杜老的農(nóng)地制度思想
——關(guān)于杜潤生先生對農(nóng)地制度系列重要論述的研究
中國人民大學(xué) 劉強(qiáng)
杜潤生先生是農(nóng)村土地承包制度的重要推行者，對于構(gòu)建“集體所有、承包經(jīng)營”的農(nóng)地制度作出了歷史性貢獻(xiàn)。杜老對于農(nóng)地制度的一系列重要論述，集中體現(xiàn)在《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí)》（下簡稱《自述》）、《杜潤生文集（1980-2008）》（下簡稱《文集》）等文獻(xiàn)著述中，涉及家庭經(jīng)營、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、承包期、承包關(guān)系、細(xì)碎化問題等諸多方面，內(nèi)容廣博，闡述精辟，既針對當(dāng)時的具體問題，又展望長遠(yuǎn)的制度設(shè)計，對于我國家庭承包經(jīng)營制度的建立健全和貫徹實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。杜老的這一系列重要論述，體現(xiàn)了他睿智深邃的農(nóng)地制度思想。全面深入領(lǐng)悟杜老的農(nóng)地制度思想，有助于深刻理解和準(zhǔn)確把握農(nóng)地制度中各項(xiàng)政策的內(nèi)涵。
一、杜老的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營思想
杜老關(guān)于家庭經(jīng)營的論述，可以概括為四個方面：首先，家庭經(jīng)營是符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和要求的經(jīng)營組織形式；其次，家庭經(jīng)營是世界農(nóng)業(yè)的普遍形式，我國也不能例外；第三，農(nóng)民對家庭承包經(jīng)營制度的創(chuàng)造，源于人民公社時期自留地制度和農(nóng)民自發(fā)包產(chǎn)到戶兩方面的啟發(fā)；第四，我國農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，盡管一家一戶的經(jīng)營規(guī)模小，與其他國家的產(chǎn)權(quán)制度也不同，但這種組織形式是家庭農(nóng)場。對于前兩個方面，已廣為所知和接受；對于第三個方面，多數(shù)人知曉“家庭承包”制度源于五六十年代農(nóng)民的自發(fā)探索，“包產(chǎn)到戶”有過幾起幾落，但不知道或沒有深刻理解“自留地”制度對而后“家庭承包”制度形成的啟發(fā)作用；對于第四個方面，給予關(guān)注和深刻理解的人比較少，在多數(shù)人的潛意識里，并沒有把小農(nóng)戶的家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)視為家庭農(nóng)場。
（一）家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的自然要求。杜老從五個方面作了精要論述：第一，它適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性。農(nóng)業(yè)的生物學(xué)性質(zhì)，使它受氣候的制約，務(wù)農(nóng)首先要不誤農(nóng)時；農(nóng)作物生長在土地上，土地不可移動，需要人遷就土地，土地不會遷就人。以上兩條特性，要求農(nóng)民自覺自愿不誤農(nóng)時進(jìn)行精耕細(xì)作。因此農(nóng)民與土地關(guān)系如何，可以決定生產(chǎn)的好壞。第二，家庭經(jīng)營規(guī)�？纱罂尚 v史上我國家庭經(jīng)營大多是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過兩個世紀(jì)的變化過程，發(fā)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)會消滅，而家庭經(jīng)營會保留。家庭農(nóng)業(yè)可變成大農(nóng)經(jīng)濟(jì)。這是由于隨著社會分工細(xì)化，出現(xiàn)一次、二次、三次產(chǎn)業(yè)的分工，專業(yè)化服務(wù)業(yè)的不斷發(fā)展，以及工業(yè)化城市化比重的不斷擴(kuò)大，隨之而來的是人口遷移，農(nóng)村人口減少，土地相對集中；再加上可移動機(jī)器——拖拉機(jī)等的供給，與雇工相比，成本較低，可以機(jī)械代替勞力。這些變化，均有利于家庭農(nóng)場不需雇工就能擴(kuò)大耕地經(jīng)營規(guī)模。第三，家庭經(jīng)營擁有自主權(quán)。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)主體，能自主決策，平等交換，自由來往，經(jīng)風(fēng)險，見世面，努力學(xué)習(xí)經(jīng)營，學(xué)習(xí)技術(shù)，從而激發(fā)自身上進(jìn)心和競爭性，為創(chuàng)造生產(chǎn)收益最大化而奮斗。第四，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，可依靠土地市場激活土地流動性，實(shí)現(xiàn)土地資源配置合理化。第五，家庭經(jīng)營有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（《文集》895頁）
（二）家庭經(jīng)營是世界農(nóng)業(yè)的普遍形式。杜老介紹說：1979年以后，我到過南斯拉夫、北歐各國、法國、美國、英國、西德、日本，看到家庭農(nóng)場還大量存在。農(nóng)村雖有雇工經(jīng)營的農(nóng)戶，兩極分化并不嚴(yán)重。在歐美各國發(fā)現(xiàn)，老的資本主義國家中農(nóng)村家庭經(jīng)營占的比重均在80%～90%以上，經(jīng)營規(guī)模很大。一個農(nóng)場，土地少的是幾公頃，多的是幾十、幾百公頃，不雇工，只在農(nóng)忙時雇點(diǎn)學(xué)生打工，一切現(xiàn)代技術(shù)都能應(yīng)用。家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不是對立物，彼此可以相容。（《自述》113頁）美國家庭經(jīng)營不僅經(jīng)營自己的土地，也租賃他人的土地。在現(xiàn)代化國家的農(nóng)場中，美國有95%、德國有86%、日本幾乎100%都是家庭經(jīng)營。（《自述》203頁）
（三）家庭承包制源于自留地和包產(chǎn)到戶的實(shí)踐。杜老說：承包制是參照自留地而來的，集體化時期的自留地是集體土地家庭經(jīng)營，自留地產(chǎn)量比集體的高出幾倍。我在調(diào)查時，聽到農(nóng)民說，你們按照自留地的辦法就可以解決大問題。（《自述》第203頁）杜老指出：農(nóng)村改革的歷史也就是家庭農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史。人民公社《六十條》給農(nóng)民留了一個自由空間，即自留地制度，這是土地公有，家庭經(jīng)營的模式。一家人在一小塊土地上有了一點(diǎn)自主權(quán)，就能創(chuàng)造出生產(chǎn)奇跡。有的干部群眾從中受到啟發(fā)，聯(lián)想到在中國曾流傳過的“承包經(jīng)營”，人們想到，假如把公有土地承包給家庭經(jīng)營，國家和社員一定是雙方得益。因此，有了包工、包產(chǎn)直到包干的辦法。包產(chǎn)到戶終于在80年代得到中央的認(rèn)可，這使我們重新發(fā)現(xiàn)了家庭農(nóng)業(yè)的意義和作用。（《文集》895頁）
（四）小農(nóng)戶家庭農(nóng)業(yè)是家庭農(nóng)場。1981年10月，杜潤生在一次國務(wù)院會議上，以“重新認(rèn)識家庭農(nóng)場”為主題作了發(fā)言。（《自述》132頁）后來他還指出：土地生產(chǎn)要受自然氣候的支配，需要因地制宜，進(jìn)行現(xiàn)場決策，必須找到現(xiàn)場決策人。在這個意義上，家庭農(nóng)場是現(xiàn)成的，也是傳統(tǒng)的機(jī)制�，F(xiàn)在，全世界都證明最適于農(nóng)業(yè)的形式是家庭農(nóng)場。（《自述》161頁）1998年10月，杜老指出：我們也提倡規(guī)模經(jīng)營，也認(rèn)為家庭經(jīng)營規(guī)模太小，有限制性，但到頭來還是靠超小型的家庭農(nóng)場。（《文集》886頁）1999年10月，杜老強(qiáng)調(diào)：要長期保留家庭農(nóng)場，發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗休^強(qiáng)的生命力。（《文集》966頁）2002年1月，杜老在一次農(nóng)經(jīng)論壇上講話指出：家庭承包制度30年不變的政策必須穩(wěn)定下來，家庭農(nóng)場廢除不了，全世界都是如此。（《自述》276頁）同月在一次國際研討會上，杜老以“家庭農(nóng)場與規(guī)模經(jīng)濟(jì)”為題作了講話。（《文集》1247頁）2002年5月，杜老又指出：改革前22年和改革后23年，兩個階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的比較證明：家庭農(nóng)場這個制度是有生命力的。它可能容納生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定下來。（《自述》282頁）從杜老的著述中大致可以看出，杜老一向認(rèn)為，我國家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)就是家庭農(nóng)場，不論是舊社會的家庭農(nóng)業(yè)，還是新時期實(shí)行承包經(jīng)營的小農(nóng)戶家庭農(nóng)業(yè)。
二、杜老的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度思想
杜老關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的論述，主要有三個方面：首先，集體所有制是適合我國國情的土地所有權(quán)制度；其次，家庭承包制的特征是“公有私營、兩權(quán)分離”；第三，土地承包經(jīng)營制度應(yīng)堅持“三權(quán)原則”。
（一）集體所有制是適合我國國情的制度。杜老回憶說：討論時有些不同意見，對土地公有，有人主張土地國有，不搞集體所有，但多數(shù)不贊成。因?yàn)閲凶罱K也要落實(shí)到誰管理。在前蘇聯(lián)，雖然說是國有，后來是集體農(nóng)莊長期使用。實(shí)際上是集體所有代替國有，但集體所有，未明確這個“集體”到底指誰。（《自述》156頁）杜老指出：土地是自然物，是一國之土，國家總是要管理的，必須保留某種權(quán)限。集體所有權(quán)，正在演變成公民自治社會的所有權(quán)。（《自述》203頁）杜老強(qiáng)調(diào)：我國農(nóng)村改革的主流既非重分原有集體財產(chǎn)，也非重建農(nóng)村的私有制，而只是改變其所有權(quán)的存在形式，完成了耕地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)（占有、使用和收益的權(quán)利）的分離。（《文集》316頁）
（二）家庭承包制是公有私營、兩權(quán)分離。杜老指出：農(nóng)村改革把集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)換成了家庭承包責(zé)任制，形成一種公有私營的土地制度。所有權(quán)和使用權(quán)的兩權(quán)分離，過去在中國社會也曾經(jīng)存在過，但不是很普遍，比如，村莊的祠堂地、村社土地一類。至于地主土地，農(nóng)民租用，是私有制下的兩權(quán)分離。與公有私營是有區(qū)別的。（《自述》153頁）土地政策既要堅持所有權(quán)，又要強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)；既保持承包的穩(wěn)定性，鼓勵農(nóng)民行為長期化，又鼓勵有償轉(zhuǎn)移，為規(guī)模經(jīng)營留下余地。農(nóng)民的土地使用權(quán)，代表一定的收益權(quán)，也可以說擁有部分地租收益權(quán)，在這基礎(chǔ)上建立有償轉(zhuǎn)讓制度，體現(xiàn)價值法則。（《文集》401頁）
（三）土地承包經(jīng)營制度應(yīng)堅持“三權(quán)原則”。杜老指出：對農(nóng)業(yè)用地，中央提出：明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)三條指導(dǎo)性原則。這是照顧歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)改革成果，又體現(xiàn)由市場配置資源、改善土地資源利用方式的要求而設(shè)計的。其中土地公有，使用權(quán)長期化是前提。（《文集》686頁）中央規(guī)定土地承包合同30年不變，“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)”。這是個很好的體制，還應(yīng)繼續(xù)實(shí)行下去，使之長期化、法制化。（《文集》905頁）我們的土地制度原則應(yīng)該是：確立土地所有權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)，搞活土地使用權(quán)。我認(rèn)為，最要緊的一項(xiàng)改革是發(fā)育土地使用權(quán)市場。（《文集》627頁）土地制度要明確集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)，搞活土地使用權(quán)。農(nóng)民有了使用權(quán)，不能沒有法定的收益權(quán)和處置權(quán)。（《文集》640頁）杜老強(qiáng)調(diào)：總之是要繼續(xù)貫徹執(zhí)行：明確集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)，搞活土地使用權(quán)這三項(xiàng)原則。這是繼家庭承包制以后，又一項(xiàng)新的制度安排，這樣的制度安排要旨是土地能流動，使用權(quán)進(jìn)入市場，優(yōu)化要素組合，促進(jìn)結(jié)構(gòu)變化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供新的推動力。（《文集》661頁）
三、杜老的土地承包期長期化思想
杜老關(guān)于土地承包期制度的論述，可以概括為兩個方面：一是，土地承包期應(yīng)長期化；二是，曾經(jīng)主張實(shí)行永佃制，甚至提及私有制。
（一）土地承包期應(yīng)長期化。杜老說：應(yīng)當(dāng)把家庭承包制穩(wěn)定下來，讓農(nóng)民有穩(wěn)定感，使承包關(guān)系長期化、固定化。從農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投資效益來說，三年五年短了一些。承包期限長一點(diǎn)，可在10年以上，鼓勵農(nóng)民作長期打算，以利于改良耕地，增加投入，提高生產(chǎn)，避免掠奪式經(jīng)營。（《文集》144頁）關(guān)于土地承包年限，綜合群眾要求是：“太短不干，太長不信”，短了怕收不回投資；“一年上化肥，兩年上廄肥，三年上磷肥，十年八年改水地”�？紤]到各地的不同條件，文件規(guī)定承包期為15年。（《文集》155頁）現(xiàn)在農(nóng)民對蓋房子，對口糧田不惜投資，原因很清楚，就是對私房和自留地的長期占有，已成為眾所周知的不成文法。這一點(diǎn)，很值得重視。它給我們的啟示是，農(nóng)民使用權(quán)長期化，更是當(dāng)前應(yīng)確定的核心問題。為了克服農(nóng)民的短期行為和干部濫用權(quán)力問題，就必須把使用權(quán)的期限明確下來。1984年的“一號文件”，正式提出土地承包期延長到15年以上，滿足了群眾長期穩(wěn)定的要求，又可以協(xié)商轉(zhuǎn)讓土地，這就把市場原則引進(jìn)來了，向形成土地市場前進(jìn)了一步。但缺點(diǎn)是15年為期顯短。（《自述》156頁）中央制定了土地承包長期不變的政策，目的在于鞏固承包經(jīng)濟(jì)，鼓勵農(nóng)民對土地投資，確立長期經(jīng)濟(jì)行為。但是“承包土地15年不變”的政策宣布以來，農(nóng)民對土地的投入比之于對住房投入的興趣要小得多。現(xiàn)在農(nóng)民正在盤算這樣的問題：多投入劃算不劃算，多投入將來的收益歸于誰。必須重申確保長期承包經(jīng)營的政策，否則農(nóng)業(yè)就沒有持續(xù)增長的基本支撐點(diǎn)。（《文集》313頁）如何搞好土地使用權(quán)？必須使土地承包權(quán)長期化，短期副作用大。每年都變動不行，你三兩天就變動，哪有什么市場？今后使用權(quán)長期化，30年50年都可以。（《文集》588頁）
（二）曾經(jīng)主張實(shí)行永佃制。杜老回憶說：在中央的一次會議上，在對15年合同期的討論中，我曾介紹中國過去的土地“永佃權(quán)”辦法，對此表示懷疑者不少�？梢栽�15年期滿后，再遞增15年，慢慢就把承包田自留地化了。（《自述》156頁）在開始搞承包制時，我提出過永佃權(quán)，多數(shù)同志不贊成，但都贊成承包，贊成時間可長一點(diǎn)。（《自述》203頁）當(dāng)時把包產(chǎn)到戶和包干到戶，統(tǒng)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾考慮過土地用于農(nóng)耕，最忌掠奪性短期行為，因此想比照歷史上有過的經(jīng)驗(yàn)——“永佃制”（即無限期租賃）設(shè)計承包制。權(quán)衡過利弊，提出醞釀，贊同者少，懷疑者多，認(rèn)為不符合責(zé)任制概念。（《文集》830頁）杜老指出：如何解決土地所有權(quán)問題，當(dāng)前有兩種思路：一是盡量實(shí)行私有化，即使不能夠取消公有制，也要把承包權(quán)擴(kuò)大到最大限度。如搞永佃制。另一種思路是穩(wěn)定承包制，界定產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)，保障所得，以鼓勵長期經(jīng)營行為。（《文集》433頁）一句話，這個制度不是私有制，但可以說是一個時段的私有制。這個制度可以將集體公有制的優(yōu)點(diǎn)和私有制的優(yōu)點(diǎn)通過明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，形成一個有效益的機(jī)制，激勵農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。（《自述》204頁）杜老還說：目前的不斷調(diào)整，是平均主義思想在新的歷史條件下再現(xiàn)。停止調(diào)整只能在一定程度上處理農(nóng)村集體和承包戶的關(guān)系，只是治標(biāo)之策。根治之道，建議通過修改憲法，改變土地集體所有制，回到“耕者有其田”或土地國有農(nóng)民承包使用，加上發(fā)育土地市場，有償流轉(zhuǎn)，取代行政調(diào)整。（《自述》283頁）可通過立法，賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)，取代土地承包制。（《文集》1416頁）現(xiàn)在法律只是賦予農(nóng)民土地使用權(quán)，從長遠(yuǎn)看，最終要給農(nóng)民完整的一束土地財產(chǎn)權(quán)。（《文集》1423頁）
四、杜老的穩(wěn)定土地承包關(guān)系思想
杜老關(guān)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系的論述，與其承包期長期化思想相輔相成，可以概括為三個方面：一是，一輪承包期內(nèi)允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，倡導(dǎo)“生不增，死不減”；二是，后來越來越主張嚴(yán)格禁止土地調(diào)整；三是，穩(wěn)定土地承包關(guān)系應(yīng)法制化。
（一）一輪承包期內(nèi)允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。1982年12月，杜老說：農(nóng)村人口的流動和增減，會引起重新調(diào)整的要求。小調(diào)整只是零星進(jìn)行，不宜大動作。（《文集》113頁）1993年9月，杜老認(rèn)為：土地使用權(quán)可以長期化，生不增，死不減，用國家法律形式予以公布，侵犯者承擔(dān)法律責(zé)任。（《文集》577頁）同年10月，杜老指出：每年都變動不行，你三兩天就變動，哪有什么市場？最好能夠?qū)崿F(xiàn)“生不增，死不減”，添了人口不給加土地，老人死了不給減土地，產(chǎn)權(quán)要固定一個時期。（《文集》588頁）同年年12月，杜老又指出：過去幾年，按人口增減來調(diào)整耕地，大多數(shù)是三年一變，影響農(nóng)民的政策穩(wěn)定感。中央已規(guī)定承包長期化，在承包期內(nèi)，應(yīng)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”。（《文集》628頁）1994年5月，杜老指出：目前的問題是農(nóng)民感到承包權(quán)不穩(wěn)定，各地隨人口增減，3年一動，原定15年承包期，各項(xiàng)制度尚未完全落實(shí)，即已到期。中央決定，延長承包期，30年為約定期，允許有償轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，倡導(dǎo)生不添，死不減。（《文集》661頁）同年11月，杜老又指出：經(jīng)過公決，可規(guī)定：“增人不增田，減人不減田”，以阻止頻繁調(diào)整和繼續(xù)分割耕地。新增人口，可用其他辦法照顧。（《文集》687頁）
（二）越來越主張嚴(yán)格禁止土地調(diào)整。1998年5月，杜老指出：作為農(nóng)村人留下一塊土地是必要的，需要把它當(dāng)做家庭保險依靠。因而繼土改平分土地、改革平均承包土地之后，人人一份口糧田，“生增死減”等也成為部分農(nóng)民的要求。不是耕者有其田，而是有人就有田。此時如果把土地定期調(diào)整制度定下來，變成軌道依賴，既助長少數(shù)基層干部權(quán)力濫用，也會妨礙農(nóng)民保護(hù)土地、建設(shè)土地，并制約長遠(yuǎn)經(jīng)營意識的形成，加快土地質(zhì)量退化。（《文集》833頁）同年10月，杜老指出：中央提出土地承包穩(wěn)定30年不變，我很擁護(hù)。我看土地占有不可能永遠(yuǎn)保持絕對平均。現(xiàn)在平均承包土地，只是在市場經(jīng)濟(jì)競爭中求得起跑線的公平。至于競爭帶來的不公平，不能單靠行政手段，用調(diào)整土地的辦法解決，那樣就會影響農(nóng)民的預(yù)期。如果農(nóng)民認(rèn)為你三五年就會調(diào)整一次土地，對產(chǎn)權(quán)的預(yù)期非常不穩(wěn)定，那他就不會好好地投資了。真正的調(diào)整要靠市場，靠土地市場。（《文集》889頁）同年12月，杜老又指出：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不斷地用行政手段給農(nóng)民調(diào)整土地，我們是不贊成的。用平均主義的辦法調(diào)整土地，生一個人給一份地，死一個人取消一份地，這不是個好辦法。（《文集》905頁）增人不增田，減人不減田，目的在于避免對土地的頻繁調(diào)整。最初貴州湄潭出現(xiàn)，并進(jìn)行試驗(yàn)，其可貴價值就在于這種創(chuàng)造有市場意義。我們主張效率公平兼顧，起點(diǎn)的公平是必要的，過程的公平也是必要的。國務(wù)院規(guī)定，可以用5%的機(jī)動田來解決某些市場流轉(zhuǎn)解決不了的土地問題，即市場失靈問題。按照5%的比例，全國20億畝土地中就有2000萬畝，夠用了。重要的事情是發(fā)育土地市場。一方面強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，另一方面要強(qiáng)調(diào)流動。流動不能靠頻繁的行政調(diào)整，不能提倡隨人口變化頻繁調(diào)整，這是小農(nóng)平均主義。必須靠市場優(yōu)化土地資源的配置，它在這方面具有不可替代的作用。福利式分配應(yīng)另有福利制度，用社會保障和財政轉(zhuǎn)移支付的辦法去解決。目前農(nóng)村還得靠每個家庭，不應(yīng)反對家庭內(nèi)部調(diào)整。（《自述》204頁）2000年1月，杜老指出：我們主張建立有償轉(zhuǎn)讓的土地市場，以市場調(diào)整來代替人為調(diào)整。某些地區(qū)受人口增長的壓力太大，農(nóng)民又缺乏農(nóng)外就業(yè)機(jī)會，可制定一些限制措施，防止過度頻繁、大幅度的調(diào)整。如數(shù)量限制，在大約10%的土地范圍內(nèi)調(diào)整；時間限制，必須穩(wěn)定5年～10年后才可調(diào)整；人口類型的限制，生小孩不調(diào)整，媳婦如轉(zhuǎn)戶可調(diào)整。對這些限制方法，還沒有最終的意見。我看限制是必要的，無論如何不能使農(nóng)民因?yàn)檎{(diào)整而不愿增加土地投入，實(shí)行掠奪性經(jīng)營。（《文集》995頁）2002年1月，杜老強(qiáng)調(diào)：中央做出決策，現(xiàn)行家庭承包土地政策30年不變，必須堅持貫徹執(zhí)行，做到30年內(nèi)生不增死不減，不論大調(diào)整小調(diào)整均應(yīng)一律禁止。（《文集》1250頁）
（三）穩(wěn)定土地承包關(guān)系應(yīng)法制化。1999年1月，杜老指出：穩(wěn)定家庭承包制，必須就承包地建立一套法律保障體系，否則長期而有保障這句話就成了空話。土地家庭承包不能說是世界上最好的，但確是一種較好的制度選擇。穩(wěn)定這個已創(chuàng)造的制度是首要任務(wù)，其核心是為保障土地的長期使用權(quán)建立法律保障。（《自述》202頁）2002年6月，杜老在給田紀(jì)云同志的信中指出：30年土地使用權(quán)，已經(jīng)由1998年8月修訂的《土地管理法》確定下來，1998年10月十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重要問題的決定》又進(jìn)一步確認(rèn)，要賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。如果在新法中允許土地調(diào)整，其實(shí)際意義將是：農(nóng)民得到的不是30年土地使用權(quán)，而是期限更短的使用權(quán)。（《自述》285頁）在有明確允許調(diào)整的法律之下，農(nóng)民將不會有長期的土地使用安全感，因此就沒有動力在他們的地塊上進(jìn)行長期投入。重大的長期土地投入，都需要花很多年才能獲得收益；一旦調(diào)整的思路被正式的重新引入，10年的時限也會被廣大的村干部所突破。如果賦予村干部重新調(diào)整農(nóng)民土地使用權(quán)的法律權(quán)力，那些少數(shù)對中央政策執(zhí)行不力或陽奉陰違的村干部將進(jìn)一步變本加厲，濫用這種權(quán)力，任意違背農(nóng)民意愿搞反租倒包，扶持少數(shù)外鄉(xiāng)老板或者大公司，從而造成大批農(nóng)民失業(yè)現(xiàn)象。在中國2.1億農(nóng)戶中，已經(jīng)有8500萬到9800萬農(nóng)戶得到了法律規(guī)定的30年土地使用權(quán)合同(46.7%的農(nóng)民)，他們對其30年的使用權(quán)充滿信心(40.3%的農(nóng)民)。如果在新法中允許土地調(diào)整，他們的使用權(quán)信心將受到嚴(yán)重削弱。這些農(nóng)民將會認(rèn)為，中央政策又要改變。這樣一來，人大為建立農(nóng)村法制所作的努力，將受到嚴(yán)重影響。用行政手段調(diào)整取代市場有償轉(zhuǎn)讓，動搖土地使用權(quán)穩(wěn)定的30年基本政策，并可能影響到國家的法制威信。
五、杜老的解決承包地細(xì)碎化思想
杜老關(guān)于解決承包地細(xì)碎化問題的論述，散見于其講話和文章中。
杜老回憶指出：現(xiàn)實(shí)中不能令人滿意的一個問題，就是土地分割得非常細(xì)碎。各地分配土地的具體辦法，一是把土地分成上、中、下三等，按等級計算“分?jǐn)?shù)”，然后按“分?jǐn)?shù)”配給土地。但農(nóng)民要求，分配時必須好壞搭配，結(jié)果不得不把好地、壞地平均分成了若干塊，最多的一戶農(nóng)民有分到9塊土地的。有一些地方是按產(chǎn)量，按上、中、下折成價，平均分配到戶，盡可能的連片，按一片一片地分，產(chǎn)生的差額，用現(xiàn)金而不是用土地補(bǔ)齊。這就前進(jìn)了一步，但所占比重不算大。（《自述》154頁）1983年3月，他指出：有的地方土地分得過碎，成為不穩(wěn)定的因素，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民逐步調(diào)整。盡可能通過經(jīng)濟(jì)辦法，不搞突擊，由農(nóng)戶雙方協(xié)商，自愿自動進(jìn)行調(diào)整。安徽滁縣地區(qū)有過這種經(jīng)驗(yàn)。（《文集》123頁）同年9月，他指出：至于土地調(diào)整，主要是為了解決承包地過于零散，在目前生產(chǎn)條件下，應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上調(diào)換一下地塊，群眾是有要求的。（《文集》148頁）同年12月，他又指出：實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制時，除少數(shù)地區(qū)外，農(nóng)民大多不接受我們提倡的按勞承包，而歡迎按人承包，人人有一份責(zé)任田，肥瘦搭配。結(jié)果土地劃得很零散，帶來諸多不便�，F(xiàn)在醒悟過來了，紛紛要求調(diào)整，穩(wěn)定一個長時期。（《文集》155頁）不少地方責(zé)任田劃得太零散，不便耕作，費(fèi)工費(fèi)力。每戶20多塊，有的種丟了，有的種錯了。農(nóng)民希望每家“最好一塊，可以兩塊，不過三塊”。（《文集》156頁）1984年3月，他指出：現(xiàn)在我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，有的地方土地分得過分零散。大部分地區(qū)是按人頭或按人勞比例承包土地。這樣，就把土地分得過于零散了。群眾要求按人承包，這是可以理解的。對群眾的意愿，不要勉強(qiáng)，只能通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因勢利導(dǎo)，加以調(diào)整。在經(jīng)過了兩三年實(shí)踐之后，農(nóng)民已感到確實(shí)不方便了，紛紛提出調(diào)整要求。因此，1984年中央1號文件提出建議：可以有組織的在自愿原則基礎(chǔ)上，進(jìn)行調(diào)整，叫“大穩(wěn)定小調(diào)整”，以方便耕作。（《文集》190頁）
六、學(xué)習(xí)領(lǐng)悟杜老農(nóng)地制度思想的體會
杜老關(guān)于農(nóng)地制度的一系列重要論述，博大精深，富有經(jīng)濟(jì)、政治及文化內(nèi)涵。筆者研讀后，對一些問題的認(rèn)識豁然開朗，受益匪淺。同時，筆者也感到，受當(dāng)時歷史階段、個人認(rèn)知程度等方面的局限，杜老有的論述和觀點(diǎn)值得商榷。也正因此，筆者在前些年學(xué)習(xí)研究的基礎(chǔ)上，近期專門就杜老的農(nóng)地制度論述進(jìn)行了梳理挖掘，以完整深刻地理解其思想內(nèi)涵，以及由各項(xiàng)政策所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響，以期對當(dāng)前和下一階段的農(nóng)地制度有所啟迪。
（一）杜老是農(nóng)地制度思想的集大成者。杜老誕生于1913年7月，逝世于2015年10月，享年102歲。他將畢生的主要精力，傾注于“三農(nóng)”事業(yè)，特別是農(nóng)村土地制度。從新中國建立前后的土地改革，歷經(jīng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、大躍進(jìn)和人民公社，到推行和完善土地家庭承包制，他都有獨(dú)到精辟的見解，尤其是對于農(nóng)地制度卓有建樹�？v覽杜老的諸多著述，深入領(lǐng)悟他對家庭經(jīng)營、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、承包期、承包關(guān)系、細(xì)碎化問題等各個方面的具體論述，頗感內(nèi)容廣博，富有智慧，思想深邃。
（二）杜老農(nóng)地制度思想的深遠(yuǎn)影響。杜老的農(nóng)地制度思想，是極為豐富和寶貴的財富，對于以“集體所有、承包經(jīng)營”為特征的農(nóng)地制度形成和完善，產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。特別是承包期長期化、穩(wěn)定承包關(guān)系等方面的思想，均轉(zhuǎn)化為有關(guān)的中央政策和法律法規(guī)的核心內(nèi)容。筆者尤其印象深刻的是，從杜老《給田紀(jì)云同志的信》可以看出，將要提交全國人大常委會討論的《農(nóng)村土地承包法》草案，包含一條允許在30年承包期內(nèi)進(jìn)行一次或幾次土地調(diào)整的規(guī)定（比如說允許每10年調(diào)整一次），杜老對此提出了異議，并列舉出通過這樣一條規(guī)定至少可能帶來九個方面的后果；2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》，充分采納了杜老的意見，對土地調(diào)整作出了嚴(yán)格規(guī)定。杜老認(rèn)為，一方面承包期要盡可能長，另一方面承包期內(nèi)承包關(guān)系要盡可能穩(wěn)定，兩個方面合二為一，才能形成長期而有保障的承包經(jīng)營權(quán)；在不觸及土地集體所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)利的最大化，有利于經(jīng)營者穩(wěn)定預(yù)期、增加投入，從而刺激生產(chǎn)力的釋放，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期持續(xù)發(fā)展。
（三）杜老農(nóng)地制度思想的主要缺陷。筆者經(jīng)過反復(fù)研讀、推敲，感覺杜老農(nóng)地制度思想的一個特點(diǎn)是，重視效率、輕視公平。杜老說，“承包地怎么分配，我們提倡不要過分分散”，原想按勞動力分包土地，這是從效益原則著眼的；“群眾實(shí)行的結(jié)果，是按人承包”。杜老指出，“不能提倡隨人口變化頻繁調(diào)整，這是小農(nóng)平均主義”，“增人不增田，減人不減田，目的在于避免對土地的頻繁調(diào)整”，“現(xiàn)在搞平均主義，卻會破壞生產(chǎn)”。2002年5月，杜老以“穩(wěn)定家庭承包制，嚴(yán)禁土地調(diào)整”為題撰文，強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)村土地調(diào)整行為是對現(xiàn)行體制穩(wěn)定的主要障礙，這與某種傳統(tǒng)的平均主義思想有一定聯(lián)系；“一人一份土地”被誤認(rèn)為是合理而合法的結(jié)構(gòu)模式，實(shí)行起點(diǎn)公平是必要的，但起點(diǎn)公平不可演繹為結(jié)果公平；農(nóng)民從生產(chǎn)需要出發(fā)，本能地了解產(chǎn)權(quán)必須保持穩(wěn)定，穩(wěn)定才可樹立預(yù)期，才敢于投資，搞長期建設(shè)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。同年6月，杜老在給田紀(jì)云同志的信中，反對《農(nóng)村土地承包法》草案中關(guān)于允許在30年承包期內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整的規(guī)定。總之，可以看出，杜老對于農(nóng)地制度的設(shè)計，重效率、輕公平，認(rèn)為“效率”與“公平”在較大程度上是對立的，平均主義的均田做法損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，認(rèn)為“公平”應(yīng)從農(nóng)地制度外解決。因此，他越來越反對“搞平均”，越來越強(qiáng)調(diào)“要穩(wěn)定”，主張嚴(yán)禁進(jìn)行土地調(diào)整。這些主張和政策的后果是，造成農(nóng)村有越來越多的無地農(nóng)民，使這部分農(nóng)民喪失了作為集體成員本應(yīng)有的土地權(quán)益。隨著30年承包期的實(shí)施，這個群體對多年沒有承包地的意見越來越大，對等到二輪承包期滿越來越?jīng)]有耐心，這是目前一個比較突出的問題。
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