呂德文
摘要：剩余部門在我國政府機構(gòu)設(shè)置中極為普遍，它承擔哪些看似不重要卻又是組織必須承擔的非常規(guī)、非專業(yè)的職能，表現(xiàn)為細小瑣碎，難以分類、定性的剩余事務(wù)；它的行政資源普遍不足卻又事實上擁有自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為街頭治理容易發(fā)生沖突。通過剩余部門視角，可以部分解釋以城管部門為代表的機構(gòu)膨脹、城市暴力等現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞：城管 剩余部門 剩余事務(wù) 街頭治理
1982年以來，我國已經(jīng)進行了六次機構(gòu)改革。從歷次機構(gòu)改革的實踐來看，中央都把精簡機構(gòu)，裁減人員做為改革的首要目標，并把轉(zhuǎn)變政府職能當做機構(gòu)改革的關(guān)鍵。2013年開始的第七次機構(gòu)改革，同樣明確要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。令人困惑的是，伴隨著機構(gòu)改革的過程，一些政府機構(gòu)卻規(guī)律性地呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的問題。且從職能轉(zhuǎn)變的角度上看，這些政府機構(gòu)雖然在地方治理中發(fā)揮了積極作用，卻也是諸多社會矛盾的始作俑者。
這種組織現(xiàn)象廣泛存在于基層政府和一線行政部門。比如，上世紀末備受關(guān)注的“三農(nóng)”問題，其核心表現(xiàn)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹和鄉(xiāng)村干部腐敗。再如，最近十多年來，工商執(zhí)法、城管、治安聯(lián)防等一線執(zhí)法領(lǐng)域，粗暴執(zhí)法和暴力抗法相伴隨，以至于呈現(xiàn)出“城市暴力興起”的景象。
針對這些問題，既有研究主要從兩個思路進行解釋。一是從政府層級間關(guān)系角度解釋地方政府的行為邏輯。這些研究大多聚焦于上下級政府間控制和自主性的沖突。極具中國特色的政治體制，如壓力型體制、目標管理責任制以及錦標賽體制，造成各層級政府間往往權(quán)責不一致，地方政府需要應(yīng)對國家能力不足、“不可退出的談判”、逆向軟預(yù)算約束等問題，它們不得不采取變通、共謀、申訴、選擇性政策執(zhí)行等策略加以應(yīng)對。有學(xué)者認為，這一極具靈活性的政治體制，既是中國經(jīng)濟奇跡的原因，也是社會危機的根源。二是從政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性角度來理解基層政府的治理策略。這類研究大多注意到，基層行政是在國家與社會的結(jié)合地帶這一特殊的行政生態(tài)中展開的，政府治理的有效性并不單純?nèi)Q于科層組織的內(nèi)部控制，還取決于因地制宜的治理技術(shù)。基層政府發(fā)展出了正式權(quán)力的非正式運作、簡約治理、模糊性治理、場域轉(zhuǎn)化的默契互動等制度化了的治理機制。這些治理機制盡管為具體治理場域內(nèi)的各方所默認，卻與“純粹”的科層制運作相去甚遠，因而也是不穩(wěn)定的。
客觀上，中國的政治體制曾具有濃厚的全能主義色彩。即便是在后全能主義的今天，地方政府仍然承擔著諸多經(jīng)濟建設(shè)和社會管理功能。而在另一面，中國是一個后發(fā)趕超型國家，地方政府并沒有足夠的行政資源來完成上級規(guī)定的任務(wù)。因此，從政府層級間關(guān)系的角度關(guān)注地方政府行為邏輯，在政策末端理解基層行政的策略，對于理解政府機構(gòu)困境是有一定解釋力的。
不過，既有研究無法解釋的是：第一、盡管都受到權(quán)責不一致的約束，但并非所有的基層政府機構(gòu)都面臨困境。比如，十年前，工商執(zhí)法還是沖突不斷的領(lǐng)域，但現(xiàn)在卻幾乎不存在執(zhí)法困境。另外，哪怕是同樣面臨行政困境的機構(gòu)，也有相當大的差別。同樣屬于公安執(zhí)法，交警執(zhí)法沖突就要比治安巡防的沖突少很多。第二、幾乎所有關(guān)于基層治理策略的研究，都聚焦于如何避免行政失誤，卻忽略了一些政府機構(gòu)客觀存在的困境。造成的結(jié)果是，在經(jīng)驗事實上諸如“城市暴力興起”的現(xiàn)象不斷沖擊人們的視野，政策實踐部門也在孜孜不倦地實施政府機構(gòu)改革。而理論界卻執(zhí)著于對經(jīng)驗現(xiàn)象進行“合理性”解釋，難以回應(yīng)機構(gòu)改革的現(xiàn)實困境。很有可能，地方政府的理性化與一線行政沖突源自同一過程，政府機構(gòu)改革在不斷形塑精簡、統(tǒng)一、效能的正式組織，卻也制造復(fù)雜多樣的半正式組織。
這種客觀上為政府治理所需要，卻又總是被認為是無效率，因而必須被改革的半正式組織，本文稱之為剩余部門。從政府組織內(nèi)部視角上看，剩余部門不承擔組織常規(guī)的、重要的專業(yè)職能，只承擔哪些看似不重要卻又是組織必須承擔的非常規(guī)、非專業(yè)的職能；由于處在組織邊緣，它們往往受到組織的區(qū)別對待，行政資源普遍不足卻又事實上擁有自由裁量權(quán)。
城管就是一個典型的剩余部門。眾所周知，近些年來的城管執(zhí)法出現(xiàn)很多問題，暴力執(zhí)法和暴力抗法循環(huán)往復(fù)，屢禁不止。出現(xiàn)這種狀況，原因很多，比如城市管理任務(wù)過于沉重、法律制度不夠完善、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等等。這些解釋都有些許道理，但都沒有涉及到對城管部門自身的分析。筆者結(jié)合對H縣的城管大隊的分析，來解釋剩余部門性質(zhì)是如何造成“城市暴力興起”現(xiàn)象的。
H縣城管大隊共42人，除了行政人員，以及因具體情況不能上街的工作人員，真正在街面執(zhí)法的有28人，分為兩個整治中隊（分別為8人、9人），一個廣告、渣土中隊（5人）。而縣城常住人口達12萬人，如果按照萬分之3-5的人口比配備城管執(zhí)法力量的話，縣城應(yīng)該有50個城管在街面執(zhí)法�？梢姡摽h的城管執(zhí)法力量嚴重不足。
在政策話語中，機構(gòu)膨脹、冗員等是一種官場病，歷次機構(gòu)改革的主要目標也是精簡機構(gòu)。但從組織學(xué)角度上說，“冗余”是個中性詞。簡單地說，組織冗余是組織擁有的資源與組織對這些資源的實際需求之間的差額。作為一個獨立的變量，組織冗余常常被用來解釋不同的組織現(xiàn)象，包括目標沖突、權(quán)力斗爭行為、效率以及創(chuàng)新。
剩余部門可以說是一種制度化了的冗余資源。相較于那些專業(yè)職能部門而言，剩余部門并不參與關(guān)鍵業(yè)務(wù)，它所承擔的很多非常規(guī)業(yè)務(wù)對組織而言是可有可無的，具有鮮明的冗余特征。然而，剩余部門屬于科層組織的一部分，它對冗余資源（如資金、人員、裝備）進行了整合，讓冗余資源在組織內(nèi)部獲得合法地位；由于對不同類型的冗余資源進行了組合，容易為組織識別，既有與核心業(yè)務(wù)關(guān)系緊密，流動性和靈活性較差的沉淀性冗余資源，又有流動性和靈活性都較強的非沉淀性資源。
H縣城管大隊是一個矛盾的結(jié)合體。一方面，它存在較為明顯的效率低下、創(chuàng)新不足等缺點；另一方面，正因為它處于組織邊緣，使得其承擔了諸多職能，讓政府治理根據(jù)靈活性。
總體上看，相對于大城市的城市管理，H縣的城管所面臨的問題可能還更嚴重一些。縣城的城市規(guī)劃較為滯后，一些公共服務(wù)配套設(shè)施未能有效建立起來，也增加了城市管理的難度。該縣只有兩個較大廣場，市民的休閑娛樂空間極其狹窄，每天傍晚跳廣場舞的時間內(nèi)，廣場內(nèi)人滿為患，城市管理稍微松懈就會出現(xiàn)秩序混亂。該縣的農(nóng)貿(mào)市場也一直得不到改造，每天早上上班、吃早餐、買菜的人流匯聚其中，牽扯了絕大部分城管力量。該縣唯一的商業(yè)街位于縣城中心地帶，每到春節(jié)期間，外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)辦年貨，都會使商業(yè)街幾近癱瘓，每年春節(jié)都組織城管、交警、巡警、城建等相關(guān)部門進行綜合治理，已成為縣政府工作的常態(tài)。而H城市管理體制也更加滯后，一些結(jié)構(gòu)性的問題更難解決。具體而言，H縣城管大隊面臨幾個困局：
第一、城管部門權(quán)責不對等。城管是個弱勢部門，但城管工作卻是城市的“臉面”，沒有哪個領(lǐng)導(dǎo)不重視，這就導(dǎo)致了一個問題：城管擔負的責任很大，卻不可能有足夠的力量把城市“臉面”妝扮得足夠好。
第二、城管部門的性質(zhì)有待確定。從歷史上看，城管局是解決政出多門、執(zhí)法力量分散的問題二出現(xiàn)的，因此，它屬于“綜合執(zhí)法”；但在現(xiàn)實中，城管局只是承擔了公安、工商、城建等部門不易執(zhí)法的職能，不僅執(zhí)法難度大，且沒有足夠的執(zhí)法權(quán)，根本沒有可能有效履行職責。對城管隊伍的定位一直是個問題，名義上的“綜合執(zhí)法機關(guān)”，注定其不可能如傳統(tǒng)的執(zhí)法部門一樣有相對固定職權(quán)范疇，也無可能在法律上確定其性質(zhì)，因此，無法在全國建立自上而下的行政體系。甚至在同一個地區(qū)內(nèi)，每個縣的城管體制也差別極大。H縣的城管體制介于“大城管”和“小城管”之間，城管局雖然包含市政、環(huán)衛(wèi)、園林等管理職責，但城管大隊卻單列出來；周圍有的縣是“小城管”，城管局只管通常意義上的街面整治；有的縣則接近于“大城管”，城管局類似于城管委的辦公室單位，統(tǒng)籌政府相關(guān)部門進行城市管理。
第三、城管部門的職責不明確。由于城管部門的職責來自于各個相關(guān)部門，絕大多數(shù)職責都來自于別的部門的委托執(zhí)法，因此，城管的職責就難免和別的部門交叉。比如，縣城街道摩托車和自行車亂停亂放到處都是，既涉及到交通管理，也涉及到“占道”。一般情況下應(yīng)該交警去管，但為了方便起見，領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常叫城管去管。再如噪音問題，本來應(yīng)該環(huán)保部門去管，但很多情況下城管也可以管。跳廣場舞既是噪音的來源，又屬于街面整治，從管理方便程度來說，還是歸城管管理比較方便。還有農(nóng)貿(mào)市場周邊的自產(chǎn)自銷農(nóng)副產(chǎn)品問題，按道理可以由市場服務(wù)中心去管理，但市場服務(wù)中心沒有執(zhí)法權(quán)，最合適管理的部門還是城管部門。簡單地說，在交叉職責中，難以管理的事務(wù)最終都歸城管；城管職責是沒有邊界，比較模糊的。
第四、城管執(zhí)法合法性不足。全國沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，各地的城市管理體制也不盡相同，城管的機構(gòu)、法規(guī)都非常亂。有一些管理事項有法律依據(jù)，比如廣告設(shè)置有廣告法、建筑垃圾和噪音治理有環(huán)保法、違建治理有規(guī)劃法，但絕大多數(shù)細小的事項很難找到法律依據(jù)。比如小商小販的占道經(jīng)營，H縣的城管執(zhí)法依據(jù)只有一個簡單的城市管理辦法，根本就沒有法律效應(yīng)。
第五、城管隊伍素質(zhì)不高。城管一線執(zhí)法人員有大量臨時工。客觀上看，“臨時工”進入執(zhí)法隊伍本來就會降低城管執(zhí)法的合法性；從具體的執(zhí)法過程看，由于臨時工的工作穩(wěn)定性不高、流動性大，再加上待遇不好，直接影響執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。除了臨時工，H縣城管隊伍基本上都是“老城管”，即從城管組建開始一直工作至今。“老城管”經(jīng)驗豐富，但也容易產(chǎn)生工作創(chuàng)新不足等問題。總體上看，城管隊伍結(jié)構(gòu)很不合理，要么是流動性極大、工作經(jīng)驗極不豐富的臨時工，要么是幾乎沒有流動性、工作經(jīng)驗豐富卻創(chuàng)新不足的老城管。
可見，城管大隊的部門性質(zhì)決定了它只是一個“剩余部門”，在地方行政系統(tǒng)中位置極其尷尬。簡單地說，城管大隊像是一個“棄之可惜、留之無用”的部門。理論上，沒有城管大隊，絕大多數(shù)城市管理事項也可以找到相應(yīng)的部門去管理；但實際上，有了城管大隊，這些管理事項注定只能由城管大隊來管理。城管大隊演變成為城市管理的“垃圾桶”，一些瑣碎的、新出現(xiàn)的、難以管理的事項，統(tǒng)統(tǒng)都由城管大隊去管理。
警察任務(wù)一般分為兩類，一類是簡單易處置的問題，一類是復(fù)雜且不好處理的問題。借助于此類劃分，剩余事務(wù)基本上屬于后一類。它具有幾個特征：它一般是細小瑣碎無法衡量，需要耗費大量時間精力的事務(wù)；它在很多情況下無法分類、也無法定性的事務(wù)，處置它很可能激起社會沖突。城管工作的主要內(nèi)容基本上是處置剩余事務(wù)。這有歷史原因。當前各地的城管部門是上世紀末依據(jù)《行政處罰法》之“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定設(shè)立的，其目的是為了解決多重執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問題，也即通常而言的“七八個大蓋帽管不過一個破草帽”的問題。這個制度設(shè)置是有其合理性，但也確立了當前城管部門的“剩余部門”的地位。因為，站在傳統(tǒng)部門的角度上，那些易于執(zhí)法，且有利可圖的職權(quán)，不可能“集中”到城管部門；凡是可以相對集中行政處罰的權(quán)力，基本上都是執(zhí)法成本較高的職權(quán)。
1）機動車和非機動車的“占道”問題
在沒有城管部門之前，這屬于交通管理事項，由交警管。但設(shè)立城管部門后，摩托車、自行車的“占道”問題非常自然地歸城管部門管理，而汽車仍屬于交警管。很顯然，摩托車和自行車的“占道”問題，管理難度極大，處罰收益不高，容易造成執(zhí)法沖突，交警自然愿意讓渡其處罰權(quán)。
當前，很多縣城三輪摩托車泛濫，如何治理三輪摩托車載客問題，很是頭疼。H縣也不例外。縣城共有近400輛三輪車運營。從理論上看，這個問題當屬交警去管，但交警大隊很難有積極性。因為，交警習(xí)慣于對交通工具進行“正規(guī)”管理，要么掛牌，要么取締�？蓡栴}是，讓所有三輪車掛牌本身就是一項巨大工程，“掛牌”就意味著交費，車主不可能配合；況且，從交通管理法的角度上看，三輪車并不適合“掛牌”營運。于是，縣政府又想起了城管。只是，城管部門也沒有足夠的職權(quán)將三輪車納入管理范疇，這導(dǎo)致該縣的三輪車運營處于“失管”狀態(tài)。
2）流動攤販的管理問題
在事權(quán)劃分上，擺攤經(jīng)營應(yīng)屬于工商行政管理部門管。改革開放之初，由于市場經(jīng)濟還不夠發(fā)達，H縣工商部門的主要管理對象也是這些攤主。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)達，專業(yè)市場的建設(shè)，工商部門的主要管理對象主要是那些工商戶。兩相對比，工商戶的管理比較簡單，收益也較高；流動攤販的管理難度極大，收益卻不高。因此，城管部門設(shè)立后，流動攤販的管理理所當然地被“集中”到城管大隊。
流動攤販基本上都是弱勢群體，要真正行使行政處罰權(quán)，幾乎是不可能的。在H縣，縣城農(nóng)貿(mào)市場附近的街道每天都有大概20個左右的老太太在賣菜，幾乎牽扯了一個中隊的城管力量。這幾乎是無法治理的問題，因為老太太們自產(chǎn)自銷自己種的蔬菜，本來就是為了補貼些許的生活費用，不可能在市場內(nèi)租攤位；而早上正是上班期間，上班族也愿意不進入市場順便在街邊買菜，可以說便利了市民生活。這種情況下，城管幾乎不可能對這些老太太處罰，因為誰都有同情心，況且也不可能獲取多少罰金。因此，城管只能日復(fù)一日地勸說老太太們盡量保持秩序，不至于堵塞交通。
3）拆違
違章建筑理所當然地屬于建設(shè)局管，但建設(shè)局沒有專門的執(zhí)法力量，因此，每次拆違，建設(shè)局都通過“委托執(zhí)法”的形式讓城管大隊去執(zhí)法。拆違已是近些年來城市暴力的高發(fā)區(qū)，但幾乎所有輿論矛頭都指向具體執(zhí)法的城管。殊不知，最應(yīng)該負責任的應(yīng)該是城建規(guī)劃部門。
為什么這樣說呢？道理很簡單，拆違的最好辦法是“早發(fā)現(xiàn)早制止”，建設(shè)局作為行政主管部門，假設(shè)能有效控制規(guī)劃“紅線”，不至于將問題遺留到“木已成舟”的境地，就不存在拆違的問題。也就是說，歸根結(jié)底是因為，城建部門可以“委托執(zhí)法”，使得其在前期的違章建筑管理過程中，過于消極，沒有有效控制違建。建設(shè)局只是按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)違建之后，下達要求一個月內(nèi)自糾的通知書；但是，幾乎沒有哪一個違建戶如此自覺。因此，無一例外地要城管去強拆。
問題在于，一個月的自糾期足以讓違建戶進一步擴大違建；再要經(jīng)過必要的法律程序，等待縣政府統(tǒng)一組織拆違，此時的違建已經(jīng)不可控制。也正是在這個意義上，幾乎所有強拆都會出現(xiàn)沖突，正所謂“一拆就出事”。在H縣，為了避免出現(xiàn)沖突，一般情況下已不組織強拆；實在要拆的，政府一般給予被拆遷戶一定的補償，減輕其壓力，增加其配合度。很顯然，無論哪種方式，都已違背了法治精神。
剩余事務(wù)的產(chǎn)生有非常復(fù)雜的歷史和社會原因。政府機構(gòu)是依任務(wù)分派而來的，不同的任務(wù)如生產(chǎn)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督活動形成不同的單元，一般的科層組織強調(diào)單一任務(wù)只包括單一部門，以避免職能交叉。這意味著，“純粹”的官僚制模型并未考慮到組織活動的偶然性問題。通常情況下，政府應(yīng)對這種偶然性的方法是調(diào)整決策機制，即在正式組織結(jié)構(gòu)內(nèi)創(chuàng)造一種隱蔽、容忍和刺激有用的不一致性的機制。上級部門對次級單位進行正式或不正式地授權(quán)，對各個子部門提出不一樣的要求。從這個角度上看，相較于較高層級的部門，一線行政部門更容易擁有自由裁量權(quán)。這也是既有研究大多數(shù)從政府層級間關(guān)系來解釋城市暴力問題的理論邏輯。
然而，還有一個思路往往為研究者所忽視，但卻是一個極為傳統(tǒng)卻非常關(guān)鍵的議題：即在初始的部門設(shè)置中就考慮到了偶然性問題�？紤]到偶然性的部門劃分實際處理的是專業(yè)化分工收益與部門間協(xié)調(diào)成本的關(guān)系，組織結(jié)構(gòu)不僅要考慮到盡量提高內(nèi)部協(xié)調(diào)性（往往是通過專業(yè)化來達成的），還要考慮到將專業(yè)化帶來的協(xié)調(diào)成本減少到最低。從提高組織效率的角度上說，將具有嚴格時間限制的決策和沒有嚴格時間限制的決策分別交給不同部門處理，它們會發(fā)揮各自優(yōu)勢。這意味著，從理論上說，理性的公共部門劃分應(yīng)該專門設(shè)置一些專業(yè)性并不強，專門處理那些偶然性較大的非常規(guī)事務(wù)的部門，這便是剩余部門。
故而，大多數(shù)剩余事務(wù)客觀上是社會轉(zhuǎn)型帶來的，政府治理任務(wù)也不可能一成不變。而傳統(tǒng)部門往往具有相對明確職權(quán)，這就需要組建專門機構(gòu)來處置剩余事務(wù)。這便是城管部門產(chǎn)生的基本邏輯。
“剩余部門”的性質(zhì)，決定了城管大隊執(zhí)法的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在，城管執(zhí)法幾乎都是“面對面”的執(zhí)法，同時，城管執(zhí)法的合法性不足，其執(zhí)法對象幾乎都是弱勢群體，執(zhí)法事由基本上是瑣事。這就意味著，城管執(zhí)法的成本極高，風(fēng)險極大。為了解決“剩余部門”的短板，城管執(zhí)法只能在執(zhí)法過程中創(chuàng)新執(zhí)法手段，以達到管理效果。
1）聯(lián)合執(zhí)法
這一執(zhí)法方式幾乎成為城管執(zhí)法的必然選擇。因為，常規(guī)管理并無足夠的強制力，比如拆違、占道這些問題，日常管理最多只能控制，而不可能杜絕。并且，常規(guī)管理奉行盡量減少沖突的原則，這很容易造成一個印象，即這些違法違規(guī)行為是可以通融的。更重要的是，日常管理中，絕大多數(shù)城市的城管力量的配備嚴重不足。久而久之，違建和占道等現(xiàn)象就會越來越嚴重。
聯(lián)合執(zhí)法是抑制這一趨勢的有效措施。通常情況下，城管大隊有一定的工作計劃，隔一段時間會選擇一個事由進行整頓，集中所有城管力量集中處理階段性的突出問題。如果碰到重大事由，縣政府也會組織更大范圍的聯(lián)合執(zhí)法活動。比如拆違，城管已經(jīng)很難自行組織，因為它涉及到的程序較為復(fù)雜，執(zhí)法難度也較大，必須在縣政府層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)城建、城管、規(guī)劃、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法。
筆者在H縣城管大隊調(diào)研時，幾乎所有“老城管”都懷念1998年的那一次聯(lián)合執(zhí)法行動。1998年，為了把縣城的主干道創(chuàng)建成文明一條街，縣政府以城管局為主，專門從各部門抽調(diào)干部組成臨時辦公室進行整治，效果出其地好。站在城管局的立場，這種聯(lián)合執(zhí)法真正實現(xiàn)了“大城管”機制，解決了城管執(zhí)法合法性不足、執(zhí)法力量薄弱等問題。但是，站在別的部門來說，這種執(zhí)法方式實際上消耗了大量的行政力量，注定是不可持續(xù)的。因此，當創(chuàng)建活動完成以后，聯(lián)合執(zhí)法也就宣告結(jié)束。很快，這條文明街又陷入了先前的混亂局面。
2）罰款
城管執(zhí)法中的罰款，一直是備受詬病的問題。這一方面是城管執(zhí)法的自由裁量過大，很容易出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。另一方面，它也容易造成以罰代管的通病。可問題是，取消了罰款，就不可能傳遞執(zhí)法的強制性，無法維護城市管理秩序。幾乎所有的“老城管”都承認，1998年的那次聯(lián)合執(zhí)法之所以有效，一個重要原因是采取了嚴罰措施。按照城管隊員的說法，從教育效果來看，“與其說一百遍，不如罰一次”。
但是，罰款也不一定能夠準確傳達城市管理的信息。比如，沿街商戶亂貼廣告的問題，嚴格說起來，只要出了店面，所有戶外廣告都應(yīng)審批、管理�？墒牵瑥V告方式有無數(shù)種，包括擺攤宣傳、掛橫幅、貼海報等等，且每一種方式都存在一些細小差別。客觀上，城管部門是不可能制定確切的費用的，一旦商戶違規(guī)，罰款的自由裁量是必然存在的。因此，幾乎所有商戶都樂于和城管大隊討價還價，而城管大隊也適應(yīng)了這種方式。當罰款已經(jīng)成了“買賣”，其嚴肅性就會喪失殆盡。
再如，縣城農(nóng)貿(mào)市場的那20位自產(chǎn)自銷的老太太，多年以來一直是管理的難點，其原因就在于城管無法準確傳遞其執(zhí)法的強制性。一開始，城管曾經(jīng)采取過罰款的措施，但罰款所傳遞的信息卻發(fā)生了扭曲：在老太太看來，只要罰了款，似乎就算是交了“攤位費”，城管就不能再去管她們。于是，城管采取了進一步的改良措施，不現(xiàn)場罰款，而是先強制驅(qū)離，再罰款。問題是，驅(qū)離以后，老太太們怎么還會認罰？況且，新的《行政強制法》頒布以后，強制措施幾乎沒有了。
3）說服教育
局外人都會說，城管對執(zhí)法對象應(yīng)該采取說服教育的手段，不能隨便罰款、隨便打人，這種說辭甚至連地方政府領(lǐng)導(dǎo)也常用。只要深入了解，就不能不說，這只能是一個說辭而已。因為，在現(xiàn)在的行政執(zhí)法環(huán)境下，沒有哪一個城管會樂于采用暴力手段去解決問題。反過來說，說服教育手段一直都是主要的執(zhí)法方式。問題在于，說服教育總是有限度的，它并不排斥強制措施。
比如，對那些賣自家蔬菜的老人們，那個城管隊員下得起手？問題是，無數(shù)次的說服教育解決了“占道經(jīng)營”這個問題了么？再如，與商戶們討價還價，城管沒有采取強制措施，但這算是“說服教育”呢，還是“以罰代管”呢？還有，H縣的拆違行動，幾乎都要在拆之前和被拆遷戶商量好“賠償”數(shù)額，否則就容易出現(xiàn)流血沖突，這算哪門子“執(zhí)法”？
所以說，城管執(zhí)法的過程中，存在著大量灰色地帶，這一地帶沒有絕對的是非對錯。某種意義上，說服教育方式既是一種姿態(tài)，更是一種無奈。
4）暴力
使用暴力總是不好的，無論施暴一方是城管隊員還是執(zhí)法對象。但是，在城管大隊的困局無法消弭的情況下，暴力就很難避免。
H縣的縣城有一個流動攤販全縣聞名。十多年來，他一直拖著一個板車在最繁華的主干道上賣水果。1998年創(chuàng)建文明街時，聯(lián)合執(zhí)法隊員與其發(fā)生過沖突，受過處罰。但此后十多年時間，他仍牢牢地占據(jù)其“領(lǐng)地”，只要執(zhí)法隊員上前執(zhí)法，他就揮舞手中的水果刀抗拒執(zhí)法。以至于他本人成為了特殊，城管不敢上前執(zhí)法。
H縣還有一個暴力事件在很是典型。2007年，一位剛從學(xué)校畢業(yè)的女城管上街執(zhí)法，結(jié)果在執(zhí)法過程中被一中年婦女撕掉了上衣。該名女城管隊員受到刺激，從此精神失常，至今仍在家休養(yǎng)，無法上班。
“街頭”并不僅僅指物理空間，還是對不確定性程度極高的工作界面的一種高度抽象。街頭治理往往不明確、無法例行化，任務(wù)往往是偶然發(fā)生的。因此，城管是典型的“街頭官僚”，他們充分運用自有裁量權(quán)，發(fā)展出一套適合自身工作情境的策略行動，他們事實上具有政策制定能力。
我國的政府治理一直存在兩個相互矛盾的現(xiàn)象。一是歷次機構(gòu)改革都強調(diào)精簡、統(tǒng)一、效能。這是一個以正式組織作為理想模型的政府機構(gòu)設(shè)置，客觀上形成了政府間關(guān)系“職責同構(gòu)”、“條塊矛盾”現(xiàn)象，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。二是職能轉(zhuǎn)變也是歷次機構(gòu)改革的主要方向，近些年開始致力于建設(shè)“服務(wù)型政府”。在實踐中，這導(dǎo)致大量社會矛盾通過各種渠道進入政府治理范疇，給政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成了挑戰(zhàn)。正式組織建設(shè)與社會事務(wù)劇增的矛盾，使得政府機構(gòu)改革陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。為了擺脫機構(gòu)改革惡性循環(huán)，政府治理實踐發(fā)展出“權(quán)責不一致”機制，通過壓力型體制、目標管理責任制、錦標賽體制等體制，既保持了政府機構(gòu)的理性化，又能部分回應(yīng)社會需求。
囿于正式組織分析框架，既有理論解釋普遍將這種“正式權(quán)力非正式運作”的現(xiàn)象當做是一種行政策略，屬于地方政府應(yīng)對“權(quán)責不一致”機制的無奈之舉。這種解釋過于消極。需要注意的是，“權(quán)責不一致”機制并非新的組織現(xiàn)象，或許這正是中國地方治理成功的制度優(yōu)勢；“正式權(quán)力非正式運作”至少是改革以來就一直在實踐的治理術(shù)。這意味著，以正式組織為理想型的政府機構(gòu)改革與“正式權(quán)力非正式運作”的制度化是同一過程。
剩余部門正是這一過程的產(chǎn)物。如果深入到地方政府治理實踐中去，具有剩余部門特征的政府機構(gòu)很普遍。以縣級治理為例，除了本文分析的城管，巡防大隊、信訪局、運輸管理所、農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊等都有“剩余部門”特征，這些部門無不處置著細小瑣碎，難以分類、定性的剩余事務(wù)。如果剩余部門不處置，這些社會事務(wù)就將涌入各個專業(yè)職能部門，必將影響這些正式組織的效率。
中國地方治理中很多組織現(xiàn)象可以通過剩余部門得到重新解釋。一、政府機構(gòu)改革陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。從剩余部門的視角看，精簡的機構(gòu)往往屬于專業(yè)性較強的內(nèi)核機構(gòu)，容易膨脹的機構(gòu)往往是剩余部門，兩者之間相輔相成。剩余部門運作的靈活性，使得其在容易在“精簡—膨脹”之間轉(zhuǎn)換。從組織分析角度上看，正是剩余部門的表現(xiàn)出“膨脹”，保護了處于組織內(nèi)核的那些專業(yè)性機構(gòu)，使得其能保持精簡、統(tǒng)一、效能。二、城市暴力興起現(xiàn)象。運用剩余部門的分析框架可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)一線行政沖突都發(fā)生在剩余部門。這是因為，剩余部門作為組織應(yīng)對環(huán)境不確定性的制度安排，往往面臨組織合法性和組織效率不足的問題，難免發(fā)生組織失敗。但是，剩余部門通過組織危機管理等機制，能夠在較快時間內(nèi)管控街頭暴力問題。
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