【每年兩會，政府工作報告中，關(guān)于土地的議題都成為許多人關(guān)注的焦點，今年也不例外。正在人大審議的《政府工作報告》顯示，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。深化農(nóng)村改革始終是重點工程。報告指出：要“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)墾、集體林權(quán)、國有林場、農(nóng)田水利、供銷社等改革。”城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)問題之下，本文作者重點分析了土地增值收益如何分配這一關(guān)鍵性問題。】
土地自然增值的來源
城鄉(xiāng)建設(shè)用地的顯著市場價值差異是推動制度改革的基本動力。農(nóng)村集體建設(shè)用地蘊含巨大財富的話語彌漫于當(dāng)前社會中。曾媒體報道，有專家估算出我國農(nóng)村建設(shè)用地的價值為130萬億，具體算法為，通過2012年全國土地出讓面積和合同成交價款計算出建設(shè)用地價格為每畝56萬元，再以此推算全國2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地總價值。我國2013年GDP總值約為56萬億，放開農(nóng)村建設(shè)用地市場竟然可帶來相當(dāng)于當(dāng)前國內(nèi)生產(chǎn)總值兩倍多的社會財富，這必然是不可能的。按照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地出讓平均價格估算農(nóng)村建設(shè)用地市場價值，表明包括部分專家在內(nèi)的社會公眾陷入土地財富“幻覺”。
上述估算方法的明顯錯誤之處是忽視總量概念。商品市場價格由供求關(guān)系決定，供給缺乏彈性而需求旺盛則會推動商品價格快速上漲。近年來我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價急劇上升由快速城鎮(zhèn)化用地需求增加與建設(shè)用地供給不足造成。為了節(jié)約土地資源和促進城鎮(zhèn)合理建設(shè)，我國采用偏緊建設(shè)用地供給政策。國土部近年來每年批準(zhǔn)建設(shè)用地計劃指標(biāo)約50萬公頃左右，低于地方政府需求。在國有建設(shè)用地供給中，剔除掉公共基礎(chǔ)用地一類劃撥供給之外，每年政府出讓土地占全部不足60%。以2013年情況為例，當(dāng)年我國出讓國有建設(shè)用地共36.7萬公頃，包括住宅用地、商服用地與工礦倉儲用地三類，這三類土地在全部土地出讓中的比例大致為3:2:5。住宅與商服用地價格高，政府除去征地補償與土地開發(fā)等成本支出之后，可在這兩類土地出讓中獲得“土地財政”收入，而工業(yè)倉儲用地出讓收入一般與成本相抵，政府基本不能從中獲得節(jié)余。我國政府壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場主要是從占全部建設(shè)用地供給量不足三成的住宅和商服用地中獲益。這就意味著，唯有城鎮(zhèn)住宅用地與商服用地供給總量較少時，才能維持二者較高市場價格。放開農(nóng)村建設(shè)用地入市必然會打破當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場均衡，造成建設(shè)用地市場價格下降。由此可見，不能用城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場價格推算農(nóng)村建設(shè)用地財產(chǎn)價值。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量概念的另外一個表現(xiàn)是，城鎮(zhèn)化不可能無限擴張，這便決定縱然建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，也不是所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用途。從2000年到2013年我國城市建成區(qū)面積由3366萬畝擴大到7185萬畝，城鎮(zhèn)化率提高17.48%，相當(dāng)于每城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點增加城市建成區(qū)面積218萬畝。按此規(guī)模計算，城鎮(zhèn)化率再增加20%，需占用土地4360萬畝。當(dāng)前我國農(nóng)村建設(shè)用地超過2億畝，如果未來退出1億畝，也因城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模限制而無法直接征收或者以建設(shè)用地指標(biāo)形式消化的。這進一步說明，農(nóng)村建設(shè)用地蘊含巨大財富觀點的荒謬性。
在缺乏建設(shè)用地總量概念情況下，有人認(rèn)為城鄉(xiāng)收入拉大的重要原因是農(nóng)民所擁有的土地資源不能帶來財產(chǎn)收益，并將原因歸結(jié)為制度不合理。這類觀點在社會上廣為流行說明部分學(xué)者與一般大眾誤會了土地增值原因。土地市場價格是地租資本化的反映。城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場價值高由級差地租規(guī)律造成，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格與區(qū)位因素高度相關(guān)。2013年全國105個監(jiān)測城市綜合地價、商服地價、住宅地價和工業(yè)地價每平方米分別為3346元、6306元、5033元與700元，符合地租競價規(guī)律。
城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊界變化與內(nèi)部空間布局變化，這帶來特定地塊的區(qū)位變化。例如之前城鎮(zhèn)外圍規(guī)劃區(qū)農(nóng)用地或未利用土地進入建設(shè)區(qū)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來原有建設(shè)地塊相對位置變化，受級差地租規(guī)律支配，兩種情況下特定地塊的市場價值都發(fā)生變化。我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化分為邊界擴展和內(nèi)部密度增加兩方面，既造成部分農(nóng)地轉(zhuǎn)化為新增建設(shè)用地，也造成城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地整體價值提高，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的土地自然增值。
爭奪土地利益的主體
土地本身不產(chǎn)生財富，城鎮(zhèn)化過程中的土地自然增值收益是由城鎮(zhèn)化帶來的。具體而言，有兩方面因素造成當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地（主要是住宅用地和商服用地）市場價值高于農(nóng)地，分別是偏緊的土地供給政策抬高城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格，以及城鎮(zhèn)化帶來建設(shè)用地需求增加和區(qū)位條件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，后一方面屬于推動土地市價上漲的經(jīng)濟因素。這兩方面都與土地占有者的私人行為都沒有關(guān)系，即無論是新增建設(shè)用地升值還是存量建設(shè)用地升值都不是私人投資結(jié)果。孫中山曾指出，“地價高漲，是由于社會改良和工商進步……由眾人的力量經(jīng)營而來的；所有由這種改良和進步之后，所高漲的地價，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有”。依照土地“漲價歸公”原則制定的土地政策包含土地自然增值收益社會化目標(biāo)。土地在我國屬于公有制基本生產(chǎn)資料，土地公有制內(nèi)在包含土地增值收益在社會大眾間公平分配的原則。土地增值收益分配上的利益主體可區(qū)分為四類。
一是城鎮(zhèn)居民。此處所指的城鎮(zhèn)居民包括擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民和一部分沒有城鎮(zhèn)戶籍卻在城鎮(zhèn)擁有房產(chǎn)農(nóng)民。這部分城鎮(zhèn)居民擁有房產(chǎn)，成為城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的實際占有使用者。我國城鎮(zhèn)住宅類建設(shè)用地使用權(quán)為70年，商業(yè)用地使用權(quán)為40年使用期限。在快速城鎮(zhèn)化過程中，城市人口集聚與投資增加提升城市經(jīng)濟密度所帶來的存量建設(shè)用地自然增值轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)價值上升。在法定期限內(nèi)，建設(shè)用地使用權(quán)實質(zhì)具備所有權(quán)權(quán)能，《物權(quán)法》規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”，這意味著城鎮(zhèn)居民永久占有部分高價值存量建設(shè)用地。地租本質(zhì)是土地所有者基于土地壟斷占有對社會財富的分享。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場中的投資性需求旺盛由土地增值收益預(yù)期拉動，部分城鎮(zhèn)居民將購房當(dāng)做投資手段。過去十年間一些大中城市的房價翻幾番，為廣大投資者帶來巨大收益。這部分收益本質(zhì)是對土地增值收益的分享，即社會財富通過房價上漲變?yōu)椴糠志用袼饺耸找�。為了促進社會公平，近年來我國開始房產(chǎn)稅試點工作，第一批納入試點的城市包括上海和重慶。房產(chǎn)稅以房產(chǎn)價值為征稅基礎(chǔ)，可將城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的部分地租收入轉(zhuǎn)化為公共所有。當(dāng)前我國正在加快房地產(chǎn)稅立法，財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康對媒體透露，這項工作將在2017年兩會前完成。
二是城郊農(nóng)民。城鎮(zhèn)擴展造成一部分城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地通過征收程序變?yōu)閲型恋刂蟛拍軓氖鲁擎?zhèn)建設(shè)。國家動用征收權(quán)強制消滅集體土地所有權(quán)，再將其轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地在土地一級市場上出讓，獲得新增建設(shè)用地增值收益。征地時農(nóng)民獲得不超過原產(chǎn)值30倍的土地補償和安置補償。部分人認(rèn)為按照原用途實施征地補償是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的剝奪，提出按照出讓時市場價格補償，社會上流行的征地中“保護農(nóng)民利益”話語中所指的“農(nóng)民”主要是指近郊農(nóng)民。
三是進城務(wù)工農(nóng)民。國家統(tǒng)計局公布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人，本地農(nóng)民工10574萬人。由于缺乏在城鎮(zhèn)定居條件，數(shù)量龐大的農(nóng)民工長期維持城鄉(xiāng)“兩棲”生活狀態(tài)。限制農(nóng)民在城市安居的原因之一是農(nóng)民不能享有城鎮(zhèn)住房保障政策�！秶倚滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》將“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一，規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。為實現(xiàn)上述目標(biāo)手段，需要通過廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。土地出讓收入構(gòu)成大部分地方政府落實保障性住房政策的財政基礎(chǔ)，隨著新型城鎮(zhèn)化政策落實，農(nóng)民工將逐步擴大分享城鎮(zhèn)化帶來的土地自然增值收益。
四是留在農(nóng)村的農(nóng)民。未來我國城鎮(zhèn)化率提高到70%水平時，依然有超過4億農(nóng)民留在農(nóng)村生活。當(dāng)前國家政策一直強調(diào)土地出讓的非成本性支出向農(nóng)村傾斜，如2007年中央一號文件提出“逐步加大政府土地出讓收入用于農(nóng)村的比重”；2008年明確規(guī)定“政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”，重點加強農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2009中央一號文件再次強調(diào)“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例,耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè),土地出讓收入重點支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！�2014年全國土地出讓收入42940.30億元，扣除掉包括征地拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)、補助被征地農(nóng)民等成本性支出共計33952.37億元之后，政府獲得土地出讓收益為8987.93億元。這部分土地出讓凈收益主要用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等方面。城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益主要通過土地開墾費用于土地整理、耕地占用稅新增收入投入農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑為留在農(nóng)村農(nóng)民分享。當(dāng)前以成都市和重慶市為代表的一些地方政府，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為手段展開的建設(shè)用地制度改革工作，也包含擴大農(nóng)民分享土地增值收益的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”內(nèi)涵。
土地增值收益分配結(jié)果
當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市政策的批評，本質(zhì)指向的土地增值收益分配方式。社會上流行的觀點是，在現(xiàn)行征地制度下，政府與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合攝取土地增值收益，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利被剝奪。這種觀點存在諸多謬誤。
首先，這種看法將房地產(chǎn)商的投資利潤與土地增值收益混淆。過去十多年我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展帶來房地產(chǎn)領(lǐng)域的較高投資回報率，也造就一大批房地產(chǎn)商富豪。房地產(chǎn)商投身房地產(chǎn)行業(yè)獲取正常利潤，屬于有賺有虧的市場行為，與當(dāng)前興起的電商等其它行業(yè)投資的性質(zhì)一樣。不可否認(rèn)，有一部分房地產(chǎn)商從政府獲得建設(shè)使用權(quán)是為了囤地，他們拿地后不開發(fā)等待城鎮(zhèn)建設(shè)用地升值而直接獲得土地增值收益。為打擊開發(fā)商囤地行為，國土資源部出臺《閑置土地處置辦法》并建立土地利用巡查制度。規(guī)范土地增值稅征收也具有抑制土地投機行為的作用。通過土地投機獲得土地增值收益與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場管理不規(guī)范有關(guān)，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度無關(guān)。進一步言，假若實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市，開發(fā)商依然可以從政府或者農(nóng)民那里獲得建設(shè)用地使用權(quán)之后，將其閑置等待升值。嚴(yán)格建設(shè)用地市場管理而非取消征地制度是減少土地投機行為的唯一辦法。
其次，將政府與農(nóng)民對立起來。征地過程中政府與農(nóng)民利益博弈被形象地描述為，“征走農(nóng)民一頭牛，補給農(nóng)民一只雞”，基于此，征地拆遷中的“釘子戶”被賦予對抗政府權(quán)力的維權(quán)英雄色彩。這類看法有兩點不妥。首先沒有對農(nóng)民進行分類，被征地拆遷農(nóng)民的利益不等于全部農(nóng)民利益。從上文分析中可以看出，土地增值收益分配中的農(nóng)民包括“進城務(wù)工農(nóng)民”、“城郊農(nóng)民”與“留在農(nóng)村農(nóng)民”三類。鑒于城鎮(zhèn)必須沿著平面向外擴展，唯有“城郊農(nóng)民”才能成為被征地拆遷對象。這就意味著“釘子戶”代表的是位于城郊的部分農(nóng)民利益。土地增值收益總量是有限的，對城郊被征地農(nóng)民無限補償，其它利益主體能夠分享的土地自然增值收益必然減少。
另外，上述看法誤解政府的利益訴求，將政府看做是脫離甚至違背民眾利益的獨立利益主體。2006年國務(wù)院辦公廳日前下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，從2007年開始我國實施土地收支“兩條線”， 土地出讓收入在財政上納入政府基金性收入管理。從支出角度看，土地出讓成本性支出主要補償給農(nóng)民，土地非成本性支出按照規(guī)定主要包括三部分，其中一部分用于城鎮(zhèn)建設(shè)、一部分用于農(nóng)村建設(shè)支出、一部分用于保障性住房建設(shè)，非成本性質(zhì)支出為公共性支出。近年來財政部公布數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入中80%為成本性支出，20%才為具有公共性質(zhì)的非成本性支出。這就是說，除掉土地開發(fā)成本之后，土地自然增值收益中的絕大部分為征地拆遷農(nóng)民獲得，一小部分為公眾分享。公眾享有少部分土地增值收益通過國家壟斷土地一級市場實現(xiàn)的。如果取消征地制度或者進一步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，政府獲得的土地出讓凈收益隨之降低，公眾分享土地增值收益部分也將減少。
從利益主體角度看，在現(xiàn)行制度下，土地增值收益的主要獲益者分別是城鎮(zhèn)居民與城郊農(nóng)民，前者通過城鎮(zhèn)房產(chǎn)升值獲益，后者獲得高于農(nóng)地地租的征地補償。相對而言，進城務(wù)工農(nóng)民與留在農(nóng)村農(nóng)民所分享的土地自然增值收益較少，原因是不僅很少進城農(nóng)民有能力在城鎮(zhèn)買房置業(yè)，而且他們也不能享受城鎮(zhèn)保障性住房政策，另外當(dāng)前土地出讓收入向農(nóng)村傾斜投入的力度也不夠。
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