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【成果說明】
厚積薄發(fā)聚焦三農(nóng) 知難而進(jìn)貢獻(xiàn)良策
——民革遼寧省委為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)”工作建言
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展全局和農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)性、根本性工作，黨中央、國務(wù)院高度重視。從2011年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同相關(guān)部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作以來，中央密集出臺(tái)了多個(gè)文件對(duì)這項(xiàng)工作做出具體部署。去年底，中辦、國辦又印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確提出了農(nóng)村土地確權(quán)的時(shí)間表和路線圖，要求用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)。今年2月，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，對(duì)確權(quán)登記頒證工作做出全面部署。目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作正在全國各地推進(jìn)，隨著工作的不斷深入，一些焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題也逐漸暴露。
為此，2014年6月民革遼寧省委會(huì)迎難而上，研究決定發(fā)揮民革在“三農(nóng)”和社會(huì)法制領(lǐng)域參政議政的優(yōu)勢(shì)，把“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證”作為重點(diǎn)議政調(diào)研課題。民革遼寧省委主委施中巖、副主委溫雪瓊、趙澍領(lǐng)銜調(diào)研組，全程參與課題切入角度設(shè)定、調(diào)研提綱論證、調(diào)研組成員確定、調(diào)研地點(diǎn)選擇，以及實(shí)地考察的全部調(diào)研過程。2014年5月，施中巖主委又親自帶隊(duì)，到遼寧鐵嶺、錦州兩市開展專題調(diào)研，獲取了豐富的第一手資料。歷時(shí)14個(gè)月，跨越遼、吉、黑、川四省，經(jīng)過13次會(huì)議反復(fù)研討和論證后，調(diào)研組最終形成了題為《關(guān)于允許在農(nóng)村土地確權(quán)中“調(diào)地”的建議》調(diào)研報(bào)告。
報(bào)告指出，應(yīng)高度重視確權(quán)中那些百姓訴求強(qiáng)烈、地方政策把握不一的問題，尤其是在此次確權(quán)過程中，是否允許同時(shí)處理人地矛盾，即是否允許“調(diào)地、動(dòng)地”問題，這是地方政府和農(nóng)民的普遍關(guān)切，亟需國家做好頂層設(shè)計(jì)和制度安排。
報(bào)告建議，應(yīng)該允許在此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中對(duì)個(gè)別人地矛盾沖突嚴(yán)重的地方進(jìn)行土地“微調(diào)”。并提出調(diào)地的“三項(xiàng)依據(jù)”和“四個(gè)原則”。三項(xiàng)依據(jù)：一是二輪承包以來積累了大量的人地矛盾，使“微調(diào)”成為迫切需要。二輪承包以來，各地形成了農(nóng)村土地“增人不增地、減人不減地”的基本政策，導(dǎo)致了相當(dāng)一部分人沒有分到承包地。土地確權(quán)后,承包關(guān)系將長(zhǎng)久不變,因此農(nóng)民對(duì)“公平”的訴求極為強(qiáng)烈，這成為農(nóng)村土地確權(quán)工作推進(jìn)中的最大阻礙。二是此次土地確權(quán)登記進(jìn)程中存在大量“多地”問題，使“微調(diào)”成為相對(duì)可能。在東三省、內(nèi)蒙等試點(diǎn)地區(qū)，普遍存在實(shí)測(cè)面積高于二輪承包面積的情況。對(duì)多出的土地，少地農(nóng)戶有了很高的調(diào)地預(yù)期，出現(xiàn)了新的“要地”高潮。三是“不調(diào)不動(dòng)就搞不下去”使“微調(diào)”成為無奈選項(xiàng)。在多年不調(diào)地的村里,農(nóng)民希望調(diào)地后再確權(quán),這樣才起點(diǎn)公平。因此，在這些村不調(diào)不動(dòng)就搞不好、搞不下去，地方政府無奈之下只得選擇了先行調(diào)地，才使得確權(quán)工作能夠順利進(jìn)行。四項(xiàng)原則：一是法律先行協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。建議中央對(duì)調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律法規(guī)進(jìn)行深入研究，及時(shí)修訂《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等與當(dāng)前形勢(shì)不相適應(yīng)之處，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法、《農(nóng)村集體土地征收》等相關(guān)法律法規(guī)。二是穩(wěn)定為前提微觀調(diào)整的原則。調(diào)地應(yīng)以“大穩(wěn)定”為前提，堅(jiān)持公平平等、保障底線，在二輪土地承包的基礎(chǔ)上，允許對(duì)承包地分配嚴(yán)重不合理的個(gè)別村做部分調(diào)整。對(duì)實(shí)測(cè)面積多出承包合同面積比例較高的部分，調(diào)出多地部分優(yōu)先用于保障無地或少地農(nóng)民，其余再進(jìn)行二次分配。三是因地制宜村民自治為主的原則�！罢{(diào)地”問題事關(guān)重大，中央一方面要有相關(guān)的權(quán)威性法律法規(guī)政策性文件加以指導(dǎo)約束，也要留給地方基層組織和村民委員會(huì)自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮村民自治組織的作用，根據(jù)各地實(shí)際情況做出“調(diào)地”的實(shí)際操作辦法規(guī)程。四是豐富糾紛解決機(jī)制的原則。大力加強(qiáng)和進(jìn)一步豐富調(diào)解的方式，充分發(fā)揮德高望重的第三人、村委會(huì)、基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、司法所等調(diào)解作用，并將調(diào)解貫穿于仲裁和訴訟之中。建立和規(guī)范農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機(jī)構(gòu)，在立法上建立農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁前置制度。法院要堅(jiān)持依法辦案，慎重處理，引導(dǎo)群眾依法解決糾紛。
此報(bào)告得到了全國政協(xié)重視。在7月2日召開的全國政協(xié)第三十四次雙周協(xié)商會(huì)上，民革遼寧省委副主委溫雪瓊代表遼寧民革課題組受邀參會(huì)，并做題為《建議允許在農(nóng)村土地確權(quán)中“調(diào)地”》的會(huì)議發(fā)言。雖然提交發(fā)言材料的時(shí)間已逾全國政協(xié)本次協(xié)商會(huì)提交材料的最后期限，但用全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的話說：“這份材料觀點(diǎn)新穎、論證有力”，溫雪瓊還是憑借著過硬的建言材料搭上了雙周協(xié)商會(huì)以材料選擇委員參會(huì)的“末班車”，為全國土地確權(quán)工作相關(guān)政策的出臺(tái)提供了可資借鑒的意見和建議。
7月23日，中共遼寧省委召開民主協(xié)商會(huì)，民革遼寧省委主委施中巖又將調(diào)研中的部分情況，結(jié)合遼寧實(shí)際向中共省委提出“進(jìn)一步加強(qiáng)遼寧土地確權(quán)工作的建議”，受到中共省委領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的重視。
逆水行舟不進(jìn)則退，只有知難而進(jìn)才能攻堅(jiān)克難，遼寧民革人正是憑借著自己的學(xué)識(shí)、智慧和開拓進(jìn)取的精神在參政議政舞臺(tái)上演繹著一曲曲美麗的樂章，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)著自己的力量。
【圖片】
調(diào)研組與村民交談，傾聽他們的訴求
調(diào)研組與村民代表和一線工作人員座談，了解情況
調(diào)研組在調(diào)研中觀看土地規(guī)劃展板
【入圍成果】
關(guān)于允許在農(nóng)村土地確權(quán)中“調(diào)地”的建議
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展全局和農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)性、根本性工作，黨中央、國務(wù)院高度重視。從2011年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同相關(guān)部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作以來，中央密集出臺(tái)了多個(gè)文件對(duì)這項(xiàng)工作做出具體部署。去年底，中辦、國辦又印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確提出了農(nóng)村土地確權(quán)的時(shí)間表和路線圖，要求用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)。今年2月，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)確權(quán)登記頒證工作做出全面部署。
目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作正在全國各地推進(jìn)，隨著工作的不斷深入，一些焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題也逐漸暴露。從2014年6月開始，在民革中央的領(lǐng)導(dǎo)下，遼寧與吉林、黑龍江的民革省委開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作中存在的問題進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研。調(diào)研組歷時(shí)一年多時(shí)間，對(duì)東北三省、重慶、成都、安徽等地情況調(diào)查了解，除深入研究國家的有關(guān)政策法規(guī)、省市地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)外，還直接到田間炕頭，與村干部、普通農(nóng)民面對(duì)面溝通交流，傾聽他們的真實(shí)聲音，力圖在深入推動(dòng)農(nóng)村改革的進(jìn)程中“參政參在點(diǎn)子上，議政議到關(guān)鍵處”，體現(xiàn)民革作為參政黨的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。
在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作農(nóng)民比較認(rèn)可，絕大多數(shù)地區(qū)試點(diǎn)工作進(jìn)展平穩(wěn)，遼寧等地沒有出現(xiàn)一起因土地確權(quán)糾紛引發(fā)的上訪案件。但是，從調(diào)研地區(qū)的情況反饋來看，確權(quán)工作矛盾重重、錯(cuò)綜復(fù)雜，原來一些長(zhǎng)期積累的矛盾在確權(quán)中集中凸顯，雖然各地對(duì)一些具體的問題提前作了預(yù)案，但是工作中仍有一些百姓訴求強(qiáng)烈、地方政策把握不一的問題。而其中最為突出的就是在此次確權(quán)過程中，是否允許同時(shí)處理人地矛盾，即是否允許“調(diào)地、動(dòng)地”問題，這是地方政府和農(nóng)民的普遍關(guān)切。
農(nóng)業(yè)部等六部委的《意見》中提出對(duì)局部性的問題，鼓勵(lì)各地按照“一村一策”或“一事一議”的辦法，通過實(shí)行差異化、區(qū)別性的措施予以解決。但是否允許“調(diào)地動(dòng)地”這樣的原則性問題，亟需國家做好頂層設(shè)計(jì)和制度安排。我們認(rèn)為，應(yīng)該允許在此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中對(duì)個(gè)別人地矛盾沖突嚴(yán)重的地方進(jìn)行土地“微調(diào)”。其依據(jù)主要基于以下幾個(gè)方面：
一是二輪承包以來積累了大量的人地矛盾，使“微調(diào)”成為迫切需要。二輪承包以來，尤其是2002年《中華人民共和國土地承包法》頒布對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系相對(duì)固定后，各地形成了農(nóng)村土地“增人不增地、減人不減地”的基本政策。這對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，增加農(nóng)民收入起了很大的作用。但是，這一政策也造成了相當(dāng)一部分1998年以后出生的新生兒沒有分到承包地的問題，造成土地利用問題上穩(wěn)定、效率原則與公平、平等原則的沖突。對(duì)農(nóng)民來說,土地是“命根子”,承載著他們的希望,任何關(guān)于土地的制度,都會(huì)觸動(dòng)農(nóng)民的敏感神經(jīng)。土地確權(quán)后,承包關(guān)系將長(zhǎng)久不變,因此農(nóng)民對(duì)“公平”的訴求極為強(qiáng)烈。而土地占有不均等情況的日趨嚴(yán)重，客觀上存在的農(nóng)戶之間的不平等，成為農(nóng)村土地確權(quán)工作推進(jìn)中的最大阻礙。
二是此次土地確權(quán)登記進(jìn)程中存在大量“多地”問題，使“微調(diào)”成為相對(duì)可能。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在東北三省、內(nèi)蒙等試點(diǎn)地區(qū)，普遍存在實(shí)測(cè)面積高于二輪承包面積的情況，如遼寧省的錦州、鐵嶺等市，實(shí)測(cè)面積一般多于二輪承包面積30%左右。黑龍江、內(nèi)蒙古有的地方甚至超出二輪承包面積一倍以上。多出的土地有的是合理多地，如分地時(shí)的折等分地、樹斜地、抹牛地等，也有其他拓邊展延、杖權(quán)多分等不合理多地。對(duì)多出的土地，少地農(nóng)戶有了很高的調(diào)地預(yù)期，出現(xiàn)了新的“要地”高潮。
三是“不調(diào)不動(dòng)就搞不下去”使“微調(diào)”成為無奈選項(xiàng)。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)部分試點(diǎn)村是“調(diào)地”后給農(nóng)民確權(quán)的。原則上，承包地不能調(diào)、不能動(dòng)，《農(nóng)村土地承包法》也明確了調(diào)整土地的程序和條件。但是在確權(quán)過程中，個(gè)別矛盾積累多的地方，老百姓反應(yīng)非常激烈，在多年不調(diào)地的村里,農(nóng)民都希望調(diào)地后再確權(quán),這樣才起點(diǎn)公平。因此，在這些村不調(diào)不動(dòng)就搞不好、搞不下去，地方政府無奈之下只得選擇了先行調(diào)地，才使得確權(quán)工作能夠順利進(jìn)行下去，造成了違背法律、違反政策但是順應(yīng)民意的無奈現(xiàn)實(shí)。
距三十年的二輪承包期結(jié)束還有十余年的時(shí)間，如果人地矛盾累積過多過重，勢(shì)必不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，更不利于與“長(zhǎng)久不變”的土地政策相銜接。已順利完成確權(quán)工作的四川成都，在土地確權(quán)過程中，對(duì)第二輪土地承包以來發(fā)生的人口和土地變化，進(jìn)行了一次性調(diào)整。表面上看是對(duì)“長(zhǎng)久不變”的大政策有所觸動(dòng)，但它不僅符合農(nóng)民意愿，也體現(xiàn)了社會(huì)公平公正，有利于把確權(quán)的基礎(chǔ)夯實(shí)，此經(jīng)驗(yàn)可供全國借鑒。因此我們認(rèn)為，確權(quán)登記頒證過程中中央應(yīng)該統(tǒng)一口徑，允許“調(diào)地”，建議把握以下幾個(gè)原則：
1.法律先行協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則
確權(quán)中調(diào)地必須有法可依。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定需明確，收回土地、調(diào)整土地等的程序范圍需一致，這些必須在依法依規(guī)的框架下進(jìn)行。但是我國現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律法規(guī)中這些規(guī)定尚有空白和不統(tǒng)一之處。例如：現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定不明確，造成享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體資格不明確。對(duì)農(nóng)村承包地的收回方面,《土地管理法》第37條規(guī)定,“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的耕地”；而《農(nóng)村土地承包法》第26條則規(guī)定,“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”,除非“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”。在農(nóng)村承包地的調(diào)整方面,《土地管理法》第14條僅從條件和程序上對(duì)土地調(diào)整作了一般規(guī)定,即“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi),對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”,而《農(nóng)村土地承包法》第27條則規(guī)定不得調(diào)整承包地,除非出現(xiàn)“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。這些法律法規(guī)上的空白和矛盾，造成實(shí)踐操作中的一些糾紛和矛盾。
建議中央對(duì)調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律法規(guī)進(jìn)行有效整合，建立、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套規(guī)定,及時(shí)修訂《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律之間沖突的部分,及時(shí)修訂完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法,完善《農(nóng)村集體土地征收》相關(guān)法律法規(guī)等。
2.穩(wěn)定為前提微觀調(diào)整的原則
國家六部委《意見》中明確規(guī)定，開展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，不是推倒重來、不是打亂重分。所以，調(diào)地應(yīng)以“大穩(wěn)定”為前提，尊重歷史，面向未來，堅(jiān)持公平平等、保障底線，在二輪土地承包的基礎(chǔ)上，允許對(duì)承包地分配嚴(yán)重不合理的個(gè)別村做部分調(diào)整。對(duì)實(shí)測(cè)面積多出承包合同面積比例較高的部分，區(qū)分合理多地和非合理多地，確定出合理的多地界線比例，調(diào)出多地部分優(yōu)先用于保障無地或少地農(nóng)民，其余再進(jìn)行二次分配。
3.因地制宜村民自治為主的原則
“調(diào)地”問題事關(guān)千家萬戶的農(nóng)民生計(jì)，各地基層政府和村民自治組織基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，想出了一些降低成本、減少矛盾的應(yīng)對(duì)辦法，這其中有些辦法可能不完全符合中央政策文件規(guī)定，但卻能較好地解決人地沖突問題，因此中央一方面要有相關(guān)的權(quán)威性法律法規(guī)政策性文件加以指導(dǎo)約束，也要留給地方基層組織和村民委員會(huì)自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，尤其發(fā)揮村民自治組織的作用，根據(jù)各地實(shí)際情況做出“調(diào)地”的實(shí)際操作辦法規(guī)程，有效解決累積已久的人地矛盾。
4. 豐富糾紛解決機(jī)制的原則
“調(diào)地”過程中糾紛難以避免，有可能為解決矛盾而產(chǎn)生新的矛盾糾紛，因此暢通農(nóng)民群眾反映意見的渠道，建設(shè)一個(gè)科學(xué)的農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，著力化解現(xiàn)實(shí)中的各種矛盾，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定，土地糾紛解決方式有三種：調(diào)解、仲裁和訴訟。其中，調(diào)解作為其中的一個(gè)方式，應(yīng)該大力加強(qiáng)和進(jìn)一步豐富，充分發(fā)揮德高望重的第三人、村委會(huì)、基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、司法所等調(diào)解作用，并將調(diào)解貫穿于仲裁和訴訟之中。切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)承包合同仲裁制度，建立和規(guī)范農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機(jī)構(gòu)，在立法上建立農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁前置制度，即規(guī)定農(nóng)業(yè)承包合同糾紛在訴訟之前要經(jīng)過仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁。法院要堅(jiān)持依法辦案，慎重處理，講究辦案策略、技巧和工作方式方法，努力做通做透農(nóng)民的思想工作，引導(dǎo)群眾依法解決糾紛。
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