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呂德文：重新認(rèn)識城管部門
2016-06-03 16:52:20 作者：呂德文來源：點擊：0 評論：0條
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作者：呂德文來源：中國黨政干部論壇字?jǐn)?shù)：5361
依據(jù)1996年10月1日正式實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，相對集中行政處罰權(quán)的試點工作在全國展開。2000年以后，全國大部分城市都成立了新的城市管理局和城市管理執(zhí)法局（一套人馬，兩塊牌子），統(tǒng)一行使市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權(quán)。通常意義上的“城管”就此誕生。相伴隨而來的是，城管執(zhí)法沖突成為最近十多年來的輿論熱點，人們幾乎一邊倒地批判城管的“暴力執(zhí)法”行為。
本文在對武漢市城管的經(jīng)驗調(diào)查的基礎(chǔ)上，嘗試對城管進(jìn)行重新認(rèn)識。本文認(rèn)為，城管特殊的部門性質(zhì)，所處理事務(wù)的復(fù)雜性和難以克服的一線行政困境，使得執(zhí)法沖突難以避免，但這恰恰是城管部門在轉(zhuǎn)型期城市治理中所必然承受的角色。 城管是“剩余部門” 　　與那些傳統(tǒng)的執(zhí)法部門不一樣，城管是伴隨著城市化而來的新設(shè)部門。深入其中可以發(fā)現(xiàn)，它沒有明確的職責(zé)，很多城市明確將城管定位為“兜底管理”部門，即傳統(tǒng)部門不好承擔(dān)的職責(zé)最終都由城管承擔(dān)。也因此，城管甚至沒有全國性的統(tǒng)一法規(guī)，也沒有自上而下的垂直管理體系，它只是每個城市政府的自設(shè)機(jī)構(gòu)。簡言之，在部門性質(zhì)上，城管是政府的“剩余部門”。
按照相關(guān)法律規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)才能行使行政執(zhí)法權(quán)。但是，在大部分城市，受制于嚴(yán)格的編制管理，作為新設(shè)部門的城管并非行政機(jī)關(guān)，只是事業(yè)單位抑或參公單位。一些小城市，城管至今還不是全額撥款單位，而絕大多數(shù)大城市的城管雖然可以維持運轉(zhuǎn)，卻很難做到充分保障。執(zhí)法能力嚴(yán)重不足是各地城管的普遍現(xiàn)實。以武漢市城管部門為例，城管為參公單位，但這只具有象征意義，只是為了解決執(zhí)法權(quán)問題。事實上，城管部門與事業(yè)單位無異，相對于行政單位，工作人員收入偏低，且多年未充實編制。當(dāng)前，該市城管執(zhí)法隊伍主要來自于兩部分人群，一是1991年公開招聘的街道城管隊員，這群城管隊員大多在50歲上下，很多已退休；二是2003年城管局成立后新招聘的大學(xué)生，這部分城管隊員已是骨干。自2003年至今的十多年時間，城管局幾乎沒有充實新生力量，導(dǎo)致該市城管執(zhí)法隊員年齡結(jié)構(gòu)極不合理、執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。
由于城管部門的性質(zhì)不清，導(dǎo)致其在城市治理體系中極為弱勢。這一方面體現(xiàn)在它很難從政府獲得足夠的行政資源，另一方面還體現(xiàn)在它承受了更多的行政壓力。武漢市這幾年對政府機(jī)關(guān)“慵、懶、散”問題加大了治理力度，每年都進(jìn)行兩次電視問政。但是，客觀結(jié)果是，絕大多數(shù)暴露的“問題”都與城管部門有關(guān)，以至于城管部門自覺將兩次電視問政當(dāng)作檢驗工作的期中考和期末考，要求基層執(zhí)法單位在電視問政期間高度重視。甚至一些嚴(yán)格說起來不屬于城管職責(zé)范疇的問題，也很容易問責(zé)城管部門。比如，上次電視問政期間，曝光了一個新建小區(qū)的私設(shè)灌氣點問題。此問題極為復(fù)雜，涉及多個部門：如施工方未能及時裝好煤氣管道，導(dǎo)致居民只能使用灌裝煤氣；燃?xì)廪k審批的正規(guī)灌氣點太少，不能滿足群眾需求；安監(jiān)部門未能履行監(jiān)察職責(zé)，導(dǎo)致安全隱患。城管部門只負(fù)責(zé)查處違法灌氣點，最終卻獨自承擔(dān)所有責(zé)任。
執(zhí)法力量的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城管執(zhí)法主體是“臨時工”�！芭R時工”本是過去國有企業(yè)“臨時職工”的簡稱，指的是時間一般不超過1年的臨時性、季節(jié)性用工�！芭R時工”在待遇、管理、使用方式等方面，都與“正式工”有重要區(qū)別。一般情況下，“臨時工”從事技術(shù)要求并不高的輔助性勞動，工作強度可能更大，待遇更低，管理也不夠規(guī)范嚴(yán)格。事實上，不僅在國有企業(yè)，其他的行政、事業(yè)單位也廣泛存在“臨時工”。由于城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一線執(zhí)法主要由協(xié)管承擔(dān)。在實踐中，絕大多數(shù)城市的城管執(zhí)法主體并不是正式城管，而是“臨時工”。以武漢市某城管中隊為例，該中隊共有正式城管9名，其中1名教導(dǎo)員，主管黨務(wù)；1名中隊長，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，處理疑難執(zhí)法案件；3名片長，分別負(fù)責(zé)三個片區(qū)的巡查和隊員管理；1名正式隊員協(xié)助其中一個較大片區(qū)片長工作；2名正式女隊員負(fù)責(zé)內(nèi)勤，包括財務(wù)、接處警等辦公室工作；1名老隊員協(xié)助處理門前“三包”工作，已處于半退休狀態(tài)�？梢姡疥爢T基本上脫離了一線執(zhí)法，現(xiàn)場執(zhí)法主要由該隊50名協(xié)管自行承擔(dān)。
“臨時工”主要由三個部分群體構(gòu)成。一是早些年城管協(xié)管員作為公益性崗位安置了一些下崗工人和退伍軍人，這個群體大部分已經(jīng)流動出去，留下來的基本上都年齡偏大。二是本地待業(yè)青年，這些年輕人大部分學(xué)歷不高，如高中、中�；虼髮．厴I(yè)，不好找工作，于是將城管協(xié)管作為過渡性崗位。本地待業(yè)青年群體的一個重要特征是，大部分協(xié)管家庭條件很好，做協(xié)管只是“有個事做”，甚至是家長出于管教目的而讓孩子來城管上班的。城市待業(yè)青年是“臨時工”的主體。三是流動人口，做協(xié)管只是作為打工的職業(yè)選擇之一。“臨時工”的主要特點是流動性特別強，職業(yè)忠誠度不高，也就很難談得上認(rèn)真工作。
在某種意義上，城管執(zhí)法沖突是由“剩余部門”的性質(zhì)決定的。首先，“剩余部門”的性質(zhì)意味著城管執(zhí)法能力嚴(yán)重不足，有限的行政資源根本不可能應(yīng)對轉(zhuǎn)型期沉重的城市治理任務(wù)。其次，“剩余部門”的性質(zhì)也意味著城管在城市治理體系中的位置較為尷尬，它承擔(dān)著兜底管理職責(zé)，當(dāng)然也意味著它要處置更多的疑難雜癥。再次，“剩余部門”的性質(zhì)意味著城管執(zhí)法難以規(guī)范化，它沒有固定職責(zé)，也很難形成固定的執(zhí)法程序，甚至沒有穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍，導(dǎo)致執(zhí)法過程充滿不確定性。 城管處置了大量“剩余事務(wù)” 　　隨著城市化的快速推進(jìn)，城市治理事務(wù)越來越多，也越來越復(fù)雜。由于傳統(tǒng)部門的職權(quán)相對穩(wěn)定，一些新出現(xiàn)的、難以處置的事務(wù)，很難納入其中。城管作為新設(shè)置的“剩余部門”，恰恰回應(yīng)了這一需求。由此，城管成為各個城市處置剩余事務(wù)的專門部門。
具體說來，剩余事務(wù)主要包括兩類。一類是新出現(xiàn)的事務(wù)。隨著城市化的推進(jìn)，很多之前未曾出現(xiàn)或不甚重要的事務(wù)，慢慢成為城市治理的重要事務(wù)。比如攤販治理，在20世紀(jì)90年代之前，由于市場經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，流動人口也比較少，這一事務(wù)并不重要。在武漢市，20世紀(jì)90年代前期，為了活躍市場經(jīng)濟(jì)，市政府甚至號召公職人員、市民利用下班時間擺攤，筆者訪談的多個老城管都有擺攤經(jīng)歷。到了90年代中后期，占道經(jīng)營越來越成為擾亂城市秩序的大問題，也慢慢成為城市治理的重要議題。還有一類是細(xì)小瑣碎難以處置的事務(wù)。城市治理過程中，很多社會事務(wù)雖然可以劃分到相應(yīng)部門中，但由于一些事務(wù)過于瑣碎，傳統(tǒng)部門又沒有足夠的行政力量去應(yīng)付，城管就自然而然地承擔(dān)了這類剩余事務(wù)。占道經(jīng)營是城管的核心業(yè)務(wù)，但這一業(yè)務(wù)并沒有明確的內(nèi)涵和外延，這導(dǎo)致一個結(jié)果：占道經(jīng)營是個筐，什么都往里裝。在武漢市，不單單攤販占道經(jīng)營需要城管處置，乞丐行乞、街頭賣唱、天橋上賣野生動物、街邊擺殘局、人行道上算命等千奇百怪的社會管理事務(wù)，都屬于“占道經(jīng)營”行為。
剩余事務(wù)的特點是，它往往屬于職權(quán)交叉范疇，且是介于違法和合法的邊緣地帶，甚至是法律的空白地帶，處置起來極為麻煩，耗時耗力卻又難有成效。僅以武漢市某區(qū)的噪聲污染治理為例，足以說明剩余事務(wù)的處置有多復(fù)雜。2014年，由于群眾投訴噪聲污染越來越多，區(qū)政府對可以直接認(rèn)定的噪聲污染投訴處置進(jìn)行分工：
A.對施工工地噪聲污染，夜間（22:00—6:00）由區(qū)城管委負(fù)責(zé)查處，日間由建管站按照文明施工規(guī)范要求處置，區(qū)城管委、區(qū)建管站聯(lián)合處罰。
B.對文化娛樂場所的噪聲污染，由區(qū)文體局負(fù)責(zé)查處，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)環(huán)保局配合核查。
C.對學(xué)校如課間操產(chǎn)生的噪聲污染，由區(qū)教育局負(fù)責(zé)查處。
D.對商業(yè)活動使用空調(diào)器、冷卻塔等設(shè)備及高音喇叭攬客等產(chǎn)生的噪聲污染，居民小區(qū)內(nèi)水泵房及冷熱源機(jī)房、配電房等設(shè)施產(chǎn)生的噪聲污染，由區(qū)城管委負(fù)責(zé)查處。
E.對工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的噪聲污染由區(qū)環(huán)保局負(fù)責(zé)查處。
F.對公共場所聚會、家庭內(nèi)娛樂、室內(nèi)裝修及車輛在道路行駛中產(chǎn)生的污染，由區(qū)公安、交管部門查處。
G.對農(nóng)貿(mào)市場、居民樓宇電梯運行等特種設(shè)備產(chǎn)生的噪聲污染，由區(qū)工商質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)管局負(fù)責(zé)查處。
H.對公園及公共綠地范圍產(chǎn)生的噪聲污染，由園林局負(fù)責(zé)查處。
I.對餐飲噪聲、油煙污染，由區(qū)城管委、食藥監(jiān)局、工商局等相關(guān)部門聯(lián)合查處，城管委負(fù)責(zé)監(jiān)測排放是否達(dá)標(biāo)，如能夠整改達(dá)標(biāo)，環(huán)保局負(fù)責(zé)指導(dǎo)安裝相應(yīng)設(shè)備并負(fù)責(zé)監(jiān)測，再轉(zhuǎn)交各單位納入管理；對拒絕整改及經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)的，組織綜合執(zhí)法予以整治取締。
這一分工是在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)之上形成的，但在實踐中仍然存在問題。比如，夜間施工噪聲污染要求城管查處，可查處并非嚴(yán)格意義上的法律行為，城管執(zhí)法人員至今不知道如何應(yīng)對。因為，工地屬于建設(shè)部門管理，查處的前提是建設(shè)部門要先處置，再出具函件由城管執(zhí)法。但一般情況下，建設(shè)部門不會主動出具這類函件，而是將治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給城管部門。
話又說回來，城管部門設(shè)置的過程本來就決定了它只能承擔(dān)剩余事務(wù)。在行政處罰權(quán)“相對集中”于城管部門的過程中，傳統(tǒng)部門往往傾向于將那些剩余事務(wù)和下游職權(quán)移交給城管，卻將核心業(yè)務(wù)和上游職權(quán)牢牢把握住。這在客觀上制造了城管執(zhí)法的諸多難題：一是絕大多數(shù)剩余事務(wù)的處置，城管只有執(zhí)法權(quán)，卻沒有審批權(quán)，造成城管執(zhí)法權(quán)是不完整的。如上文所示，盡管政府規(guī)定城管可以查處施工噪聲污染，可由于沒有關(guān)于工地施工的審批權(quán)，使得其執(zhí)法約束力大大降低。理論上，只要施工方不配合，城管部門很難有效執(zhí)法。二是上游職權(quán)和下游職權(quán)分離，導(dǎo)致源頭治理難以實現(xiàn)。最近兩年，武漢市“膠囊房”出租廣告泛濫，城管對此毫無辦法。關(guān)鍵在于，房管、公安等上游部門未能有效管制“膠囊房”。同樣，一些店面出店經(jīng)營、油煙擾民等現(xiàn)象屢禁不止，主要也是工商部門在審批過程中未嚴(yán)格把關(guān)，允許一些條件不具備的店面經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)。 街頭執(zhí)法的困境 　　城管執(zhí)法的場域一般在街頭。街頭執(zhí)法的特點是，執(zhí)法任務(wù)并不是事先給定的，不可能事先作好準(zhǔn)備；執(zhí)法環(huán)境是開放的，執(zhí)法過程易受外部環(huán)境的影響。因此，有效控制現(xiàn)場是城管執(zhí)法的前提。
且不論城管執(zhí)法現(xiàn)場一般由協(xié)管員處置這一現(xiàn)實，即便執(zhí)法主體是正式城管，城管擁有完全的控制現(xiàn)場的資格，也很可能出現(xiàn)現(xiàn)場失控。這表現(xiàn)為兩個方面，一是對行政相對人的違法行為未能進(jìn)行及時、有效制止，反而傷及無辜（包括執(zhí)法隊員自己）；二是城管的權(quán)力決斷不當(dāng)，粗暴執(zhí)法，傷害了行政相對人，甚至引起群體性事件。與第一種情況相比，人們更關(guān)心第二種情況，并以此作為批判城管部門的武器。殊不知，真實的邏輯是，第二種類型的現(xiàn)場失控往往是第一種類型的現(xiàn)場失控帶來的。因此，至少在經(jīng)驗事實上，城管執(zhí)法沖突的受害者首先是城管，而不是行政相對人。筆者在武漢市城管某中隊調(diào)研，凡是參與一線執(zhí)法的城管，幾乎沒有沒受過傷的；而凡是進(jìn)行整頓活動，采取暫扣措施，幾乎都會出現(xiàn)執(zhí)法沖突，都會有隊員受傷。
在實踐經(jīng)驗上，有效控制現(xiàn)場的前提是城管隊員必須擁有足夠的自由裁量權(quán)。但現(xiàn)實情況是，為了增強城管執(zhí)法的合法性，各地城管都引入了文明執(zhí)法、柔性執(zhí)法等內(nèi)涵，嚴(yán)格控制一線城管的自由裁量，尤其是嚴(yán)格控制強制措施。武漢市城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)流程是“三步式”執(zhí)法，第一步是告知，需亮明身份，具體告知行政相對人違反了哪條城市管理條例，并要求其改正；第二步是溫馨提示，提示拒不改正違法行為的行政相對人，如不在規(guī)定時間內(nèi)改正，將采取必要措施；第三步才是執(zhí)法。很顯然，“三步式”執(zhí)法幾乎沒有可操作性，因為：第一，它嚴(yán)重違背現(xiàn)場控制的原則，“三步式”執(zhí)法無疑可以讓試圖抗拒執(zhí)法的行政相對人作好充分準(zhǔn)備；第二，它剝奪了一線城管的自由裁量權(quán)，在豁免與嚴(yán)格執(zhí)法之間，本應(yīng)是城管的自由裁量范疇，但“三步式”執(zhí)法強行剝奪了城管的自由裁量，降低了執(zhí)法效率；第三，它并不符合執(zhí)法精神，無論是在時間上還是在空間上，“三步式”執(zhí)法都在事實上為行政相對人提供了違法空間。
更為麻煩的是，當(dāng)前的街頭執(zhí)法面臨兩個結(jié)構(gòu)性困境。一是執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致大多數(shù)城市的城管執(zhí)法都依賴于協(xié)管。而協(xié)管不具備執(zhí)法權(quán)，當(dāng)然也就不具有執(zhí)法權(quán)威。并且，由于協(xié)管員的流動性過大，使得其執(zhí)法經(jīng)驗不豐富，很容易導(dǎo)致現(xiàn)場失控。二是當(dāng)前的輿論環(huán)境不利于城管執(zhí)法�？陀^上，輿論壓力已經(jīng)塑造了一個極不利于城管的街頭執(zhí)法環(huán)境。筆者在調(diào)研中親身經(jīng)歷過，有經(jīng)驗的占道經(jīng)營攤販在面對城管執(zhí)法時，都故意在言語和行為上挑釁執(zhí)法隊員，同時吸引群眾圍觀，由此給執(zhí)法隊員制造壓力以有利于自己。而城管出于自我保護(hù)的考慮，也不敢隨便采取強制措施；一些沒有經(jīng)驗的協(xié)管員很可能被激怒而做出不當(dāng)行為，導(dǎo)致現(xiàn)場失控。
很顯然，人們普遍忽視了街頭執(zhí)法的難度，傾向于對執(zhí)法方式求全責(zé)備。殊不知，這種態(tài)度本身并不科學(xué)，它本身也構(gòu)成執(zhí)法環(huán)境的一部分。城管的街頭執(zhí)法并不是一件容易的事，因為它不具有人身強制權(quán)。它采用最合適的執(zhí)法方式，是環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)驗等綜合要素的平衡結(jié)果。但是，從現(xiàn)在的情況來看，無論是執(zhí)法環(huán)境還是技術(shù)裝備，抑或執(zhí)法經(jīng)驗，都很不利于城管。這也就可以理解，在日常治理中，城管并不會主動嚴(yán)格執(zhí)法，盡量避免暫扣，代之以驅(qū)趕；而一旦有上級壓力要進(jìn)行整頓活動時，執(zhí)法沖突就在所難免。
（作者：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授）（責(zé)任編輯胡秀榮）
責(zé)任編輯：sxh

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