當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 政府與社會(huì)組織關(guān)系的模型
委托代理關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改變了政府是公共服務(wù)唯一提供者的格局，將公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織，委托后者為公眾提供異質(zhì)性的公共 服務(wù)，形成委托代理關(guān)系。政府、社會(huì)組織、公民三個(gè)主體之間存在著雙重委托代理關(guān)系。第一層委托關(guān)系存在于政府與公民之間，公民將公共服務(wù)的設(shè)計(jì)和供給責(zé) 任委托給政府，公民以免費(fèi)或支付一定費(fèi)用的形式享受公共服務(wù)，政府則負(fù)責(zé)向公民提供高品質(zhì)的，滿足公民需求的公共服務(wù)。公民與政府的委托—代理關(guān)系以“隱 形”的方式被確定下來(lái)，雙方并不依靠詳細(xì)而嚴(yán)格的合同規(guī)定權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范代理行為，公民對(duì)政府的監(jiān)管是松散的、無(wú)形的。第二層委托關(guān)系存在于政府與社會(huì)組 織之間，“政府與非營(yíng)利組織之間建立了‘委托政府’的合作伙伴模式，即政府充當(dāng)‘資金和指導(dǎo)的提供者’的角色，并由政府授權(quán)委托非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)以 實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效率的優(yōu)化”。政府遵循一定的篩選原則，按照嚴(yán)格的篩選程序，選擇適合的社會(huì)組織作為公共服務(wù)的提供者，并通過(guò)合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī) 范其在委托代理關(guān)系中的“自利性”行為。政府為社會(huì)組織提供資金、政策等方面的支持并對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估�！吧鐣�(huì)組織則負(fù)責(zé)將公共服務(wù)以物化的 形式提供給公民，完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)�！�
在政府、社會(huì)組織、公民三個(gè)主體間的委托代理關(guān)系中，政府的主要職責(zé)是明確公民對(duì)公共服務(wù)的需求，將需求轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目，選擇適合的社會(huì)組織承接公共服 務(wù)的生產(chǎn)職能，并對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量及過(guò)程進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督。社會(huì)組織憑借其所擁有的社會(huì)資本及專業(yè)技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)職能，將公共服務(wù)以物 化的形式體現(xiàn)出來(lái)，并受政府和公民監(jiān)督。公民是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的終端，是起點(diǎn)也是終點(diǎn)。作為起點(diǎn)，公民需要準(zhǔn)確、全面的表達(dá)公共服務(wù)需求。作為終點(diǎn)，公 民是公共服務(wù)最直接的消費(fèi)者，最有資格對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。但來(lái)自公民的評(píng)估與監(jiān)督是間接的，缺乏約束力的，公民的監(jiān)督不能直接 作用于社會(huì)組織，只能通過(guò)政府發(fā)揮作用。（見(jiàn)圖1）
合作依賴關(guān)系。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是建立在公共服務(wù)市場(chǎng)失靈、政府失靈的基礎(chǔ)之上的。市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作并不能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的最優(yōu)化， 極易產(chǎn)生“搭便車”的行為，因?yàn)椤皼](méi)有消費(fèi)者自愿為可以免費(fèi)享用的服務(wù)付費(fèi)”。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，“每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不影響對(duì)他 人的供給，但是無(wú)法將任何一個(gè)享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無(wú)法支付”，政府供給公共服務(wù)一定程度上克服了“市場(chǎng)失靈”的弊端，也 帶來(lái)了“政府失靈”的問(wèn)題。當(dāng)政府成為公共服務(wù)的唯一供應(yīng)者，也是雙邊壟斷者，其公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出過(guò)分投資和效率低、質(zhì)量差的趨勢(shì)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是 在政府和社會(huì)組織之間建立相互依賴的合作關(guān)系，避免政府或市場(chǎng)作為單一主體時(shí)存在的問(wèn)題。從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程來(lái)看，公眾是需求源，為公共服務(wù)的生產(chǎn) 提供需求信息。政府是政策源，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供規(guī)范性政策以保證良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。社會(huì)組織是出產(chǎn)源，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供社會(huì)資本和技術(shù)支持，以 緩解財(cái)政壓力，保證公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量�！罢c社會(huì)組織的關(guān)系不是單方面的順從與服從的關(guān)系，它們都掌握并提供關(guān)系雙方生存和發(fā)展的重要資源，形成資源 相互依賴關(guān)系，使雙方都依賴對(duì)方才能得以生存和發(fā)展�！保ㄒ�(jiàn)圖2）
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體間關(guān)系存在的風(fēng)險(xiǎn)
政府角色多元化，導(dǎo)致權(quán)責(zé)定位不清。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)建立在這樣一個(gè)假設(shè)之上，即在公平的充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，社會(huì)組織發(fā)育成熟，專業(yè)化程度高， 有足夠的能力通過(guò)嚴(yán)格而公平的競(jìng)爭(zhēng)程序承接公共服務(wù)供給職能。在這種假設(shè)下，政府與社會(huì)組織的關(guān)系是一元的，承擔(dān)的角色也是單一的。這使政府與社會(huì)組織都 具有明確的行為標(biāo)準(zhǔn)與行為模式，權(quán)責(zé)清晰。但就目前實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)組織雖然得到了迅猛的發(fā)展，但依然與社會(huì)實(shí)際需求差距巨大。規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)不均衡、 專業(yè)力量薄弱等問(wèn)題制約著社會(huì)組織承接公共服務(wù)職能。此外，社會(huì)組織依賴政府給予的相關(guān)政策法規(guī)獲得合法性和生存空間，依靠政府的資金投入、項(xiàng)目支持獲得 發(fā)展的物質(zhì)資源，與政府之間是一種強(qiáng)依賴關(guān)系，不具備作為獨(dú)立的代理人接受政府委托，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力。政府在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能時(shí)，存在不愿放、不 敢放、放不下的現(xiàn)象，阻礙了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推進(jìn)和發(fā)展。為了更好的推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府除了委托人、合作者之外還必須承擔(dān)更多的責(zé)任，扮演更多 的角色。政府與社會(huì)組織的關(guān)系也是多元化的，不僅有委托關(guān)系、合作關(guān)系，還存在著監(jiān)管關(guān)系、培育發(fā)展關(guān)系等多元關(guān)系。多元關(guān)系下，政府承擔(dān)多重角色，極易 發(fā)生角色沖突、角色混亂、權(quán)責(zé)不清的情況。
主體關(guān)系失范，自利性行為失控。政府和社會(huì)組織都是自利性的組織，都渴望實(shí)現(xiàn)利益最大化。政府希望通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)減輕財(cái)政壓力，獲得高質(zhì)量、高效 率的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)低成本、高效率。社會(huì)組織則希望通過(guò)承接公共服務(wù)項(xiàng)目獲得政府的資金、場(chǎng)地、設(shè)備、政策等軟硬件的支持，強(qiáng)調(diào)成本最小化、利潤(rùn)最大化。 因此，政府與社會(huì)組織之間需要建立某種機(jī)制來(lái)規(guī)范彼此的自利性行為。
當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度法制建設(shè)還不健全，缺少一部關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的完備法律。雖然國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的 指導(dǎo)意見(jiàn)》，各省、市、區(qū)也出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)性文件和目錄，但由于其法律位階低，強(qiáng)制性和約束力都不盡如人意。此外，相關(guān)的配套制度如：社會(huì)組織評(píng)估制 度、監(jiān)管機(jī)制、資金支付制度、信息公開(kāi)制度等都比較匱乏，欠缺能夠約束雙方自利性行為的規(guī)范和制度。一旦沒(méi)有了制度的約束，購(gòu)買(mǎi)雙方的自利性行為就會(huì)被釋 放。社會(huì)組織為追求利潤(rùn)最大化，不惜降低服務(wù)質(zhì)量；為了獲得項(xiàng)目，不惜向政府拉關(guān)系、走后門(mén)，導(dǎo)致缺乏專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的人大量涌入公共服務(wù)市場(chǎng)。政府 在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能時(shí)把一些獲利空間大的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給與政府有密切關(guān)系的利益共同體，卻把一些獲利空間小的“硬骨頭”交給社會(huì)組織。
行政伴生關(guān)系，催生逆向選擇。目前承接政府公共服務(wù)職能的社會(huì)組織與政府之間存在著一種“伴生關(guān)系”，具體體現(xiàn)在社會(huì)組織在資金、組織體系、注冊(cè)年 檢、活動(dòng)許可、組織決策的機(jī)會(huì)與權(quán)利等方面都依賴于政府。此類社會(huì)組織多是由政府自上而下設(shè)立，經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員任用以及重要決策等多來(lái)自于政府。作為被動(dòng) 的一方，社會(huì)組織自然會(huì)認(rèn)可政府的介入，政府官員擔(dān)任社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人、政府決定社會(huì)組織的重大決策、參與部分日常管理等。在這種互動(dòng)關(guān)系中，社會(huì)組織更 多是依賴政府而展開(kāi)活動(dòng)，二者在相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)形成一個(gè)利益共同體。政府應(yīng)遵循擇優(yōu)原則，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、口碑、社會(huì)組織 身份等因素綜合評(píng)估，選擇綜合成績(jī)最高者作為服務(wù)的承接方。但由于政府與社會(huì)組織之間存在“伴生關(guān)系”，政府與某一特定的社會(huì)組織形成利益共同體，保證其 在與其他社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，順利獲得服務(wù)項(xiàng)目。因此，社會(huì)組織的身份成為影響社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)、政府選擇的首要因素，服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格 反而成為次要因素，形成“逆向選擇”。一些具有實(shí)力的社會(huì)組織落選，而一些實(shí)力較弱的社會(huì)組織反而被選中。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體間關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)
形成契約關(guān)系而非行政關(guān)系。在我國(guó)，政府是公共服務(wù)的唯一供給者。進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)探索之后，由于社會(huì)組織實(shí)力弱小，時(shí)常出現(xiàn)無(wú)人承接項(xiàng)目的現(xiàn) 象。政府自上而下地成立了一些具有“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)的供給職能。他們之間不是平等的契約關(guān)系，而是一種行政伴生關(guān)系。這種關(guān)系會(huì)帶 來(lái)逆向選擇，監(jiān)管放松等問(wèn)題，使公共服務(wù)供給效率無(wú)法提高，質(zhì)量無(wú)法保證，也不利于市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造。隨著購(gòu)買(mǎi)行為的規(guī)范化、制度化以及社會(huì)組織的獨(dú)立性增 強(qiáng)，政府與社會(huì)組織之間的契約關(guān)系將逐步取代行政伴生關(guān)系。社會(huì)組織依據(jù)合同的約定提供符合要求的公共服務(wù)，政府依據(jù)合同的條款對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估， 支付費(fèi)用。合同還應(yīng)詳細(xì)的規(guī)定資金支付方式、考核評(píng)估方式、違約處理等具體事項(xiàng)。購(gòu)買(mǎi)雙方的一切行為都必須符合合同規(guī)定，雙方是平等互利、自由選擇的契約 關(guān)系。
建立長(zhǎng)期關(guān)系而非短期關(guān)系。公共服務(wù)是一種無(wú)形的服務(wù)性商品，無(wú)法通過(guò)“望聞問(wèn)切”的方法判斷其質(zhì)量和成效。只有當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行一段時(shí)間之后服務(wù)成 效才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行中的影響因素是復(fù)雜多變的，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)估、社會(huì)組織的專業(yè)化程度、公眾需求的變化等。公共服務(wù)項(xiàng)目不像工程和 貨物那樣一旦方案確定就不再改變，它會(huì)隨著需求的變化、社會(huì)組織能力的變化、資金投入的變化而不斷的調(diào)整，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。另外，公共服務(wù)的成效不只 體現(xiàn)在服務(wù)的質(zhì)量，還需要考慮社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)效益。一項(xiàng)公共服務(wù)要經(jīng)歷公眾認(rèn)知、公眾體驗(yàn)、公眾認(rèn)同、公眾推廣這樣一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程才能展現(xiàn)其社會(huì)成效。因 此公共服務(wù)項(xiàng)目不是一個(gè)短期的工程，它需要政府與社會(huì)組織建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。政府與社會(huì)組織之間的長(zhǎng)期契約關(guān)系取代短期契約關(guān)系，更有利于公共服務(wù) 項(xiàng)目的實(shí)施和評(píng)估，能夠有效的規(guī)避政府與社會(huì)組織的短期謀利行為。我國(guó)加大購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，為社會(huì)組織的發(fā)展提供了良好的契機(jī)。一部分不具備專業(yè)能力的 投機(jī)者紛紛涌入，他們只關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，抱著“能做多久做多久”、“撈一筆就撤”的心態(tài)打一槍換一個(gè)地方。長(zhǎng)期的契約關(guān)系就能很好的規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，承接者會(huì) 更加注重服務(wù)質(zhì)量，積極提升服務(wù)質(zhì)量，也能從長(zhǎng)期的服務(wù)中積累與政府、群眾溝通的經(jīng)驗(yàn)，提升專項(xiàng)服務(wù)水平。
構(gòu)筑關(guān)系契約而不僅是行為契約。在政府與社會(huì)組織之間的契約關(guān)系中政府和社會(huì)組織具有完全的自利性，會(huì)采取各種措施保證自身利益。因此，需通過(guò)訂立 能夠約束雙方自利性行為的契約以保證最終達(dá)成目標(biāo)。契約是雙方行為的操作指南，是一種短期的契約形式，只對(duì)此時(shí)此刻或者特定范圍內(nèi)的行為發(fā)生作用。同時(shí)也 是一種靜態(tài)的契約關(guān)系，一旦契約訂立委托雙方、社會(huì)環(huán)境及訂約的前置環(huán)境發(fā)生變化，契約就失去了原有的效力。現(xiàn)實(shí)中，政府和社會(huì)組織并不是完全自利的，也 時(shí)常表現(xiàn)出社會(huì)性。他們不僅關(guān)注降低成本或者獲取利潤(rùn)，也愿意推動(dòng)公共服務(wù)發(fā)展，關(guān)注公益事業(yè)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。
從治理理念的提出可以看出，政府已經(jīng)意識(shí)到要正確履行職能，高效的管理社會(huì)事務(wù)必然要走合作治理之路，要與社會(huì)組織建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)公 共服務(wù)就是政府與社會(huì)組織合作治理的一種形式。其目的不僅僅是向群眾供應(yīng)某種特定的公共服務(wù)，更是要通過(guò)合作關(guān)系的建立解決公共服務(wù)供給效率低、質(zhì)量差的 問(wèn)題�？梢灶A(yù)見(jiàn)政府與社會(huì)組織的合作將是長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、持續(xù)的。未來(lái)政府與社會(huì)組織的契約將更加關(guān)注對(duì)雙方關(guān)系的調(diào)節(jié)，形成關(guān)系契約。關(guān)系契約不僅僅涉 及交換，還涉及契約雙方的關(guān)系。它是一種長(zhǎng)期性契約，不會(huì)隨著某次合作的結(jié)束而終結(jié)，也預(yù)示著未來(lái)合作的必然性。某次合作的結(jié)束僅僅意味著政府和某個(gè)特定 社會(huì)組織的合作結(jié)束，政府和社會(huì)組織合作治理的合作關(guān)系并不會(huì)結(jié)束。它是一種動(dòng)態(tài)性的契約，隨著主體、環(huán)境、條件的不同而不斷發(fā)生變化。它更加強(qiáng)調(diào)合作中 的交互，不僅僅是簡(jiǎn)單的資源交換，更是合作共強(qiáng)的過(guò)程。
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