關(guān)于“人地矛盾”問題的爭(zhēng)議
——基于農(nóng)村土地承包法立法與釋義中兩種不同意見的研究
中國(guó)人民大學(xué) 劉 強(qiáng)
我國(guó)農(nóng)村土地兼有生產(chǎn)資料和生活保障兩重功能，因此農(nóng)地制度應(yīng)堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于如何認(rèn)識(shí)和解決“公平”問題，在《農(nóng)村土地承包法》立法與釋義的過程中，形成了兩種截然不同的意見。本文就此作分析研究。
一、立法過程中有兩種截然不同的意見
先介紹一下《農(nóng)村土地承包法》所遵循的立法程序。
2000年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《立法法》。該法第三節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法程序”規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程；常務(wù)委員會(huì)第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議；常務(wù)委員會(huì)第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議；常務(wù)委員會(huì)第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議；法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會(huì)審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議表決。
《農(nóng)村土地承包法》的立法權(quán)限在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，其立法過程正是遵循上述法定程序進(jìn)行的。
（一）全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)起草并提請(qǐng)審議的一審稿，把“自然災(zāi)害”作為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”
由九屆全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)組織起草的《農(nóng)村土地承包法（草案）》，經(jīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)第二十三次全體會(huì)議討論通過后，于2001年5月10日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。該草案第二十六條規(guī)定：
承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地。
2001年6月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議了《農(nóng)村土地承包法（草案）》。全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年對(duì)“適當(dāng)調(diào)整”作了說明：
征求意見的過程中，一些地方提出，現(xiàn)階段，土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障。30年承包期內(nèi)會(huì)發(fā)生很大變化，完全不允許調(diào)整承包地難以做到，建議在特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行必要的小調(diào)整。經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，過去承包關(guān)系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來(lái)不少問題，群眾意見很大。因此，承包期內(nèi)必須堅(jiān)持“增人不增地，減人不減地”。今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場(chǎng)的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地。只有在個(gè)別情況下，經(jīng)過批準(zhǔn)，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。據(jù)此，草案規(guī)定：承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地（第二十六條）。同時(shí)規(guī)定，可以將依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包給新增勞動(dòng)力，以解決人地矛盾（第二十七條）。
由上述條文和說明可見，草案一審稿僅把“自然災(zāi)害”列為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”。
（二）全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)修改后的二審稿、三審稿、表決稿，把“征用占用”、“人地矛盾”也列入了可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”
1、全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)承包法草案修改時(shí)，對(duì)可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”作了較大修改
2002年秋，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年撰文《人大十年回顧》。該文指出：由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)起草的《農(nóng)村土地承包法（草案）》（一審稿）提交全國(guó)人大常委會(huì)審議后，修改權(quán)就交給全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委了。交給法律委、法工委后，怎么修改基本上由他們說了算，有時(shí)一些原則性的修改報(bào)黨組甚至報(bào)中央都不告訴農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。農(nóng)村土地承包法在一審后，法工委將原草案規(guī)定的承包期內(nèi)不得調(diào)整和不得收回承包地等重大原則性條文作了比較大的改動(dòng)，不征求農(nóng)委意見就上報(bào)了。
2、全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)審議二審稿時(shí)，建議把“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”作為可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”，并將此意見提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)一并審議
2002年6月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《農(nóng)村土地承包法（草案）》（二次審議稿）進(jìn)行了再次審議。6月24日，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員顧昂然就《農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況作了匯報(bào)：
關(guān)于承包土地的調(diào)整。草案第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地�！庇械奈瘑T和一些地方、部門提出，為了保護(hù)承包人的權(quán)益，不應(yīng)隨意調(diào)整承包地。同時(shí)考慮到實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的情形，應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定的原則，對(duì)調(diào)整承包地作出嚴(yán)格規(guī)定。因此，法律委員會(huì)建議依照土地管理法的規(guī)定將該條修改為：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定�！保ú莅付螌徸h稿第二十六條）
……
草案二次審議稿已按照上述意見作了修改，法律委員會(huì)建議全國(guó)人大常委會(huì)再次審議。
由以上情況可知，全國(guó)人大法律委員會(huì)把“人地矛盾”列為可以對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的“三種特殊情形”之一，并將此意見提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。
6月27日，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議農(nóng)村土地承包法草案（二審稿）時(shí)，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年發(fā)言指出：
關(guān)于承包地的調(diào)整。一審稿明確規(guī)定，除自然災(zāi)害以外，不得以其他任何理由調(diào)整承包地。二審稿第二十六條第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序調(diào)整承包地。這個(gè)修改從表面上看問題不大，問題是如何理解“等”字，如果按照法律委員會(huì)在說明中說的包括承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，那問題就大了。我認(rèn)為，這兩個(gè)口子一開，實(shí)際上等于否定了承包地不斷調(diào)整的原則。目前亂征地、濫占地由于補(bǔ)償不足導(dǎo)致一些農(nóng)民無(wú)法保證正常的生活，有些地方用調(diào)整承包地的辦法解決，農(nóng)民意見很大。農(nóng)村土地承包法通過后，如果繼續(xù)采取調(diào)整其他農(nóng)民承包地的辦法來(lái)解決這個(gè)問題，不僅侵犯了農(nóng)民的權(quán)益，而且會(huì)繼續(xù)助長(zhǎng)亂征地、濫占地。今后應(yīng)明確規(guī)定，誰(shuí)征用占用承包地，誰(shuí)就要負(fù)責(zé)給予足夠的補(bǔ)償，安排好農(nóng)民的生活，不能再調(diào)整其他農(nóng)民的承包地。對(duì)承包期內(nèi)產(chǎn)生的人地矛盾，除了用預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、新開地和承包方交回的承包地等解決外，主要用市場(chǎng)的辦法，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，或者發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)解決。人地矛盾突出決不能成為調(diào)整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。
九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議認(rèn)為，草案二次審議稿吸收了常委會(huì)初次審議的意見和有關(guān)方面的意見，修改得比較好。同時(shí)，也提出了一些修改意見。
3、審議通過《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，維持在“三種特殊情形”下可以適當(dāng)調(diào)整承包地的意見
2002年8月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議先后對(duì)《農(nóng)村土地承包法（草案）》（三次審議稿）、《農(nóng)村土地承包法（草案）》（建議表決稿）進(jìn)行了審議。草案的三次審議稿、建議表決稿，均保留了二次審議稿中關(guān)于土地調(diào)整的“等特殊情形”的立法意見，即“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形下可以適當(dāng)調(diào)整承包地。8月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過了《農(nóng)村土地承包法》；同日，國(guó)家主席江澤民簽署第73號(hào)令予以公布�！掇r(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定：
承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。
承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。
由此可知，《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確定，在自然災(zāi)害等特殊情形下，可以對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。按照法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的意見，“特殊情形”包括“自然災(zāi)害”、“征用占用”、“人地矛盾”三種特殊情形。
二、法律釋義中爭(zhēng)議雙方堅(jiān)持各自意見
2000年7月起施行的《立法法》，第四節(jié)“法律解釋”中規(guī)定：法律解釋權(quán)歸全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬定法律解釋草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見進(jìn)行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會(huì)組成人員的過半數(shù)通過，由常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的的法律解釋同法律具有同等效力。
由上述法律規(guī)定可知，法律解釋的法定主體是全國(guó)人大常委會(huì)，其他機(jī)構(gòu)或部門不是法律解釋的法定主體。但是，據(jù)了解，《農(nóng)村土地承包法》的解釋沒有嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定執(zhí)行。全國(guó)人大常委會(huì)并沒有發(fā)布農(nóng)村土地承包法解釋；全國(guó)人大常委會(huì)法工委、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)分別編發(fā)了農(nóng)村土地承包法釋義。
（一）全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦按照立法本意，作出“三種特殊情形”可以適當(dāng)調(diào)整承包地的釋義
1、全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室的問答
2002年9月，農(nóng)村土地承包法普法教材編委會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法問答及實(shí)施指南》（中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社）。該書由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室主編。其中，關(guān)于“特殊情形”的回答如下：
關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地，第二十七條第二款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個(gè)方面：1、部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；2、部分農(nóng)戶的土地被征用或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，要求繼續(xù)承包土地的；3、人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來(lái)源的，在這種情況下，允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊(duì)候地，到調(diào)整期時(shí)“以生頂死”，在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補(bǔ)”，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為五至十年。
上述問答口徑與草案二審稿審議時(shí)法律委員會(huì)的匯報(bào)意見是一致的，即在“三種特殊情形”下，可以對(duì)承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
2、全國(guó)人大常委會(huì)法工委的釋義
2002年11月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義》（法律出版社）。該書關(guān)于“特殊情形”的釋義如下：
這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來(lái)源的，在這種情況下，允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊(duì)候地，到調(diào)整期時(shí)“以生頂死”，在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補(bǔ)”，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為5至10年。
該《農(nóng)村土地承包法釋義》主要是由全國(guó)人大法工委民法室編寫的，因此與上述民法室編發(fā)的《農(nóng)村土地承包法問答及實(shí)施指南》內(nèi)容是一致的。
3、全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于《草原法》的有關(guān)釋義
2002年12月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過了修訂的《草原法》。該法第十三條第二款規(guī)定：
在草原承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，不得對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者使用的草原進(jìn)行調(diào)整；個(gè)別確需適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。
2004年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委編發(fā)《草原法釋義》（法律出版社）。該書對(duì)第十三條中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義如下：
本款所指的“確需適當(dāng)調(diào)整”的情形，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原的；（2）部分農(nóng)戶的草原被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失草原的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包草原的；（3）人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口沒有草原可以承包，又沒有其他生活來(lái)源的，在這種情況下，允許在個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。
由此可見，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《草原法》中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義，與《農(nóng)村土地承包法》中“適當(dāng)調(diào)整”的釋義是繼續(xù)保持同一口徑的。
4、國(guó)務(wù)院法制辦公室的解釋
2009年9月，國(guó)務(wù)院法制辦公室編發(fā)《農(nóng)村土地承包法注解與配套》（中國(guó)法制出版社）。該書對(duì)第二十七條中“特殊情形”給出的“注解”如下：
這里的特殊情形，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾突出的。人地矛盾突出，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重,又沒有其他生活來(lái)源，在這種情況下，允許在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。本款規(guī)定的調(diào)整指的是“小調(diào)整”，是對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的土地進(jìn)行小范圍適當(dāng)調(diào)整，即將人口減少的農(nóng)戶家庭中的富余土地調(diào)整給人口增加的農(nóng)戶。
可以看出，國(guó)務(wù)院法制辦公室的上述注解與全國(guó)人大常委會(huì)法工委的有關(guān)釋義是一致的。
（二）全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)對(duì)法律中“等特殊情形”不作解釋、不愿響應(yīng)
1、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室的釋義
2002年9月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》（人民法院出版社）。本書由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年任顧問，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非主編，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英、處長(zhǎng)何寶玉等參加編撰。該書對(duì)法律中“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整；至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。
可以看出，該釋義強(qiáng)調(diào)指出“至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋，大概是“避而不談”的態(tài)度。
2、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室的釋義
2002年9月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室處長(zhǎng)何寶玉編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義及實(shí)用指南》（中國(guó)民主法制出版社）。該書由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年任顧問，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。該書于2012年7月再版。書中對(duì)“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況，才允許進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，不得隨意自行解釋。
該釋義同樣強(qiáng)調(diào)指出“什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋，仍然采取了“避而不談”的態(tài)度。
3、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室的問答
2002年9月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英編發(fā)《農(nóng)村土地承包法實(shí)用問答》（中國(guó)法制出版社）。本書由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室處長(zhǎng)何寶玉等參加編撰。該書對(duì)法律中“等特殊情形”的回答如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法作出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。
本問答同樣強(qiáng)調(diào)指出“至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法作出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋”，但是本問答卻并未對(duì)“等特殊情形”作出解釋，仍然是“避而不談”的態(tài)度。
4、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室副主任王超英的解釋，對(duì)“三種特殊情形”給予了響應(yīng)
2002年11月，農(nóng)業(yè)部編發(fā)《農(nóng)村土地承包法培訓(xùn)講義》（中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社）。該書由柳隨年、陳耀邦任顧問，農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)劉堅(jiān)主編，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。王超英在《切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)》一講中指出：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法做出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)匯報(bào)《農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況時(shí)，對(duì)于個(gè)別調(diào)整的情況提出，“實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的情形”。
在上述講義中，王超英對(duì)法律委員會(huì)提出的“三種特殊情形”給予了響應(yīng)。這是筆者所涉獵到的文獻(xiàn)中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人唯一一次對(duì)“三種特殊情形”給予的響應(yīng)。
三、主要結(jié)論
從前面兩部分梳理、分析的有關(guān)情況，可以得出兩條基本結(jié)論：
第一，《農(nóng)村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的立法過程可知，法律草案一審稿中的“特殊情形”，到二審稿時(shí)修改為“等特殊情形”，三審稿、建議表決稿中也均為“等特殊情形”，審議通過并公布的《農(nóng)村土地承包法》中確定為“等特殊情形”；法律委員會(huì)所作的說明中，“等特殊情形”是指自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出這三類情形，在這“三類特殊情形”下，可以按照法定程序?qū)Τ邪剡M(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。上述法律草案和修改說明一并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了審議，審議通過《農(nóng)村土地承包法》時(shí)維持了這個(gè)重要修改意見。因此，《農(nóng)村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形，這是確鑿無(wú)疑的。
第二，《農(nóng)村土地承包法》的法律解釋，“等特殊情形”應(yīng)解釋為三類特殊情形。按照關(guān)于法律解釋的法律規(guī)定，法律解釋權(quán)歸全國(guó)人大常委會(huì)。在全國(guó)人大常委會(huì)未公布農(nóng)村土地承包法解釋的情況下，相比較而言，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋比全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)的解釋更具有權(quán)威性，因?yàn)榉üの侨珖?guó)人大常委會(huì)擬定法律解釋草案的工作機(jī)構(gòu)。而且，全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于“等特殊情形”的解釋，與全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的意見是一致的。因此，《農(nóng)村土地承包法》中“等特殊情形”應(yīng)解釋為“三類特殊情形”，不應(yīng)再存爭(zhēng)議。
參考文獻(xiàn)：
1、農(nóng)村土地承包法普法教材編委會(huì)（全國(guó)人大常委會(huì)法工委）《農(nóng)村土地承包法問答及實(shí)施指南》，主編趙向陽(yáng)、副主編李文閣，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2002年9月
2、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》，顧問柳隨年、主編王宗非，人民法院出版社2002年9月
3、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室《農(nóng)村土地承包法釋義及實(shí)用指南》，顧問柳隨年、主編何寶玉，中國(guó)民主法制出版社2002年9月；2012年7月再版
4、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)法案室《農(nóng)村土地承包法實(shí)用問答》，主編王超英，中國(guó)法制出版社2002年9月
5、全國(guó)人大常委會(huì)法工委《農(nóng)村土地承包法釋義》，主編胡康生，法律出版社2002年11月
6、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包法培訓(xùn)講義》，顧問柳隨年、陳耀邦，主編劉堅(jiān)，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2002年11月
7、柳隨年《我在人大十年》，中國(guó)民主法制出版社2003年4月
8、全國(guó)人大常委會(huì)法工委《草原法釋義》，主編卞耀武，法律出版社2004年12月
9、國(guó)務(wù)院法制辦公室《農(nóng)村土地承包法注解與配套》，中國(guó)法制出版社2009年9月
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