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出租車行業(yè)管制：一個街頭行政議題

呂德文1 劉 升2

（1.華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢 430074；

2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

【摘 要】出租車行業(yè)準(zhǔn)入、價格、數(shù)量以及安全和服務(wù)質(zhì)量管制政策兼具經(jīng)濟管制和社會管制；出租車營運兼具獨立性和流動性，其管制效果嚴(yán)重依賴于行業(yè)管制部門的街頭行政能力。一線稽查因處于開放的“街頭”空間，依賴于半正式行政人員，是稽查人員與駕駛員之間“面對面”的互動，容易爆發(fā)行政沖突。為了解決這一困境，街頭行政發(fā)展出了中間層、分類治理和聯(lián)合整頓機制。這些機制部分解決了街頭行政能力不足的問題，卻并未改變街頭行政屬性。出租車行業(yè)管制亟需通過新業(yè)態(tài)的形成改變行業(yè)管制部門的街頭官僚角色。

【關(guān)鍵詞】出租車；行業(yè)管制；街頭行政；行政管制

【中圖分類號】D630；F572 【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】1009-4997（2016）02-0004-11

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：呂德文，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授；劉升，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生。

原文載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期

以2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)辦［2004］81號）為標(biāo)志，我國出租汽車行業(yè)進入治理整頓和促進規(guī)范發(fā)展的階段。[1]與學(xué)術(shù)界普遍聚焦于出租車特許經(jīng)營權(quán)、出租汽車經(jīng)營模式、出租車行業(yè)穩(wěn)定等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)問題不同，本文關(guān)注行業(yè)管制的基礎(chǔ)問題：出租車行業(yè)管制是否有效，取決于行業(yè)管制部門的街頭行政能力。出租車行業(yè)是一個特殊行業(yè)，不僅僅因為它是一個準(zhǔn)公共品，普遍實行行業(yè)管制，還在于它是社會面廣的窗口服務(wù)行業(yè)，行業(yè)管理具有鮮明的“街頭行政”特征。

一、行政規(guī)制視角下的出租車行業(yè)管制

全世界的出租車行業(yè)普遍實行政府管制，只是管制程度有所區(qū)別。通常情況下，出租車管制主要包括四個方面：（1）進入管制。進入管制主要包括對出租車經(jīng)營權(quán)擁有者的限制，對經(jīng)營者、駕駛員和營運車輛的限制。常見的做法是設(shè)置準(zhǔn)入門檻、對經(jīng)營主體及工具進行準(zhǔn)入歧視。[2]（2）價格管制。價格管制主要指對費率和收費結(jié)構(gòu)進行控制，主要依靠計價器按照路程、時間進行計價。出租車收費結(jié)構(gòu)主要包括起步價、每公里單價、返空費、特殊時間（主要是晚上）補貼，收費方式包括按里程收費和按時間收費，而費率控制一般包括固定費率、最低費率和最高費率三種。價格管制是出租車行業(yè)最本質(zhì)的特征。（3）數(shù)量管制。數(shù)量管制是對出租車潛在投資者最直接的市場壁壘，主要表現(xiàn)為政府采取直接或間接手段限制出租車總量。數(shù)量管制通過營業(yè)許可制度來得以實現(xiàn)。（4）安全和服務(wù)質(zhì)量管制。安全和服務(wù)質(zhì)量管制實際上是一種“標(biāo)準(zhǔn)”管制，即經(jīng)營者、車輛和司機進入出租車市場必須達到政府規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)，日常運營服務(wù)也需遵守行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

顯然，出租車行業(yè)管制源于行政規(guī)制的理論假設(shè)，即政府為克服市場失靈，采取法律和行政手段對市場行為進行干預(yù)、限制和約束。這一理論假設(shè)有兩點：（1）出租車是準(zhǔn)公共交通部門。出租車行業(yè)的營運涉及有限的公共資源，占用公共道路資源，關(guān)涉城市公共服務(wù)和公眾的基本出行需求。（2）出租車市場存在嚴(yán)重的“市場失靈”。市場競爭無法減少消費者的信息成本，無法消除或控制出租車的負(fù)外部效應(yīng)。[3]出租車運營存在乘客權(quán)益保障，能耗高、廢氣污染嚴(yán)重等關(guān)系社會利益的問題。

但是，基于純市場假設(shè)的出租車行業(yè)管制面臨挑戰(zhàn)，即政府規(guī)制并不必然帶來市場效率的提高，基于兩個理由：（1）隨著技術(shù)的發(fā)展，出租車行業(yè)中存在的信息不對稱、負(fù)外部性等問題可以得到適當(dāng)控制。如統(tǒng)一標(biāo)識車輛顏色、搭建約租平臺可以促進有效競爭。（2）根據(jù)管制俘獲理論，出租車行業(yè)管制很可能為出租車企業(yè)、司機等相關(guān)利益主體俘獲，保證他們免于競爭而獲得壟斷利潤。[4]

當(dāng)前我國出租車行業(yè)存在的諸多亂象，學(xué)術(shù)界普遍將之歸咎于行政管制政策。比如，城市“黑車”泛濫被認(rèn)為是不合理的進入限制和價格管制導(dǎo)致的，[5]城市擁堵問題則是因為只依靠數(shù)量管制的政策使出租車缺乏應(yīng)對需求變化的靈活性；[6]出租車司機“罷運”根源于由政府特許經(jīng)營權(quán)延伸導(dǎo)致公司與駕駛員之間的不平等關(guān)系。[7]

既有研究主要從經(jīng)濟規(guī)制角度來討論出租車行業(yè)管制效果，并以此得出放松或加強行業(yè)管制的結(jié)論，難以解釋當(dāng)前我國出租車行業(yè)存在的諸多問題。（1）近些年我國的出租車價格、數(shù)量等經(jīng)濟管制可能在壓縮，但安全和服務(wù)質(zhì)量等社會管制卻在加強。一些出租車管制問題看似是經(jīng)濟管制的原因，實則與社會管制有關(guān)。比如，“釣魚執(zhí)法”問題根源于許多復(fù)雜的社會因素，[8]體現(xiàn)了“規(guī)制-服務(wù)型”地方政府特征。[9]（2）當(dāng)前出租車行業(yè)存在的諸多問題，與其說是政府規(guī)制過多造成的，還不如說是政府規(guī)制能力不足導(dǎo)致的。比如，出租車罷運并不單純是行業(yè)管制問題，而是“維穩(wěn)”議題，[10]這是典型的“規(guī)制失靈”現(xiàn)象。反過來說，政府的監(jiān)管能力和監(jiān)管方式對于化解各種矛盾和問題，確保行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展具有關(guān)鍵作用。[11]基于此，本文無意討論出租車行業(yè)管制是否有存在必要，而是著眼于出租車行業(yè)管制過程中行政規(guī)制執(zhí)行的特征，以此回應(yīng)出租車行業(yè)存在的諸多問題。

二、出租車行業(yè)管制的街頭行政議題

政府規(guī)制是一個完整的政策過程，包括規(guī)制的制定、執(zhí)行與監(jiān)控。[12]就出租車行業(yè)管制而言，其準(zhǔn)入、價格、數(shù)量及安全和服務(wù)質(zhì)量等規(guī)制政策的落實，取決于政策執(zhí)行過程。而出租車提供的是一種位移服務(wù)，為乘客提供快捷、舒適的“門到門”服務(wù)，絕大多數(shù)時候運行在不確定線路的街頭，具有流動性和靈活性特點。同時，出租車是一個特別適合個體化經(jīng)營的行業(yè)，在出租車內(nèi)部封閉且有限的空間里，司機完全掌控著生產(chǎn)過程，[13]理論上可以忽略管制當(dāng)局和乘客的影響。在這個意義上，出租車行業(yè)行政規(guī)制的政策執(zhí)行過程具有典型的街頭行政特征。

所謂街頭行政，指的是一線行政人員和公民（被治理者或公共服務(wù)對象）這兩種典型社會角色之間的直接的面對面的互動。[14]與管理官僚的工作主要是同質(zhì)性身份的社會互動不同，街頭行政主要是異質(zhì)性身份的社會互動。街頭官僚與被治理者在街頭空間的遭遇具有偶然性，互動結(jié)果也更具不確定性。具體說來，出租車行業(yè)管制的街頭行政特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）行業(yè)管制的主體依賴于“街頭官僚”。“街頭官僚”是指處于基層，同時也是最前線的政府工作人員，因其所擁有的自由裁量權(quán)而持有相當(dāng)大的政策制定能力。[15]與西方不同的是，我國的街頭官僚現(xiàn)象主要不是由正式行政人員帶來的，而是那些半正式的行政人員制造的；并且，街頭官僚的一線行政具有濃重的政治色彩，受群眾路線等政治話語的支配。[16]由于一線稽查人員大部分是半正式行政人員，使得出租車行業(yè)管制中的“街頭官僚”更不容易受到組織調(diào)控，很可能濫用自由裁量權(quán)，并最終影響出租車行業(yè)管制的政策目標(biāo)。

（2）行業(yè)管制的政策制定與執(zhí)行之間存在一道鴻溝。當(dāng)前，出租車行業(yè)管制中的數(shù)量、價格、安全和服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容，基本上都是針對出租車企業(yè)，所依靠的管制措施主要是法律、政策、行政命令等“戰(zhàn)略”措施，實施主體主要是出租車管理科這些“管理官僚”。然而，這些“戰(zhàn)略”措施要真正發(fā)生作用，卻需要落實在對出租車司機的管制中。政府對出租車司機運營行為的規(guī)制，主要依靠一線行政技術(shù)，其實施主體基本上是路面稽查人員。為了適應(yīng)出租車營運流動性和獨立性特征，路面稽查也必須發(fā)展出一系列“戰(zhàn)術(shù)”舉措，如暢通舉報渠道、加強巡查、集中整頓等。換言之，出租車行業(yè)管制政策制定主要由“管理官僚”和出租車公司等在“辦公室”空間完成，但管制政策的執(zhí)行卻依靠一線稽查人員與出租車司機在“街頭”空間實現(xiàn)，兩者的轉(zhuǎn)換難度極大。

（3）行業(yè)管制空間是典型的“街頭”空間。“街頭”不是對工作場景的直觀描述，而是對街頭官僚與公民直接打交道時的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一個空間的隱喻。[17]一線稽查的工作界面“街頭”往往是陌生場所，是流動的、開放性的空間，這使得稽查人員與出租車司機之間難以產(chǎn)生非對稱性關(guān)系，稽查人員無法有效控制稽查過程。因此，一線稽查往往容易產(chǎn)生行政沖突。

如此，出租車行業(yè)管制形成了相關(guān)的街頭行政議題。（1）出租車行業(yè)管制兼具經(jīng)濟管制和社會管制內(nèi)容，前者表現(xiàn)為對出租車準(zhǔn)入、價格、數(shù)量等管制，后者主要表現(xiàn)為對安全和服務(wù)質(zhì)量的管制。在經(jīng)濟管制大規(guī)模放松，而社會管制又不斷加強的情況下，[18]出租車行業(yè)管制政策具有模糊性。（2）規(guī)制政策的模糊性強化了街頭行政“模糊性治理”特征。出租車行業(yè)管制在街頭經(jīng)常面對困境性的（譬如政策方案不成熟）、可爭議性的政策議題，或者為應(yīng)對價值或倫理上的兩難情形，表現(xiàn)出“詮釋靈活性”、“模棱兩可”、“態(tài)度曖昧”、“不連貫性”或“不一致性”等特性。[19]具體而言，這一模糊性治理是在街頭行政過程中，規(guī)制政策制定與執(zhí)行之間的縫隙、傳統(tǒng)的出租車業(yè)態(tài)及一線稽查的困境所造成的。（3）出租車行業(yè)管制受制于街頭沖突。一線稽查合法性不足及稽查技術(shù)落后，導(dǎo)致出租車行業(yè)管制的風(fēng)險極高。這使得出租車行業(yè)規(guī)制的目標(biāo)并不僅僅在于落實規(guī)制政策，還在于最大限度地控制街頭沖突及構(gòu)建出租車新業(yè)態(tài)。

受街頭行政議題的主導(dǎo)，出租車行業(yè)管制發(fā)展出了一系列的街頭行政機制，包括發(fā)展中間層以回避“面對面”執(zhí)法，進行分類治理以提高規(guī)制效率，采取聯(lián)合整頓方法強化街頭行政能力。這些街頭行政機制決定了出租車行業(yè)管制政策的執(zhí)行效果。

如圖1所示，著眼于出租車行業(yè)管制的政策執(zhí)行過程，本文形成了“出租車行業(yè)管制中的街頭行政議題”的分析框架。

三、出租車行業(yè)管制的街頭行政困境

接下來筆者結(jié)合對G市出租車行業(yè)的調(diào)研，分析出租車行業(yè)管制困境及街頭行政議題。G市現(xiàn)有人口450萬，由于四周多山，中心城區(qū)不到160平方公里，公共交通主要依賴于公共汽車和出租汽車。該市中心城區(qū)在冊出租汽車6900余輛，出租汽車企業(yè)25家。G市雖然是一個中等城市，但全市出租車萬人擁有量達到27，年客運量2.46億人次（占全市公共交通出行總量的35%），里程利用率高達90%，各項指標(biāo)均遠遠高于全國平均水平。該市出租車行業(yè)管制面臨“黑車”泛濫、服務(wù)質(zhì)量不高、行業(yè)不穩(wěn)定等痼疾，也面臨以“專車”為代表的新業(yè)態(tài)的沖擊。

（一）行業(yè)管制的縫隙

G市出租車行業(yè)主管部門是道路運輸管理局出租車管理科，該部門總共只有4個工作人員。其主要工作職責(zé)只能是編制出租車運力發(fā)展計劃、對出租車經(jīng)營業(yè)戶進行資格審查、考核出租車經(jīng)營業(yè)戶的信譽和服務(wù)質(zhì)量，以及維護行業(yè)穩(wěn)定等行政工作。對出租車及司機的監(jiān)管，主要依賴于管理體制中的“中間層”，包括局屬各稽查大隊、出租車企業(yè)的稽查人員、行業(yè)協(xié)會等等。局屬稽查大隊共有4個大隊，80%以上的稽查隊員是協(xié)勤人員。他們通過與第三方人力資源公司簽訂勞動合同，而后人力資源公司采用人才派遣的方式將他們派遣到道路運輸協(xié)勤崗位工作。客觀上，出租車企業(yè)的稽查人員承擔(dān)了道路運輸管理局的稽查任務(wù)，道路運輸管理局也委托行業(yè)協(xié)會代管400多輛個體化經(jīng)營的出租車，他們更不具備正式的行政執(zhí)法職能。

不同的空間性質(zhì)塑造了不同的權(quán)力實踐。出租車管理科的工作界面在辦公室，這是一個封閉的、可控的，且為科層組織主導(dǎo)的空間。辦公室行政人員往往依靠法律、政策和行政命令等“戰(zhàn)略”性方式對出租車企業(yè)和駕駛員進行按部就班的科層管理。一線稽查工作主要在街頭空間展開，這是一個開放的、流動的、不可控的空間。一線稽查人員主要依靠直覺、經(jīng)驗和半正式行政技術(shù)等“戰(zhàn)術(shù)”性的方式開展工作。

出租車行業(yè)管制在辦公室和街頭這兩個截然不同的空間中的轉(zhuǎn)換，事實上制造了權(quán)力實踐縫隙。一方面，辦公室人員難以監(jiān)控街頭行政過程，行業(yè)管制部門的意圖很可能因為出租車企業(yè)這個“中間層”的存在而難以實施。如出租車企業(yè)可以將政策轉(zhuǎn)化為有利于經(jīng)營者的資源，充斥著半正式行政人員的街頭官僚也可以在一線稽查工作中重新制定政策。另一方面，即便一線稽查人員基于某些原因不折不扣地執(zhí)行辦公室命令，也很容易在街頭空間遭到被治理者的反抗。從社會體系的控制辯證法（dialectic of control）看，居于支配地位的個人或群體所運用的全部控制策略，均在居于從屬地位的個人或群體那里喚起了反對的策略。[20]

（二）出租車傳統(tǒng)業(yè)態(tài)

出租車行業(yè)管制體制與出租車業(yè)態(tài)有密切關(guān)系。（1）從服務(wù)方式看，巡游服務(wù)、站點候客服務(wù)和預(yù)約服務(wù)所需的管制要求和管制效果很不一樣。巡游服務(wù)的信息不對稱問題最為嚴(yán)重，不僅乘客難以掌握對車輛和司機的信息，司機也很難判斷乘客是否對自己的安全構(gòu)成威脅。站點候客服務(wù)有“先來先走”的規(guī)則，并因此讓乘車秩序井然，但這也幾乎排除了司機和乘客相互選擇的可能。預(yù)約服務(wù)在一定程度上解決了巡游服務(wù)和站點候客服務(wù)中突出的信息不對稱和自由選擇問題，但它卻需要龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投入和信息技術(shù)支撐。（2）從出租車營運方式來看，公司化經(jīng)營和個體經(jīng)營也直接或間接地影響政府管制方式。相對于個體經(jīng)營，公司化經(jīng)營客觀上創(chuàng)造出一種多層化的市場管理架構(gòu)。個體化模式實行“政府—駕駛者”兩級管理，公司化模式則實行“政府—公司—駕駛者”三級管理，公司這一中間層的存在，可以依靠內(nèi)部管理對駕駛員進行監(jiān)督管理，是政府行業(yè)管理的補充。[21]

從G市的情況來看，90%以上的出租車服務(wù)方式依靠巡游服務(wù)，并且，車站碼頭的站點候車服務(wù)設(shè)施并不完善。G市火車站出租車候車點是開放式的，導(dǎo)致秩序混亂，黑車橫行。2013年5月，G市啟動了電召平臺9610033，有三家公司試點電召服務(wù)，但實踐效果不佳，每家公司每個月只有五六個電話。據(jù)G市運管部門監(jiān)測，目前出租車打車軟件的使用率不超過10%。

2000年以前，G市的出租車經(jīng)營權(quán)都是以行政許可或拍賣方式配置給個體投資者，這類車輛共2400多輛。2000年以后，G市不再向個人拍賣出租車經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而通過招投標(biāo)方式向出租車公司配置經(jīng)營權(quán)，鼓勵出租車經(jīng)營公司化方向。2012年，G市還拿出735輛出租車的特許經(jīng)營權(quán)，按照5:1的比例，向自有50輛以上車輛、通過考核合格的出租汽車企業(yè)暫時配置，引導(dǎo)個體車主結(jié)盟組建10余家公司，讓2000多輛個體經(jīng)營車輛實行掛靠經(jīng)營。與此同時，為了強化出租車企業(yè)管理主體責(zé)任，避免出現(xiàn)多次轉(zhuǎn)包、以包代管等亂象，G市運管部門嚴(yán)禁一次性收取1年以上承包費，并規(guī)定承包經(jīng)營資產(chǎn)押金不得超過車價的70%。

公司化經(jīng)營主要包括兩種方式，一種是“公車公營”模式，公司與出租車司機之間實行員工制，這類車輛只有A公司的40多輛出租車。一種是“公司所有、承包經(jīng)營”模式，公司與司機同時簽訂勞動合同和車輛租賃合同，其實質(zhì)關(guān)系是租賃關(guān)系，這類車輛共4400輛。個體化經(jīng)營同樣包括兩種方式，一種是個體車輛掛靠公司代管，駕駛員實際上仍然是和車主簽訂承包合同，代管公司只做最低限度的管理，這類車輛有2000余輛；還有一種是個體車輛由車主直接經(jīng)營，車主有可能自己駕駛，但大多數(shù)會找代駕，實質(zhì)上也是一種租賃關(guān)系，全市還有450輛出租車實行這種經(jīng)營模式。（見表1）

表1：G市出租車經(jīng)營模式情況表

行業(yè)管制和出租車業(yè)態(tài)之間是一個相互塑造的過程。行業(yè)管制能力不足，導(dǎo)致出租車業(yè)態(tài)以巡游服務(wù)和租賃制為主，這又反過來導(dǎo)致行業(yè)管制的一線稽查需求加大，街頭行政特征明顯。因此，街頭行政議題往往主導(dǎo)著出租車行業(yè)管制。

（三）一線稽查困境

街頭作為“生產(chǎn)車間”，是非正規(guī)經(jīng)濟的溫床。“黑車”雖由出租車行業(yè)管制所定義，但實質(zhì)卻是一種非正規(guī)經(jīng)濟，維系著相當(dāng)部分家庭的生計�？梢赃@樣認(rèn)為，一些特殊人群將群體利益附著于出租車行業(yè)中討生活；只要城市正規(guī)經(jīng)濟還不夠發(fā)達，就無法完全杜絕“黑車”。據(jù)交管部門測算，G市“黑車”數(shù)量高達8000輛，數(shù)量遠高于正規(guī)出租車。“黑車”司機中，大概有1/10是參戰(zhàn)退伍軍人，還有相當(dāng)數(shù)量殘疾人。目前，G市每天都有四五百輛殘疾人專用車聚集火車站等客流量密集地打著“殘疾人自主創(chuàng)業(yè)愛心服務(wù)車”的名義公開從事非法營運。

街頭作為“灰色空間”，隱藏著諸多難以分類、定性的政策議題。[22]行業(yè)管制政策中的任何一個模糊規(guī)定，都很可能在街頭空間引發(fā)爭議性議題。這在出租車服務(wù)質(zhì)量管理上表現(xiàn)明顯。出租車服務(wù)質(zhì)量管制大多集中在拒載、繞道、不打表等可以客觀認(rèn)定的問題上。然而，從出租車行業(yè)的服務(wù)性看，乘客對于服務(wù)的滿意度具有主觀性。一方面，出租車司機服務(wù)態(tài)度（表情、語言和行為素養(yǎng)等）很可能影響乘客的主觀評價，但這缺乏客觀評價依據(jù)；另一方面，一些看似容易衡量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，也存在主觀認(rèn)定的模糊性。比如，在交通較復(fù)雜的情況下，認(rèn)定是否“繞道”就是一個繁瑣工作。一般情況下，只有出租車司機掌握車況、路況，乘客無從得知，他們很可能根據(jù)各種“特殊情況”繞道。

大多數(shù)一線稽查困境根源于行業(yè)管制體系的內(nèi)在矛盾。比如，出租車對車輛和駕駛員都有準(zhǔn)入歧視，相關(guān)法規(guī)對車輛的技術(shù)要求明確，殘疾人專用車無法進入出租車行業(yè)；但是，對駕駛員的要求并不明確，并未明確規(guī)定殘疾人不能獲取從業(yè)資格證。這在政策上容易產(chǎn)生對特殊人群的歧視，從而將行業(yè)管制的專業(yè)性議題轉(zhuǎn)化為弱勢群體保護議題。

另外，其他城市治理問題很容易轉(zhuǎn)嫁到出租車行業(yè)，增加了出租車行業(yè)管制負(fù)擔(dān)。由于出租車交有保險，且出租車司機受企業(yè)和行業(yè)管制部門規(guī)制，當(dāng)出租車與其他車輛發(fā)生交通事故時，交警出于快速解決矛盾的原因，傾向于讓出租車承擔(dān)更多的責(zé)任。

四、街頭行政機制

總體上看，街頭行政議題是行業(yè)管制在“街頭”空間的具象。出租車行業(yè)管制的一些特性，包括出租車業(yè)態(tài)為巡游服務(wù)和個體經(jīng)營主導(dǎo)、一線稽查能力嚴(yán)重不足、行業(yè)管制易受社會問題和其他部門的影響，都在街頭行政過程中呈現(xiàn)出來。為此，運管部門通過發(fā)展中間層、建立分類治理體系及進行聯(lián)合整頓等街頭行政機制創(chuàng)新來回應(yīng)行業(yè)管制困境。

（一）中間層

政府一線稽查力量不足是所有街頭行政面臨的共同問題，出租車行業(yè)也不例外。客觀上，政府的監(jiān)管無法有效針對每次服務(wù)的具體過程；政府即便是履行有限責(zé)任，仍然要付出巨大的執(zhí)行成本。因此，政府有將管理成本轉(zhuǎn)嫁出去的動力，而出租車公司的內(nèi)部管理滿足了這一需要。這樣，在政府、出租車公司和駕駛員之間，構(gòu)成了一個多層次“委托-代理”關(guān)系的市場管理體系。在這個體系中，出租車公司將行業(yè)管制政策轉(zhuǎn)化為對駕駛員的具體約束機制，一線稽查嚴(yán)重依賴于出租車公司這個“中間層”（見圖2）。

在這個管制體系中，政府主要通過特許經(jīng)營制度來規(guī)制出租車公司。首先，政府可以通過特定的引導(dǎo)性政策來影響公司經(jīng)營構(gòu)架。從G市行業(yè)管制實踐看，政府的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是鼓勵個體經(jīng)營者成立公司，建立市場管理的中間層；二是通過規(guī)范整頓，調(diào)整出租車公司內(nèi)部的經(jīng)營管理制度。很顯然，政府管制的主要目標(biāo)是構(gòu)架出租車行業(yè)管制的“中間層”，讓出租車企業(yè)承擔(dān)客運經(jīng)營主體責(zé)任。

出租車公司“中間層”作用的發(fā)揮，取決于其對出租車司機的規(guī)制能力，而這在很大程度上取決于他們之間的契約關(guān)系。大體而言，出租車企業(yè)與司機之間主要存在三種契約形式：工資契約、利潤分成契約和繳納固定管理費契約，簽訂和執(zhí)行這三種契約的談判、監(jiān)督考核費用和經(jīng)營風(fēng)險的承擔(dān)方式各不相同。[23]由這三種契約形式，實際上衍生出各不相同的契約關(guān)系。工資契約意味著出租車企業(yè)與駕駛員之間是員工制關(guān)系，公司與駕駛員之間的談判成本高，公司是風(fēng)險承擔(dān)者。公司在理論上對駕駛員有極強的制約能力，但這必須建立在較低的監(jiān)督成本上。管理費契約意味著出租車企業(yè)和駕駛員之間是租賃關(guān)系，公司與駕駛員之間談判成本低，駕駛員是風(fēng)險承擔(dān)者。公司很難對駕駛員進行制約。分成契約實際上是工資契約一種變種，由于公司無法對駕駛員運營行為進行全方位監(jiān)控，通過績效制度設(shè)計加強對駕駛員的制約，但這同時意味著雙方共同承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。

表2：出租車司機與公司的利益關(guān)聯(lián)

“中間層”發(fā)揮作用，還依賴于出租車公司與駕駛員之間的利益關(guān)聯(lián)。利益關(guān)聯(lián)越大，出租車公司管理的動力就越大。不過，這種利益關(guān)聯(lián)還需具有浮動性，以便行業(yè)管制的杠桿撬動公司與駕駛員進行利益交換。只要是實體公司，無論是員工制還是租賃制，公司和駕駛員之間都有較強的利益交換；而掛靠公司的租賃制則幾乎沒有利益交換。（見表2）近些年來，要求出租車經(jīng)營者與駕駛員在簽訂承包合同的同時要簽訂勞動合同，為其繳納社會保險，是基于維護駕駛員權(quán)益角度考慮，但客觀上強化了雙方的利益關(guān)系。目前，G市出租車司機在簽訂承包合同時，繳納的風(fēng)險抵押金一般為2萬元；每月的管理費在230~280元間不等。管理費之所以有區(qū)別，除了車型、車況等客觀原因外，最主要的原因是公司是否為駕駛員提供社會保險，以及是否包含車輛維修費。

“中間層”管理機制的實質(zhì)是，出租車公司將行業(yè)管制要求轉(zhuǎn)化成為內(nèi)部管理制度，從而強化對駕駛員的管理。出租車公司主要通過繳納駕駛員社會保險、設(shè)立安全獎、給予福利待遇等方式，激勵駕駛員安全生產(chǎn)；而通過扣除風(fēng)險抵押金、安全獎和罰款、停業(yè)整頓等方式，懲罰駕駛員的違規(guī)行為。具體而言，“中間層”管理機制主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1.實施政策轉(zhuǎn)化。行業(yè)管制部門的懲罰本身就是影響出租車營運績效的首要因素。這主要包括兩個內(nèi)容：（1）出租車營運過程中發(fā)生違法違規(guī)，

乃至于出現(xiàn)有責(zé)交通事故，本身就會付出成本。（2）行業(yè)管制部門基于安全和服務(wù)質(zhì)量要求，會對相關(guān)違法違規(guī)行為進行懲罰。針對駕駛員違規(guī)行為，《G市出租汽車服務(wù)管理辦法》均有明確的罰款、停業(yè)整頓、吊銷從業(yè)資格等處罰措施。這些違規(guī)行為將直接或間接影響出租車公司的利益，如一些嚴(yán)重違規(guī)可能會導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)核減；駕駛員如不配合，也將直接影響公司履行主體責(zé)任的效果。為了化解風(fēng)險，出租車公司建立了內(nèi)部管理制度，強化對駕駛員的約束。①

2.發(fā)展次級管理層。即便是出租車公司，也難以對每輛車的運營過程進行有效監(jiān)管。因而，絕大多數(shù)出租車公司都進一步發(fā)展次級管理層，形成“公司—車隊—班組”的管理構(gòu)架，其基礎(chǔ)是班組。一般而言，一個班組由20~30輛車組成，按雙班制計算，一個班組由四五十個駕駛員組成。班組之所以是“中間層”的基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于通過班組制，駕駛員之間形成了利益共同體。按駕駛員的說法，班組制的核心是“連坐制”，駕駛員之間一榮俱榮、一損俱損。班組制塑造了駕駛員相互監(jiān)督、約束的機制，也通過群體壓力提高了其自我約束意識。②為了讓“連坐制”有效執(zhí)行，班組長還得致力于在班組內(nèi)建立私人網(wǎng)絡(luò)，如通過人情往來增強認(rèn)同感。

可見，“中間層”既是一個執(zhí)行政府管制政策的主體，也是一個有機的出租車市場體系。它將政府管制政策、保險等外界資源轉(zhuǎn)化成為公司內(nèi)部管理資源，并在公司內(nèi)部構(gòu)建利益關(guān)聯(lián)，乃至在出租車司機之間形成相互約束機制，從而保證行業(yè)管制政策的實施。

（二）分類治理

出租車行業(yè)管制過程主要受三個要素影響：管制標(biāo)準(zhǔn)的合理性、遵守成本及執(zhí)法監(jiān)管成本。管制標(biāo)準(zhǔn)需與城市出租車業(yè)態(tài)相匹配，不合理的管制標(biāo)準(zhǔn)很可能導(dǎo)致出租車企業(yè)和司機遵守成本過高或過低，并增加執(zhí)法監(jiān)管成本。客觀上，出租車營運過程的獨立性、流動性等特點決定了行業(yè)管制部門幾乎不可能準(zhǔn)確掌握出租車業(yè)態(tài)。因此，出租車管制的標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行一般都具有原則性與靈活性相結(jié)合的特點，一線稽查必定是底線管理與精細(xì)管理之間的結(jié)合，呈現(xiàn)出分類治理的特點。（見表3）

經(jīng)過長期發(fā)展，出租車行業(yè)逐漸形成了具有廣泛共識的行業(yè)規(guī)范；由于每個城市的出租車業(yè)態(tài)不一樣，行業(yè)發(fā)展階段也有差別，對出租車行業(yè)管制的標(biāo)準(zhǔn)也有差別。總體上看，我國出租車行業(yè)正處于規(guī)范整頓階段，主要體現(xiàn)為進一步規(guī)范經(jīng)營行為、提高服務(wù)質(zhì)量。G市出租車行業(yè)狀況與全國差不多，出租車市場已從市場小、價格高的高端市場轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龃蟆�價格低的大眾市場，行業(yè)管理從粗放管理轉(zhuǎn)向精細(xì)管理。具體表現(xiàn)為，出租車管制部門對涉及安全要求及行業(yè)基本規(guī)范進行底線管理，而對較高的服務(wù)質(zhì)量要求則進行精細(xì)管理。

底線管理指行業(yè)管制部門對相關(guān)管制內(nèi)容采取嚴(yán)格措施，多數(shù)情況下為“零容忍”，管制內(nèi)容大多涉及到行業(yè)基本秩序。安全要求基本上都屬于準(zhǔn)入管制范疇，主要包括車輛和駕駛員資格管制。對安全要求的挑戰(zhàn)主要來自于準(zhǔn)入管制之外的日常管理。在G市，一些出租車公司對駕駛員管理不善，導(dǎo)致出租車定期車檢難以落實；由于出租車司機嚴(yán)重緊缺，一些出租車公司有意讓沒有從業(yè)資格證的駕駛員從事出租車營運。

行業(yè)基本規(guī)范屬于日常管理的主要內(nèi)容。出租車行業(yè)不容許挑客、拒載、繞道和議價，是基于信息不對稱作出的集體保護機制。一旦這些規(guī)范被打破，不僅會直接危害乘客利益，而且將引起行業(yè)惡性競爭，危及行業(yè)利益。挑客、拒載、繞道和議價仍然是各城市出租車行業(yè)管理的痼疾。因為，受制于城市交通的復(fù)雜性，挑客、拒載、繞道和議價往往被司機認(rèn)為是“合理”的。出租車司機很自然地要盡量回避嚴(yán)重堵車路段，盡量避免去人口較少的目的地造成“反空”。為了彌補自己的損失，上車之前就容易挑客、拒載和議價，上車之后也可能以此繞道或找借口“拒載”。事實上，一些“潛規(guī)則”也在一定程度上助長了此類痼疾的存在，如市民有議價的消費習(xí)慣，并不習(xí)慣打表消費；遇到下雨天，無論是司機還是市民，都習(xí)慣于出租車不打表加價營運，這無形中增加了司機犯規(guī)的可能性。

底線管理需要行業(yè)管制部門作出明確的政策界定，并對出租車企業(yè)和司機有充分的約束手段。（1）需要對有模糊地帶的違規(guī)行為進行清晰的政策界定。以“拒載”為例，G市客管部門將之定義為：開啟空車標(biāo)志燈時，出租汽車駕駛員在行駛中遇乘客招手停車或者在停靠站點、路邊候客，經(jīng)乘客合理求租而不載客的行為；車輛空車且關(guān)閉空車標(biāo)志燈時，出租汽車駕駛員在行駛中遇乘客招手停車或在�？空军c、路邊候客時，主動詢問乘客去向后拒絕提供服務(wù)的行為。（2）對違規(guī)行為嚴(yán)厲處置�？凸懿块T對出租車企業(yè)和司機的最嚴(yán)厲的處置措施是收回經(jīng)營權(quán)和吊銷從業(yè)資格證。2013年，G市道路運輸管理局取消了兩名駕駛員的從業(yè)資格、吊銷了一輛車的經(jīng)營權(quán)。其中一名司機因拒載、車容不整、標(biāo)志不全等原因，在3個月內(nèi)至少違紀(jì)6次，被吊銷從業(yè)資格，該輛車也被取消經(jīng)營權(quán)。另一名駕駛員因嫌路遠拒載并中途甩客，被吊銷從業(yè)資格，該輛車停業(yè)整頓一個月。（3）底線管理還可以通過行業(yè)整頓等特殊措施體現(xiàn)出來，取消自由裁量空間，按最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)處置。③

表3：底線管理與精細(xì)管理分類表

精細(xì)管理是指行業(yè)管制部門對相關(guān)的管制內(nèi)容進行細(xì)化，其目標(biāo)指向是提高服務(wù)質(zhì)量。出租車司機的服務(wù)方式，在大多數(shù)情況下并不觸及安全要求和行業(yè)基本規(guī)范，但卻很容易影響服務(wù)質(zhì)量。在行駛過程中，出租車司機自然地認(rèn)為他應(yīng)該主宰出租車這個封閉狹小的空間，將自己定位為專業(yè)的獨立工作者；但乘客往往更愿意將之當(dāng)作普通的服務(wù)人員，而把自己當(dāng)作特殊形式的老板。因此，司機與乘客之間的關(guān)系往往并不和諧。行業(yè)管制部門的服務(wù)質(zhì)量要求，說到底是要平衡出租車司機與乘客之間的不平等關(guān)系。司機在車內(nèi)抽煙、打電話等行為是彰顯司機主宰權(quán)的重要表現(xiàn)，通過規(guī)制這些行為，有利于改善司乘關(guān)系。而保持車內(nèi)整潔、文明用語、幫乘客拿行李等行為，實際上是進一步弱化司機的主宰權(quán)，提高乘客地位。

大多數(shù)精細(xì)管理內(nèi)容很難運用正式的規(guī)章制度進行管制，而主要依靠“中間層”進行內(nèi)部管理。“中間層”的主要管理措施實際上仍然是改變司乘關(guān)系，一是通過內(nèi)部管理規(guī)制司機的主宰權(quán)，二是采取措施維護乘客權(quán)益。從G市出租車行業(yè)實踐來看，精細(xì)管理主要依賴于信息化建設(shè)。（1）通過安裝定位系統(tǒng)和車內(nèi)監(jiān)控系統(tǒng)，對出租車運行進行信息采集，企圖有效監(jiān)控出租車司機營運行為；（2）通過暢通投訴平臺，維護乘客權(quán)益。2013年，G市出租車行業(yè)統(tǒng)一投訴平臺為12315，方便了乘客投訴。2015年初，G市出租車汽車遠程管理分控平臺搭建完成并投入運行，運管局工作人員可通過遠程監(jiān)控平臺，隨機抽查出租車司機行為。2015年上半年，運管部門月均查出500起違規(guī)行為，主要有駕駛員不按規(guī)定為上車乘客打表，營運途中抽煙、打電話等。運管局將這些信息反饋給出租車公司后，公司再對司機進行酌情處罰。另一個精細(xì)管理內(nèi)容是，行業(yè)管制部門鼓勵出租車司機的拾金不昧、見義勇為等行為。在出租車服務(wù)質(zhì)量考核中，此類內(nèi)容被列入社會責(zé)任范疇，有加分鼓勵。

底線管理和精細(xì)管理之間可以相互轉(zhuǎn)化。在一些特殊時期，比如城市舉辦重大活動或進行行業(yè)整治時，行業(yè)管制部門會在短期內(nèi)要求提高服務(wù)質(zhì)量，一些精細(xì)管理內(nèi)容很可能用底線管理措施加以執(zhí)行，如G市舉辦2015年國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會期間，對出租車車容車貌要求都明顯提高。而隨著行業(yè)服務(wù)水平的不斷提高，一些精細(xì)管理的內(nèi)容自然而然也會成為底線管理內(nèi)容。當(dāng)然，如果行業(yè)管制不當(dāng)，也可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，連底線管理也無法保障。

（三）聯(lián)合整頓

出租車行業(yè)管制的街頭行政涉及多個部門，運管部門是主體，但沒有相關(guān)部門的配合，執(zhí)法難以進行。前已述及，出租車管制的日常管理嚴(yán)重依賴于出租車公司。只不過，運管部門與出租車公司之間存在監(jiān)管關(guān)系，運管部門有足夠的政策依據(jù)和行政手段讓出租車公司擔(dān)負(fù)出租車日常管理的主體責(zé)任。質(zhì)檢和公安承擔(dān)出租車日常管理的部分職能，質(zhì)檢掌握著計價器的配置、檢測權(quán)力，對計價器使用的管理，質(zhì)檢和運管部門只有相互配合才能完成；公安需對出租車安全防護進行管制，對防護網(wǎng)的安裝、出租車治安問題的防控，也需要與運管部門相互配合，它們之間是平等的合作關(guān)系。運管部門在一線稽查工作中，則嚴(yán)重依賴于交管、城管和車站的合作，但這些部門的工作卻很少需要運管部門的配合，運管部門對這類部門是單向性的依賴關(guān)系。（見表4）

表4：運管部門與相關(guān)部門關(guān)系表

運管部門的一線稽查工作幾乎都得依靠聯(lián)合執(zhí)法，其原因是：運管部門雖然是具體行業(yè)管制部門，但大量相關(guān)管理職能分散在其他部門。而行業(yè)管制往往屬于權(quán)力體系的末端，運管部門職權(quán)的充分發(fā)揮，需交管等強勢部門給予權(quán)力支援。這主要表現(xiàn)在幾個方面：（1）運管部門要實現(xiàn)價格管制，取決于出租車計價器的安裝和使用，但計價器管理的職權(quán)在物價部門。運管部門在稽查過程中，判定計價器是否符合質(zhì)量，需要質(zhì)檢部門的配合。并且，計價器往往是出租車管理系統(tǒng)升級的關(guān)鍵。運管部門在2014年推行出租車信息化建設(shè)，其中的一個關(guān)鍵技術(shù)是實現(xiàn)計價器、頂燈與監(jiān)控平臺的聯(lián)動，這就要求計價器更新?lián)Q代。（2）運管部門的安全管制，部分屬于治安管理范疇，需公安局配合。比如，在車內(nèi)安裝防護網(wǎng)以保護駕駛員安全，這屬于公安局的職權(quán)范疇。出租車安全營運有一個要求，即遠距離跨區(qū)營運，駕駛員和乘客需在當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶄浒福�這也需要公安機關(guān)配合。另外，出租車處于街頭空間，很容易受到安全威脅，這理所當(dāng)然需要公安部門支援。更重要的是，一線稽查過程中，很有可能制造沖突，運管部門并沒有人身強制權(quán)，如果沒有公安機關(guān)的配合，執(zhí)法過程很可能失控。（3）從一線稽查技術(shù)上說，稽查部門最需要交管部門、車站和城管的配合。路面稽查的“街頭”空間一般在三個地方：一是車站碼頭，二是公共交通盲點或人流量較大的地方，三是交通要道。車站碼頭的稽查與基礎(chǔ)設(shè)施和車站管理力量密切相關(guān)。由于車站碼頭是人流車流密集之地，如果基礎(chǔ)設(shè)施不完善，車站管理不規(guī)范，客運部門不可能有足夠的稽查力量進行管理。④對行使中的車輛，只有交警有權(quán)力攔車檢查，運管部門的街面稽查工作沒有交警配合幾乎不可能完成。

通常情況下，相關(guān)部門并不樂于配合運管部門的稽查工作。因而，聯(lián)合執(zhí)法往往是地方政府專項整治非法營運行動的工作方式。專項整頓具有典型的運動式治理特征，它是在行政資源不足的情況下社會治理的一種策略。[24]運管部門的一線稽查力量及合法性都不足，必須借助于相關(guān)職能部門的權(quán)力支撐和技術(shù)支持。出租車治理專項整頓的實質(zhì)是將相關(guān)職能部門的行政力量充實到運管部門中，在短期內(nèi)增強街面稽查力量，以增強執(zhí)法效率。2014年9—12月，運管局開展了為期四個月的出租車經(jīng)營行為專項整治工作，其實施流程如下：

（1）社會動員。社會動員是專項整頓的重要條件。①絕大多數(shù)專項整頓都是相關(guān)部門為回應(yīng)社會質(zhì)疑所采取的回應(yīng)策略，出租車經(jīng)營行為專項整治工作也不例外。②有效的社會動員可以凝聚社會共識，增強治理合法性。停車打車難是G市委、市政府2013年需要解決的民生“十困”問題之一，2014年9月1日起，G市當(dāng)?shù)孛襟w聚焦出租車經(jīng)營行為的各種亂象，引起了市領(lǐng)導(dǎo)和市民的廣泛關(guān)注。運管部門實際上樂于回應(yīng)，因為出租車經(jīng)營亂象雖然表現(xiàn)為行業(yè)管制不力，卻根源于城市基礎(chǔ)設(shè)施、市民出行習(xí)慣、特殊群體治理等問題，而運管部門顯然無力解決這些問題。

（2）高位推動。高位推動是中國公共政策執(zhí)行的特色制度，它是應(yīng)對條塊分割等體制弊端，解決層級性問題和多屬性問題的重要機制。[25]出租車行業(yè)管理涉及到多部門協(xié)調(diào)，并且，運管部門并無協(xié)調(diào)能力，高位推動是專項整治的前提。當(dāng)?shù)孛襟w集中報道后，市委書記作出了批示，并在第二天召集交通、運管等部門召開專題會議。會上，市委書記要求交通運管部門三個月內(nèi)拿出出租車管理方案，這也促成了《G市出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理辦法》的出臺。高位推動必然會啟用壓力型體制，層層傳遞壓力，并迫使行業(yè)主管部門通過量化工作指標(biāo)來回應(yīng)上級壓力。

（3）聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法起兩個作用：一是提高執(zhí)法效率。運管部門與交警等相關(guān)部門進行聯(lián)合執(zhí)法，可以在短期內(nèi)完成執(zhí)法權(quán)的整合，解決條塊分割的弊端。二是減少執(zhí)法沖突。非法營運較為嚴(yán)重的地方，一般都是社會問題行業(yè)化表現(xiàn)突出的地方。如客車站，有大量“摩的”、“殘的”和社會車輛聚集周邊從事非法營運，涉及到越戰(zhàn)退伍人員、殘疾人等特殊人群治理問題，還涉及帶有黑社會性質(zhì)的非法營運團伙。⑤

（四）街頭行政的優(yōu)化

發(fā)展中間層，實施分類治理和聯(lián)合整頓，實際上是對街頭行政的優(yōu)化。具體說來，這一優(yōu)化主要表現(xiàn)在幾個方面：（1）中間層解放了行業(yè)管制部門的街頭行政壓力。中間層實際上意味著行業(yè)管制政策體系中多了企業(yè)內(nèi)部管理制度，這些制度可以將原則性的行業(yè)管制政策轉(zhuǎn)化為可操作的實施細(xì)則；只要企業(yè)管理能力足夠，這些細(xì)則在企業(yè)環(huán)境中就足以有效制約出租車司機。這意味著，企業(yè)內(nèi)部管理部分代替了行業(yè)管制部門的街頭行政。（2）它通過分類治理策略，減少了模糊性治理。分類治理的前提是將行業(yè)管制目標(biāo)、內(nèi)容及其實施辦法清晰化，讓行業(yè)管制政策與街頭行政環(huán)境相適應(yīng)。這在很大程度上減少了一線稽查的自由裁量空間，也減少了街頭沖突。（3）聯(lián)合整頓臨時性地改變街頭空間性質(zhì)。一方面，聯(lián)合整頓暫時彌合了辦公室部門與一線稽查單位空間轉(zhuǎn)化縫隙，以及行業(yè)管制部門與相關(guān)部門之間的縫隙，增強了街頭官僚在科層體制內(nèi)部的合法性；另一方面，聯(lián)合整頓也改變了街頭行政中治理者與被治理者之間的力量對比，使得一線稽查力量具有壓倒性優(yōu)勢。在街頭行政優(yōu)化過程中，這三個機制相互配合、不可分離。分類治理體現(xiàn)了行業(yè)管制部門的工作原則，中間層是日常管理的主要機制，聯(lián)合執(zhí)法則是彌補日常管理不足的重要機制。

然而，這些機制并未改變街頭行政屬性，出租車行業(yè)管制部門的街頭行政困局始終存在。并且，這些機制很可能帶來新的街頭行政問題。比如聯(lián)合整頓，它反而是制造街頭沖突的主要根源。因為，其一，它使得一線稽查工作無法標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，對一線稽查人員的監(jiān)管成本極高；其二，在聯(lián)合整頓時期，很可能以犧牲對于個別情況的回應(yīng)為代價來僵硬地執(zhí)行政策。因而，行業(yè)主管部門一直在努力改變出租車行業(yè)管制“街頭行政”性質(zhì)。從實踐中看，這種努力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在改變以巡游服務(wù)為主的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，盡量發(fā)展監(jiān)管成本較低的約租服務(wù)；二是通過信息化建設(shè)，讓出租車監(jiān)管升級換代。近年來，出租車行業(yè)在這兩個方面都有明顯進展。尤其是“專車”服務(wù)方式出現(xiàn)后，兩個方面的技術(shù)進步還可能合二為一，完全改變街頭行政的傳統(tǒng)模式。

G市信息化建設(shè)服務(wù)于行業(yè)管制卻成效顯著。（1）投訴處理系統(tǒng)。2013年11月，G市將出租汽車服務(wù)監(jiān)督投訴平臺納入城市公共服務(wù)熱線12319，增強了服務(wù)監(jiān)督電話的監(jiān)督力和公信力，月平均受理乘客投訴和咨詢4000余起。（2）車輛衛(wèi)星監(jiān)控系統(tǒng)。2015年初，G市出租車汽車遠程管理分控平臺搭建完成并投入試運行。全市80%以上的出租車安裝了衛(wèi)星監(jiān)控系統(tǒng)，同時安排4名工作人員負(fù)責(zé)平臺管理和維護，隨機抓拍車內(nèi)營運情況。當(dāng)年5月，通過平臺查處不打表、遮擋攝像頭、抽煙、打電話等違規(guī)行為，占總查處量的28.9%。（3）電子上崗證管理系統(tǒng)。2015年7月，出租車電子上崗證管理平臺投入使用，共4000臺出租車裝配了電子上崗證。平臺整合了企業(yè)信息、車輛信息、駕駛?cè)藛T上崗信息等靜態(tài)信息，運管部門可以對車輛營收數(shù)據(jù)、駕駛員當(dāng)班情況、車輛每日運行里程、車輛每日上線運營情況、實載率等動態(tài)數(shù)據(jù)的實時統(tǒng)計分析。并可以通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)中車輛的分布情況數(shù)據(jù)進行乘客打車熱點數(shù)據(jù)分析等，及時進行車輛的應(yīng)急調(diào)度指揮。

將信息化運用于行業(yè)管制過程，某種意義上實現(xiàn)了“街頭官僚”向“屏幕官僚”和“系統(tǒng)官僚”的轉(zhuǎn)化。在這個新的官僚體系中，信息和通訊技術(shù)起著決定性的作用；而且，信息和通訊技術(shù)不再是僅僅被用來登記數(shù)據(jù)，它直接地管理和控制著生產(chǎn)服務(wù)的過程。[26]信息化的首要要求是信息強制公開，而這本身就潛在地實現(xiàn)了對出租車營運過程的規(guī)制。電子上崗證顯示的靜態(tài)信息雖然簡單，但這意味著行業(yè)管制部門可以順利實現(xiàn)準(zhǔn)入管制。通過系統(tǒng)控制，不合規(guī)的車輛和未取得從業(yè)資格證的駕駛員無法上崗。更重要的是，系統(tǒng)控制在一定程度上代替了街頭行政，有效回避了一線行政沖突。出租車汽車遠程管理分控平臺在理論上可以實現(xiàn)對出租車營運過程的實時監(jiān)控，這意味著一線行政可以從“街頭”空間轉(zhuǎn)移到“屏幕”，“面對面”的執(zhí)法也可以在辦公室完成，執(zhí)法效率大大提高。

實際上，“屏幕官僚”或“系統(tǒng)官僚”的出現(xiàn)，最重要的意義是實現(xiàn)了一線稽查的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，一線稽查人員的自由裁量權(quán)被大大壓縮。以G市為例，出租車汽車遠程管理分控平臺的4名工作人員，更大程度上只是程序操作者，而非一線稽查人員。因為，他們無需就每一個個案進行評估，系統(tǒng)會自動生成關(guān)于各種違規(guī)情況的處置結(jié)果。統(tǒng)一投訴平臺是最低層次的信息化努力，但這也在一定程度上實現(xiàn)了稽查工作的標(biāo)準(zhǔn)化：因為各公司甚至行業(yè)管制部門都不能隨意修改、處理投訴信息，保證了每一個投訴都按規(guī)定程序、規(guī)定時間和同樣的標(biāo)準(zhǔn)進行處理。

五、結(jié)論

出租車行業(yè)兼具獨立性和服務(wù)性，適合個體經(jīng)營卻普遍實行行業(yè)管制。本文認(rèn)為，出租車行業(yè)管制成功與否，并不完全取決于行業(yè)管制的政策、規(guī)劃，而在于行業(yè)管制部門的街頭行政能力。傳統(tǒng)出租車行業(yè)管制的諸多問題，如“黑車”泛濫、服務(wù)質(zhì)量低、社會問題行業(yè)化，都是典型的街頭行政議題。為了應(yīng)對街頭行政困境，運管部門在一線稽查工作中發(fā)展出了中間層、分類治理和聯(lián)合整頓等機制。在服務(wù)方式以巡游服務(wù)和站點候車服務(wù)為主，經(jīng)營方式以承包經(jīng)營為主的傳統(tǒng)出租車業(yè)態(tài)中，這些機制部分解決了街頭行政能力不足的問題，卻并未解決街頭行政困局。近年來，行業(yè)管制部門通過推進信息化建設(shè)，在一定程度上優(yōu)化了街頭行政。但是，它同時也對出租車行業(yè)管制本身提出了更高挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)的核心是，行業(yè)管制部門需完成從“街頭官僚”向“屏幕官僚”和“系統(tǒng)官僚”的轉(zhuǎn)變。

近兩年來，隨著O2O技術(shù)在出租車行業(yè)的廣泛使用，我國的出租車業(yè)態(tài)發(fā)生了巨大改變，也給出租車行業(yè)管制造成了挑戰(zhàn)。2014年10月以來，沈陽、重慶、杭州、上海、福州、成都、廣州、武漢、北京等至少10余個城市運管部門先后宣布，滴滴、快的、易到、優(yōu)步等專車服務(wù)涉嫌“非法客運”。2015年伊始，交通部等行業(yè)管制部門肯定“專車”模式是跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務(wù)模式，全國性的網(wǎng)絡(luò)約租車管理試行辦法已經(jīng)出臺。新業(yè)態(tài)增加了出租車行業(yè)治理整頓的難度，卻也是行業(yè)規(guī)范發(fā)展的新動力，并未本質(zhì)上改變出租車行業(yè)管制的基本邏輯。事實上，2014年以來各大城市的出租車罷運事件，除了針對“專車”外，出租車司機的主要訴求還是燃油補貼、黑車等傳統(tǒng)議題；在打擊非法營運過程中發(fā)生的專車司機聚集事件，與黑車司機聯(lián)合反抗并沒有本質(zhì)區(qū)別。這意味著，街頭行政議題仍然主導(dǎo)著出租車行業(yè)管制的基本形態(tài)。

注釋：

①G市出租車行業(yè)的經(jīng)營合同普遍規(guī)定：a年檢、審計價器超期一天罰款50元，超期導(dǎo)致停運管理費照交；b停車整改管理費照交；c違規(guī)三次或一次給公司帶來嚴(yán)重影響的，扣風(fēng)險抵押金；d發(fā)生交通事故不報交警的，處罰1000元，造成嚴(yán)重后果的扣風(fēng)險抵押金；e未定期消毒，第一次處罰50元、第二次100元；f聚眾上訪，一次罰500元、二次停車、三次扣風(fēng)險抵押金。

②以G市公交出租公司為例，公司對每個班組每年設(shè)置大概1萬元左右“行車安全文明獎”。這些獎金并不增加公司的管理成本，而是來自于保險公司的保險減免（入保車輛如果前一年沒有出險，第二年續(xù)保時保險公司會對保費進行相應(yīng)比例的減免）。班組為了得到這1萬元左右的獎金，形成了兩個效應(yīng)：a駕駛員為了不影響班組利益，幾乎可以避免重大交通事故；b即便出現(xiàn)了交通事故，也盡量“私了”而不出險，5000元以內(nèi)由駕駛員自己承擔(dān)，超過5000元且在1萬元以內(nèi)的，由班組所有駕駛員集體承擔(dān)。而班組形成這種“潛規(guī)則”，很大程度上依賴于班組長。班組長一年有1200元的津貼，卻需要承擔(dān)大量的管理事務(wù)，包括：a上傳下達，通知班組成員按時車檢、交管理費、學(xué)習(xí)培訓(xùn)；b一線處理駕駛員在營運過程中碰到的各種問題，如遇到交通事故、與乘客糾紛、因違規(guī)被相關(guān)部門處罰。

③比如，2014年9月開始，G市組織了為期三個月的出租車行業(yè)整治活動。在活動過程中，對于查處落實的違規(guī)問題，將全部按最高上限處罰。例如不按規(guī)定打表，將由原有罰款200元提高到500元，拒載罰款提高至500元，違規(guī)拼客、站外攬客等，都進行500元的高額處罰，此外還將停車整頓3天。若出現(xiàn)三次相同違規(guī)，如拒載三次的駕駛員，將吊銷從業(yè)資格證，且三年之內(nèi)不能再次申領(lǐng)。情節(jié)嚴(yán)重的追究公司責(zé)任，直至取消公司經(jīng)營權(quán)。

④2014年，稽查部門同時對機場和火車站的出租車非法營運進行整治，機場的效果很好，火車站的效果卻很差。主要原因是，機場的基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，上下客區(qū)域采用封閉式，容易實現(xiàn)規(guī)范管理；但候車站是開放式，出租車停在路邊，難以管理。

⑤運管部門在一次聯(lián)合執(zhí)法行動中，聯(lián)合了公安（交警、治安）、城管、殘聯(lián)、維穩(wěn)、區(qū)政府等多部門共250余人開展行動，暫扣違規(guī)違章車輛58輛，“摩的”18輛、“殘的”1輛，暫扣喊客“伢子”24名，查扣非法營運車輛7輛。

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