慮到，給予基層治理以一定的自主性與靈活性，以提高其應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì)的治理能力。制度萬能，一勞永逸的想法是要不得的。

 本文發(fā)表于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年第3期。