[摘 要] 群眾路線(xiàn)是一個(gè)矛盾的結(jié)合體，群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，群眾工作方法內(nèi)部也具有多重對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。在長(zhǎng)期的國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，群眾路線(xiàn)逐漸形成了相對(duì)成熟的工作機(jī)制，包括簡(jiǎn)約治理、中心工作和綜合治理三大機(jī)制，它們已成為國(guó)家治理方式的重要組成部分。隨著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，群眾路線(xiàn)也面臨諸多挑戰(zhàn)，簡(jiǎn)約治理、中心工作和綜合治理機(jī)制無(wú)不在實(shí)踐過(guò)程遭遇困境。群眾路線(xiàn)具有“純粹”的官僚制所不具備的優(yōu)點(diǎn)，它適應(yīng)國(guó)情，且符合公共行政發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)，因此，需要找回群眾路線(xiàn)在國(guó)家治理中的中心地位。
[關(guān)鍵詞] 中心工作 基層治理 簡(jiǎn)約治理 綜合治理 群眾路線(xiàn)
2013年11月召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何在中國(guó)特色社會(huì)主義的制度框架下重塑?chē)?guó)家治理，成為理論界亟需探討的重要問(wèn)題。得益于國(guó)際上對(duì)“中國(guó)模式”的討論，近些年理論界也開(kāi)始注意到群眾路線(xiàn)在塑造新中國(guó)國(guó)家治理體系中的重要作用。一般認(rèn)為，群眾路線(xiàn)不僅在土地改革、改造舊官僚體系、形成新國(guó)家觀(guān)念等國(guó)家政權(quán)建設(shè)中起到了關(guān)鍵作用，還塑造了新中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家治理體系。新中國(guó)創(chuàng)立的政法傳統(tǒng)、信訪(fǎng)制度、“逆向政治參與模式”、簡(jiǎn)約主義的地方治理，構(gòu)成了新中國(guó)既不同于西方官僚制、也不同于傳統(tǒng)治理方式的國(guó)家治理新傳統(tǒng)。然而，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，改革開(kāi)放以后的群眾路線(xiàn)和國(guó)家治理都面臨著挑戰(zhàn)，新時(shí)期呼喚新的群眾路線(xiàn)實(shí)踐形式，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前正在開(kāi)展的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，是提高黨的執(zhí)政能力，提高各級(jí)干部的政治素質(zhì)和工作能力，讓國(guó)家治理體系更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)的有益嘗試。
2013年4月19日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，決定從這一年的下半年開(kāi)始，用一年左右時(shí)間，在全黨自上而下分批開(kāi)展群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，這次教育實(shí)踐活動(dòng)的主要任務(wù)聚焦到作風(fēng)建設(shè)上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)的“四風(fēng)”問(wèn)題。這“四風(fēng)”是違背我們黨的性質(zhì)和宗旨的，是當(dāng)前群眾深?lèi)和唇^、反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，也是損害黨群干群關(guān)系的重要根源。群眾路線(xiàn)是歷次整黨整風(fēng)的主要內(nèi)容，但從近些年來(lái)全國(guó)各地開(kāi)展的新一輪的干部“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)來(lái)看，這次的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)并不單純地解決思想教育問(wèn)題，而是以此為契機(jī)進(jìn)行制度建設(shè)，達(dá)到密切黨群干群關(guān)系，提高黨員干部的群眾工作本領(lǐng)的目的。
1981年中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆六中全會(huì)作的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，對(duì)群眾路線(xiàn)有明確、簡(jiǎn)潔的表述：“群眾路線(xiàn)，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”。劉少奇同志在中共七大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中指出，群眾路線(xiàn)是黨的根本政治路線(xiàn)和組織路線(xiàn)，具體而言，它包括群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法這兩個(gè)相互聯(lián)系的部分：“一切為了群眾，一切依靠群眾”是說(shuō)黨應(yīng)具備群眾觀(guān)點(diǎn)，關(guān)系到黨的性質(zhì)、宗旨問(wèn)題；“從群眾中來(lái)，到群眾中去”說(shuō)的是群眾工作方法，指的是黨的基本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。
首先，群眾觀(guān)點(diǎn)既是一種歷史觀(guān)，也是一種認(rèn)識(shí)論。作為一種歷史觀(guān)，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”，奠定了普通民眾在歷史中的主體地位，也決定了黨和國(guó)家的合法性只能來(lái)源于群眾的認(rèn)可。全心全意為人民服務(wù)已成為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨，也是執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)意識(shí)形態(tài)合法性的最終來(lái)源。作為一種認(rèn)識(shí)論，群眾路線(xiàn)強(qiáng)調(diào)正確認(rèn)識(shí)來(lái)源于人民群眾，需要深入實(shí)際、深入群眾調(diào)查研究。
其次，群眾路線(xiàn)既是一種工作作風(fēng)，也是一種領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中，我黨形成了理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾及批評(píng)與自我批評(píng)的三大作風(fēng)。三大作風(fēng)是群眾觀(guān)點(diǎn)在具體工作中的表現(xiàn)，體現(xiàn)了反對(duì)教條主義和樸素經(jīng)驗(yàn)主義，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。因此，“反四風(fēng)”既是針對(duì)脫離群眾的現(xiàn)象，也是針對(duì)脫離實(shí)際做法。反官僚主義不僅要反形式主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，還要反對(duì)毛澤東同志所說(shuō)的官僚主義的兩種表現(xiàn)——“不理不睬或敷衍塞責(zé)的怠工現(xiàn)象”和“命令主義”。
三大工作作風(fēng)內(nèi)化于“群眾路線(xiàn)的工作方法”中。毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中指出，“我們共產(chǎn)黨人無(wú)論進(jìn)行何項(xiàng)工作，有兩個(gè)方法是必須采用的，一是一般和個(gè)別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”，“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去”。改革開(kāi)放以后，群眾路線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法逐漸制度化，漸漸形成了簡(jiǎn)約治理、中心工作和綜合治理等工作機(jī)制。簡(jiǎn)約治理主要指的是在基層治理中大量采用準(zhǔn)官員和半正式的行政方式，以此彌補(bǔ)正式行政的不足。中心工作指的是一段時(shí)間圍繞一個(gè)工作重心展開(kāi)工作，形成運(yùn)動(dòng)式治理的格局。綜合治理則指的是在具體工作中，多個(gè)部門(mén)配合，綜合運(yùn)用各種手段展開(kāi)工作。
群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法之間有密切聯(lián)系，只有樹(shù)立了正確的群眾觀(guān)點(diǎn)，才有可能實(shí)行正確的領(lǐng)導(dǎo)方式；同樣，密切聯(lián)系群眾也只能在正確的工作方法中體現(xiàn)出來(lái)。群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法都要通過(guò)工作作風(fēng)表現(xiàn)出來(lái)，“四風(fēng)”盛行根源于群眾觀(guān)點(diǎn)的喪失，以及群眾路線(xiàn)的工作方法和領(lǐng)導(dǎo)方法的扭曲。因此，當(dāng)前的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)將主要任務(wù)聚焦于作風(fēng)建設(shè)上,無(wú)疑是切中要害的。不過(guò)，僅僅局限于思想教育，或許是不全面，也是不徹底的，因?yàn)�，比作風(fēng)問(wèn)題更深層次的問(wèn)題是群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法問(wèn)題。而群眾觀(guān)點(diǎn)，尤其是群眾工作方法，具有明顯的時(shí)代特征，社會(huì)轉(zhuǎn)型期要求群眾工作方法也需要與時(shí)俱進(jìn)。因此，習(xí)近平指出，要以這次群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度。制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，執(zhí)行制度沒(méi)有例外。
群眾路線(xiàn)在我國(guó)的政治生活中具有重要地位，既是意識(shí)形態(tài)合法性的來(lái)源，也是國(guó)家治理的主要手段。群眾路線(xiàn)是一個(gè)矛盾的結(jié)合體，群眾觀(guān)點(diǎn)和群眾工作方法之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。群眾路線(xiàn)能否有效發(fā)揮作用，有賴(lài)于群眾觀(guān)點(diǎn)與群眾工作方法的有效銜接。
群眾觀(guān)點(diǎn)是新中國(guó)意識(shí)形態(tài)的核心部分，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”這一論斷，顛覆了中國(guó)政治傳統(tǒng)中的精英史觀(guān)，確定了國(guó)家合法性并不來(lái)源于傳統(tǒng)，而是根植于群眾的認(rèn)可。因此，保持黨和群眾的血肉聯(lián)系就成為一項(xiàng)重要的政治原則。長(zhǎng)期以來(lái)，干部“下訪(fǎng)”和群眾“上訪(fǎng)”被認(rèn)為是保持黨和群眾密切聯(lián)系的重要渠道，以至于進(jìn)入21世紀(jì)，信訪(fǎng)問(wèn)題再度引起黨和國(guó)家的高度重視，中央明確要求全黨開(kāi)展群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，新一輪的干部“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各地開(kāi)展起來(lái)。由于我國(guó)在政治上確立了人民群眾當(dāng)家作主的地位，且中國(guó)共產(chǎn)黨作為先鋒隊(duì)組織，主動(dòng)與人民群眾保持了血肉聯(lián)系，群眾接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的宗旨，在群眾動(dòng)員中參與政治，在上訪(fǎng)和下訪(fǎng)的渠道內(nèi)協(xié)商解決問(wèn)題。
群眾路線(xiàn)是新中國(guó)國(guó)家治理方式的重要組成部分，它是一套獨(dú)具特色的工作方法。群眾路線(xiàn)要求任何工作都必須領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，“從群眾中來(lái)、到群眾中去”，既延續(xù)了傳統(tǒng)中國(guó)的政治智慧，也適應(yīng)了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的需求。由于確立了各級(jí)黨委、政府在各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)條塊之間的分工合作，使得群眾路線(xiàn)具有集權(quán)成分，也具有典型的官僚制特征，保證了行政的效率；同時(shí)，群眾路線(xiàn)始終強(qiáng)調(diào)群眾動(dòng)員的作用，客觀(guān)上具有了公眾參與的因素，符合科學(xué)決策的基本機(jī)制。群眾路線(xiàn)內(nèi)部集中與民主之間、官僚制與群眾動(dòng)員之間，是矛盾的結(jié)合體，新中國(guó)成功的國(guó)家建設(shè)表明，這一治理方式是成功的。
群眾工作方法的成功，有賴(lài)于強(qiáng)大的群眾觀(guān)點(diǎn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)，新中國(guó)的官僚體系較好地貫徹了為人民服務(wù)的精神，廣大人民群眾對(duì)黨和國(guó)家也具有高度的政治認(rèn)同。因此，群眾工作方法可以在不斷的“試錯(cuò)”過(guò)程中漸趨完善，并延續(xù)至今。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研，漸漸形成了個(gè)案（解剖麻雀）為主的方法，它綜合運(yùn)用了訪(fǎng)談、座談會(huì)、蹲點(diǎn)、樹(shù)典型等多種技術(shù)。個(gè)案方法難以避免特殊情況產(chǎn)生政策失誤，但在“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的反復(fù)循環(huán)中，可以很快糾正過(guò)來(lái)。再如，在處理央地關(guān)系上，漸漸形成了“錦標(biāo)賽體制”。它曾經(jīng)是“大躍進(jìn)”錯(cuò)誤的罪魁禍?zhǔn)�，但不可否認(rèn)的是，它至今在發(fā)揮中央和地方兩個(gè)方面的積極性上起了不可替代的作用。在意識(shí)形態(tài)清明的時(shí)期，即便是群眾工作方法出現(xiàn)了問(wèn)題，一些政策失誤也能被群眾觀(guān)點(diǎn)有效地平衡、修復(fù)；一旦群眾觀(guān)點(diǎn)含混不清，則群眾工作方法只能依靠?jī)?nèi)部機(jī)制重新調(diào)整，難度大大增加。
改革開(kāi)放后，我國(guó)出現(xiàn)了社會(huì)分層和利益群體分化，再加上權(quán)利話(huà)語(yǔ)的興起，使得傳統(tǒng)的群眾觀(guān)點(diǎn)發(fā)生了微妙變化。首先，改革開(kāi)放催生了具有不同利益訴求的新社會(huì)群體，需要重新劃分社會(huì)階層。其次，權(quán)利話(huà)語(yǔ)為群眾觀(guān)點(diǎn)注入了新的意識(shí)形態(tài)因素。因此，群眾運(yùn)動(dòng)不再由組織動(dòng)員開(kāi)展，維權(quán)旗幟下的自發(fā)的集體行動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)。這在一定程度上沖擊了已有的群眾工作機(jī)制，典型如信訪(fǎng)體制，它本是密切黨和群眾聯(lián)系的機(jī)制，屬于群眾政治參與的渠道，但卻慢慢注入了政治抗?fàn)幍膬?nèi)涵。這種劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型，要求群眾路線(xiàn)必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，將已經(jīng)崛起的權(quán)利話(huà)語(yǔ)吸納進(jìn)群眾觀(guān)點(diǎn)中，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制有效化解“依法抗?fàn)帯薄?
在長(zhǎng)期的國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，群眾路線(xiàn)逐漸形成了相對(duì)成熟的工作機(jī)制，它們已成為國(guó)家治理方式的重要組成部分，簡(jiǎn)約治理、中心工作和綜合治理是其中的三大機(jī)制。
1．簡(jiǎn)約治理
傳統(tǒng)中國(guó)的地方治理一直具有簡(jiǎn)約主義傳統(tǒng)，表現(xiàn)為準(zhǔn)官員和半正式的行政方式被廣泛采用。群眾路線(xiàn)繼承了這一傳統(tǒng)，通過(guò)階級(jí)劃分，以及在具體工作中團(tuán)結(jié)少數(shù)積極分子作為領(lǐng)導(dǎo)的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭(zhēng)取落后分子，培養(yǎng)了基層治理的代理人；在具體的行政方式上，也大量采用軟硬兼施、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作等方式進(jìn)行。簡(jiǎn)約治理是熟人社會(huì)的治理，由于代理人能夠充分掌握地方社會(huì)的信息，且能夠熟練運(yùn)用地方性規(guī)范制衡被治理者，因此，對(duì)于正式行政而言，代理人體制是簡(jiǎn)約主義的。
簡(jiǎn)約治理需要解決兩個(gè)問(wèn)題，其一，代理人有可能成為贏利型經(jīng)紀(jì)人，蠶食公共利益，其二，邊緣人的崛起有可能瓦解地方性規(guī)范，讓半正式的行政方式捉襟見(jiàn)肘。中華帝國(guó)時(shí)期主要依靠雙軌政治來(lái)解決這一問(wèn)題，士紳既接受了儒家教化，又能有效規(guī)制邊緣人，在自上而下及自下而上的政治雙軌中起到接點(diǎn)作用。清末以降的國(guó)家政權(quán)建設(shè)摒棄了無(wú)為政治，一些地方邊緣人取代士紳成為代理人，導(dǎo)致了國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化。群眾路線(xiàn)較好地解決了國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的問(wèn)題，群眾動(dòng)員不僅建立了全新的國(guó)家觀(guān)，讓群眾觀(guān)點(diǎn)有效地規(guī)制新的政治精英，且建立了新的政治參與機(jī)制，讓群眾監(jiān)督地方代理人。
在簡(jiǎn)約治理這一機(jī)制上，當(dāng)前的群眾路線(xiàn)面臨著雙重挑戰(zhàn)，一是支撐代理人體制的熟人社會(huì)性質(zhì)的改變，二是群眾動(dòng)員機(jī)制的式微。半熟人社會(huì)，尤其是灰色社會(huì)的存在，使得代理人很難充分掌握地方社會(huì)的信息，原有的地方性規(guī)范也逐漸瓦解，邊緣人重新崛起，而群眾動(dòng)員的式微，又讓代理人的監(jiān)控機(jī)制喪失殆盡。因此，地方治理有陷入內(nèi)卷化的危險(xiǎn)，為了防止這一惡果，只能進(jìn)一步加強(qiáng)正式行政體系的建設(shè)，并最終弱化代理人體制。
2．中心工作
近代以來(lái)開(kāi)啟的國(guó)家建設(shè)，改變了帝制時(shí)代的無(wú)為政治理念，強(qiáng)國(guó)富民成為國(guó)家的首要任務(wù)。但是，弱小的國(guó)家能力與艱巨的國(guó)家建設(shè)任務(wù)之間存在巨大的反差，這在國(guó)家治理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為，正式行政力量無(wú)法處理日益增加的行政事務(wù)。簡(jiǎn)約治理機(jī)制部分解決了這一問(wèn)題，通過(guò)代理人體制的行政架構(gòu)，分擔(dān)了諸多地方治理任務(wù)。然而，僅僅依靠半正式行政力量的補(bǔ)充是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科層制對(duì)行政力量進(jìn)行重新組合。這就是毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》所說(shuō)的，領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅(jiān)持地貫徹下去，即在任何一個(gè)地區(qū)，一段時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以第二位、第三位的工作。這種按照工作重心重新組合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作機(jī)制。
中心工作機(jī)制已成為我國(guó)行政運(yùn)作的重要組成部分。改革開(kāi)放以后，社會(huì)治安工作形成了“嚴(yán)打”機(jī)制，每年或每段時(shí)期都有一項(xiàng)重點(diǎn)打擊工作，公檢法相配合，保證“從嚴(yán)、從重、從快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了類(lèi)似機(jī)制，一段時(shí)間內(nèi)集中力量“整頓”某項(xiàng)突出問(wèn)題，所有的城市管理力量統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一指揮。中心工作機(jī)制甚至取代了日常工作機(jī)制，行政力量的改組常態(tài)化，這在基層政權(quán)的運(yùn)作中表現(xiàn)尤為突出。20世紀(jì)90年代，計(jì)劃生育和稅費(fèi)征收成為鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的中心任務(wù)，“計(jì)劃生育工作組”和“稅費(fèi)征收小組”普遍取代原有的“七站八所”，成為基層組織的實(shí)際運(yùn)作機(jī)構(gòu)。近些年新出現(xiàn)了招商小組、新農(nóng)村建設(shè)小組，表明不同時(shí)期的工作重心有所改變。中心工作是隨著不同時(shí)期工作重心的變化而改變的，因此，它具有典型的運(yùn)動(dòng)式治理的特征。
只不過(guò)，大多數(shù)中心工作已無(wú)法動(dòng)員群眾，只在官僚體系和半正式的行政體系內(nèi)進(jìn)行動(dòng)員。為了保證中心工作的有效開(kāi)展，行政系統(tǒng)形成了壓力型體制，一級(jí)行政組織為了完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)，將這些目標(biāo)分解為數(shù)量化的任務(wù)和物質(zhì)化的指標(biāo)體系，層層量化分解，派給下級(jí)組織和個(gè)人。為了保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，一般配以目標(biāo)管理責(zé)任制，重要的指標(biāo)則實(shí)行“一票否決”制。在這一體制下，每一級(jí)行政組織都在這些評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行。壓力型體制雖然有利于保證中心工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但卻很難對(duì)中心工作的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。但恰恰是在中心工作的實(shí)施過(guò)程中，下級(jí)組織尤其是基層組織和街頭官僚，容易在壓力之下進(jìn)行選擇性政策執(zhí)行，甚至是執(zhí)法犯法。
3. 綜合治理
中心工作機(jī)制要求所有的行政力量統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一行動(dòng)，這就必然延伸出綜合治理機(jī)制。綜合治理在第一個(gè)層次上是加強(qiáng)各部門(mén)之間的分工合作，明確各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這在本質(zhì)上屬于官僚制建設(shè)的一部分。社會(huì)治安領(lǐng)域的“嚴(yán)打”和城市管理中的“整頓”，基本上屬于此類(lèi)，公、檢、法各部門(mén)只是在“嚴(yán)打”過(guò)程中加強(qiáng)配合、協(xié)調(diào)，各級(jí)綜治委屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非行政上級(jí)；公安、城管、建設(shè)等部門(mén)在城市管理“整頓”中的配合，各自的執(zhí)法權(quán)也保持完好，城管局仍只具有相對(duì)集中行政處罰權(quán)，城管委也屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，直接行政負(fù)責(zé)人仍是各級(jí)政府及主管單位。
綜合治理在第二個(gè)層次上是行政力量的臨時(shí)重組，各行政人員除負(fù)有機(jī)構(gòu)職責(zé)外，還負(fù)有“兼職”完成中心工作任務(wù)的職責(zé)，這具有反官僚制的特征。行政力量的重組往往發(fā)生在專(zhuān)業(yè)化不夠強(qiáng)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是一級(jí)政府，是典型的科層組織，但由于政府內(nèi)部的各部門(mén)專(zhuān)業(yè)化程度并不高，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府傾向于打破科層制，圍繞中心工作重組行政力量。因此，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員既可能是計(jì)生專(zhuān)干、還可能是駐村干部、新農(nóng)村建設(shè)工作組的成員等等。公安、土地管理等實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)，雖然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的其它部門(mén)相比專(zhuān)業(yè)化程度較高，但在其系統(tǒng)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)化并不明顯，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政力量也不時(shí)重組。
綜合治理意味著處理好群眾路線(xiàn)各層次、各部分間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)各部門(mén)協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，一般實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)。而為了依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，就要實(shí)行廣泛的動(dòng)員。很顯然，官僚制和群眾動(dòng)員的相互協(xié)調(diào)是綜合治理的應(yīng)有之義。改革開(kāi)放以來(lái)，在中心工作機(jī)制和壓力型體制之下，官僚體系的動(dòng)員是極為高效的，但對(duì)半正式行政體系及群眾的動(dòng)員卻逐漸式微。前已述及，代理人體制實(shí)際上在漸趨弱化，而在毛時(shí)代廣泛采用的各種代表會(huì)、干部會(huì)、座談會(huì)、群眾會(huì)，在會(huì)上舉行苦主控訴等群眾動(dòng)員手段已基本上喪失。
作為國(guó)家治理手段的群眾路線(xiàn)，發(fā)軔于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，成熟于建國(guó)初期的土改、鎮(zhèn)反、改造舊官僚系統(tǒng)等運(yùn)動(dòng)中，廣泛運(yùn)用于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，已成為中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家性質(zhì)的重要構(gòu)成部分。但是，隨著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，群眾路線(xiàn)也面臨諸多挑戰(zhàn)，簡(jiǎn)約治理、中心工作和綜合治理機(jī)制無(wú)不在實(shí)踐過(guò)程遭遇困境。
改革開(kāi)放后，我國(guó)的基層治理環(huán)境發(fā)生了重要變化。首先，熟人社會(huì)性質(zhì)發(fā)生了改變。無(wú)論是鄉(xiāng)土社會(huì)還是單位制下的城市社會(huì)，都是熟人社會(huì)。熟人社會(huì)是一個(gè)全信息社會(huì)，基層干部與群眾之間并不存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。因此，在熟人社會(huì)的治理中，基層干部能夠極為簡(jiǎn)約地掌握被治理者的信息，并在此基礎(chǔ)上對(duì)群眾作出合理的分類(lèi)。熟人社會(huì)還是一個(gè)人情社會(huì)，具有較強(qiáng)的地方性規(guī)范，基層干部可以采用各種半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社會(huì)和陌生人社會(huì)中，信息不對(duì)稱(chēng)使得基層干部無(wú)法對(duì)群眾進(jìn)行有效地分類(lèi)。在社會(huì)分層與利益分化的背景下，事實(shí)上出現(xiàn)了一些以謀取私利為目的的“釘子戶(hù)”，它瓦解了地方性規(guī)范，并迫使正式行政介入基層治理領(lǐng)域。其次，隨著市場(chǎng)化媒體“政治化”與政治性較強(qiáng)的媒體“去政治化”的雙向運(yùn)動(dòng)，權(quán)利話(huà)語(yǔ)已深入人心。與傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員形成鮮明對(duì)比的是，媒介動(dòng)員在輿論監(jiān)督的旗幟下，具有明顯的“反體制”特征，它已非地方治理合法性的主要來(lái)源，而是基層治理的巨大挑戰(zhàn)。一線(xiàn)行政被置于輿論和制度的有效約束下，一些有效的行政手段因?yàn)榕c法規(guī)相沖突而被禁用，基層治理漸漸失去了靈活性。
為了應(yīng)對(duì)這些重要變化，行政系統(tǒng)經(jīng)歷了一個(gè)明顯的去政治化過(guò)程�；鶎又卫肀Ａ袅酥T多群眾動(dòng)員技術(shù)，源于毛時(shí)代的干部下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)，在駐村干部制度中被延續(xù)下來(lái)；源于20世紀(jì)60年代的群防群治，漸漸成為改革開(kāi)放后社會(huì)治安綜合治理的主要制度依托；建國(guó)初期建立的信訪(fǎng)制度，儼然成為當(dāng)前社會(huì)管理的主要抓手。然而，這些具有重要意識(shí)形態(tài)色彩的群眾動(dòng)員技術(shù)，無(wú)不經(jīng)歷了“去政治化”和逐漸“行政化”的過(guò)程。駐村干部制度下的干部實(shí)際上已不駐村，更無(wú)可能和農(nóng)民“三同”（同吃、同住、同勞動(dòng)），駐村干部實(shí)際上已演化為村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間科層組織的中間層；作為群防群治載體的治安聯(lián)防隊(duì)員，已完全喪失了群眾性，20世紀(jì)90年代后開(kāi)啟了專(zhuān)業(yè)化過(guò)程，近些年，治安聯(lián)防隊(duì)事實(shí)上演化為公安機(jī)關(guān)的協(xié)警隊(duì)伍；信訪(fǎng)制度本是加強(qiáng)黨和群眾聯(lián)系的主要渠道，一度是群眾動(dòng)員的主要手段，但近些年來(lái)，信訪(fǎng)體制漸漸成為維穩(wěn)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，是處理社會(huì)管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。
與行政系統(tǒng)“去政治化”相伴隨的是，一些社會(huì)問(wèn)題卻不斷“政治化”。20世紀(jì)90年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，是中央主動(dòng)政治化的結(jié)果，其政治動(dòng)員的對(duì)象是官僚系統(tǒng)，而非群眾。但它迎合了群眾觀(guān)點(diǎn)，意外地鼓勵(lì)了農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)�。近些年�?lái)，一些民生問(wèn)題逐漸成為民眾上訪(fǎng)和抗?fàn)幍闹饕獎(jiǎng)右颉６S著市場(chǎng)化媒體和自媒體的發(fā)展，媒介動(dòng)員在民眾抗?fàn)幹衅鸬搅藳Q定性作用，普通民眾抗?fàn)幍膶?zhuān)業(yè)性和政治性都大大加強(qiáng)，抗?fàn)幷沃饾u成型。
由于行政已經(jīng)去政治化，甚至執(zhí)法化，使得傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制失去了政治土壤。從行政理性化的角度上看，無(wú)論是群眾動(dòng)員還是官僚系統(tǒng)內(nèi)的動(dòng)員都是極為忌諱的。因此，越來(lái)越多的行政事務(wù)在專(zhuān)業(yè)化的旗幟下，摒棄了簡(jiǎn)約主義傳統(tǒng)，并擺脫中心工作和綜合治理的束縛。在行政執(zhí)法化的過(guò)程中，受程序主義的約束，地方治理逐漸摒棄了半正式行政，轉(zhuǎn)而求助于更為復(fù)雜、卻更為低效的行政策略，陷入了策略主義的陷阱。
恰恰是群眾路線(xiàn)內(nèi)存在多重的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，使得貫徹群眾路線(xiàn)成為一項(xiàng)政治智慧。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，過(guò)于彰顯政治性，過(guò)于頻繁地開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)，破壞了行政理性化，影響了行政效率。而現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，過(guò)于規(guī)避政治性的官僚制行政比如會(huì)出現(xiàn)脫離群眾的嚴(yán)重問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急是要防止群眾路線(xiàn)機(jī)制的異化，重塑基層治理。
就國(guó)家治理的績(jī)效來(lái)說(shuō)，群眾路線(xiàn)有其合理性，它具有“純粹”的官僚制所不具備的優(yōu)點(diǎn)。并且，就其實(shí)踐特征來(lái)看，它適應(yīng)國(guó)情，且符合公共行政發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)。因此，需要找回群眾路線(xiàn)在國(guó)家治理中的中心地位。
群眾路線(xiàn)一開(kāi)始主要是作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的途徑出現(xiàn)的。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了有效地宣傳發(fā)動(dòng)民眾，獲取民眾的支持，中國(guó)共產(chǎn)黨人逐漸摸索出了一套行之有效的群眾工作方法。這一方法可以簡(jiǎn)單地表述為“領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”，其重心在群眾動(dòng)員，而非官僚制建設(shè)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，“領(lǐng)導(dǎo)”是服務(wù)于群眾工作的，政權(quán)建設(shè)也是圍繞著中心工作開(kāi)展的。很多經(jīng)驗(yàn)研究表明，正是通過(guò)訴苦等民眾動(dòng)員技術(shù)，通過(guò)建立農(nóng)民協(xié)會(huì)、民兵組織等群眾組織，使得土改、士兵改造、鎮(zhèn)反等運(yùn)動(dòng)順利開(kāi)展。運(yùn)動(dòng)過(guò)后，這些群眾組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱䴔?quán)和半正式行政的一部分，革命的意識(shí)形態(tài)也成為新政權(quán)合法性的來(lái)源。即便是在國(guó)家政權(quán)建設(shè)取得初步成效，國(guó)家治理漸入常態(tài)化后，新政權(quán)仍然保持了鮮明的群眾性和動(dòng)員性，群眾動(dòng)員甚至成為官僚制建設(shè)的一部分。
改革開(kāi)放后，群眾動(dòng)員逐漸轉(zhuǎn)向了官僚制建設(shè)，群眾工作開(kāi)始服務(wù)于“領(lǐng)導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理。在官僚制建設(shè)的過(guò)程中，依法行政逐漸主導(dǎo)了群眾工作，由于一些準(zhǔn)官員如村干部、治安聯(lián)防隊(duì)員、城市管理協(xié)管員等不具備執(zhí)法資格，一些半正式的行政方法如做工作、辦學(xué)習(xí)班、親屬共同負(fù)責(zé)制并不符合執(zhí)法程序，大量的群眾工作逐漸退出了國(guó)家治理領(lǐng)域。而為了彌補(bǔ)行政力量的不足，群眾組織逐漸專(zhuān)業(yè)化，成為正式行政的一部分，其典型是治安聯(lián)防隊(duì)逐漸轉(zhuǎn)化為協(xié)警隊(duì)伍�？傮w上看，官僚制建設(shè)的過(guò)程同時(shí)是群眾動(dòng)員式微的過(guò)程。“嚴(yán)打”、“整頓”等看似具有明顯動(dòng)員色彩的領(lǐng)域，實(shí)際上只是運(yùn)動(dòng)式治理的手段，并無(wú)群眾動(dòng)員的特征。治安聯(lián)防、協(xié)管甚至村（居）委會(huì)，盡管名義上保留了群眾組織或自治組織的性質(zhì)，其實(shí)質(zhì)運(yùn)作卻已高度官僚化。
20世紀(jì)90年代，是我國(guó)出現(xiàn)基層治理危機(jī)，強(qiáng)調(diào)官僚制行政建設(shè)，以及進(jìn)行以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理體制變革的時(shí)候。與此同時(shí)，全球掀起了一場(chǎng)以治理理論為核心的公共行政革命，它試圖融合價(jià)值與效率，主張去中心化，多中心治理，反對(duì)夸大市場(chǎng)作用，塑造多層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)。群眾路線(xiàn)與治理理論具有不謀而合之處，比如，當(dāng)前我國(guó)大力學(xué)習(xí)推廣的西方社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，正是源于群防群治實(shí)踐，它融合了群眾觀(guān)點(diǎn)與群眾工作方法，主張通過(guò)動(dòng)員群眾，讓群眾性組織參與地方治理。從群眾中來(lái)到群眾中去的方法，既高效地完成了國(guó)家建設(shè)，國(guó)家權(quán)力前所未有地深入到社會(huì)；又能有效地進(jìn)行國(guó)家治理，地方治理充分發(fā)揮半正式行政的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)了去中心化。群眾路線(xiàn)為國(guó)家治理提供政治原則，事實(shí)上，群眾觀(guān)點(diǎn)的絕大部分原則也為普通民眾所接受。群眾路線(xiàn)還為基層行政提供范式，這些群眾工作機(jī)制甚至取代了通行的官僚制行政。群眾路線(xiàn)甚至還不斷創(chuàng)造一些行政技術(shù)，以適應(yīng)不斷變化的基層治理環(huán)境�？傊�，群眾路線(xiàn)具有多層次的治理結(jié)構(gòu)，既有原則性，又有靈活性。很顯然，改革開(kāi)放后我國(guó)的基層治理經(jīng)歷了官僚制行政不斷擴(kuò)張的過(guò)程，上世紀(jì)90年代的基層治理危機(jī)，本質(zhì)上是正式行政侵蝕半正式行政，以及不斷官僚化，從而導(dǎo)致單一中心治理的結(jié)果。
群眾路線(xiàn)還具有歷史延續(xù)性，它承接了傳統(tǒng)中國(guó)地方治理中充分運(yùn)用準(zhǔn)官員和半正式行政的做法，架構(gòu)了新的代理人體制，綜合治理的機(jī)制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作機(jī)制也可以在歷史上的應(yīng)急管理體制中找到影子。就如司法領(lǐng)域馬錫五審判方式所彰顯出來(lái)的，群眾路線(xiàn)是傳統(tǒng)中國(guó)的治理技術(shù)、西方的官僚制行政以及列寧主義的組織手段相結(jié)合的產(chǎn)物，具有極強(qiáng)的適應(yīng)力。
當(dāng)然，群眾路線(xiàn)本身需要與時(shí)俱進(jìn)，很多時(shí)候未能貫徹群眾路線(xiàn)，并非領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有注意工作方法，而是既有的群眾工作方法已不適應(yīng)當(dāng)前的基層治理環(huán)境。在群眾觀(guān)點(diǎn)上，權(quán)利話(huà)語(yǔ)的興起讓普通民眾對(duì)個(gè)體利益的維護(hù)異常敏感，也更加強(qiáng)烈地要求政府為人民服務(wù)。而事實(shí)上，權(quán)利話(huà)語(yǔ)的興起必然導(dǎo)致依法行政（以防止侵害公民權(quán)利）。一旦進(jìn)入官僚制行政的邏輯，一線(xiàn)行政人員的自由裁量權(quán)將受到約束，官僚體制的惰性導(dǎo)致民眾的需求無(wú)法及時(shí)、充分地得到滿(mǎn)足。在群眾動(dòng)員上，改革開(kāi)放后，國(guó)家治理領(lǐng)域幾乎未曾進(jìn)行過(guò)組織動(dòng)員，但隨著市場(chǎng)化媒體和網(wǎng)絡(luò)的興起，媒介動(dòng)員在推動(dòng)公共政策變革上的作用越來(lái)越大。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府不可能有效應(yīng)對(duì)媒介動(dòng)員，群眾動(dòng)員的主動(dòng)權(quán)已不在組織，而在媒體，這注定地方治理中的群眾工作機(jī)制難以奏效。
當(dāng)務(wù)之急是，找回群眾路線(xiàn)在國(guó)家治理中的中心地位。一方面，應(yīng)該重新審視群眾觀(guān)點(diǎn)在官僚制行政中的意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)作用，讓政治與行政的關(guān)系重新獲得平衡；應(yīng)該重新重視群眾性組織在地方治理中的不可替代的地位，讓正式行政和半正式行政相互配合；應(yīng)該重視群眾工作機(jī)制在國(guó)家治理中的優(yōu)越性，讓專(zhuān)業(yè)化與綜合治理之間有效銜接。另一方面，如何讓群眾觀(guān)點(diǎn)有效地吸納權(quán)利話(huà)語(yǔ)，讓群眾動(dòng)員適應(yīng)媒介動(dòng)員時(shí)代，是群眾路線(xiàn)重新煥發(fā)生機(jī)的關(guān)鍵。
原文載于《毛澤東研究》2014年第1期。
找回群眾：重塑基層治理 | 呂德文著. 北京：三聯(lián)書(shū)店·生活書(shū)店，2015.10
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