“新鄉(xiāng)土政治”，是不同于傳統(tǒng)帝國時代的基層雙軌政治，也是不同于現(xiàn)代社會公共規(guī)則政治的當代農(nóng)村基層政治。它是一個開放的概念，宏觀上受制于國家相關(guān)制度安排及其效應(yīng)，微觀上受制于地方政治集團利益訴求沖動和村莊民眾利益訴求沖動的作用，此外還與一定的縣域地理資源及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)有關(guān)。
中國古人提倡對待任何事情，都要循整體之道、明機制之理、立規(guī)則之法、通實用之術(shù)。對當前農(nóng)業(yè)大縣的城郊村在中長期階段所要遵循的新鄉(xiāng)土政治，也可從“理”、“法術(shù)”和“道”三個層次進行闡述。
城郊村政治之理
理，即關(guān)于運作機制的理論。城郊村政治之理，是以地方工業(yè)化為強制性天命，地方政府為主導、資本家為主體，村干部為聚焦點的、以征地等為主要任務(wù)的一套理論說法
20世紀80、90年代的財政包干和分稅制改革，引起了結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟利益重新分配，這是造成地方政府主導工業(yè)化甚至成為經(jīng)濟主體的一個結(jié)構(gòu)性推動力。財政改革過度刺激了地方工業(yè)化。為了應(yīng)付財政壓力和財政刺激，地方政府極力促進工業(yè)發(fā)展，以補償收入的減少和不斷增長的開支需要。只要分稅制作為關(guān)鍵性制度沒有得到改變，招商引資就有著內(nèi)在的必然理由，地方上的招商引資就會是地方政府的第一“天職”和要務(wù)。
取消農(nóng)業(yè)稅，則成為地方工業(yè)化加強的又一結(jié)構(gòu)性推動力。取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)業(yè)大縣的縣鄉(xiāng)財政有著明顯的甚至是極為嚴重的消極影響，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與增加地方政府財稅已經(jīng)基本上沒有多少直接關(guān)系了。為了補償這部分損失，地方政府只有積極地招商引資進行地方工業(yè)化建設(shè)。
實際上，這是一種路徑依賴。新中國集體化時期的工業(yè)化進程，是國家政權(quán)主導的“宏觀動力”的推動模式;改革開放的過程，是在中央“放權(quán)讓利”政策以及財稅體制“包干”和“分稅制”改革的推動中，地方政權(quán)主導地方工業(yè)化的過程。地方工業(yè)化過程中，政府招商引資的強制性天命，地方上各種資本力量進行“資源資本化”的超常發(fā)揮，從某種程度上而言是一種形格勢禁的、報酬遞增的、緊接著中央工業(yè)化之后的必然路徑依賴，遵循的都是邊際效益的報酬遞增機制和自我強制的事件發(fā)生順序機制之理。
每一時代都有其面臨的主要問題，也需要相應(yīng)的制度安排和干部動員來解決這些問題。地方官員樹立為經(jīng)濟增長而競爭的政績觀，使招商引資和財政增收成為干部晉升的主要指標，從而成為官員發(fā)展經(jīng)濟和招商引資的強激勵，這就是中國在人多地少的硬約束下還能推動經(jīng)濟增長和工業(yè)化程度，從而為中國在世界中爭取經(jīng)濟實體大國地位而奮斗的“中國特色”的解釋。這是地方政權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟屬性招商引資的輝煌戰(zhàn)果。
就地方工業(yè)化背景下的城郊村政治生態(tài)而言，為招商引資而開展的征地任務(wù)，則從經(jīng)濟角度上升為全縣的政治高度。
對于招商引資和征地，處于主導地位的政權(quán)階層之“理”，就是繁榮地方經(jīng)濟、增加稅收、增強政府財力、高效配置資源、解決群眾就業(yè)等;處于主體力量的商資階層之“理”，就是利用政府的財稅政策、土地政策等一系列優(yōu)惠條件，在推動地方工業(yè)化建設(shè)同時，充分運用資源資本化的內(nèi)在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，追求經(jīng)濟利益最大化;而受眾即留守群體之“理”，則是維護自己的土地保障權(quán)益和生活保障權(quán)益。但該群體在博弈中處于弱勢一方，在無法抗拒被征地的前提下，只能要求盡可能多的補償條件，如安置費或辦理社保等。
工業(yè)化征地過程中，現(xiàn)代公共規(guī)則如國家法律、行政制度、傳媒輿論，等等，在基層社會經(jīng)常處于“失靈”狀態(tài)。基層干部作為熟悉基層社會、并且本身就是其中重要成員的政治精英，他們將上級命令性任務(wù)與村莊社會群體結(jié)構(gòu)特點相結(jié)合，在征地過程中遵循了從一定政治平衡中進行組織協(xié)調(diào)引導之“理”。
從法理上講，基層亟需大批農(nóng)村干部帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，完成政治任務(wù)，維護基層穩(wěn)定。因此，農(nóng)村基層干部安心于干部職位，組織帶領(lǐng)廣大村民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，具有重要性和必要性。然而從他們自身考慮，在無序流動的鄉(xiāng)村社會中，基層干部要生存、要生活、要利益、要名聲。在組織制度缺失的時候，人很重要，基層干部及其體制建設(shè)這個命題，早都從制度建設(shè)的普適性層次，退化到了在地方工業(yè)化背景下、依靠鄉(xiāng)土人情來貫徹政府征地政治的“靠人去干”的特殊性層次。因此，可以將城郊村村兩委干部的工作之理，表述為村社情理為用，征地任務(wù)為體。
一般而言，農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)園區(qū)的征地突破口，除了找那些具有地理位置優(yōu)勢的村莊之外，主要考慮的因素是，村兩委主要干部既有群眾基礎(chǔ)和村莊威望、又有較強的紀律觀念和大局意識。
城郊村政治之法術(shù)
就治理術(shù)而言，地方政府及基層干部所遵循的既不是法律、民主等現(xiàn)代社會公共規(guī)則治理，也不是宗法、專制等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會簡約治理，而是在地方產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程與原有鄉(xiāng)土社會經(jīng)驗結(jié)合而成的新鄉(xiāng)土政治之術(shù)。
那么，在腐敗泛化的社會生態(tài)中，在雙重代理角色的困境和張力中，在必須征地的地方工業(yè)化之政治經(jīng)濟學中，縣鄉(xiāng)政府各職能部門、城郊村干部們?nèi)绾螒?yīng)對他們的使命和處境?
為了應(yīng)對征地需求，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣成立土地開發(fā)管理工作指揮部，由主管農(nóng)業(yè)的副縣長牽頭，縣土地局、稅務(wù)局、公安局等多局委，城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、副書記以及鎮(zhèn)多名工作人員，村兩委成員組成。其中，“千線一針”的機制很明顯，縣鄉(xiāng)各相關(guān)局委和政府工作人員都是命令和任務(wù)的傳遞者與下達者，只有村兩委才是最基層的執(zhí)行者。他們將涉及被征地的村民進行分類，運用一切能夠運用的壓力型體制關(guān)系約束、鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束及深入的軟磨硬泡術(shù)，去貫徹征地之要務(wù)。
壓力型體制關(guān)系約束首先從公務(wù)員、教師、事業(yè)單位人員及村委成員等體制內(nèi)成員開始實施，通過單位領(lǐng)導說理，對違抗者采取調(diào)離工作崗位、扣發(fā)績效獎金甚至停職、開除等措施約束其接受征地補償條件�；蛘咄ㄟ^獎勵機制，工作組發(fā)布通告，在一定期限內(nèi)簽字接受補償?shù)娜私o予一定數(shù)額的獎勵，過期不補。
鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束則表現(xiàn)在工作組成員以親戚朋友的名義勸說自己的兄弟、堂兄弟、親戚、朋友等社會關(guān)系網(wǎng)接受征地補償。村莊是一個熟人社會，村干部是村莊中人，擁有廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)，他們通常以“幫忙”、“人情”、“面子”等為由說服他人。
第四，軟磨硬泡之術(shù)。最后剩下的難纏的釘子戶，就只能采取軟磨硬泡的辦法，村干部經(jīng)常拜訪或是守在農(nóng)戶家，說好話、陪笑臉、請客喝酒、討價還價，打的就是疲勞戰(zhàn)，有時也要動用各種社會關(guān)系，找中間人勸服。
工業(yè)園區(qū)的啟動儀式階段，是征地過程中的一個關(guān)鍵時期，是地方政府和商資群體向社會各界展示地方工業(yè)化成績的一個機會，同時，也是社會沖突爆發(fā)的時期，最讓村干部們提心吊膽。
如上種種，均是以土地賠償、工作過程損耗、部門誤工和投入、醫(yī)療、維穩(wěn)預算及其保障等的巨大投入為代價的。
在征地后期，會面臨著非常復雜的一些社會情況，這一時期是漫長的，稱為社會沖突期。比如一些村民會聯(lián)合起來不斷地去縣、市、省，甚至去北京上訪告狀，村兩委隨時準備著陪鄉(xiāng)里有關(guān)人員去外地把他們接回來。因為村干部對村民私人家庭情況最為熟悉，勸說成效較高。此外，一些貧困戶把賣地的錢花光了，沒有勞動能力了，生活極為困難，村干部也有責任向上級申請低�；蛘呔蜆I(yè)安置、一些扶貧救濟項目之類的，這是較為積極的扶貧之法和術(shù)。
城郊村村干部，是地方工業(yè)化過程中不得不背負沉重“十字架”的一個重要群體。他們是城郊村在征地期間及后期維穩(wěn)的重要能量。他們或許會因為征地有功而獲得一定報酬和獎賞，比如村主要干部由于對全縣工業(yè)園區(qū)征地有功，縣里可能會獎勵享受財政的行政副科級待遇;然而，更多的是村干部在征地過程中，由于工作極其辛苦滋生心里不平衡而上行下效，濫用職權(quán)從中獲利，這又是城郊村治理問題叢生的另一主要原因。
城郊村的新鄉(xiāng)土政治之道
顯然，這樣的“理法術(shù)”從某種程度上、某種范圍內(nèi)體現(xiàn)了一定的道，即以資源資本化為實質(zhì)政治經(jīng)濟任務(wù)的地方工業(yè)化必經(jīng)之道。
農(nóng)業(yè)大縣城郊村的新鄉(xiāng)土政治，本質(zhì)上是一個資源稟賦極差的、欠發(fā)達的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，為追求地方工業(yè)化、以征地和其他財產(chǎn)收益為政治核心任務(wù)并維持鄉(xiāng)土秩序穩(wěn)定的一系列道理法術(shù)之政治綜合體。
事實上，走在地方工業(yè)化征途上的農(nóng)業(yè)大縣已經(jīng)在慘淡經(jīng)營中自食其苦，在征地過程中的種種理法術(shù)，均或多或少地釀成了社會沖突成本和項目失靈成本無限轉(zhuǎn)嫁的嚴重后果。
社會沖突的成本。除了在征地過程中實施各種理法術(shù)所要擔負的成本，還有隱性成本。從農(nóng)民方來說，包括上訪成本、法律訴訟成本、精神損失、誤工成本;從政府方來說，談判成本、維護社會安定成本、加強社會控制成本，等等。失地農(nóng)民在就業(yè)和治安方面將給社會帶來巨大壓力，為了解決征地所引起的農(nóng)民貧困問題，就業(yè)安置、社會保障和救濟等，都將成為政府維護社會穩(wěn)定的長期成本。在生存和實用面前，法律、規(guī)范、政府文件，都是蒼白無力的。此外，因土地征占和其他財產(chǎn)性沖突引發(fā)的群體上訪事件也呈逐年激增之勢，而且大多數(shù)上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。這就是地方工業(yè)化成本轉(zhuǎn)嫁所造成的“成本政治”表現(xiàn)。
項目失靈所造成的成本及其轉(zhuǎn)嫁。在縣財政陷入招商引資的同時，一些“下血本”招來的企業(yè)，本來就是缺乏市場競爭力的“政績工程”，很難朝向政府期望的地方發(fā)展。 正常招來的企業(yè)，有的盈利微少;有的廠區(qū)所占土地未完全利用，部分地塊撂荒;有的企業(yè)開業(yè)不到2年就停產(chǎn);一些土地被閑置或改作他用，既浪費了土地資源，也違反了國家相關(guān)法律。此外，農(nóng)民失去了土地，得到的補償款又以蓋房買車等方式很快花掉，又很難在本地找到穩(wěn)定的工作，可持續(xù)的生活保障難以很好維持。城郊村還是會有三分之一的村民外出務(wù)工，剩下的三分之二人中，青壯勞動力留在本地做個小生意，或是跑運輸、載客，或是在建筑地上幫工，收入少且不穩(wěn)定。老年人生活也很難有相對穩(wěn)定的保障。
以地方工業(yè)化為政治核心的城郊村政治之“道理法術(shù)”，因其成本難以計量更難以承擔，而僅剩下所謂的理法術(shù)，很難被稱為行在整體長遠意義上的“道”了。
然而，自從2005年國家提出新農(nóng)村建設(shè)到2006年減免農(nóng)業(yè)稅，再到2007年提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以后，國家已經(jīng)以實際的制度安排和資本項目安排踐行并號召地方強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新階段。也就是說，從這個關(guān)鍵節(jié)點開始，中國地方普遍上進入了后農(nóng)業(yè)稅時代，以此開始的未來中長期時間段內(nèi)，新鄉(xiāng)土政治之道，或不再以前述諸多“理法術(shù)”為主流任務(wù)和手段了，而是以結(jié)構(gòu)性制度保障其恢復公共屬性職能，并貫徹在公共屬性主導下的、鄉(xiāng)村政治社會系統(tǒng)可持續(xù)存在和運行的基本原則。這是關(guān)乎鄉(xiāng)村乃至國家的整體、全局、長遠發(fā)展的大道，它與體現(xiàn)民眾意愿的國家戰(zhàn)略貫徹密切相關(guān)。
無疑地，當下縣域的政治社會系統(tǒng)運行有兩種邏輯：一套是地方政府經(jīng)濟屬性主導下資源資本化的、分化的、不平衡發(fā)展的邏輯，其生命力尚強大，但是由于代價太大、觸及地方民眾可持續(xù)生存底線而產(chǎn)生摩擦和沖突，勢頭在消褪，或者消褪的可能性條件越來越發(fā)展;另一套是以中央新型戰(zhàn)略為導向、地方政府公共屬性轉(zhuǎn)向、基層大眾主體自覺參與的、有機的、一體的、平衡的邏輯，其生命力尚弱小，但是勢頭在成長，或者成長的可能性條件越來越發(fā)展。
《人民論壇》雜志 總411期
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