城市治理與群眾路線
——基于武漢“城管”的實(shí)踐分析
摘要：群眾路線與全能主義政治遺產(chǎn)仍然主導(dǎo)了當(dāng)前的社會(huì)治理。這一遺產(chǎn)在控制街頭官僚的自由裁量權(quán)，發(fā)揮街頭官僚的政策創(chuàng)新等方面，發(fā)揮了不可替代的作用�！按蟪枪堋斌w制是綜合治理、中心工作、壓力型體制等內(nèi)在機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，而柔性執(zhí)法雖然具有文明執(zhí)法的內(nèi)涵，但遵循的是群眾路線的譜系。在傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員已經(jīng)式微的情況下，如何將志愿者服務(wù)機(jī)制及媒介動(dòng)員有效融入到城管實(shí)踐中，是建立城市治理新格局的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：街頭官僚 群眾路線 城市治理 社會(huì)治理
一、城市治理：街頭官僚與群眾路線
如何在社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場化的情況下，形成新的協(xié)調(diào)利益矛盾與沖突的社會(huì)體制（李路路，2012），近些年來挑戰(zhàn)著我國的社會(huì)治理機(jī)制。群眾路線是構(gòu)成新中國獨(dú)特的國家性質(zhì)的一部分，而其動(dòng)員機(jī)制則協(xié)助國家權(quán)力隨時(shí)無限制地侵入和控制社會(huì)的每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域。新中國作為一個(gè)典型的全能主義政治形態(tài)（鄒讜，1994），幾乎所有公共事務(wù)都被納入到了政府管理之中，因此，在改革開放前，我國并沒有嚴(yán)格意義上的社會(huì)治理。改革開放后，中國告別了全能主義政治，作為一種組織路線的群眾工作方法，其重要特征如“動(dòng)員”已隨群眾運(yùn)動(dòng)的式微而逐漸喪失；作為一種社會(huì)主義政治的延續(xù)，也面臨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系變化的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)而更加注重法理型權(quán)威的建設(shè)。與此同時(shí)，群眾路線內(nèi)部的制度建設(shè)得到了加強(qiáng)，中心工作、綜合治理等機(jī)制越來越完善，行政理性化進(jìn)程快速推進(jìn)。由此帶來的問題是，政府管理既無可能，也無動(dòng)力應(yīng)對(duì)一些新的利益矛盾和沖突。作為對(duì)這一進(jìn)程的反應(yīng)，國家提出了創(chuàng)新社會(huì)治理的戰(zhàn)略。
本文將討論當(dāng)前的社會(huì)治理機(jī)制是如何實(shí)踐的，具體而言，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”與“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”之間是如何銜接的。如果說前者在一定程度上仍然體現(xiàn)了原有的全能主義政治特點(diǎn)的話，那么，后者則回應(yīng)了“去政治化的政治”現(xiàn)狀（汪暉，2007），兩者的結(jié)合體現(xiàn)了群眾路線在當(dāng)前社會(huì)治理中的嬗變。其中的復(fù)雜邏輯既體現(xiàn)在行政組織的制度架構(gòu)上，更體現(xiàn)在一線行政組織和工作人員的行為邏輯中，因此，這里將運(yùn)用街頭官僚理論的分析框架來展示當(dāng)前我國的社會(huì)治理實(shí)踐機(jī)制。
1980年，利普斯基（Lipsky, M）正式出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書，標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立，此后，街頭官僚成為公共行政學(xué)的重要研究領(lǐng)域（葉娟麗、馬俊，2003）。街頭官僚是指那些在工作中同公民產(chǎn)生了直接交流，并且在執(zhí)行過程中擁有大量自由裁量權(quán)的公共服務(wù)人員，典型如警察、公立學(xué)校教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等（Lipsky,1980:3）。大多數(shù)街頭官僚研究認(rèn)為，街頭官僚與其他層級(jí)的官僚相比，他們更依賴于自身的經(jīng)驗(yàn)、技能、專長和價(jià)值觀行政，實(shí)際上擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，因此具有很大的政策制定能力（Lipsky,1980:13-16）。
西方的街頭官僚理論主要是基于福利國家的經(jīng)驗(yàn)，即絕大多數(shù)行政事務(wù)由經(jīng)過改革的社會(huì)部門執(zhí)行，因此，對(duì)街頭官僚的認(rèn)識(shí)夾雜了新公共管理學(xué)的視野。倡導(dǎo)效率，主張引入企業(yè)家精神改造政府，引入競爭以及將公眾視為顧客——很大一部分街頭官僚的研究文獻(xiàn)集中于對(duì)官僚、組織及顧客特征對(duì)政策執(zhí)行的探討就足以說明這一點(diǎn)。隨著20世紀(jì)90年代中后期開始的后新公共管理改革的興起，公共行政學(xué)的范式發(fā)生了微妙的變化，治理理論試圖融合價(jià)值與效率，主張去中心化，多中心治理，反對(duì)夸大市場作用，進(jìn)而塑造多層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)（王詩宗，2010）。在此情況下，街頭官僚研究重新審視了微觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)街頭官僚進(jìn)行相對(duì)自治的重要性，街頭官僚在地方治理的外圍新興空間更具公民進(jìn)取精神（civic entrepreneurship），認(rèn)為自由裁量權(quán)并非傳統(tǒng)理論所認(rèn)為的那樣是街頭官僚自我保護(hù)的機(jī)制，相反，這是他們?yōu)楣窭娣⻊?wù)的積極因素。
我國的行政系統(tǒng)并未深深卷入新公共管理改革運(yùn)動(dòng)中，其特征更接近于典型的官僚制行政，即在公共行政的技術(shù)上存在一個(gè)單一中心的全能主義執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由它負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行，在目標(biāo)上追求行政的全能化，壟斷公共服務(wù)的供給（楊占營，2002）。但是，正如黃宗智（2007）的研究所示，除了中央集權(quán)，新中國的地方治理大量采用準(zhǔn)官員和半正式的行政方式，是簡約主義的，具有鮮明的反官僚制特征。由于基層半正式行政普遍存在，且為官僚制行政體制所承認(rèn)，因此，一線行政人員的自由裁量權(quán)具有很強(qiáng)的合法性，政策執(zhí)行中的“變通”以及正式權(quán)力的非正式運(yùn)作是基層行政的常態(tài)，“街頭官僚”現(xiàn)象廣泛存在。
自由裁量權(quán)是街頭官僚的首要特征，一方面，這是施瓦茨所言的“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心”的自然延伸，另一方面，這也是街頭官僚工作環(huán)境特殊性的必然要求。街頭官僚是一個(gè)由空間關(guān)系來定義的概念：街頭官僚工作的主要形式是一種面對(duì)面（face to face）的權(quán)力實(shí)踐，是國家與社會(huì)關(guān)系的具體化（韓志明，2010）。由于街頭官僚處于官僚體制的最底層，執(zhí)行工作時(shí)缺乏專業(yè)支持和指導(dǎo)，只能根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、技能、專長和價(jià)值來判斷與決策。
在群眾路線的譜系中，街頭官僚的自由裁量權(quán)是允許的，甚至是受到鼓勵(lì)的。毛澤東（1991a:897-902）在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出，無論進(jìn)行何種工作，有兩個(gè)方法是必須采用的，一是一般和個(gè)別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。因此，新中國的國家治理很重視從基層工作和群眾智慧中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，然后推廣；也非常強(qiáng)調(diào)干部必須樹立正確的群眾觀點(diǎn)，與群眾打成一片。
問題是，自由裁量權(quán)盡管有利于發(fā)揮街頭官僚的主動(dòng)性，卻造成無法規(guī)范一線行政行為的難題。因此，大量的街頭官僚理論是圍繞著如何控制自由裁量權(quán)進(jìn)行的。在全能主義政治時(shí)代，自由裁量權(quán)的控制主要依賴兩個(gè)途徑，一是依靠群眾動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行，群眾路線在公共決策的意義上，是一種逆向參與模式（王紹光，2009），群眾在決策的過程中發(fā)揮了監(jiān)督基層官員的作用；二是依靠官僚體制內(nèi)部的監(jiān)控機(jī)制進(jìn)行，即任何工作任務(wù)都要達(dá)到“分工而又統(tǒng)一的目的（一元化）”（毛澤東，1991a:897-902）。有研究表明，組織調(diào)控和外部監(jiān)控相結(jié)合的辦法，既有保護(hù)自由裁量的積極作用，又能有效規(guī)范自由裁量權(quán)�？傮w上看，除了一些特定時(shí)期，群眾路線在發(fā)揮基層干部的主動(dòng)性與約束自由裁量權(quán)之間，實(shí)現(xiàn)了較好的平衡。
當(dāng)前的街頭官僚的自由裁量權(quán)控制問題，面臨著兩個(gè)挑戰(zhàn)，一是改革開放后我國逐漸告別了全能主義政治，群眾動(dòng)員逐漸式微，一些領(lǐng)域逐漸依靠官僚系統(tǒng)進(jìn)行治理，而不再求助于群眾動(dòng)員，即便是有“動(dòng)員”，也僅僅是官僚體制內(nèi)的動(dòng)員，而無真正的群眾動(dòng)員，一些群眾動(dòng)員漸漸異化為“制度化動(dòng)員”，動(dòng)員的時(shí)間持續(xù)性、范圍、目標(biāo)及強(qiáng)度都大大縮減（White ，1990）。更重要的是，群眾動(dòng)員漸漸失去了意識(shí)形態(tài)約束和道德激勵(lì)，群眾路線蛻化為行政技術(shù)，而喪失了政治性（Dutton，2000）。二是從20世紀(jì)80年代開始，我國開始了“行政執(zhí)法化”的法治進(jìn)程，這一過程將行使公共權(quán)力和處理公共事務(wù)的行政過程轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊统绦蛞?guī)定的執(zhí)法過程，造成了“去行政化的行政”這一結(jié)果，反而易于導(dǎo)致絕對(duì)權(quán)力和相對(duì)腐�。璞�，2011）。近些年不斷強(qiáng)化的“依法行政”，使得基層行政人員粗暴執(zhí)法的行為受到了控制，但是，行政相對(duì)人的暴力抗法問題并未有效解決，街頭官僚的工作環(huán)境并未根本改善，行政績效受到質(zhì)疑。面對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的尷尬局面，在健全組織調(diào)控的同時(shí)，如何動(dòng)員公眾參與，加強(qiáng)外部監(jiān)控迫在眉睫。
與自由裁量權(quán)密切相關(guān)的是政策執(zhí)行問題。街頭官僚理論的一個(gè)基本假設(shè)是，由于街頭官僚需要通過自設(shè)的工作程序來管理其特殊的工作環(huán)境，因此，街頭官僚實(shí)際上具有政策制定能力（Lipsky，1980:83-84）。不過，對(duì)于政策執(zhí)行而言，這種能力到底是好是壞，以及政策制定的具體機(jī)制到底是什么，一直存在爭議。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，街頭官僚的政策制定能力是一種自衛(wèi)模式，目的是盡量減少工作的消極面，但越來越多的經(jīng)驗(yàn)表明，至少一些街頭官僚的行為是積極的，其政策制定能力是工作滿意度最大化方式的表現(xiàn)。并且，街頭官僚的政策制定過程，為國家政策實(shí)施提供了一個(gè)緩沖地帶，這反而有助于地方項(xiàng)目的實(shí)施。
新中國在成立之初就注意到央地關(guān)系問題，認(rèn)為“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”（毛澤東，1977b：275）。很顯然，其政策執(zhí)行的基點(diǎn)是發(fā)揮中央和地方的“兩個(gè)積極性”，是鼓勵(lì)地方的政策制定能力的。在長期的政策實(shí)踐過程中，我國形成了一套獨(dú)特的公共政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，這一經(jīng)驗(yàn)的基本特點(diǎn)是，運(yùn)用高位推動(dòng)，通過層級(jí)性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實(shí)問題（賀東航、孔繁斌，2011）。具體而言，錦標(biāo)賽體制（周飛舟，2009）和壓力型體制（榮敬本、崔之元等，1998）保證了“兩個(gè)積極性”。通過將政策目標(biāo)細(xì)化和重新規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，層層下壓，保證了政策的統(tǒng)一性；同時(shí)，設(shè)定一些競爭性的指標(biāo)，讓各個(gè)地方競賽，最大程度地發(fā)揮了地方積極性。不過，在這一體制下，街頭官僚處于錦標(biāo)賽體制和壓力型體制的最下端，他們面臨著緊張的行政資源與彈性的民眾需求之間的矛盾，處于夾縫之中，很可能出現(xiàn)“兩頭不討好”的局面。
因此，街頭官僚的政策執(zhí)行實(shí)際上存在雙重目標(biāo)，一是盡量減少工作的消極面，最大程度地降低被上級(jí)問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，二是發(fā)揮“政策企業(yè)家”（ policy entrepreneurs）的功能，創(chuàng)造性地（超額）完成政策目標(biāo)。在街頭官僚理論中，這兩個(gè)目標(biāo)是相沖突的：因?yàn)楹茈y想象一個(gè)盡量逃避問責(zé)的街頭官僚有追求卓越的動(dòng)力。但是，中國的政策執(zhí)行機(jī)制，為融合這兩個(gè)目標(biāo)提供了可能性：一方面半正式行政人員的廣泛存在，為街頭官僚中的正式行政人員提供了安全閥，他們很容易讓“臨時(shí)工”替代問責(zé)；另一方面這也是全能主義政治遺產(chǎn)發(fā)揮作用的結(jié)果，群眾路線仍為基層行政提供了一套超越于“合法律性”的政治正當(dāng)性。
二、“城管”實(shí)踐的武漢樣本及其困境
城管是近些年來飽受詬病的行政執(zhí)法領(lǐng)域，它所呈現(xiàn)出的粗暴執(zhí)法等問題既是街頭官僚的普遍性問題，也是我國行政轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。武漢作為中部的最大城市，其柔性執(zhí)法手段引起了媒體的廣泛關(guān)注。如果說武漢城管經(jīng)驗(yàn)具有一定普適性的話，那么這個(gè)案例研究將有助于解釋當(dāng)前中國社會(huì)治理的一般性問題。
“城管”的制度變遷
依據(jù)1996年10月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作在全國展開，幾乎所有的試點(diǎn)城市都成立了新的城市管理局和城市管理執(zhí)法局（一套人馬，兩塊牌子），通常意義上的“城管”就此誕生。2000年，武漢市決定新組建城市管理局和城市管理執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通等七個(gè)方面的全部或部分行政處罰權(quán)。2001年6月15日，國務(wù)院批準(zhǔn)《武漢市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，2002年10月1日《武漢市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)行辦法》正式實(shí)施。
應(yīng)該說，城市管理綜合執(zhí)法改革奠定了今后10年武漢市城市管理面臨的問題，也決定了其進(jìn)一步改革的方向。其核心問題是，城管隊(duì)員粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法的問題屢禁不止，而行政相對(duì)人暴力抗法的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。因此，城管執(zhí)法的問題集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行的控制問題，既要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，又要防止自身利益受到侵害。
在一個(gè)“純粹”的官僚制組織中，技術(shù)性的法規(guī)和規(guī)范是節(jié)制職位行為的原則，因此，行政人員必須有專業(yè)的訓(xùn)練（韋伯，2004:310-311）。與原來的專業(yè)執(zhí)法相比，綜合執(zhí)法要求執(zhí)法隊(duì)員“一隊(duì)多能、一人多能”。但在機(jī)構(gòu)改革和人員精簡的背景下，武漢市無法按國務(wù)院的要求將城管隊(duì)員全部納入公務(wù)員編制。更重要的是，一線執(zhí)法隊(duì)伍還吸納進(jìn)了數(shù)量龐大的協(xié)管，很難保證城管執(zhí)法的專業(yè)化。因此，按照組織調(diào)控的原則來控制城管執(zhí)法行為是相當(dāng)困難的。
絕大多數(shù)粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法的城管隊(duì)員都是協(xié)管員，他們并沒有執(zhí)法權(quán)，因此不是嚴(yán)格意義上的“街頭官僚”�？梢钥隙ǎ枪軋�(zhí)法機(jī)構(gòu)的確有效地控制了正式行政人員的政策執(zhí)行過程，但這卻是以協(xié)管擔(dān)責(zé)為代價(jià)的。換言之，一線城管執(zhí)法隊(duì)員實(shí)際上較好地適應(yīng)了其復(fù)雜的工作環(huán)境，有效地實(shí)現(xiàn)了自我保護(hù)——既免于上級(jí)問責(zé)，也避免了與民眾的直接沖突。這一機(jī)制的核心是聘用大量協(xié)管員，并讓這些協(xié)管直接面對(duì)充滿敵意的執(zhí)法對(duì)象。因此，城市管理綜合執(zhí)法的控制，重點(diǎn)在于有效管理協(xié)管。武漢市于2009年11月6日頒布了《武漢市城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》，明確規(guī)定城市管理執(zhí)法協(xié)管員的管理實(shí)行“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)管理責(zé)任制。這意味著協(xié)管員犯錯(cuò)，有可能追究管理單位及其相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
那么，對(duì)正式城管隊(duì)員的控制又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？對(duì)法令的適當(dāng)執(zhí)行包括了自由裁量權(quán)的授予，城管執(zhí)法表現(xiàn)尤甚。根據(jù)2002年頒布的《武漢市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》，城管執(zhí)法普遍需要在免于處罰到罰款50元之間，以及罰款金額在4-10倍之間進(jìn)行自由裁量，一些規(guī)定的自由裁量權(quán)更大。由其所帶來的負(fù)面影響也是顯而易見的：當(dāng)城管與行政相對(duì)人關(guān)系惡化時(shí)，他們就有可能采取對(duì)相對(duì)人不利的行為，從而激怒“顧客”。
基于后者的考慮，行政法領(lǐng)域一直在探討自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制機(jī)制，其中裁量標(biāo)準(zhǔn)格次化是普遍采用的手段。2008年7月，武漢市城管局制定的《城市管理行政處罰自由裁量權(quán)使用標(biāo)準(zhǔn)》正式實(shí)施，將處罰細(xì)化為若干階次，每一階次的自由裁量幅度控制在2倍，對(duì)一些違法行為則執(zhí)行定額處罰。以此為基礎(chǔ)，武漢城管推行“先教育規(guī)范、再限期整改、最后依法處罰”的三步式程序，并用電子監(jiān)察系統(tǒng)全程監(jiān)控行政處罰過程。這一舉措不僅意味著通過行政程序加強(qiáng)了層級(jí)控制，超越了實(shí)體控權(quán)機(jī)制，還將城管這一具有充分自由裁量權(quán)的傳統(tǒng)“街頭官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧繖?quán)極少，甚至是沒有自由裁量權(quán)的“屏幕官僚”和“系統(tǒng)官僚”（姜明安，2005；葉娟麗、馬俊，2003）。總體上看，武漢城管采取的措施的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)層級(jí)控制，將規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化，街頭官僚機(jī)構(gòu)更為集權(quán)，機(jī)構(gòu)人員的自由裁量被收回。
問題是，當(dāng)城管隊(duì)員和協(xié)管員的自由裁量權(quán)被有效控制時(shí)，也就意味著政策執(zhí)行將失去活力。因此，如何在有效控制城管執(zhí)法的過程中提高執(zhí)法效率就成為迫在眉睫的任務(wù)。武漢市采取的措施是構(gòu)建大城管體制。2007年12月14日，國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)武漢城市圈為全國“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，武漢城市建設(shè)加速。2008年，武漢市委、市政府《關(guān)于圍繞“兩型社會(huì)”建設(shè)完善城市管理體制的若干意見》出臺(tái)，提出了“大城管”的構(gòu)想。2010年3月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市綜合管理工作的意見》出臺(tái)，并配套出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善以區(qū)街為主體的城市綜合管理工作體制的意見》，“大城管”格局正式形成。2011年6月出臺(tái)的中共武漢市委、市政府《關(guān)于全面提升城市綜合管理水平的意見》，則進(jìn)一步鞏固了“大城管”體制。
“大城管”體制主要由兩方面構(gòu)成，一是組建城市綜合管理委員會(huì)，全市47家單位參與，由市長擔(dān)任城管委主任，城管局為委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。各區(qū)、街也建立了相應(yīng)體制，行政一把手負(fù)總責(zé)。二是建立以區(qū)為主、街為基礎(chǔ)的城市綜合管理體制，賦予各區(qū)更大的城市管理職權(quán)，強(qiáng)化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理服務(wù)職能。
“大城管”的工作機(jī)制延續(xù)了加強(qiáng)組織調(diào)控的思路，不過，這一調(diào)控措施并不主要針對(duì)一線城管執(zhí)法人員，而是上級(jí)干部。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，街頭官僚缺乏行政資源的狀況有所改變，部分化解了行政效率低下的問題。（1）2011年《關(guān)于全面提升城市綜合管理水平的意見》指出，按照城市人口每萬人配備4名城管執(zhí)法隊(duì)員的標(biāo)準(zhǔn)足額配置城管編制，加大對(duì)暴力抗法的打擊力度。這直接改善了城管的街頭工作環(huán)境。（2）市領(lǐng)導(dǎo)要求各區(qū)區(qū)長每天抽出兩個(gè)小時(shí)，到馬路上找問題，市、區(qū)兩級(jí)城管局班子成員及部門負(fù)責(zé)人也需每天“馬路辦公”，機(jī)關(guān)干部也需要包區(qū)包街馬路辦公，一線駐點(diǎn)，要求“處級(jí)干部每月要有一半的時(shí)間工作在一線、問題解決在一線、成效體現(xiàn)在一線”。一些重大的專項(xiàng)整治行動(dòng)，都有領(lǐng)導(dǎo)在場，即便是不在場，也可能以某種形式給予一線執(zhí)法人員支持。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入一線工作界面，減輕了一線執(zhí)法的城管擔(dān)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。（3）著力制造輿論，動(dòng)員公眾參與，讓民眾更理解城管工作，客觀上增強(qiáng)了城管執(zhí)法的正當(dāng)性。
“城管”的實(shí)踐機(jī)制
“大城管”工作機(jī)制，實(shí)際上是在延續(xù)群眾路線的內(nèi)涵，非常清晰地顯示出當(dāng)前我國行政體制的特征。這一體制既有官僚制行政的特征，又有明顯的反官僚制因素。具體而言，表現(xiàn)在幾個(gè)方面。
（1）綜合治理
“綜合治理”體制是中國共產(chǎn)黨治理國家的重要經(jīng)驗(yàn)，這一經(jīng)驗(yàn)的較早表述來自于建國后的鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)，“全國各地已經(jīng)實(shí)行的有效的工作路線，是黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)……”（毛澤東，1977a：39-41）。1991年中共中央、國務(wù)院和全國人大分別作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，成立綜治委，將“綜合治理”的工作機(jī)制制度化，并對(duì)綜合治理的內(nèi)涵進(jìn)行了完整表述。其基本內(nèi)涵是，各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段。此后，“綜合治理”的方法從社會(huì)治安領(lǐng)域延伸到國家治理的其它領(lǐng)域。
綜合治理包括兩個(gè)層次，首先是加強(qiáng)各部門之間的分工合作，明確各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)。這在本質(zhì)上屬于官僚制建設(shè)的一部分。與之前大部門制的城管工作不同，武漢“大城管”的日常工作機(jī)制強(qiáng)調(diào)各部門“協(xié)同聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”，讓行政一把手負(fù)總責(zé)，每月召開調(diào)度會(huì)；并且還不定時(shí)地開展各種聯(lián)合整治行動(dòng)，“一月一重點(diǎn)”，強(qiáng)化各部門間的合作。同時(shí)，“大城管”還強(qiáng)化考核、督查機(jī)制，加強(qiáng)行政力量的作用，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，通過調(diào)動(dòng)輿論力量發(fā)揮群眾參與的作用。其次是行政力量的臨時(shí)重組。各行政人員除負(fù)有機(jī)構(gòu)職責(zé)外，還負(fù)有“兼職”完成中心工作的職責(zé)。這具有反官僚制的特征。
（2）中心工作
對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)治理而言，城管力量總是有限的，弱小的行政（或社會(huì)服務(wù)）力量與繁重的城市管理任務(wù)之間一直存在張力。街頭官僚的固有矛盾是服務(wù)的有限性與顧客需求的無限增長之間的矛盾：某種程度上，城管工作做得越好，市民的需求就越大，而程序化的、日常性的官僚制行政是無法解決這一問題的。除了在資金、人員配置及職權(quán)下放等方面充實(shí)一線城管執(zhí)法力量外，“大城管”體制還充分依賴“中心工作”機(jī)制來解決行政力量不足的問題。毛澤東（1991a：897-902）在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中系統(tǒng)表述了“中心工作”的內(nèi)涵：“任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作�！I(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅(jiān)持地貫徹下去，務(wù)必得到一定的結(jié)果，這是一種領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)�！�
要滿足中心工作，就必須動(dòng)員所有的行政力量，圍繞工作重心重新組合，因此，這是一種“運(yùn)動(dòng)式治理”（唐皇鳳，2007）�！按蟪枪堋痹从谖錆h市將于2011年10月10日進(jìn)行的紀(jì)念辛亥革命暨武昌起義100周年活動(dòng)。對(duì)武漢市而言，這顯然是近期工作的重中之重。因此，武漢市領(lǐng)導(dǎo)下決心學(xué)習(xí)上海、廣州的城市管理經(jīng)驗(yàn)，“借重大活動(dòng)的倒逼機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)城市環(huán)境綜合治理”。從2010年開始實(shí)行大城管機(jī)制，2011年7月開始實(shí)行“城管革命”，其目標(biāo)是“3個(gè)月內(nèi)城市環(huán)境明顯改善；2011年城市環(huán)境大變樣；2012年城市環(huán)境面貌發(fā)生根本性變化，2013年達(dá)到創(chuàng)建‘國家衛(wèi)生城市’、‘國家環(huán)保模范城市’和‘全國文明城市’市容標(biāo)準(zhǔn)”。
一些研究表明，處于行政體系末梢的基層政權(quán)，為了應(yīng)對(duì)有限的行政資源與繁重的行政任務(wù)之間的矛盾，已將行政力量的改組常態(tài)化，中心工作機(jī)制取代了日常工作機(jī)制（歐陽靜，2011）。武漢市確定了如此之高的行政目標(biāo)，按城管的日常治理模式顯然是無法達(dá)到的，因此，將中心工作機(jī)制常態(tài)化就成為必然，圍繞著“一月一重點(diǎn)”的工作任務(wù)，武漢城管采取了運(yùn)動(dòng)式治理的方式，以重新組合其行政力量。
（3）壓力型體制和錦標(biāo)賽體制
中心工作的順利開展，考核獎(jiǎng)懲辦法起到了至關(guān)重要的作用。正是通過考核獎(jiǎng)懲，將壓力型體制和錦標(biāo)賽體制有效地運(yùn)作起來。由于“大城管”體制實(shí)現(xiàn)了“以區(qū)為主，街道為基礎(chǔ)”的工作機(jī)制，將城市管理的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離，市一級(jí)就能夠充分向區(qū)、街兩級(jí)設(shè)定目標(biāo)，施加壓力，也讓各區(qū)、各街道在統(tǒng)一的獎(jiǎng)懲考核指標(biāo)下展開競爭。以《2011年武漢市城市綜合管理考核獎(jiǎng)懲辦法》為例，城市綜合管理考核內(nèi)容共16個(gè)大項(xiàng)，19個(gè)子項(xiàng)，囊括了城市管理的方方面面。獎(jiǎng)懲方式也極為詳細(xì)：全年獎(jiǎng)勵(lì)資金額度為5000萬元，實(shí)行“財(cái)政專戶、�？顚Ｓ谩�，對(duì)考核不合格的地方不僅要經(jīng)濟(jì)處罰，且要受到通報(bào)批評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)約談、檢討發(fā)言及調(diào)整崗位等行政處罰。由于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)、統(tǒng)一、公開，政府尤其是城市管理部門和領(lǐng)導(dǎo)受到的壓力也是具體的，但其競爭卻是公平的。區(qū)、街為了應(yīng)對(duì)市一級(jí)的獎(jiǎng)懲考核，同樣以類似的機(jī)制向下級(jí)施加壓力。
總體上看，通過綜合治理和中心工作機(jī)制，“大城管”體制有效地動(dòng)員了現(xiàn)有的行政資源，改善了街頭官僚的工作環(huán)境，部分緩解了服務(wù)資源與顧客需求之間的矛盾。然而，在強(qiáng)有力的壓力型體制下，這有可能進(jìn)一步控制城管的自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法過程受到嚴(yán)格監(jiān)控；盡管一線城管工作人員在壓力之下執(zhí)行政策更為有力，在錦標(biāo)賽體制下也有可能調(diào)動(dòng)其內(nèi)在積極性，但這些政策目標(biāo)卻是以運(yùn)動(dòng)式治理和中心工作機(jī)制的常態(tài)化作保證的。但城管工作能否長久成為政府的中心工作是個(gè)疑問，“大城管”體制對(duì)于微觀的城管執(zhí)法而言，畢竟還離得太遠(yuǎn)。在某種意義上，“大城管”體制并沒有真正進(jìn)入武漢城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境中，也未能直面粗暴執(zhí)法和以暴易暴的問題。而對(duì)于一線執(zhí)法的城管而言，如何適應(yīng)新形勢下的城市綜合管理工作，既要保證中心工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要防止街頭暴力的產(chǎn)生，始終是問題的核心。
三、城管暴力控制中的意識(shí)形態(tài)譜系
城管執(zhí)法的核心問題是如何有效地控制城市暴力的產(chǎn)生。理論上，“大城管”體制由于增加了街頭官僚的行政資源，可以避免粗暴執(zhí)法和暴力抗法的產(chǎn)生。但國家權(quán)力的下沉也意味著橫暴權(quán)力的增強(qiáng)，一旦發(fā)生沖突，暴力程度更高。另外，對(duì)于日常執(zhí)法的城管隊(duì)員而言，街頭工作環(huán)境的改善并不可能真正避免與行政相對(duì)人的沖突。由于受到了更強(qiáng)的層級(jí)控制，這使得其工作環(huán)境的自由裁量更小，也更容易發(fā)生極端事件。
執(zhí)法風(fēng)格直接影響了法規(guī)遵從的模式。粗暴執(zhí)法和暴力抗法是一對(duì)孿生兄弟，幾乎所有的粗暴執(zhí)法都伴隨著暴力抗法，反之亦然。只不過，在城管執(zhí)法的自由裁量權(quán)未受嚴(yán)格限制的情況下，沖突過程中城管更占優(yōu)勢。這也促使城管執(zhí)法的內(nèi)部控制主要立足于防止粗暴執(zhí)法，而非暴力抗法。與以往的城市暴力相比，“大城管”體制下的城管執(zhí)法發(fā)生了根本性的逆轉(zhuǎn)，受害者往往是城管隊(duì)員，而非行政相對(duì)人。這說明，街頭官僚的政策執(zhí)行過程被充分控制，他們已經(jīng)很難再采取對(duì)行政相對(duì)人不利的措施，甚至難以自衛(wèi)。
不過，造成這一逆轉(zhuǎn)的真正原因卻值得分析。純粹從組織調(diào)控的角度來說，其目標(biāo)只是控制街頭官僚濫用自由裁量權(quán)的行為，并且這一目標(biāo)要服務(wù)于政策執(zhí)行這一終極目的。無論如何，防止街頭官僚在服務(wù)的過程中受到顧客的傷害也是控制政策執(zhí)行的一部分，從這個(gè)意義上說，“打不還手、罵不還口”的做法是難以理解的。因此奧秘顯然不在于具體的組織調(diào)控，而在于這一調(diào)控背后的價(jià)值觀。街頭官僚對(duì)相關(guān)知識(shí)及政策目標(biāo)的理解，更容易影響政策執(zhí)行。而這一價(jià)值觀只能從“大城管”體制的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)去尋找。
這一意識(shí)形態(tài)譜系主要有兩個(gè)。一是法治話語。從20世紀(jì)80年代開始，我國開始了“行政執(zhí)法化”的法治進(jìn)程，城市管理綜合執(zhí)法是其中的典型。由于這一領(lǐng)域是粗暴執(zhí)法的高發(fā)區(qū)，因而要求文明執(zhí)法的呼聲也最高。二是群眾路線的譜系。盡管進(jìn)入了后全能主義時(shí)代，“去政治化的政治”特征慢慢凸顯，但這并不意味著我國的行政完全理性化，“大城管”體制本身就有反官僚制的成分，它祛除了程序化所可能帶來的低效率，因此傾向于運(yùn)動(dòng)式治理。黨委領(lǐng)導(dǎo)是其重要保證，它可以在群眾觀點(diǎn)的號(hào)召下，要求各級(jí)黨員干部全心全意為人民服務(wù)，加班加點(diǎn)地投入到城管一線工作中。當(dāng)然也可以要求執(zhí)法隊(duì)員善待群眾，一切從人民的利益出發(fā)，不能粗暴執(zhí)法；在群眾觀點(diǎn)下，城管隊(duì)員還需經(jīng)受得住委屈，這已經(jīng)超越了政策執(zhí)行的調(diào)控目標(biāo)�？傮w上看，群眾觀點(diǎn)而非文明執(zhí)法在主導(dǎo)了“柔性執(zhí)法”。
作為“文明執(zhí)法”重要體現(xiàn)的“三步式”執(zhí)法程序，本質(zhì)上是群眾路線的延續(xù)，這從其經(jīng)驗(yàn)來源可見一斑。2005年以來，“葉淑琴工作法”成為武漢城管的一面旗幟，其基本經(jīng)驗(yàn)是“一巡”：每天騎自行車巡查全街的大街小巷，熟悉每一個(gè)角落的每一點(diǎn)變化；“兩先”：宣傳教育優(yōu)先，執(zhí)法程序在先；“三導(dǎo)”：對(duì)群眾需求積極引導(dǎo)，對(duì)群眾不理解的反復(fù)勸導(dǎo)，對(duì)有條件解決困難的主動(dòng)疏導(dǎo)；“四勤”：隊(duì)伍廉潔要勤講，隊(duì)伍管理要勤抓，隊(duì)員工作要勤做，隊(duì)員家庭要勤訪。這一工作法幾乎是群眾路線的完整體現(xiàn) 。與“葉淑琴工作法”齊名的是“吳建飛工作法”，這一方法的核心是“在服務(wù)上下功夫，在幫字上做文章”。2008年8月，武漢市城管局推廣“吳建飛工作法”，非常明確地將這一方法看做是法治理念、人本理念、服務(wù)理念、群眾理念和平等理念的表現(xiàn)。同樣，從行政的角度來說，“吳建飛工作法”是不可思議的，因?yàn)檫@一方法至少表明執(zhí)法人員不夠?qū)I(yè)（也可以說是不務(wù)正業(yè)）。但這一做法得到了推廣，這顯然不能從“街頭官僚政策執(zhí)行的內(nèi)部控制”這一邏輯上去理解，而應(yīng)從群眾路線的角度去理解：“幫”這一行為非常直接地表現(xiàn)了群眾觀點(diǎn)。
表面上，“三步式”程序體現(xiàn)的是“文明執(zhí)法”的內(nèi)涵，但真正起作用的卻并非法治理念，而是群眾觀點(diǎn)�！靶麄鹘逃臂`行的是從群眾中來到群眾中去的工作方法，要求政策執(zhí)行者要深入群眾宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去。從正當(dāng)性的角度上看，城管執(zhí)法人員在群眾工作中獲得行政相對(duì)人的“服從”，這不僅僅是對(duì)法律的遵從，更重要的是對(duì)政治的遵從。因此，從城管執(zhí)法的實(shí)踐過程看，“三步式”程序遠(yuǎn)不止“三步”，執(zhí)法過程也并非純粹的執(zhí)法甚或行政技術(shù)，實(shí)際上具有根深蒂固的政治內(nèi)涵。
分析至此可以發(fā)現(xiàn)，盡管規(guī)范和簡化街頭官僚行為是武漢市控制城管執(zhí)法的主要方式，但這一方式卻根植于更為深厚的政治傳統(tǒng)中。因此，在群眾路線的譜系下，一線城管執(zhí)法不可能規(guī)范，更無可能簡化——越是規(guī)范城管的自由裁量權(quán)，越是簡化城管的執(zhí)法程序，就越是需要其他的輔助工作。這也就不難理解，實(shí)施“大城管”體制之后，武漢城管不僅沒有因?yàn)楦鼮閲?yán)格的層級(jí)控制喪失政策創(chuàng)新能力，反而還不斷創(chuàng)造出新的工作法，一些柔性執(zhí)法手段的不斷更新便是突出表現(xiàn)。
相對(duì)于強(qiáng)制性執(zhí)法的單一性、僵化性和機(jī)械性，柔性執(zhí)法注重運(yùn)用多種手段來引導(dǎo)行政相對(duì)人的行為，給相對(duì)人一定的靈活度，既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治理念，也體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的宗旨（王春業(yè)，2007）。從寬泛的意義上看，武漢市一線城管執(zhí)法所創(chuàng)造的程序、原則都屬于柔性執(zhí)法的體現(xiàn)，但真正承載起柔性執(zhí)法理念的是執(zhí)法手段的創(chuàng)新，比如女子執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、眼神執(zhí)法、獻(xiàn)花執(zhí)法等等。僅僅從柔性執(zhí)法手段本身來看，它很容易受到質(zhì)疑，因?yàn)閺母旧险f，喪失了強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性的執(zhí)法，是不可能實(shí)現(xiàn)城管的政策目標(biāo)的。但如果將之看成是文明執(zhí)法和為人民服務(wù)理念的表現(xiàn)，視其為執(zhí)法程序的一部分，則有其合理性。尤其是在“大城管”體制下，它能部分消解運(yùn)動(dòng)式治理的弊病，緩解街頭官僚與顧客之間的沖突，改善街頭工作環(huán)境。
四、基于群眾路線的公眾參與及其限度
無論是“大城管”體制還是柔性執(zhí)法的實(shí)踐，他們都屬于失去群眾動(dòng)員后“去政治化的政治”進(jìn)程的一部分。但毋庸諱言的是，這一進(jìn)程仍具有強(qiáng)烈的政治色彩。這使得一線執(zhí)法的城管在受到嚴(yán)格的組織調(diào)控，自由裁量權(quán)逐步收回，政策執(zhí)行過程受到嚴(yán)格控制的同時(shí)，也容易獲得上級(jí)資源的支持，并有可能在更高的工作價(jià)值觀和原則的指導(dǎo)下，創(chuàng)新工作方法�？墒�，到此為止，這一效果仍然是官僚組織內(nèi)部動(dòng)員的結(jié)果，能否真正地持續(xù)改善街頭官僚的工作環(huán)境，仍然是一個(gè)未知數(shù)。解決街頭官僚政策執(zhí)行的困境問題，不僅需要持續(xù)改善街頭官僚行政的微觀環(huán)境，也需要改善宏觀環(huán)境。至關(guān)重要的是公眾參與，這包括兩個(gè)層次，一是需要教育引導(dǎo)“顧客”遵紀(jì)守法，切實(shí)履行公民義務(wù)；二是要發(fā)揮公眾參與城市治理的基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)城管執(zhí)法的合法性。武漢市一再強(qiáng)調(diào)的“城管革命”表達(dá)的是全民參與、全民城管的呼喚。然而，由于群眾動(dòng)員機(jī)制已漸漸式微，而新的公眾參與機(jī)制又沒有建立起來，使得動(dòng)員群眾參與城管并不容易，這兩個(gè)層次的問題也未能獲得根本解決。
前已述及，城管街頭官僚控制的重點(diǎn)是對(duì)協(xié)管的管理。歷史上，協(xié)管屬于群防群治的一部分，是典型的群眾動(dòng)員的結(jié)果，但20世紀(jì)90年代以來，這一半正式的行政力量慢慢納入了專業(yè)化管理的軌道，最終脫離了群眾自治組織，成為街頭官僚機(jī)構(gòu)的專職的輔助力量。從《武漢市城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》的相關(guān)規(guī)定來看，協(xié)管基本上屬于行政力量的一部分，而非公眾參與的表現(xiàn)。首先，它采用的是聘用制，具有很明顯的實(shí)用主義取向，“復(fù)員退伍軍人、公安警官學(xué)院畢業(yè)生，在同等條件下優(yōu)先聘用”，原因是這些人員具有較強(qiáng)的紀(jì)律性，較好的身體素質(zhì)，適合協(xié)助執(zhí)法。其次，協(xié)管是專職的，其“職務(wù)”越來越明確，早些年普遍存在的協(xié)管越權(quán)執(zhí)法的問題已基本上杜絕，他們只能協(xié)助正式城管執(zhí)法。再次，協(xié)管隊(duì)伍具有嚴(yán)格的組織管理制度，武昌區(qū)的“捆綁式”管理事實(shí)上將協(xié)管變成為正式城管的下級(jí)。某種意義上，群眾動(dòng)員已演化為“制度化”動(dòng)員，失去了社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)涵。
另一個(gè)群眾動(dòng)員的遺產(chǎn)是，依靠群眾自治組織參與社會(huì)協(xié)同，組織開展城管進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)軍營、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)的“六進(jìn)”活動(dòng)，發(fā)動(dòng)大學(xué)生、共青團(tuán)員、志愿者和廣大市民參與城市管理實(shí)踐。這是典型的群眾動(dòng)員方法，不過，它起到的作用僅僅是宣傳教育的作用，很難讓群眾主動(dòng)參與。總體上看，群眾動(dòng)員機(jī)制的最重要的遺產(chǎn)協(xié)管已經(jīng)異化為城管行政力量的一部分，群眾自治組織的協(xié)同參與作用也極為有限，因此，傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員機(jī)制在武漢城市管理中以很難起到公眾參與的作用。
各地在實(shí)踐中曾寄希望于將志愿服務(wù)理念引入社會(huì)治理中�？墒牵延械闹驹刚叻⻊�(wù)機(jī)制無不是在事件性的治理過程中實(shí)施的，武漢城管也僅僅是在“城管革命”的高潮期大規(guī)模采用志愿者。真正將志愿者機(jī)制長效化、日�；�有一段相當(dāng)長的路要走，至少現(xiàn)在還不能指望志愿者機(jī)制完全取代傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全民城管。倒是媒介動(dòng)員機(jī)制起到了一定效果，因?yàn)樗梢猿蔀楣倭沤M織運(yùn)作的補(bǔ)充，比如，110服務(wù)平臺(tái)除了可以承擔(dān)公眾參與的機(jī)制，重要的是具有信息收集的功能，電視問政則起到了監(jiān)控官僚組織的作用。
武漢市城市綜合管理的公眾參與機(jī)制，呈現(xiàn)出兩個(gè)特征，第一，通過媒介的信息傳輸功能，公眾起到了信息員的作用。同時(shí)，媒介動(dòng)員本身也帶來了監(jiān)督效應(yīng)，這是一個(gè)低層次，但卻極為重要的參與途徑。這一機(jī)制已經(jīng)常規(guī)化，并成為“大城管”體制的一部分。第二，通過傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員方法以及新型的志愿者服務(wù)方式，建立了公眾直接參與城管實(shí)踐的機(jī)制。不過這一機(jī)制還無法常規(guī)化，不能與現(xiàn)有的城管體制如協(xié)管制度有效結(jié)合。主要原因是，現(xiàn)有的城市管理主要依賴的是官僚體制內(nèi)的動(dòng)員，政府主導(dǎo)的功能甚至將本屬于公眾參與形式的協(xié)管納入到了行政體系中，無形當(dāng)中陷志愿服務(wù)于尷尬境地。畢竟除了協(xié)管制度，現(xiàn)有的城管實(shí)踐很難找到將志愿者服務(wù)直接納入城管實(shí)踐的途徑。
就公眾參與機(jī)制與“大城管”體制的關(guān)系而言，呈現(xiàn)出“大城管”體制單向度地吸納公眾參與的特點(diǎn)。公眾參與的層次仍然比較低，主要是作為信息提供者而存在的，直接參與的渠道有限，且無法持久。“大城管”體制仍具有強(qiáng)烈的全能主義行政色彩，群眾動(dòng)員機(jī)制本應(yīng)是適應(yīng)這一體制的最好的公眾參與機(jī)制，但隨著傳統(tǒng)的群眾性組織慢慢行政化，再加上社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益分化的加深，群眾動(dòng)員已經(jīng)式微。
就公眾參與機(jī)制與柔性執(zhí)法的關(guān)系而言，柔性執(zhí)法基本上是組織調(diào)控的結(jié)果，與公眾參與的關(guān)系不大。從城管執(zhí)法的宏觀環(huán)境看，媒介動(dòng)員在防止一線城管粗暴執(zhí)法方面起到了監(jiān)督作用，是促使柔性執(zhí)法產(chǎn)生的催化劑。但從柔性執(zhí)法的運(yùn)作邏輯看，它是加強(qiáng)街頭官僚的層級(jí)控制，尤其是收回自由裁量權(quán)，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行程序控制的結(jié)果。而柔性執(zhí)法手段的創(chuàng)新，則是群眾路線的表現(xiàn)。至今為止，柔性執(zhí)法與公眾參與最有效的結(jié)合方式是志愿者的宣傳監(jiān)督作用與三步式執(zhí)法程序的契合，而這并非制度化、持久性的做法。
五、結(jié)論
我國的街頭官僚實(shí)踐邏輯與西方有重要區(qū)別，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，“集權(quán)的簡約治理”是強(qiáng)大的政治意識(shí)形態(tài)與群眾工作方法具體結(jié)合的產(chǎn)物。因此，與“韋伯—威爾遜范式”所確立的政治與行政二分原則不同的是，即便是在后全能主義時(shí)代的今天，我國的基層行政也具有濃重的政治色彩，街頭官僚的道德約束主要不是基于公共服務(wù)理念，而是群眾觀點(diǎn)。另外，數(shù)量龐大的半正式基層行政人員，也使得街頭官僚群體變得異常復(fù)雜。與西方不同的是，當(dāng)代中國的街頭官僚現(xiàn)象，主要不是由正式行政人員帶來的，而是那些半正式的行政人員制造的�，F(xiàn)有的街頭官僚理論是圍繞著政策執(zhí)行和自由裁量權(quán)這兩個(gè)主題展開的，我國街頭官僚實(shí)踐邏輯的差異，決定了其自由裁量權(quán)和政策執(zhí)行也有所不同。
群眾路線及其嬗變直接決定了當(dāng)前社會(huì)治理的基本實(shí)踐邏輯。武漢城市綜合管理具有明顯的全能主義行政特征，在“大城管”的體制下，有效地動(dòng)員了官僚體制的力量，建立了較為完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，既增強(qiáng)了一線城管的行政資源，也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)一線城管的層級(jí)控制，較好地解決了一線城管粗暴執(zhí)法和執(zhí)法犯法的問題。但是，這也造成了公眾參與不足的問題，“顧客”并不一定遵紀(jì)守法，也并不一定切實(shí)履行公民義務(wù)，暴力抗法的現(xiàn)象仍很普遍。為了應(yīng)對(duì)這一問題，武漢市城管采取了“柔性執(zhí)法”手段，通過“打不還手、罵不還口”來避免街頭暴力的發(fā)生，這導(dǎo)致了城管權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象越來越多，城管執(zhí)法的工作環(huán)境并未根本改善。
群眾觀點(diǎn)而非文明執(zhí)法的理念是柔性執(zhí)法的價(jià)值基礎(chǔ)，由于還存在為人民服務(wù)的理念，避免了一線城管由于失去了自由裁量權(quán)和政策執(zhí)行受到嚴(yán)格控制而喪失政策創(chuàng)新。從武漢城管的實(shí)踐分析中可以看出，群眾路線與全能主義政治遺產(chǎn)仍然主導(dǎo)了當(dāng)前的社會(huì)治理，這一遺產(chǎn)在控制街頭官僚的自由裁量權(quán)，發(fā)揮街頭官僚的政策創(chuàng)新等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。但是，這也帶來了公眾參與不足的問題。在傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員式微，新的公眾參與機(jī)制尚未建立起來的情況下，建立完善的城市綜合管理體制仍然任重道遠(yuǎn)。
很顯然，當(dāng)前的城市管理體制仍存在不足，“大城管”體制依靠中心工作、綜合治理及壓力型體制與錦標(biāo)賽體制等全能主義政治遺產(chǎn)運(yùn)作，具有運(yùn)動(dòng)式治理的特征。但是，運(yùn)動(dòng)式治理從根本上說是官僚體制動(dòng)員的產(chǎn)物，官僚制行政的擴(kuò)張，將原有的群眾性組織如協(xié)管納入其中，在群眾動(dòng)員已經(jīng)式微的情況下，現(xiàn)有的公眾參與方式很難有效融入城市管理實(shí)踐中去，公眾參與機(jī)制始終未能建立起來。因此，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”和“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”之間的有效銜接機(jī)制并未建立起來，社會(huì)治理格局的建立還有待于新型公眾參與機(jī)制的建立。
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原文載于《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期
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