市場化抑或政策性：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐邏輯與反思[①]
王德福
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074）
摘要：賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容之一，其目的是發(fā)揮農(nóng)地的杠桿融資效應(yīng)，激活農(nóng)村金融市場。各地實踐的農(nóng)地抵押貸款模式卻普遍存在農(nóng)地抵押作用弱而政策性強的特點，說明農(nóng)地抵押的市場化存在內(nèi)在缺陷，而更加依靠行政力量推動。行政強推的農(nóng)地抵押實踐同時存在一定的政策扭曲和風險，不宜盲目大面積推廣。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革 市場化
一直以來，農(nóng)民融資難、貸款難被認為是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要因素[1]。缺少有效抵押物被視為導(dǎo)致農(nóng)民貸款難的主要原因[2]，而充分賦予農(nóng)村資源以抵押權(quán)能、撬動金融資本，從而培育健康的農(nóng)村金融市場便成為公認的解決問題之道。
在農(nóng)村資源中，土地和房屋存量豐富，但一直被作為農(nóng)民的社會福利和社會保障，未能充分發(fā)揮財產(chǎn)功能，包括抵押擔保功能，成為“沉睡的財富”。黨的十八屆三中全會明確提出 “賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。”“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)�！薄吧髦胤�(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2014年中央1號文件提出允許以承包土地的經(jīng)營權(quán)為抵押向金融機構(gòu)融資，并提出慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。同年七月，銀監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文要求各金融機構(gòu)“穩(wěn)妥推動開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，主動探索土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)新產(chǎn)品”。可見，國家層面已經(jīng)為地方開展相關(guān)改革試驗提供了充分的政策依據(jù)。
作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗區(qū)，成渝地區(qū)從2010年啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試驗。2011年以來農(nóng)業(yè)部先后兩輪啟動58個農(nóng)村改革試驗區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革是上述地區(qū)基本試驗內(nèi)容之一。此外，寧夏同心、福建明溪等地也分別自主開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗。對于這些地方實踐，各方大多給予積極肯定的評價，認為獲得抵押權(quán)能后，土地資源被激活，金融資本被引入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，是解決農(nóng)村信貸約束的有效途徑，充分證明了市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的優(yōu)越性。筆者及所在研究團隊于去年底今年初對全國農(nóng)村改革試驗區(qū)S市進行了為期半個月的調(diào)查，充分考察了該市土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中的實踐成效以及困境。我們發(fā)現(xiàn)，目前各地的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐與理論預(yù)設(shè)和政策預(yù)期還存在一定距離，其所取得的所謂成效非但不能充分證明土地承包經(jīng)營權(quán)抵押激活了農(nóng)村金融市場，反倒從某種意義上證實了“市場失靈”，或者說，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中發(fā)揮決定作用的并非市場因素，而是另有原因。本文將以S市的案例經(jīng)驗為基礎(chǔ)，綜合考察全國其他地區(qū)的主要經(jīng)驗，在比較研究基礎(chǔ)上，揭示土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐模式及其市場本質(zhì)，分析農(nóng)地抵押中政府與市場的效度與限度，在此基礎(chǔ)上對地方性的改革路徑提出若干反思和建議。
二、農(nóng)地抵押中的“市場不足”
各地探索的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押分為直接抵押和間接抵押兩種形式[3]。直接抵押就是農(nóng)戶直接以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行獲得貸款，間接抵押則是由第三方為農(nóng)戶提供擔保獲得銀行貸款，第三方主要有合作社或擔保公司等，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給第三方，若逾期不能還款，第三方可以通過處置農(nóng)戶抵押的土地追償欠款。仔細辨析上述兩種抵押模式的實踐機制，有助于我們真正認識到農(nóng)地抵押市場的真實邏輯。
（一）農(nóng)地抵押的實踐機制
1、直接抵押。從表面看來，直接抵押最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的改革意圖，并且，從直接抵押的授信額度中也最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押價值，進而發(fā)現(xiàn)其限制因素。S市的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押均采取直接抵押模式，該市規(guī)定只有在市級正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)辦理鑒證書的土地承包經(jīng)營權(quán)[②]才可以到金融機構(gòu)抵押貸款。土地承包經(jīng)營權(quán)的授信額度一般為資產(chǎn)評估機構(gòu)給出的評估價值的40%-60%。不過，與其他地區(qū)一樣，實踐中沒有發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)單獨抵押的案例，實際抵押中，土地承包經(jīng)營權(quán)往往與其他抵押物或信用等聯(lián)合使用。據(jù)此，又可將其進一步細分為如下兩種亞類型：
（1）“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+信用”模式。這種模式的具體做法是，金融機構(gòu)依據(jù)貸款人在其業(yè)務(wù)往來中的信用記錄確定是否放貸，土地承包經(jīng)營權(quán)并非放貸的決定因素，而“只是作為貸款增信的一種方式”[4]。換句話說，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮的是一種“錦上添花”的作用：有它，貸款人可以額外獲得少量貸款，沒有它，貸款人還是可以憑借其信用記錄獲得一定的授信額度。這種貸款模式實際上還是金融機構(gòu)早已開展的信用貸款，初始授信額度比較低，隨著信用記錄積累而變動。但是，由于該業(yè)務(wù)在實際操作中風險難以控制，S市的涉農(nóng)金融機構(gòu)已經(jīng)非常謹慎。當然，這種模式的服務(wù)對象也比較狹窄，貸款人幾乎都是家庭農(nóng)場主或者農(nóng)民合作社的法定代表人。程郁等人發(fā)現(xiàn)湖南瀏陽等地的信用評價主要是基于信用村、信用戶的建設(shè)，依托村委會的信用評議和信貸聯(lián)絡(luò)員來實現(xiàn)，并采取“村集體授信、整村批發(fā)貸款”的方式[4]。他們沒有介紹這種信用評價的缺陷，筆者以為，這種方式其實蘊藏著很大的金融風險。金融機構(gòu)對村委會和信貸聯(lián)絡(luò)員的監(jiān)督成本是非常高的，而且，發(fā)生金融風險后，金融機構(gòu)如何與村委會或信貸聯(lián)絡(luò)員分擔呢？我們在S市沒有發(fā)現(xiàn)采用這種模式成功貸款的案例，相反，金融部門對開展此類業(yè)務(wù)極為謹慎。
（2）、“土地承包經(jīng)營權(quán)+其他抵押物”模式。這種模式在實踐中比較普遍，S市絕大多數(shù)抵押案例都是采取這種模式，有學者稱之為“組合擔保”[3]。其他抵押物中比較常見的有房產(chǎn)、地上附屬物、農(nóng)機具等，當然這些物品必須能夠抵押，比如房產(chǎn)必須是城市中兩證齊全的房子[③]。設(shè)置其他抵押物的作用就是為了降低單一土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的風險，這些抵押物的變現(xiàn)能力都比土地要高，除了產(chǎn)權(quán)非常明晰外，更關(guān)鍵的是流動性強，便于交易處置。經(jīng)過專業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)評估以后，金融機構(gòu)給出的授信額度來自土地和其他抵押物兩部分，而且實踐中，來自其他抵押物的授信額度有可能高于土地。另外，金融機構(gòu)的決策并不完全取決于組合抵押物的評估價值，還會綜合考察貸款人的信用狀況、經(jīng)營能力等。
案例1.S市著名的新原生態(tài)旅游有限公司流轉(zhuǎn)3000畝耕地從事鄉(xiāng)村休閑游，2014年景區(qū)升級缺少資金，在當?shù)卣С窒乱酝恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押在農(nóng)商行貸款5000萬元，是S市最大一筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款項目。資產(chǎn)評估中，公司所有的林權(quán)評估為3000萬元，公司不動產(chǎn)（包括位于旅游區(qū)內(nèi)的辦公用房和老總在城里的房產(chǎn)等）評估為2000萬元，3000畝土地評估為2000萬元。該公司之所以能夠獲得如此之高的授信額度，原因是公司與農(nóng)商行建立了長達十年的業(yè)務(wù)關(guān)系，授信額度從最初的幾十萬增長到一個億，且該公司老總是S市著名的地產(chǎn)商，實力雄厚。
案例2.利鄉(xiāng)農(nóng)機專業(yè)合作社是S市著名的國家級示范專業(yè)合作社，目前流轉(zhuǎn)土地已達5000畝，其中有2000畝辦理了土地流轉(zhuǎn)鑒證書，擁有數(shù)十臺大型農(nóng)機具。2014年合作社上馬水稻全程機械化項目，資金缺口還有一百多萬。計劃用2000畝土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)機具等聯(lián)合抵押，向銀行申請貸款，卻遭到了銀行拒絕。銀行方面給出的理由是暫停為合作社辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。理事長透露說，真實原因是該市另外一家合作社曾以土地經(jīng)營權(quán)和理事長個人房產(chǎn)從銀行貸款200萬元。但后來合作社經(jīng)營遇到重大挫折，無法還款，銀行無法處理合作社的土地，所以現(xiàn)在非常謹慎。利鄉(xiāng)合作社以前的兩筆共40萬元貸款都是用理事長個人房產(chǎn)抵押貸到的。也就是說，合作社只能繼續(xù)以理事長個人房產(chǎn)抵押獲得幾十萬元貸款，而2000畝土地經(jīng)營權(quán)甚至連幾十萬元都貸不到。
對于金融機構(gòu)來說，是否放貸主要取決于貸款人的個人實力和其他有效抵押物的價值，土地承包經(jīng)營權(quán)在抵押貸款中既非充分條件，也非必要條件。即使發(fā)揮了作用，一般也是錦上添花，其獲得的授信額度在總額中占比相對較小。
2、間接抵押。間接抵押模式的特點是貸款人不與金融機構(gòu)發(fā)生直接貸款業(yè)務(wù)關(guān)系，而是經(jīng)由第三方為中介滿足融資需求。土地承包經(jīng)營權(quán)充當了貸款人與第三方之間的抵押功能。間接抵押中最主要是反擔保形式。所謂反擔保，一般來說就是貸款人將土地抵押給第三方（即反擔保），通過第三方的擔保向金融機構(gòu)貸款，若逾期不能償還，則由第三方代為還款，第三方則通過處置貸款人抵押的土地獲得補償，債務(wù)償清后，土地仍歸貸款人。第三方為貸款人向金融機構(gòu)擔保貸款時提供的擔保物是房產(chǎn)或其他容易變現(xiàn)的常規(guī)財產(chǎn)。根據(jù)第三方的性質(zhì)，反擔保又可進一步分為兩種亞類型：①“貸款人+公司”模式。提供擔保的公司既有專門的擔保公司，如重慶的興農(nóng)融資擔保公司、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司等，也有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。②“貸款人+政府擔保機構(gòu)”。這種模式中發(fā)揮擔保作用的第三方機構(gòu)是由政府財政設(shè)立的國有擔保公司，實際上，成渝等地的擔保公司雖然單獨注冊，本質(zhì)上也靠政府財政支持。在這種模式中，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押風險由第三方承擔，金融機構(gòu)的直接風險要比直接抵押小得多�？梢�，間接抵押模式對第三方的風險承擔能力要求較高，其運作成功否與，關(guān)鍵取決于第三方能否從中獲得正收益。在各地實踐中，無論是市場化擔保公司還是政府出資的擔保公司，都離不開政府的財政支持。
（二）農(nóng)地抵押的“市場不足”
從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前各地實踐中采取的農(nóng)地抵押模式本質(zhì)上都是變相抵押，而非理論和政策設(shè)計中的農(nóng)地單獨抵押，也就是說，農(nóng)地還不能像房產(chǎn)等常規(guī)抵押物一樣發(fā)揮獨立的抵押功能，而必須通過組合擔�；蚍磽５确绞�，通過其他有效抵押物或第三方擔保才能發(fā)揮作用。組合擔保和反擔保顯然扭曲了農(nóng)地抵押的政策初衷。農(nóng)地抵押要解決的是缺乏其他有效抵押物的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資問題，但實踐中，經(jīng)營主體卻仍然不得不主要依靠其他抵押物或者尋找第三方擔保這種方式貸款，農(nóng)地抵押對他們來說非但沒有降低融資難度，反而增加了不必要的成本。在組合擔保中，若經(jīng)營主體本就具有房產(chǎn)等有效抵押物，則農(nóng)地能否抵押對他們來說就沒有太大意義。在反擔保中，尋找第三方的成本可能并不比通過其他方式貸款更少。因此，我們在S市的調(diào)查中，許多經(jīng)營主體對農(nóng)地抵押貸款并不看好，特別是家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，他們?nèi)匀恢饕ㄟ^民間借貸的途徑解決融資問題。
研究者往往將農(nóng)地抵押有效性不足歸結(jié)為權(quán)能缺陷，即現(xiàn)行法律和制度障礙。各地的改革試驗并不支持這種簡單化的歸因。實際上各地都通過地方性法規(guī)的形式賦予了農(nóng)地抵押權(quán)，盡管由于國家相關(guān)法律尚未修改，地方法規(guī)的有效性仍顯不足，但是，一些研究和實踐經(jīng)驗都表明，農(nóng)地抵押的有效性主要是由于自身缺陷，而非產(chǎn)權(quán)制度[5]。在限制農(nóng)地抵押市場的諸多因素中，農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計需要是三大基礎(chǔ)性因素[④]。在這三大基礎(chǔ)性因素沒有徹底改變的情況下，農(nóng)地抵押市場是很難建立起來的。
實際上，目前各地非但沒有建立起有效的農(nóng)地抵押市場，反倒進一步強化了行政干預(yù)色彩。這表現(xiàn)在三個方面，首先政府是法律制度改革的主要推動者。其次，許多農(nóng)地抵押都是政府直接促成的，地方政府為樹立改革示范或者支持某些經(jīng)營主體，會直接介入具體業(yè)務(wù)。最后，也是最主要的方面，目前農(nóng)地抵押的風險化解基本完全依靠政府而非市場。在現(xiàn)有的改革實踐中，政府出資設(shè)立擔保公司或風險基金非常普遍，比如成都市由市級財政出資設(shè)立3000萬元風險基金承擔80%的風險，而銀行只需承擔20%。湖南衡陽則由市財政出資100萬元設(shè)立保險補償基金，目的是給銀行金融安全加上一道“防火墻”。實際上，政府財政實力已然成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革風險（僅僅是經(jīng)濟風險）承受能力的基本保障。換句話說，其實各方都充分認識到僅靠市場無法承擔全部風險，而風險化解能力又是決定金融市場有效性的基本指標，相比之下，在城市工商業(yè)貸款中，政府出資建立擔保公司或者風險基金并不常見，市場化程度非常高。吊詭的是，幾乎所有研究者在討論農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風險化解時都建議政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，歸根到底都是由政府財政兜底[6]。在成熟的市場中，政府的作用是彌補市場失靈的缺陷。顯然，在農(nóng)地抵押中， 政府承擔金融風險并非僅僅是兜底，而是決定了整個市場能否運行。
三、行政干預(yù)的扭曲與風險
在一個本就市場化不足的領(lǐng)域通過行政力量強推，很容易違背市場規(guī)律，并造成比較一定程度上的政策偏離，甚至引發(fā)一些風險。S市出現(xiàn)多個行政干預(yù)的農(nóng)地抵押貸款案例，但實際效果大多適得其反。
案例3、興農(nóng)家庭農(nóng)場。興蘭是S市某縣遠近聞名的種西瓜能手，之前種植規(guī)模多在10-15畝。2009年，政府為宣傳推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)專門找到興蘭，讓其帶頭做示范。當時銀行并不愿意，怕有風險。后來縣委領(lǐng)導(dǎo)出面，銀行才最終同意。市領(lǐng)導(dǎo)建議興蘭貸款50萬元，但她覺得太多，想先貸30萬元試試。貸款需要一定面積的土地流轉(zhuǎn)鑒證書，興蘭就流轉(zhuǎn)了165畝土地。貸款利息每年兩萬，政府兩年貼息9000元，但興蘭如今還欠15萬元。原因在于興蘭的農(nóng)場連年遭遇經(jīng)營困境。第一年種棉花，天氣不好加上人工成本過高，虧本。第二年種西瓜，遇到大雨，幾乎絕收。第三年，興蘭心灰意冷，將土地還給了農(nóng)戶。如今年近60的興蘭背負著數(shù)十萬元債務(wù)，非常懊悔和痛苦。去年銀行起訴了她，興蘭感嘆到：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個事兒。貸款政策害人，建議不要搞貸款�！�
案例4、利農(nóng)合作社。2009年，利平與弟弟和其他五人合股成立利農(nóng)合作社。2011年，同樣受政府要樹立一個合作社貸款示范的推動，用2335畝土地流轉(zhuǎn)鑒證書抵押貸款200萬元。貸款期限三年，享受政府貼息。利平坦承了2335畝的“真相”：“當時政府規(guī)定合作社申請項目至少1000畝，我就報了1035畝，他們（政府工作人員）認為太少，我就回去簽了1000畝的假合同，增加到2035畝，他們又加了300畝，變成了2335畝。實際上，我們合作社連1000畝都不到�！倍遥竭�過一次40萬元后，就再沒還款。利農(nóng)合作社同樣面臨經(jīng)營不善的問題。2009年種植冬瓜包菜等，由于行情不好，價格波動太大，虧本。遂改種辣椒、茄子和西紅柿等，但經(jīng)營狀況仍無改善。2010年開始，利平陸續(xù)將土地分包給別人種植。五個股東也全部退出，目前合作社只剩他兄弟二人。利平說“沒想到搞農(nóng)業(yè)會虧這些”。對于貸款的事，利平說：“很后悔貸款。當時都60歲了，沒有資格在貸款合同上簽字，但因為是試點，才能貸款成功�！薄八麄儯ㄣy行）想把土地經(jīng)營權(quán)拿走，但他們是拿不走的。農(nóng)民的土地租金是一年一付，不是一次性買斷，他們還要付租金。二次流轉(zhuǎn)中間差價少，銀行也從中賺不到什么錢。”當然，由于利平是政府樹立的典型，銀行也不能起訴他，利平也想過申請破產(chǎn)，但這樣會給政府造成不良影響，“（成了反面教材）哪個人再敢搞呢？就起了反作用了”。
案例5、乾坤農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。該公司是S市某縣作為重點項目引進的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，老總主業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)，2007年在該縣流轉(zhuǎn)5000畝土地從事蘆筍種植[⑤]，但蘆筍市場行情不佳，該公司從2010年開始改種其他蔬菜，并在政府財政支持下發(fā)展上千畝設(shè)施大棚，但蔬菜行情波動太大，連年虧損。在地方政府支持下，2010年該公司以1500畝土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行放貸時綜合考察了業(yè)主其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況，加上老總的房產(chǎn)，再加上地方政府打造示范典型的行政壓力，給予其1000萬元貸款。2013年5月貸款到期，但直到我們調(diào)查時，乾坤農(nóng)業(yè)仍然沒有還款。該縣農(nóng)商行負責人坦言，這筆貸款已基本淪為壞賬。
筆者之所以不厭其詳引述三個案例，是通過它們折射三種主要新型經(jīng)營主體的遭遇。對于他們來說，擴大生產(chǎn)規(guī)模、改善生產(chǎn)條件和提高生產(chǎn)技術(shù)等方面的資金需求顯然比普通農(nóng)戶高得多。這與一些調(diào)查的結(jié)果是一致的[7]。事實上，在沒有農(nóng)地抵押貸款之前，S市的新型經(jīng)營主體主要是通過民間借貸或者房產(chǎn)抵押解決融資問題。但是，由于經(jīng)常性地遭遇自然風險或市場風險，投資回報率很低，且周期非常長，因此，幾乎所有新型經(jīng)營主體年年面臨資金周轉(zhuǎn)問題，借新款還舊款是非常普遍的。加上許多新型經(jīng)營主體原本并非從事農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律很不熟悉，只是在政府鼓勵下，多少有些盲目地進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，所以難免出現(xiàn)決策失誤和經(jīng)營挫折。綜合影響下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金投入幾乎變成無底洞，融資難也就成了常態(tài)。
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系被認為是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要內(nèi)容，大力扶持新型經(jīng)營主體便成為地方政府的普遍策略。除了提供各種優(yōu)越條件幫助新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地擴大經(jīng)營規(guī)模，以及給予大量資金支持和項目支持外，如何解決他們的融資難問題就成為地方政府推動農(nóng)地抵押貸款的主要目的。換句話說，雖然這些改革是以解決農(nóng)民貸款難、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為話語實施的，但在實際操作中，并無普通農(nóng)戶直接受益，這種情況不止出現(xiàn)在S市，而是幾乎所有實施農(nóng)地抵押貸款地區(qū)的普遍現(xiàn)象。
各地通過行政力量推動農(nóng)地抵押貸款、扶持新型經(jīng)營主體存在兩個不容忽視的問題：一是一定程度上脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展實際。S市政府扶持典型，目的是發(fā)揮示范意義，帶動同類經(jīng)營主體。實際上，上文所述三個經(jīng)營主體在獲得政府支持時都還很不成熟。興蘭原本只是普通“中農(nóng)”，十幾畝種植規(guī)模已是其家庭經(jīng)營的極限，這是其在長期實踐中摸索形成的控制成本收益最佳的規(guī)模。在政府強推下盲目擴大規(guī)模，但很明顯，從十幾畝到上百畝并非只是經(jīng)營規(guī)模擴大，而是與家庭經(jīng)營大相徑庭的經(jīng)營模式，興蘭顯然還沒來得及適應(yīng)過來就已經(jīng)血本無歸了。乾坤農(nóng)業(yè)公司的老總從無農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗卻一下子經(jīng)營數(shù)千畝的規(guī)模，是政府招商引資的結(jié)果。為了樹立典型，盲目推動抵押貸款，忽視了農(nóng)業(yè)自身的規(guī)律。二是一定程度上破壞了市場規(guī)則。如果沒有政府支持，完全由市場規(guī)則決定，上述三個經(jīng)營主體都沒有足夠條件獲得銀行貸款。也就是說，他們即使有一定規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，但真正將其經(jīng)營權(quán)激活的，不是市場規(guī)律，而是行政力量。農(nóng)地抵押貸款本是要培育和激活農(nóng)村金融市場，但是行政力量強力介入，一方面破壞市場交易規(guī)則，另一方面制造了金融風險，以激活市場為名的改革實際上卻是在損害市場，這不能不說是一種嚴重的扭曲。當然，更重要的是，由于違背了兩個基本規(guī)律，最終受到損害的還是像興蘭這種原本能夠高效經(jīng)營農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)民。
尤其要特別指出的是，在條件并不成熟的時候強推農(nóng)地抵押貸款，特別是考慮到被卷入的基本上都是規(guī)模經(jīng)營主體，在他們背后實際上關(guān)涉到更多將土地流轉(zhuǎn)出去的普通農(nóng)民，那么，這種純粹是由行政邏輯主導(dǎo)的改革試驗，就可能引發(fā)許多值得警惕的風險。第一，信貸約束一方面是對經(jīng)營者的限制，但從另一方面來看對其也有“保護”作用。要認識到，大多數(shù)新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊規(guī)律仍然認識不足，特別是對規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)管理特點和市場規(guī)律缺乏經(jīng)驗，信貸約束從某種意義上可以限制其盲目擴大規(guī)模。若農(nóng)地抵押在政府政策扶持下大面積推開，自然會降低其融資門檻，從S市的經(jīng)驗來看，經(jīng)營者幾乎無一例外會擴大規(guī)模，從而進一步陷入經(jīng)營困境。這對構(gòu)建新型經(jīng)營體系和良性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序并非一定是好事。第二，目前各地已經(jīng)普遍出現(xiàn)投機性資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)象，農(nóng)地抵押貸款則給資本的投機性行為又加了一把力。具體就是，投機性資本要獲得農(nóng)地抵押貸款的成本其實是非常低的，主要有兩方面，一是付給農(nóng)民的租金，二是部分前期投入，包括農(nóng)田改造和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等，這里面還不排除有政府涉農(nóng)項目的支持。目前各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金大多是一年一付，嚴格來說，經(jīng)營者只為農(nóng)地付出了一年的租金，其經(jīng)營權(quán)期限實際上是非常短的，若拿去抵押，經(jīng)營者付出的成本其實是非常低的，風險實際上大多轉(zhuǎn)嫁給了金融機構(gòu)或者政府支持的擔保公司。換句話說，現(xiàn)實中存在投機性資本借農(nóng)地抵押套現(xiàn)跑路的可能性。第三，也是最關(guān)鍵的一點在于，我國特殊國情決定了農(nóng)地還要在相當長時期內(nèi)承擔社會保障和國家糧食安全的功能。農(nóng)地抵押之后，勢必造成土地承包者與土地的分離，且土地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將會因為農(nóng)地抵押后的處置（即二次流轉(zhuǎn)乃至多次流轉(zhuǎn)）而異常復(fù)雜化，給社會保障和糧食安全戰(zhàn)略的實施造成極大的困難。目前，農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)初露苗頭，但幾乎所有的經(jīng)驗都表明，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化現(xiàn)象非常普遍，且已經(jīng)給農(nóng)村社會穩(wěn)定埋下了諸多風險[8]。
四、結(jié)語
通過仔細辨析目前各地農(nóng)地抵押的操作模式，可以發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)在其中發(fā)揮的作用非常有限，而真正起決定作用的實際上是政府的行政力量。以賦予農(nóng)地抵押權(quán)能為核心的相關(guān)實踐實際上并沒有完全達到政策預(yù)期。農(nóng)地抵押市場化的不足是農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的特殊性決定的，換句話說，現(xiàn)實中尚不存在理論和政策預(yù)設(shè)的那種理想的農(nóng)地抵押市場，這也導(dǎo)致相關(guān)實踐難以真正調(diào)動各方積極性，而更多依靠行政力量推動。問題是，行政力量的推動可能會埋下諸多隱患，值得高度警惕。
農(nóng)村金融體系的完善到底依靠商業(yè)性金融還是靠政策性金融，或者靠發(fā)展包括合作金融在內(nèi)的多種金融形式，目前并沒有共識。與我國國情相似的日韓地區(qū)雖然實行土地私有制，也賦予了農(nóng)地以抵押權(quán)能，但在實踐中，農(nóng)地抵押融資在農(nóng)村金融中發(fā)揮的作用非常有限，相反，合作金融和政府的政策性金融發(fā)揮了主導(dǎo)作用。問題是，金融只是手段而非目的，農(nóng)村金融改革首先要明確的似乎不是采取哪種模式，而是其服務(wù)對象到底是誰。農(nóng)地抵押貸款實踐表明，普通農(nóng)民的融資需求非常少，受益主體幾乎全部是新型經(jīng)營主體。需要反思的是，我們是否不自覺地用少數(shù)新型經(jīng)營者代替了全體農(nóng)民，實際上卻忽視了最大多數(shù)普通農(nóng)民的真實需求呢？
基于上述分析，筆者以為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗應(yīng)該從以下幾個方面進一步完善：
首先，明確政府與市場邊界，更好發(fā)揮各自優(yōu)勢。真正貫徹市場在資源配置中起決定作用的原則，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的自主權(quán)交給市場主體，政府在推動相關(guān)工作中不直接介入具體的市場交易環(huán)節(jié)。同時，更好地發(fā)揮政府在市場監(jiān)管、規(guī)范和風險防范上的作用，完善相關(guān)制度設(shè)計和規(guī)則建設(shè)，通過完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，合理承擔必要責任。既要防止行政力量違背市場規(guī)律和超越現(xiàn)實條件直接干預(yù)市場交易環(huán)節(jié)，也要管控相關(guān)市場主體利益最大化行為造成的風險外溢，還要避免政府承擔過多不合理的風險連帶責任。
其次，完善三權(quán)分置后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，合理定位三權(quán)關(guān)系。在賦予經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能后，要特別注意防止其“一權(quán)獨大”，損害甚至架空承包權(quán)和所有權(quán)權(quán)益。農(nóng)村土地集體所有制和土地的社會保障功能是農(nóng)地三權(quán)分置后權(quán)能劃分的前提，特別是在經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)發(fā)生分離而主要掌握在新型經(jīng)營主體手中后，尤其注意不宜單向度擴大經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。應(yīng)當通過制度和規(guī)則設(shè)計，在經(jīng)營權(quán)抵押和處置中保護承包者和所有者權(quán)益。
再次，分類制定抵押規(guī)則，嚴格管控風險。一般來說，貸款額度越大，違約風險越大，因此，應(yīng)當針對不同經(jīng)營主體的抵押貸款行為根據(jù)其貸款額度分類設(shè)置規(guī)則，嚴控風險。主要是通過設(shè)置嚴格的抵押擔保規(guī)則以及風險應(yīng)對機制，防止經(jīng)營主體利用經(jīng)營權(quán)惡意貸款，防止因經(jīng)營風險（特別是不可控的自然災(zāi)害和市場波動）造成大面積違約引發(fā)系統(tǒng)性風險。比如，對大額貸款要求提供除經(jīng)營權(quán)以外的抵押或擔保物，也應(yīng)建立類似貸款代償額達到若干比例后暫停業(yè)務(wù)的風險防控機制，同時明確不良貸款責任人的違約責任，等等。
最后，探索建立更為合理普惠的農(nóng)村金融體系，更好為廣大農(nóng)戶服務(wù)。在開展農(nóng)地抵押貸款探索之外，探索符合我國農(nóng)村實際情況的其他形式的金融服務(wù)。在風險可控的前提下，穩(wěn)妥開展農(nóng)村合作金融探索，更好地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和合作社在農(nóng)村金融服務(wù)中的作用，真正使金融服務(wù)能夠滿足最廣大普通農(nóng)戶的需求。
參考文獻
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[①]本研究是筆者主持的教育部人文社會科學研究青年項目（14YJC840029）的階段性成果。本文所用S市的案例來自華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心的團隊調(diào)查，文中觀點也得益于調(diào)查期間與學友的討論，由于此次調(diào)查參與人數(shù)較多，無法一一具名，在此特致謝意，當然文責自負。
[②]該市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)負責人說，根據(jù)“三權(quán)分置”原則，鑒證書實際上發(fā)揮著土地經(jīng)營權(quán)證的作用，但由于法律上并未明確提出“土地經(jīng)營權(quán)證”的說法，作為一家市場交易機構(gòu)，目前也不具備頒發(fā)權(quán)證的資格。該機構(gòu)并非完全意義上的市場機構(gòu)，而是由政府出資的公益性機構(gòu)，所以，其頒發(fā)的土地流轉(zhuǎn)鑒證書實際上是從地方政府那里獲得了該市區(qū)域內(nèi)的抵押權(quán)限。
[③] 農(nóng)民自住的房屋是否可以抵押還是一個在理論、政策和實踐中都存在很大爭議的問題，除非是專門的農(nóng)房抵押試點，否則，農(nóng)房不被認可為有效抵押物。在所有組合擔保模式中，都不存在用農(nóng)房做抵押物的情況。
[④] 筆者另文討論了這個問題，參見王德福：《制度障礙抑或市場不足？——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押改革的限制因素與路徑選擇》，待刊稿。
[⑤] 5000畝是該公司對外宣稱的數(shù)據(jù)，當?shù)孛襟w也是如此報道的。實際上，該縣農(nóng)業(yè)部門負責人告訴我們，該公司實際流轉(zhuǎn)面積只有3000畝，目前有至少接近一半荒棄，調(diào)查時我們進行了實地考察，發(fā)現(xiàn)該公司實際用于蔬菜種植的面積只有500畝左右。夸大土地經(jīng)營規(guī)模是許多農(nóng)業(yè)企業(yè)的慣常做法，其中自然有套取政府財政補貼和獎勵的動機。
本文發(fā)表于《湖北社會科學》2016年第2期。
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