政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境及其優(yōu)化路徑
——兼論農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革
王海娟
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心湖北武漢430074）
摘要：基于中部兩省2縣市水稻種植保險(xiǎn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量眾多、高度分散以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場化運(yùn)作存在交易成本困境。在上級政府的激勵(lì)和壓力下，這一困境演化為利益共同體的共謀行為，即基層政府和保險(xiǎn)公司合謀套取上級政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金。這種行為不僅沒有起到化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用，還阻礙政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。優(yōu)化路徑是依靠基層組織體系的組織優(yōu)勢降低市場主體與農(nóng)民的交易成本。進(jìn)一步提出了可以發(fā)揮基層組織的功能優(yōu)勢完善農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革的建議。
關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)村公共服務(wù)市場化；交易成本；利益共同體
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一，有利于保障社會穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及保障國家糧食安全。以2004—2015年連續(xù)12個(gè)“中央一號文件”為標(biāo)志，中央加大資金投入力度以及加強(qiáng)政策體系建設(shè)，推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策，是政府為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的一項(xiàng)公共服務(wù)政策。2007年中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼和開展國家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，在各省試點(diǎn)方案的推動下，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速。2007年以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)5年累計(jì)保費(fèi)收入超過600億元，其中75%以上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)得到各級政府的保費(fèi)補(bǔ)貼。近年來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模一直穩(wěn)居亞洲第一、全球第二，是全球最重要、最活躍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場之一[1]�；谡咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普遍實(shí)踐和重要作用，研究政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作及其邏輯具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
為了推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，中央確定了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的基本原則。從新一輪政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)來看，各地在試點(diǎn)險(xiǎn)種、風(fēng)險(xiǎn)保額、保費(fèi)率、保費(fèi)補(bǔ)貼、管理費(fèi)補(bǔ)貼等多個(gè)方面存在差異性。但所有省區(qū)都有商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不同程度地參與經(jīng)營[2]，大部分省市的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式。即在政府統(tǒng)一制定的政策性經(jīng)營的總體框架下，由政府提供財(cái)政補(bǔ)貼、免稅以及立法保護(hù)等，由各個(gè)商業(yè)性保險(xiǎn)公司自愿申請經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及為農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作的理論依據(jù)是公共服務(wù)市場化。根據(jù)新公共管理理論，引入市場競爭機(jī)制和私營部門管理經(jīng)驗(yàn)有利于打破政府壟斷和解決資源使用低效問題，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率[3-4]，這可以稱之為公共服務(wù)市場化的效率命題。
根據(jù)國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論，外部性以及信息不對稱條件下的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的失靈問題[5-6]。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)具有低利潤甚至負(fù)利潤特征，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營陷入了“供給不足、需求乏力”的困境[1,7]。不過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性補(bǔ)貼解決了這一世界性難題。既有研究認(rèn)識到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇所導(dǎo)致的交易成本問題，但是國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論中交易成本主要是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)本身的特征決定的，學(xué)界忽視了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中交易主體數(shù)量眾多且高度分散導(dǎo)致的交易成本問題。根據(jù)筆者及所在單位研究人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量眾多以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)存在過高交易成本，這是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展所要著力解決的特殊問題。進(jìn)一步研究其微觀實(shí)踐機(jī)制及后果表明，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效率問題，而且是一個(gè)政治問題。在上級政府的財(cái)政激勵(lì)和行政壓力下，一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策異化為各利益主體之間的合謀行為，導(dǎo)致國家資源的浪費(fèi)使用以及保險(xiǎn)政策進(jìn)一步優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性困境。鑒于此，本文基于中部兩省S縣、H市水稻種植保險(xiǎn)政策實(shí)踐過程和邏輯的調(diào)查，揭示農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策交易成本困境的實(shí)踐邏輯、演化路徑及其影響，并且在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑。
中部兩省都是農(nóng)業(yè)大省和國家水稻主產(chǎn)區(qū)，水稻種植保險(xiǎn)是主要的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)險(xiǎn)種之一。2012-2015年筆者及所在單位研究人員多次對S縣、H市的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面調(diào)研。本文運(yùn)用半結(jié)構(gòu)式訪談獲得S縣和H市水稻保險(xiǎn)政策執(zhí)行的整體情況和相關(guān)資料，并對農(nóng)民、村干部、基層政府和保險(xiǎn)公司等進(jìn)行訪談。S縣和H市水稻種植保險(xiǎn)運(yùn)作模式相同，在中西部地區(qū)具有一定的代表性。
一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性特征與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境
S縣和H市采取政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式，由政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼和政策支持，由保險(xiǎn)公司給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，包括收取保費(fèi)、制定賠付標(biāo)準(zhǔn)、查勘、定損、理賠等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)公司在提供保險(xiǎn)服務(wù)時(shí)遭遇了交易成本過高問題，其形成原因除了大家所共知的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征外，還有我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性特征。
我國土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度模式以及我國農(nóng)戶特征決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性特征。一方面，家庭承包經(jīng)營制度使得我國有2億多戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并且這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并沒有被有效組織起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不僅數(shù)量眾多而且高度分散。另一方面，我國采取均分制的家庭承包承包制度形成了分散種植模式。因?yàn)橥恋胤适�、灌溉方便程度、遠(yuǎn)近等與土地生產(chǎn)能力密切相關(guān)，為了保障公平分配，一般農(nóng)村都按生產(chǎn)條件將土地分為幾等，每一等土地再按戶均分，這就使得農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模相對較小且高度分散[8]。尤其是種植水稻的南方丘陵地區(qū)和山區(qū)，土地分割得十分細(xì)碎，形成了典型的“人均一畝三分、戶均不足十畝”且分布在七、八上十個(gè)地方的小塊細(xì)碎承包經(jīng)營格局。這就使得我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方社會，尤其是種植業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，投保人高度分散，標(biāo)的分布四面八方。保險(xiǎn)公司與數(shù)量眾多且高度分散農(nóng)民的信息成本、談判成本、簽約成本、監(jiān)督成本等交易成本很高[9]。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性特征的不利影響。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的關(guān)鍵是做好災(zāi)后定損和理賠工作，與其他保險(xiǎn)服務(wù)不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尤其是種植業(yè)保險(xiǎn)定損和理賠工作具有集中性特征。在空間上，土地具有空間固定性，農(nóng)業(yè)災(zāi)害往往具有地域性。同一種災(zāi)害在一個(gè)地域中會大規(guī)模發(fā)生，特別是洪澇災(zāi)害、干旱災(zāi)害等，一旦發(fā)生則涉及千千萬萬農(nóng)戶、上千公頃土地。對于同一個(gè)區(qū)域的保險(xiǎn)人員而言，農(nóng)業(yè)災(zāi)害往往是同時(shí)發(fā)生的，風(fēng)險(xiǎn)集中使得保險(xiǎn)服務(wù)在全年分布不均衡。在時(shí)間上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的是具有生命活力的動植物，它們的形態(tài)無時(shí)無刻不在變化，定損工作需要在一定時(shí)間內(nèi)完成�？睖y定損工作的緊迫性意味著集中性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)無法在時(shí)間上分散，這要求保險(xiǎn)公司在短時(shí)間內(nèi)投入大量人力、物力和財(cái)力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性和保險(xiǎn)服務(wù)的集中性相互疊加，大量的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須要在固定的時(shí)間內(nèi)完成，這進(jìn)一步增加了理賠工作的難度和成本。
在缺乏獨(dú)立的第三方定損鑒定機(jī)構(gòu)的情況下，保險(xiǎn)公司只能使用自己的工作人員對每個(gè)農(nóng)戶的受災(zāi)地塊進(jìn)行查勘、定損、理賠等。一般情況下，保險(xiǎn)公司在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排1～2個(gè)保險(xiǎn)人員，負(fù)責(zé)該鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。由于保險(xiǎn)公司在農(nóng)村并沒有建立一個(gè)健全的組織體系，保險(xiǎn)公司對高度分散經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)定損和理賠成本很高。加之有的農(nóng)村地區(qū)交通不便，更增加了理賠工作的難度和成本。并且農(nóng)民也需要承擔(dān)相應(yīng)的成本。由于保險(xiǎn)公司的服務(wù)點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受災(zāi)農(nóng)民需要給保險(xiǎn)公司的服務(wù)人員打電話，并且還需要到村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理各種手續(xù)，所花費(fèi)的電話費(fèi)、交通費(fèi)和時(shí)間成本等可能大于獲得的賠償。
案例1：S縣鄂村村書記說，“保險(xiǎn)公司的人對情況不了解，需要村干部在場。水稻受災(zāi)具有季節(jié)性，都是夏天天氣最熱的時(shí)候。定災(zāi)要去田間地頭，并且要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)把工作做完。晚點(diǎn)去，很熱，早點(diǎn)去，有露水，衣服都打濕了，很辛苦，很麻煩。”
過高交易成本問題使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)陷入困境，也降低了農(nóng)民參保的積極性。保險(xiǎn)公司只能采取一些策略以降低交易成本。一些保險(xiǎn)公司采取抽查的形式開展勘損工作以減少工作量，結(jié)果是勘損結(jié)果與農(nóng)戶自報(bào)面積出入較大，影響了后期理賠工作。一些保險(xiǎn)公司嚴(yán)格限定理賠標(biāo)準(zhǔn)以減少理賠主體數(shù)量，規(guī)定只有在絕收（一般的標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)量低于200斤/畝）情況下才進(jìn)行理賠，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)絕收的概率很小，農(nóng)民獲得賠償?shù)臋C(jī)會很小。由于理賠工作不公平、不到位、不合理等，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量不高，農(nóng)民參保的積極性大為弱化，而農(nóng)民承擔(dān)較高的成本也進(jìn)一步降低了農(nóng)民的積極性。在S縣金村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)剛開始推行時(shí)全村有80%的農(nóng)戶愿意參保，后來因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司只在絕收的時(shí)候才理賠，農(nóng)民幾乎都不愿意參保。案例2中的鄂村開始時(shí)100%的農(nóng)戶都愿意參保，由于保險(xiǎn)公司沒有進(jìn)行理賠或者理賠不及時(shí)，現(xiàn)在也沒有農(nóng)戶參保。在農(nóng)戶參保率得不到保障的情況下，保險(xiǎn)公司的服務(wù)更是陷入困境中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入惡性循環(huán)中。
案例2：鄂村村民王某說，“因?yàn)檗r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較多，有風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、蟲災(zāi)、雷災(zāi)，2006年有稻飛虱，減產(chǎn)了一半，保險(xiǎn)能夠減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失。政府有補(bǔ)貼，我交的保費(fèi)也不多，我愿意交水稻保險(xiǎn)。我買了兩年，受災(zāi)時(shí)打電話給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司沒有人下來定災(zāi)和核查。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司不賠，我現(xiàn)在不買了。如果保險(xiǎn)公司愿意賠付，我愿意買保險(xiǎn)。”
交易成本困境導(dǎo)致保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量降低和農(nóng)民參保積極性降低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展陷入更為嚴(yán)重的困境中，這構(gòu)成了我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根本性障礙因素。交易成本困境并不意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行停滯，也不意味著保險(xiǎn)公司深陷經(jīng)營困境而退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。
二、利益共同體的形成：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的未預(yù)結(jié)局
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖是以保障農(nóng)民收入和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，但政策實(shí)踐產(chǎn)生了“未預(yù)結(jié)局”。早在20世紀(jì)30年代，ROBERT M在“有意圖的社會行動之非預(yù)料結(jié)局”這篇文章中指出某一干預(yù)所導(dǎo)致的后果屬于行動者沒有預(yù)想到的、有時(shí)甚至構(gòu)成與行動初衷背道而馳的結(jié)果[10]。在上級政府的激勵(lì)和壓力下S縣和H市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作形成了利益共同體，違背了政策初衷，并危害了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。
1.利益共同體的形成
由于商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的積極性不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作難以推行。為了推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的開展，一方面S縣和H市政府通過下達(dá)指標(biāo)任務(wù)的方式給予鄉(xiāng)村兩級組織以行政壓力，如S縣采取強(qiáng)制統(tǒng)保政策，2013年的保費(fèi)指標(biāo)任務(wù)是每個(gè)村參保比例要達(dá)到80%，隨著政策逐漸推廣和覆蓋，2015年的指標(biāo)任務(wù)是100%。另一方面上級政府（包括中央和省市政府）通過財(cái)政補(bǔ)貼以及政策保障等方式給予保險(xiǎn)公司以支持，比如政府分保、超額補(bǔ)償、保費(fèi)補(bǔ)貼等。
政府的壓力和激勵(lì)對保險(xiǎn)公司和鄉(xiāng)村兩級組織產(chǎn)生了不同的影響。政府的激勵(lì)政策并不能解決保險(xiǎn)公司與高度分散農(nóng)戶的有效對接問題，從而不能從經(jīng)濟(jì)上激發(fā)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)服務(wù)的積極性，但是較高的保費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)了保險(xiǎn)公司的機(jī)會主義行為。在上級政府的行政壓力下，地方政府尤其是中西部地區(qū)的地方政府既要承擔(dān)資金配套的壓力，又要承擔(dān)收取保費(fèi)的壓力。在S縣和H市，由于農(nóng)民繳納保費(fèi)的積極性不高，收取保費(fèi)成為基層干部最為頭疼的工作任務(wù)。
在地方實(shí)踐中，地方政府在雙重壓力下與采取機(jī)會主義行為的保險(xiǎn)公司走向了合謀，雙方共同采取變通方式謀利或者完成上級政府的政治任務(wù)。具體地，由地方政府給村級組織下達(dá)保費(fèi)指標(biāo)任務(wù)，在村級組織既無力收取保費(fèi)，又無力墊付保費(fèi)時(shí)，地方政府默認(rèn)先由村干部或者較為富裕的農(nóng)戶在年初墊付全部農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)公司并不開展理賠工作，年末時(shí)保險(xiǎn)公司將保費(fèi)全部返還給墊付者，并給予一定的工作經(jīng)費(fèi)和利息，剩余的保費(fèi)收入連同上級政府的財(cái)政補(bǔ)貼在保險(xiǎn)公司和地方政府之間分配。盡管形式上村級組織把農(nóng)戶的參保資料上交了，但農(nóng)民實(shí)際上沒有購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。即使一些農(nóng)民主動繳納了保費(fèi)，保險(xiǎn)公司也不會按照農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策進(jìn)行賠付。
案例3：以S縣為例，保險(xiǎn)公司員工對金村書記說，“你非要完成收取保費(fèi)任務(wù)的，你把保費(fèi)和材料交上來，我們保證把本金還回來，再加點(diǎn)利息和工資補(bǔ)貼。”每年金村村級組織5月份將全村8 500元的保費(fèi)交給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司9月份定額返還11 000元左右，其中給予村書記工資補(bǔ)貼900元，其余為本金（保費(fèi)）的利息。
通過這一運(yùn)作方式，地方政府在不需要配套10%的保費(fèi)補(bǔ)貼，也不需要花費(fèi)行政成本向農(nóng)戶收取保費(fèi)的情況下完成了上級政府的政治任務(wù)，并且還獲得了一定的收益，如案例3所示。保險(xiǎn)公司不需要提供任何保險(xiǎn)服務(wù)就套取了中央政府和省級政府的大量保費(fèi)補(bǔ)貼資金。由此可見，在交易成本問題沒有得到解決的情況下，政府壓力和激勵(lì)扭曲和異化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的運(yùn)行邏輯。
案例4：從人保財(cái)險(xiǎn)支公司獲悉，2008年S縣共有水稻種植面積73.52 萬畝，已投保72.2萬畝，承保面達(dá)98.2%，S縣政府超額完成了上級政府的政治任務(wù)。S縣每年以工作經(jīng)費(fèi)、理賠資金、企業(yè)捐贈等方式從保險(xiǎn)公司獲得收益。以S縣某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)每年向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)35萬元，每年可以固定的從保險(xiǎn)公司獲得50～70萬的資金，除了將保費(fèi)35萬及其利息支付給墊付者外，其他的資金都成為該鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。
由此可以看到，各利益主體合謀形成了利益共同體，上級政府財(cái)政資源配置實(shí)際上成為地方政府、村干部、農(nóng)民和保險(xiǎn)公司之間的利益再分配�；鶎由鐣纬闪艘环N財(cái)政資源的分配規(guī)則，政府部門向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域輸入的財(cái)政資金都會按照這個(gè)利益分配結(jié)構(gòu)分配給各個(gè)利益主體，從而形成了制度化的利益輸送管道和利益連接機(jī)制。以S縣為例，地方政府和保險(xiǎn)公司套取中央和省級政府財(cái)政配套的65%的補(bǔ)貼保費(fèi)。各利益主體之間的利益分配比例很清晰，65%的保費(fèi)補(bǔ)貼中5%的資金作為利息支付給村級組織或者農(nóng)民，60%的資金在保險(xiǎn)公司和縣級政府之間分配。在這個(gè)利益分配格局中，基層政府和保險(xiǎn)公司處于主動地位，獲得了大部分利益，村干部和個(gè)別農(nóng)民處于被動地位，獲得微薄利益，大部分農(nóng)民被排除在利益分配之外。
2.利益共同體的特征及其后果
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)執(zhí)行過程中形成的利益共同體具有隱秘性和再生產(chǎn)性特征。農(nóng)民雖然沒有獲得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，但是也沒有受到直接的利益損失，一些農(nóng)民還可能獲得利息收入。地方政府和保險(xiǎn)公司分食的是個(gè)體無法直接觀察和感受到的公共資源，因?yàn)闆]有侵害私人利益而不會遭到反對和暴露，因此具有隱秘性特征。并且這種利益分配結(jié)構(gòu)因?yàn)槔婀餐w獲得了較多利益而受到支持，它們利用已經(jīng)獲得的巨額保費(fèi)建立強(qiáng)大的支持和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了利益共同體的再生產(chǎn)。
利益共同體的形成造成了嚴(yán)重的后果，保費(fèi)迅速增長背后是巨額財(cái)政資源的浪費(fèi)使用。按照國家的政策安排，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)的是風(fēng)險(xiǎn)大、利薄但又關(guān)系國計(jì)民生和社會安定的項(xiàng)目和對象，具有明顯的正外部性，因此國家財(cái)政給予保險(xiǎn)公司諸多的政策支持和資金補(bǔ)貼。學(xué)界一般注意到了國家政策性補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的積極作用，卻忽視了在交易成本困境沒有得到根本解決的約束條件下保險(xiǎn)公司可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。本文所揭示的實(shí)踐邏輯是，在政策激勵(lì)下，保險(xiǎn)公司并不是積極發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，而是試圖與地方政府合謀，在形式上完成地方政府的政治任務(wù)和套取國家資金。公開報(bào)告中政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)急劇增加的背后可能不是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迅速發(fā)展，而是保險(xiǎn)公司和地方政府共同合謀的套補(bǔ)行為。保費(fèi)迅速增長的背后是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行偏差以及越來越多的財(cái)政資源無效使用，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策并沒有起到促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。
利益共同體的形成阻礙了中央政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行中的問題并進(jìn)行及時(shí)的改革。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性以及中國國情的特殊性，建立適合農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、農(nóng)民保險(xiǎn)需求具有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，需要在實(shí)踐中探索并逐步完善。本來我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于試點(diǎn)階段，交易成本困境可以通過制度調(diào)適和優(yōu)化得以解決。但利益共同體的隱秘性使得套補(bǔ)行為無法被決策者充分認(rèn)識到，且利益共同體的再生產(chǎn)性進(jìn)一步固化這一吞噬國家財(cái)政資源的利益網(wǎng)絡(luò)。保險(xiǎn)公司和地方政府合謀所形成的虛假的高投保率給予上級政府錯(cuò)誤信息，使得決策者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行順利，從而作出大規(guī)模推行的決策，無法對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問題以作出合適的政策調(diào)適。獲利者可能結(jié)盟起來，影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的走向，他們所形成的利益網(wǎng)絡(luò)將構(gòu)成政策進(jìn)一步政策優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性困境。總之，利益共同體并沒有、也不會推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有增加農(nóng)民收入和化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，更沒有發(fā)揮保險(xiǎn)的社會“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“助推器”作用。
三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)化路徑
為千家萬戶的分散小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的新情況，也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)交易成本困境的存在表明，公共服務(wù)市場化的效率命題在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域受到挑戰(zhàn)，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)市場化的限度甚至是不適合性 [11]。但公共服務(wù)市場化的效率較低并不意味著政府供給公共服務(wù)的效率高，因?yàn)榧词拐苯咏o農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù)也會遇到與高度分散農(nóng)民的交易成本困境。正如溫鐵軍所言，無論政府還是市場，當(dāng)這些外來制度面對高度分散而且剩余太少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，都有交易費(fèi)用過高的問題[12]。在以小農(nóng)為主體的中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)體系之下，交易成本困境的根源是農(nóng)民高度分散，降低交易成本的關(guān)鍵是建立一套低成本的組織體系將農(nóng)民組織起來。
眾所周知，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，既具有技術(shù)性特征，又具有區(qū)域性特征。技術(shù)性是指作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的物的動植物處于復(fù)雜的生產(chǎn)體系中，農(nóng)業(yè)定損需要對種植物的生命特征以及生產(chǎn)環(huán)境有準(zhǔn)確的把握，并且需要根據(jù)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)判斷。區(qū)域性是指不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其生產(chǎn)工藝、耕作方式和技術(shù)、經(jīng)營管理方式、適應(yīng)的品種等都具有差異性。這要求保險(xiǎn)經(jīng)辦人既熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)又了解特定地域性農(nóng)業(yè)知識。這意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)知識具有專用性特征，即其知識既不能適用于其他保險(xiǎn)領(lǐng)域，也不能適用于其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。如果保險(xiǎn)經(jīng)辦人不從事當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，其技能和知識將無法使用到其他領(lǐng)域。因此保險(xiǎn)公司要培訓(xùn)這種專用性很強(qiáng)且數(shù)量極其龐大的人才隊(duì)伍以及建立健全組織體系的成本極高，這是任何一家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司都不愿意承擔(dān)的。
實(shí)際上全國農(nóng)村都存在縣鄉(xiāng)村三級基層組織體系�；鶎咏M織體系既具有組織優(yōu)勢又具有信息優(yōu)勢。
組織優(yōu)勢是指基層組織體系具備數(shù)量龐大的人才隊(duì)伍和健全的組織體系。信息優(yōu)勢是指基層組織中農(nóng)技推廣、農(nóng)田水利、畜禽養(yǎng)殖等單位的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、村組干部等，熟悉當(dāng)?shù)氐姆N養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)村情況，能很快確定受災(zāi)面積、位置和程度，而無需進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，也不需要花費(fèi)高額成本使用他們的專用性知識和技能。筆者認(rèn)為可以將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)納入到基層組織體系中，發(fā)揮基層組織的功能優(yōu)勢，而無需再重新建立一支農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)隊(duì)伍，從而節(jié)省大量機(jī)構(gòu)設(shè)置成本和培訓(xùn)成本。當(dāng)然基層組織提供保險(xiǎn)服務(wù)并不是義務(wù)性和不需要成本的，而是與重建一套專用性較高的保險(xiǎn)服務(wù)體系相比，與市場主體與農(nóng)民的交易成本相比，其組織運(yùn)行成本要低得多。
一些地區(qū)在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中始終注重發(fā)揮基層組織體系的作用，有效解決了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境。如浙江省村級組織設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代辦員辦理承保和勘查定損工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)站為農(nóng)民提供咨詢服務(wù)，縣里設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損專家組提供專業(yè)裁定 [13]。正是在這個(gè)意義上，浙江省部分地區(qū)由發(fā)改委改為農(nóng)辦（業(yè)局）牽頭農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，以利用農(nóng)業(yè)部門在基層的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、人員以及農(nóng)業(yè)技術(shù)力量，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中的組織優(yōu)勢。筆者在山東德州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由村鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)保費(fèi)收取、定損面積的核查、信息統(tǒng)計(jì)、資料填寫等工作，保險(xiǎn)公司只需要對村鎮(zhèn)干部的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。通過這種方式，德州的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，為農(nóng)民提供了較好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，90%以上的農(nóng)戶都自愿繳納保費(fèi)。雖然當(dāng)前全國大部分地區(qū)的村鎮(zhèn)干部協(xié)助開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損理賠，但是由于沒有納入到保險(xiǎn)制度體系建設(shè)，基層組織只是在其中發(fā)揮義務(wù)性作用，而不是制度性作用，其積極性和工作職能難以有效發(fā)揮。
不可否認(rèn)，交易成本問題是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的世界性難題。本文并不是否定其他國家不存在這一問題，而是表明由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度分散性特征，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)遭遇到比農(nóng)場主規(guī)模經(jīng)營的發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重和復(fù)雜的交易成本問題。國外政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的交易成本問題主要與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的特征有關(guān)，基本上可以通過管理費(fèi)補(bǔ)貼、統(tǒng)保等方式得以解決[7]。但我國的交易成本問題還與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度分散有關(guān)，以上方式并不能有效解決這一問題。筆者的政策建議是：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)并不適合完全市場化，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該由出臺政策的政策性支持轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織推動，發(fā)揮基層組織體系在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的功能優(yōu)勢，降低保險(xiǎn)公司與分散農(nóng)民對接的交易成本。
發(fā)揮基層組織作用并不是否定和改變政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作，也不是主張讓政府或者基層組織取代保險(xiǎn)公司的功能，而是將高度分散的農(nóng)民組織起來進(jìn)入保險(xiǎn)服務(wù)市場。一方面，保險(xiǎn)本身是一個(gè)技術(shù)含量很高的產(chǎn)品，因此技術(shù)和制度創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用。商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)性，具有一般基層組織所不具備的諸多優(yōu)勢。因此可以利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品開發(fā)、精算、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢完善保險(xiǎn)服務(wù)，利用其投資優(yōu)勢促進(jìn)保險(xiǎn)資金保值增值。另一方面，基層組織則具有組織功能優(yōu)勢，可以負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶保費(fèi)收取、信息采集、受災(zāi)報(bào)案、查勘、理賠、檔案整理、糾紛協(xié)調(diào)處理等。如此，借用基層組織的組織功能完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場化運(yùn)作。
四、進(jìn)一步討論：完善農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革
建立完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)服務(wù)型政府以及推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”戰(zhàn)略的啟動，國家逐漸重視和加大農(nóng)村公共服務(wù)投資力度，不斷改革和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。
隨著社會分工不斷細(xì)化以及市場化專業(yè)化水平的提高，僅僅依靠政府無法為農(nóng)民提供所有的公共服務(wù)，確實(shí)需要進(jìn)行公共服務(wù)供給的機(jī)制體制創(chuàng)新以及引入專業(yè)化的市場主體，并且引入市場競爭機(jī)制和私營部門管理經(jīng)驗(yàn)有利于提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率。正是在這個(gè)意義上，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加大政府購買公共服務(wù)力度”，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。因此公共服務(wù)市場化改革是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系的基本方向。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作的困境及其演化路徑作為農(nóng)村公共服務(wù)市場化的實(shí)踐，對當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制改革有重要啟示意義。
建立有效的市場化服務(wù)體制需要充分認(rèn)識農(nóng)村公共服務(wù)的特性。從政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)市場來看，農(nóng)村公共服務(wù)有兩個(gè)主要的特點(diǎn)。一是農(nóng)村公共服務(wù)的被服務(wù)對象數(shù)量眾多且高度分散，他們將長期存在并占據(jù)農(nóng)業(yè)的主體地位，這是我國制定農(nóng)村公共服務(wù)政策的基本國情。不管是基層政府還是市場主體，與農(nóng)民直接對接的交易成本都很高。二是農(nóng)村公共服務(wù)具有較強(qiáng)資產(chǎn)專用性，學(xué)習(xí)公共服務(wù)知識和技能的時(shí)間較長，并且很難運(yùn)用到其他領(lǐng)域。因此只有在市場價(jià)格非常高的時(shí)候，市場主體才愿意學(xué)習(xí)相關(guān)的知識和技能。這意味著要么公共服務(wù)的市場供給主體缺乏，要么農(nóng)村公共服務(wù)的供給價(jià)格過高，而農(nóng)民無法承擔(dān)過高的公共服務(wù)成本。這表明在農(nóng)村完全依靠市場力量難以形成健全的公共服務(wù)市場。
農(nóng)村公共服務(wù)市場的第一個(gè)特性所導(dǎo)致的交易成本困境，需要建立相應(yīng)的組織體系將分散的農(nóng)民組織形成規(guī)模效應(yīng)。而農(nóng)村公共服務(wù)的第二個(gè)特點(diǎn)說明完全遵循市場規(guī)律難以建立低成本的有效的服務(wù)組織。這意味著僅僅通過農(nóng)村公共服務(wù)市場化并不能解決交易成本困境。公共服務(wù)市場化引入市場競爭優(yōu)勢和專業(yè)服務(wù)組織能夠有效解決政府供給服務(wù)的壟斷問題和提高資源配置效率，但是卻難以解決由農(nóng)村公共服務(wù)特性所形成的交易成本困境。公共服務(wù)市場化改革源于西方社會的管理體制創(chuàng)新，因我國農(nóng)村公共服務(wù)被服務(wù)對象特征和服務(wù)的性質(zhì)所形成的交易成本問題已經(jīng)超出了理論討論的范圍。雖然一些研究者注意到政府與農(nóng)民之間的交易成本問題[14]，但鮮有研究者關(guān)注到市場主體與農(nóng)民之間的交易成本問題，因而難以對農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革的效果有貼合實(shí)際的認(rèn)識。在這個(gè)意義上，農(nóng)村公共服務(wù)市場化不僅是個(gè)理論問題，更是個(gè)重大的實(shí)踐問題，需要我們對具體類型的農(nóng)村公共服務(wù)市場化機(jī)制和績效進(jìn)行深入和系統(tǒng)的研究，根據(jù)我國農(nóng)村和農(nóng)民特征確定合適的公共服務(wù)體制。
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的優(yōu)化路徑給予我們的啟示是，基層組織的組織功能優(yōu)勢有效解決小農(nóng)戶數(shù)量眾多且高度分散導(dǎo)致的交易成本問題，完善了農(nóng)村公共服務(wù)市場。具體而言，基層組織降低交易成本的方式如下：一是如果市場化服務(wù)主體新建一套組織體系需要花費(fèi)巨大的成本，而基層組織本來就已經(jīng)有一套組織體系，從而省去了新建組織體系的成本。二是組織體系的運(yùn)作也存在組織成本，因?yàn)檗r(nóng)村公共服務(wù)知識具有專用性特征，基層組織相關(guān)人員在其日常工作中就具備了這些知識和技能，他們并不存在知識和技能專用性問題，可以成為公共服務(wù)的低成本供給者，在某種程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村公共服務(wù)市場供給主體不足問題。
因此分析農(nóng)村公共服務(wù)市場化需要避免兩個(gè)認(rèn)識誤區(qū)，一是交易成本困境的存在并不是要否定農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革，而是需要完善這一改革，二是農(nóng)村公共服務(wù)市場化并不是無限度地把公共服務(wù)的一切都交給市場[15]，真正的市場化并不是政府責(zé)任“卸載”，轉(zhuǎn)移的僅是通過市場功能能實(shí)現(xiàn)的成效[16]。在日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會中，農(nóng)村公共服務(wù)問題并不是簡單的由市場還是政府供給公共，政府也不是僅僅發(fā)揮提供財(cái)政補(bǔ)貼的作用，而是需要在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上建構(gòu)一套更為復(fù)雜的制度體系，恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮市場和政府各自的功能優(yōu)勢。
農(nóng)村公共服務(wù)市場化的優(yōu)化路徑來自于實(shí)踐而非理論，我們需要深入實(shí)踐和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村公共本服務(wù)的運(yùn)作對公共服務(wù)市場化作出積極和有益的改革嘗試，提煉出符合實(shí)際的理論，為農(nóng)村公共服務(wù)市場化的機(jī)制體制創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。
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