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張雪霖
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
摘要：村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化屬于國家政權(quán)建設(shè)，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的控制和有效地完成行政任務(wù)，同時(shí)卻產(chǎn)生了行政消解村社自治和公共性的社會(huì)后果，具體表現(xiàn)為對(duì)村干部產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”以及國家和社會(huì)互動(dòng)產(chǎn)生了組織斷裂。其中的原因就在于層級(jí)化的科層組織體制具有辦大事的優(yōu)勢(shì)，但在深入鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)就面臨治理能力和治理活力的雙重性限度。因此，筆者建議將村委會(huì)一級(jí)設(shè)置為村公所，恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的村民自治單位，形成“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”的國家治理結(jié)構(gòu)。
關(guān)鍵詞：村干部官僚化；行政理性化；治理活力；強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理
一、問題的提出
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，有學(xué)者指出我國基層政權(quán)從汲取型政權(quán)走向懸浮型政權(quán)，鄉(xiāng)村關(guān)系如同油和水的關(guān)系。[①]鄉(xiāng)村關(guān)系的松散化，為村社民主與自治帶來了生長(zhǎng)空間。[②]但是根據(jù)筆者在東、中、西部等不同農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村支配性關(guān)系不但沒有松弛，而且出現(xiàn)村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的行政控制，村級(jí)組織成為行政的“一條腿”。村委會(huì)的行政化和村干部官僚化率先從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，中西部農(nóng)村也開始出現(xiàn)村干部職業(yè)化的趨勢(shì)。
學(xué)術(shù)界對(duì)于村干部職業(yè)化和官僚化現(xiàn)象的研究尚處于起步階段，但也產(chǎn)生了很大的論爭(zhēng)。大體而言有兩種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化變革是一種需求誘致型制度變遷，順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府和農(nóng)村人財(cái)物外流的社會(huì)需求，村干部職業(yè)化有利于增加村干部崗位的吸引力、加強(qiáng)基層組織建設(shè)和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，但面臨法律障礙和村莊傳統(tǒng)難題；[③]但是另有一些學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化變革是一種行政強(qiáng)制型制度變遷，在村莊權(quán)威衰變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威衰變的背景下，村干部官僚化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增強(qiáng)自身能力和分解壓力的手段，導(dǎo)致文牘主義嚴(yán)重、增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高治理成本和危及基層“草根民主”。[④]
學(xué)界論爭(zhēng)背后的問題是對(duì)村級(jí)組織的角色定位認(rèn)識(shí)不同。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)到科層官僚體制的優(yōu)勢(shì)與限度，國家與社會(huì)之間合作互動(dòng)的能力依賴于基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文將結(jié)合筆者在浙江店口、湖北宜昌、湖北黃陂、江西修水、河南駐馬店等多地農(nóng)村調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，分析村委會(huì)行政化和村干部官僚化的表現(xiàn)及其社會(huì)后果，進(jìn)而分析科層官僚體制的優(yōu)勢(shì)與限度，并針對(duì)國家與社會(huì)互動(dòng)產(chǎn)生的組織斷裂情形提出有針對(duì)性的建議，以形成“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”的國家治理結(jié)構(gòu)。
二、村委會(huì)行政化和村干部官僚化的表現(xiàn)
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村莊選舉
村級(jí)組織由村黨支部和村民委員會(huì)組成，黨組織的原則是“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”，而村民委員會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》屬于群眾自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，根據(jù)“自我決策、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育”的原則進(jìn)行村莊治理。實(shí)踐中，村書記和村主任有一肩挑的，也有分開的。從村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，村書記和村主任一肩挑，村莊權(quán)力集中，村委會(huì)行政化，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的控制和管理。而村書記和村主任分開，村莊權(quán)力可以相互制衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過黨組織控制和管理村書記，但村主任是村民選舉產(chǎn)生的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村主任的控制力不足。2014年湖北黃陂農(nóng)村換屆選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確要求村書記和村主任必須一肩挑，選舉過程中若出現(xiàn)二者分離的情形，則說明選舉失敗，需要重新啟動(dòng)選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政干預(yù)村莊選舉，村書記和村主任一肩挑，將村委會(huì)行政化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的控制與管理。
（二）工資制與考核制
現(xiàn)在村干部的工資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資構(gòu)成相類似，分為基本工資和績(jī)效工資兩大塊，基本工資由財(cái)政撥款，績(jī)效工資則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以目標(biāo)管理責(zé)任制為導(dǎo)向的行政考核為基礎(chǔ)。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不同，村干部的工資水平也不盡相同，但共同的趨勢(shì)是村干部的工資在不斷增長(zhǎng)。以江西修水縣為例，村干部的基本工資主職干部300元/月，副職200元/月，績(jī)效工資13000元與村級(jí)目標(biāo)考核相掛鉤。績(jī)效工資考核，村干部以千分制的方式，按照全村整體工作占20%、村干部分管工作占30%、村干部駐片工作占50%的方法計(jì)分到個(gè)人，每分13元。
村級(jí)目標(biāo)考核主要分兩塊，總分1000分，一是季度巡查，主要結(jié)合該季度的中心工作考評(píng)，占全年目標(biāo)考評(píng)的40%，考核方式為由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子組成專班和各村書記隨同檢查，主要是聽匯報(bào)、看現(xiàn)場(chǎng)、查不足，檢查結(jié)果會(huì)發(fā)通報(bào)，工作做得差的予以通報(bào)批評(píng)，排名前三的發(fā)流動(dòng)紅旗。二是各線口考評(píng)，考核內(nèi)容為黨建、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)事務(wù)、綜治維穩(wěn)信訪、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、武裝、林政管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)與清潔工程等十大項(xiàng)，占全年考評(píng)的60%。
具體的考評(píng)措施為年初下達(dá)目標(biāo)，與村莊簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，如《A鎮(zhèn)村級(jí)目標(biāo)管理考核評(píng)分細(xì)則》將十大考核項(xiàng)目的具體目標(biāo)進(jìn)一步明確：黨的建設(shè)方面每村創(chuàng)建示范工程一個(gè)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面每村新建一個(gè)產(chǎn)業(yè)示范基地；人口與計(jì)劃生育方面平均每村完成兩檢四術(shù)到位率90%以上、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收到位率80%以上、資金到位率60%以上；社會(huì)保障方面每村新農(nóng)保參保率80%以上、新農(nóng)合參合率95%以上；新發(fā)展一個(gè)民營(yíng)企業(yè)；武裝方面每村必須輸送1名合格兵員；農(nóng)民建房管理，每個(gè)村無一例越權(quán)批地和群眾違規(guī)用地，新戶型到位率100%。
（三）坐班制與考勤制
為響應(yīng)服務(wù)型政府的號(hào)召，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將城市社區(qū)便民服務(wù)中心的模式推廣到農(nóng)村，開始要求村干部實(shí)行坐班制，建設(shè)便民服務(wù)工作站，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實(shí)行上班制，周一到周五實(shí)行八小時(shí)工作制度，周末還要派人值班。坐班的村干部并非無所事事，而是忙于填寫和制作各類報(bào)表、記錄和檔案，村干部總是用“搞得暈頭轉(zhuǎn)向”來抱怨這類報(bào)表和臺(tái)賬管理工作的繁瑣和難度。[⑤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為防止村干部偷懶和機(jī)會(huì)主義行為，會(huì)不定時(shí)不定點(diǎn)的對(duì)轄區(qū)村莊的坐班和出勤情況進(jìn)行抽查，缺勤的就要扣分。雖然村干部的工資有了很大的提高，但村干部卻越來越不滿，越來越嫌工資低、待遇差和工作多，開始把自己的福利待遇和拿著鐵飯碗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相比。而村民認(rèn)為村干部的工資越來越高，卻越來越不對(duì)村民負(fù)責(zé)，無法有效回應(yīng)村民的需求，越來越像官。
（四）行政激勵(lì)制
為調(diào)動(dòng)村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一系列行政激勵(lì)措施，如給予村干部養(yǎng)老金和社會(huì)保險(xiǎn)，解除后顧之憂，還有的地區(qū)開放村干部職業(yè)流動(dòng)系統(tǒng)，工作出色的村干部可以被吸納進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還會(huì)舉行村級(jí)目標(biāo)管理表彰大會(huì)，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人。以江西修水縣為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年在三月份召開的三干會(huì)議上，根據(jù)上年度年終對(duì)村級(jí)組織的行政考評(píng)結(jié)果表彰先進(jìn)集體和個(gè)人。所謂的三干會(huì)議是指鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部的聯(lián)席會(huì)議，筆者調(diào)研的A鎮(zhèn)每年有200多人參加。在這么多人面前的表彰大會(huì)是村干部面子生成的最佳場(chǎng)域，尤其是各村村民組長(zhǎng)也都在場(chǎng)，無形中給本村村干部施加了壓力。A村2014年村級(jí)目標(biāo)考核在A鎮(zhèn)10個(gè)行政村中排名倒數(shù)第三，千分制得分700多分，在2015年表彰會(huì)議上只得了一個(gè)獎(jiǎng)牌，獲獎(jiǎng)多的村高達(dá)七八個(gè)，村民組長(zhǎng)對(duì)本村村干部說：“你看看人家，領(lǐng)獎(jiǎng)都轉(zhuǎn)暈了�！痹摯甯刹繗獾倪B表彰晚宴都沒吃就走了，村干部也認(rèn)為：“你得的分?jǐn)?shù)不能太差，幾百人開會(huì)，你不能領(lǐng)獎(jiǎng)，表彰念名字時(shí)，沒有你的名字，心理也會(huì)很失落的。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將科層官僚體制內(nèi)的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入對(duì)村級(jí)組織的行政化建設(shè)，在村干部之間掀起你追我趕的錦標(biāo)賽態(tài)勢(shì)，促使村干部完成自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。
三、村干部官僚化的社會(huì)后果
村級(jí)組織位于國家與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度化連接點(diǎn)，既要協(xié)助政府完成國家下達(dá)的行政任務(wù)，又要發(fā)揮將農(nóng)民組織起來實(shí)現(xiàn)村民自治的功能。因而，村干部一般被認(rèn)為兼具國家代理人和農(nóng)民保護(hù)人的雙重角色與身份，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。[⑥]村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)，屬于國家政權(quán)理性化建設(shè)進(jìn)程的一部分，通過規(guī)范化、指標(biāo)化、技術(shù)化和專業(yè)化的行政管理來加強(qiáng)對(duì)基層代理人的行政控制，便于政務(wù)的貫徹執(zhí)行，完成國家改造傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的規(guī)劃任務(wù)。但是村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)卻會(huì)打破村干部雙重角色和身份之間的平衡，天平開始向政府的一端傾斜，產(chǎn)生“行政消解自治”[⑦]的社會(huì)后果。
（一）兩頭擠壓：不愿負(fù)責(zé)的村干部
村級(jí)組織屬于半行政化組織，村干部是不脫產(chǎn)的干部，村干部首先是農(nóng)民，在村集體里擁有土地、宅基地和房屋等生產(chǎn)生活資料，縣鄉(xiāng)政府對(duì)半行政化的村干部并沒有完全的支配權(quán)。村干部的權(quán)威除了來源于自上而下的國家賦權(quán)外，還要依托于村莊熟人社會(huì)內(nèi)部自下而上的社會(huì)性賦權(quán)。一個(gè)好的村干部就需要在國家代理人和村莊保護(hù)人雙重角色之間平衡，在國家任務(wù)和村莊需求之間平衡，扮演著調(diào)停者、緩沖器或安全閥的作用，一方面能將國家過激的行為軟化，另一方面能將農(nóng)民的有效需求向上傳達(dá)，在國家和農(nóng)民之間來回穿梭�？h鄉(xiāng)基層政府直接和千家萬戶的小農(nóng)直接打交道，要么是不可能的，要么是很不經(jīng)濟(jì)，需要依賴生活在熟人社會(huì)中的村干部實(shí)施治理，“上頭千根線，下面一根針”。由于村干部只是半行政化的干部，基層政府對(duì)村并沒有完全的支配權(quán)，那么村干部就能掌握剩余控制權(quán)，實(shí)施反控制，形成吉登斯筆下的控制與反控制的支配辯證法原理。[⑧]
而村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化建設(shè)，加強(qiáng)了基層政府對(duì)國家在村莊代理人的行政控制和管理，逐漸將村級(jí)組織納入行政科層體制內(nèi)部，將本屬于自治性質(zhì)的村級(jí)組織變成行政科層體制鏈條的最底端。這就使得自上而下的行政壓力通過行政科層體制層層分解向下傳導(dǎo)到最底端的村級(jí)組織，村干部承受的行政壓力越大，政務(wù)越來越繁忙。很多村干部抱怨后稅費(fèi)時(shí)期比稅費(fèi)時(shí)期事情還要多還要忙。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，擠壓了村干部掌握的剩余控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的支配權(quán)在增強(qiáng)，那么村干部的雙重角色和身份就開始出現(xiàn)失衡。村干部在開始主要對(duì)上負(fù)責(zé)時(shí)，會(huì)遭到熟人社會(huì)中村民的不滿和譴責(zé)，主要表現(xiàn)為村莊的公共輿論和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。
作為國家最基層的干部，做的事越來越多，工作越來越繁忙，但群眾卻越來越不滿意。村干部處于兩頭擠壓的位置，如同風(fēng)箱中的老鼠，兩頭受氣。筆者在江西修水調(diào)研時(shí)常聽村干部抱怨：“現(xiàn)在三天兩頭開會(huì)，天天挨罵，工作做不好，鎮(zhèn)干部就只會(huì)罵你無能，從來不問農(nóng)民的意愿和實(shí)際情況。群眾不滿也罵，罵我們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的狗腿子，不把村干部當(dāng)一回事�，F(xiàn)在當(dāng)村干部真是沒意思，工資低，事情多又要挨罵，真不想當(dāng)了�！彪m然村干部工資有了很大漲幅，但是基本工資較低，績(jī)效工資和行政考評(píng)結(jié)果相掛鉤，承接了自上而下轉(zhuǎn)移的大量行政任務(wù)和行政壓力，相比之下一年一兩萬元的工資，連普通農(nóng)民外出務(wù)工的收入都不及，養(yǎng)家糊口都難，確實(shí)工資低了。筆者在江西修水調(diào)研，一個(gè)村連續(xù)兩個(gè)被村民選上的村干部未滿一屆就辭職不干了。
在這種兩頭擠壓的情形下，會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，一部分年輕、有能力、有公心的人不愿意當(dāng)村干部。愿留下來的村干部主要有兩類：一是年齡較大的，以50多歲的老干部為代表，他們大多是當(dāng)了多年的村干部，再熬個(gè)幾年到60歲退休，就可以拿到按照工齡補(bǔ)貼的社會(huì)保障，相當(dāng)于養(yǎng)老金，這對(duì)農(nóng)民而言還是有相當(dāng)大的吸引力。對(duì)于農(nóng)村50多歲的人而言，子女多已經(jīng)成家，人生任務(wù)已經(jīng)完成，進(jìn)城務(wù)工也沒人要了，當(dāng)村干部工資雖不高，事情多，但相較于同齡的老人在附近做建筑小工，要輕松體面多了。二是家里做生意有產(chǎn)業(yè)的，村干部的角色與身份，有利于擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，上可以連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，橫向上又能結(jié)識(shí)同級(jí)的村干部，下可以連接村民，對(duì)于做生意的人而言，關(guān)系就是資本。那么，村干部就既不會(huì)積極的做好國家代理人，也不會(huì)做好農(nóng)民的保護(hù)人，而是淪為不愿負(fù)責(zé)的“撞鐘者”[⑨]。
（二）組織斷裂：有組織的官僚體制與無組織的個(gè)體
依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)屬于群眾自治組織性質(zhì)，國家不是直接與農(nóng)民個(gè)體打交道，而是通過有組織的科層官僚組織與村級(jí)自治組織對(duì)接，治理成本低而且有效率。村干部生活在熟人社會(huì)內(nèi)部不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息，而且可以有效地將國家的政策、方針和路線等信息有針對(duì)性地傳遞到村民那里，村級(jí)組織內(nèi)部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結(jié)構(gòu)和體系。[⑩]村民自治組織通過村級(jí)內(nèi)部的小組長(zhǎng)、黨員、積極分子將農(nóng)民組織起來，共同解決村務(wù)，農(nóng)民個(gè)體的需求表達(dá)也通過村組內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)層層上傳，“大事化小，小事化了”做到矛盾不出村，甚至矛盾不出組。組織起來的農(nóng)民，會(huì)形成強(qiáng)有力的公共輿論和村莊公共性，對(duì)村干部的權(quán)力形成監(jiān)督和制約，這就會(huì)進(jìn)而對(duì)代表國家的政府權(quán)力進(jìn)村進(jìn)行監(jiān)督和制約，國家和社會(huì)之間能形成良性互動(dòng)。
但是村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，使得承擔(dān)將一盤散沙的農(nóng)民組織起來的村民自治組織被吸納進(jìn)行政科層體制，在國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)中就產(chǎn)生了組織斷裂，即有組織的行政科層體制直接面對(duì)的是無組織的農(nóng)民個(gè)體。村干部的官僚化有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的管理和控制，有利于自上而下轉(zhuǎn)移的具體行政任務(wù)的完成，村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊的“一條腿”，那么村干部的剩余控制權(quán)萎縮，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反控制和制約能力下降。兼具國家代理人和村莊保護(hù)人雙重角色的村干部，開始向行政代理人和撞鐘者轉(zhuǎn)變，消解了村莊內(nèi)部有效的治理系統(tǒng)，農(nóng)民重新回到一盤散沙的個(gè)體狀態(tài)，農(nóng)民有效的社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制失靈。
國家和鄉(xiāng)村社會(huì)之間的互動(dòng)就變成單向的，只有國家可以通過行政科層組織自上而下傳遞意志，而作為最終受體的農(nóng)民卻喪失了有效的自下而上表達(dá)需求的組織機(jī)制，導(dǎo)致“小事釀成大事”，“大事變成不穩(wěn)定的事”。農(nóng)民在日常生活中的小事無法通過常規(guī)的組織機(jī)制來解決，就會(huì)尋求新的救濟(jì)渠道，低成本而有效率的信訪體制為農(nóng)民求援的可靠對(duì)象。上訪戶也知道矛盾的解決最終還是靠基層，他們上訪的目的就是通過向更高級(jí)別的政府求援，來給地方政府施加壓力，以更快更好的解決自己的訴求。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化在實(shí)踐中就產(chǎn)生了悖論，本初村干部的官僚化屬于國家行政理性化建設(shè)的進(jìn)程，目的是為了提高行政效率和權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，但由于消解了村民自治組織，無法回應(yīng)村民生產(chǎn)生活中的“小事”，導(dǎo)致村民上訪向更高級(jí)政府求援。在維穩(wěn)的邏輯下，這就轉(zhuǎn)化為科層體制內(nèi)部的行政壓力向下傳遞，基層政府不得不耗費(fèi)大量行政資源以特殊主義的方式來解決上訪戶的訴求，占用了行政體制大量辦大事的資源和精力，產(chǎn)生了極大的效率損失，有學(xué)者將之成為“耗散型體制”。[11]
上級(jí)政府為減輕上移的社會(huì)矛盾壓力，要求村干部實(shí)行坐班制，這相對(duì)對(duì)于很多地區(qū)的村干部都是“不在村”或走讀干部而言，無疑在一定程度上有助于為村民辦事，回應(yīng)村民的訴求，至少村民在辦事的時(shí)候還能找到村干部。但是職業(yè)化的坐班與考勤制難以適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)工作的突發(fā)性、季節(jié)性、臨時(shí)性、鄉(xiāng)土性等特征，而且會(huì)加劇村干部的官僚主義心態(tài)，本來農(nóng)村的工作是不分上班和下班時(shí)間，也沒有周末的觀念，但是坐班制的推行，塑造了村干部的工作日和周末觀念，非坐班時(shí)間村民找到他們，他們就有理由推托說到上班時(shí)間再辦理。為緩解基層社會(huì)矛盾，政府推行的村干部坐班制，不啻為“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的治標(biāo)不治本的方法�！叭嗣駴]有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對(duì)直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無組織的個(gè)人，辦不好小事，缺少日常生活中的公正感，已經(jīng)成為國家治理的主要矛盾。”[12]
四、行政科層體制的優(yōu)勢(shì)與限度
村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，實(shí)質(zhì)上是國家政權(quán)建設(shè)和社區(qū)福利供給的國家中心主義的投射，在沒有認(rèn)清當(dāng)下國家治理的主要矛盾的情況下，盲目推行體制改革和行政理性化建設(shè)，只會(huì)加劇社會(huì)矛盾，這里的關(guān)鍵問題在于要認(rèn)清科層體制的優(yōu)勢(shì)與限度�？茖咏M織最初被廣泛用于工業(yè)社會(huì)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民族國家，就是為了應(yīng)對(duì)外在激烈的社會(huì)或國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，層級(jí)化的科層組織體制通過專業(yè)化的分工和規(guī)則化治理，具有很強(qiáng)的資源動(dòng)員能力，能降低交易成本和提高行政運(yùn)作效率。借用潘維“大事”與“小事”的劃分，也就是說科層組織體制的優(yōu)勢(shì)是能辦大事，這也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的組織依托，而科層組織體制辦不了小事，扁平化的組織才能有效辦小事。行政科層體系深入農(nóng)村基層社會(huì)時(shí)，面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
（一）治理能力限度
韋伯筆下的理想型科層官僚組織，具有明確的專業(yè)化分工、依據(jù)法律規(guī)則治理、去人格化以及職員在科層組織內(nèi)的向上流動(dòng)追求等特征，這是其優(yōu)勢(shì)，但當(dāng)其延伸嵌入到鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)，也構(gòu)成了其治理能力的限度。首先，基層社會(huì)中的“小事”或一線工作往往是綜合性和整體性的，非專業(yè)化分工的科層體系所能應(yīng)對(duì)，部門化分工嚴(yán)格按照制度職責(zé)辦事，實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生相互踢皮球的結(jié)果。村民的“小事”無法解決，就會(huì)拖成“大事”，矛盾就會(huì)向上涌現(xiàn)。其次，鄉(xiāng)土社會(huì)中的“小事”多是情、理而起，社會(huì)矛盾和糾紛的解決尋求的是依靠情、理以及鄉(xiāng)土正義，而不是依靠法律，事情鬧到依靠法律解決的地步，說明關(guān)系就到了徹底清算和斷裂，無法修復(fù)的地步，典型的就如電影《秋菊打官司》，而科層組織是依法治國的，是要按照法律規(guī)則辦事的。
最后，科層組織內(nèi)的職員是以職位的向上流動(dòng)為志業(yè)的，職位向上流動(dòng)主要依據(jù)上級(jí)行政考核的結(jié)果，必然產(chǎn)生的是對(duì)上負(fù)責(zé)。筆者將行政任務(wù)分為兩大類：Ⅰ類是事情大，量小，易于指標(biāo)化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及發(fā)展和穩(wěn)定類事務(wù)；Ⅱ類是事情小，量大，難以指標(biāo)化、數(shù)量化和技術(shù)化考核的政務(wù)，這類多涉及基礎(chǔ)民生類事務(wù)�？茖咏M織內(nèi)的官員在追求職位向上流動(dòng)的過程中，就會(huì)以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，必然優(yōu)先完成Ⅰ類任務(wù)，和群眾直接利益息息相關(guān)的Ⅱ類基礎(chǔ)民生事務(wù)就會(huì)受到忽視。這在行政科層體制內(nèi)部又被被成為“一線工作”和“二線工作”，有限的行政資源會(huì)被優(yōu)先用于完成“一線工作”，甚至形成“一線”吸納“二線”的后果。[13]
（二）治理活力限度
我國在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的基礎(chǔ)上，有雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)可“以工哺農(nóng)”，即使能夠支付高昂的行政成本實(shí)現(xiàn)暫時(shí)的社會(huì)治理秩序，卻窒息了社會(huì)活力和治理活力。由于村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化使得有組織的行政科層體系直接與無組織的農(nóng)民個(gè)體對(duì)接，消解了社區(qū)自治和公共性，農(nóng)民沒有了自己的組織和公共生活，重新淪為一盤散沙的自私自利的個(gè)體�！肮残浴笔谴俪僧�(dāng)代“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的重要機(jī)制，對(duì)于抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下個(gè)體工具主義的快速擴(kuò)張有著實(shí)質(zhì)性意義；是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件。[14]
我國農(nóng)村社會(huì)不是依靠階級(jí)和利益集團(tuán)組織的，而是按照村社組織起來的，公共空間和公共性的形成也是以村社為組織依托�！拔鞣娇茖芋w系之外有政黨競(jìng)爭(zhēng)型選舉，而且人民由形形色色的市民社會(huì)和社會(huì)團(tuán)體組織起來，既制衡科層系統(tǒng)，又解決小事。中國的自然社區(qū)組織在功能上就等同于西方的多黨競(jìng)選制加市民社會(huì)。當(dāng)前我國的主要矛盾源于科層體系治國�！�[15]西方的行政科層體制和中國一樣都是辦大事的，但是西方社會(huì)中的個(gè)體并非直接面對(duì)科層系統(tǒng)，而是通過發(fā)達(dá)的政黨競(jìng)爭(zhēng)、市民社會(huì)和社會(huì)團(tuán)體將不同階層中的個(gè)體組織起來，形成社會(huì)中的公共領(lǐng)域和利益集團(tuán)，與有組織的科層系統(tǒng)對(duì)接，國家與社會(huì)之間能形成良性的互動(dòng)，社會(huì)治理是有活力的。行政科層組織系統(tǒng)在深入基層社會(huì)時(shí)，不但無法激發(fā)社會(huì)治理活力，反而會(huì)因消解村民自治和村莊公共性而窒息基層治理的活力，國家與社會(huì)之間的互動(dòng)就產(chǎn)生了組織斷裂。
五、結(jié)論和建議
上級(jí)政府通過干預(yù)村莊選舉、工資制和考核制、坐班制和考勤制以及行政激勵(lì)等一系列代理人激勵(lì)與監(jiān)督措施，實(shí)質(zhì)上是將村委會(huì)行政化和村干部官僚化，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的控制與管理，從屬于我國行政理性化建設(shè)的內(nèi)容。從組織的視角以及國家和社會(huì)互動(dòng)的視角來看，村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，在實(shí)踐中對(duì)村干部產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，村干部受到政府和農(nóng)民的兩頭擠壓，形塑的是不愿負(fù)責(zé)的村干部體制。同時(shí)作為群眾自治組織性質(zhì)村委會(huì)被吸納為行政科層體制，轉(zhuǎn)化為科層官僚系統(tǒng)鏈條的最低一環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)民重新淪為一盤散沙的無組織狀態(tài)，有組織的科層官僚體制直接與無組織的農(nóng)民個(gè)體對(duì)接，國家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生了組織斷裂。內(nèi)在的關(guān)鍵機(jī)制就是要認(rèn)識(shí)到行政科層組織系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)與限度，科層系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)在于辦大事，但在深入鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
當(dāng)前國家治理的主要矛盾在于科層體系治國，國家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生了組織斷裂，人民沒有了自己的組織和公共生活。我國基層社會(huì)是依照自然村組織起來，自然村是以血緣和地緣為基礎(chǔ)形成的熟人社會(huì)，具有公共輿論和社會(huì)道德規(guī)范。我國人民公社制度就是建立在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織基礎(chǔ)之上的，生產(chǎn)隊(duì)和自然村基本重合，形成的是“以隊(duì)為村”的體制模式，這也是人民公社時(shí)期雖然經(jīng)歷文化大革命，卻沒有發(fā)生大的社會(huì)動(dòng)亂的奧秘。[16]自然村是一個(gè)熟人社會(huì)單元，也是最佳的社會(huì)自治的最小單位�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》將行政村規(guī)定為村民自治的單位，已經(jīng)超越了自然社區(qū)熟人社會(huì)的邊界，群眾的民主自治陷入難題。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化趨勢(shì)消解了村民自治和村社公共性，有組織的國家行政科層組織直接面對(duì)的是無組織的一盤散沙的個(gè)體，國家與社會(huì)的互動(dòng)產(chǎn)生組織斷裂。
筆者建議將行政村一級(jí)組織設(shè)置為村公所，主要執(zhí)行國家法律、政策以及自上而下轉(zhuǎn)移的具體行政任務(wù)，恢復(fù)以自然村為基礎(chǔ)的群眾自治，將農(nóng)民組織起來，通過自我決策、自我管理、自我監(jiān)督和自我教育來解決和農(nóng)民自己的利益息息相關(guān)的村務(wù)�；謴�(fù)以自然村為基礎(chǔ)的群眾自治是可行的，擁有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。具體而言，人民公社時(shí)期留下來的以自然村為生產(chǎn)隊(duì)的組織遺產(chǎn)，使得生產(chǎn)隊(duì)（現(xiàn)為村民組）是一個(gè)集體產(chǎn)權(quán)共同體，村民組集體擁有土地、宅基地、山林、水利設(shè)施等所有權(quán)，依托于土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成集體和公共利益，此為其產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。同時(shí)自然村內(nèi)是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)關(guān)系，農(nóng)戶之間信息是全對(duì)稱的、有由價(jià)值和社會(huì)規(guī)范構(gòu)成的地方性共識(shí)以及村民對(duì)村社的主體性歸屬，有公共性社會(huì)基礎(chǔ)�；謴�(fù)以自然村為基礎(chǔ)的村民自治，就能重新將農(nóng)民組織起來，恢復(fù)農(nóng)民的公共生活，提高基層的社會(huì)治理能力和治理活力，國家就可以通過層級(jí)化的科層組織體系與基層扁平化的社會(huì)組織有效對(duì)接，自上而下的行政壓力和自下而上的需求表達(dá)之間就能有效互動(dòng)，形成“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)治理”的國家治理結(jié)構(gòu)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
基金項(xiàng)目：教育部2014年重大攻關(guān)課題項(xiàng)目（14JZD030）
作者簡(jiǎn)介：張雪霖，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)與鄉(xiāng)村治理。
[①] 周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期，1—37頁。
[②] 吳理財(cái)：《從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收視角審視鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷》，《中州學(xué)刊》2005年第6期，33—36頁。
[③] 王金豹：《關(guān)于“村干部職業(yè)化”的思考——以廣東省東莞市為例》，《南方農(nóng)村》2010年第6期，85—89頁；余彪：《村干部職業(yè)化之爭(zhēng)》，《決策》2014年第10期，43—45頁。
[④] 歐陽靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第10卷第4期，15—19頁；萬雪芬：《村民自治中的村官官僚化趨勢(shì)探究》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第5期，56—61頁；寧澤逵、柳海亮、王征兵、柴浩放：《村干部向何處去——關(guān)于村干部“公職化”的可行性分析》，《中國農(nóng)村觀察》2005年第1期，58—65頁。
[⑤]歐陽靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第10卷第4期，15—19頁。
[⑥] 賀雪峰：《論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第12卷第6期，45—61頁。
[⑦] 趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第1期，73—78頁。
[⑧] 參閱（英）吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤、王銘銘譯，生活•讀書•新知三聯(lián)書店，1998年版。
[⑨] 吳毅：《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來自田野的學(xué)札記》，《開放時(shí)代》2001年第12期，114—117頁。
[⑩] 參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)》中關(guān)于村干部一章的討論，中國政法大學(xué)出版社2004年版。
[11] 王德福、陳鋒：《論鄉(xiāng)村治理中的資源耗散結(jié)構(gòu)》，《江漢論壇》2015年第4期，35—39頁。
[12] 潘維：《當(dāng)前“國家治理”的核心任務(wù)》，《人民論壇》2014年第5期（上），45—48頁。
[13] 印子：《治理消解行政：對(duì)國家政策執(zhí)行偏差的一種解釋——基于豫南G鎮(zhèn)低保政策的實(shí)踐分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第14卷第3期，80—90頁。
[14] 李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期，125-139頁。
[15]潘維：《當(dāng)前“國家治理”的核心任務(wù)》，《人民論壇》2014年第5期（上），45—48頁。
[16] 參閱張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社2012年第2版。
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