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摘要：項(xiàng)目進(jìn)村中的“最后一公里”主要是指釘子戶治理困境。綜合全國(guó)多地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)踐中提煉出行政治理和社會(huì)治理兩種釘子戶治理機(jī)制。前者通過行政動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭、釘子戶之間的分利秩序，導(dǎo)致鄉(xiāng)村去政治化、農(nóng)民無參與主體性、基層治理合法性危機(jī)的社會(huì)后果。而后者則是通過社會(huì)動(dòng)員治理釘子戶，形成了村（組）與村民之間的利益再分配秩序，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性，但在分配型民主邏輯下可能導(dǎo)致多數(shù)人暴政。在國(guó)家無法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會(huì)，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)。因此，在由行政治理向社會(huì)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)恢復(fù)村社集體的土地調(diào)整權(quán)作為配套制度，以實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：行政治理；社會(huì)治理；鄉(xiāng)村政治；釘子戶；分利秩序
一、引言
國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系或國(guó)家如何與9億農(nóng)民打交道是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家無力直接面向分散的農(nóng)民個(gè)體收取農(nóng)業(yè)稅，而是通過鄉(xiāng)村社會(huì)作為中介組織實(shí)現(xiàn)間接治理，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部就具有再分配責(zé)任與義務(wù)、權(quán)利與利益的空間與能力，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的一種利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)。[[1]]但是到了稅費(fèi)后期，隨著釘子戶的增多和釘子戶治理愈發(fā)困難，鄉(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，干群關(guān)系惡化甚至對(duì)立，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織嚴(yán)重不信任。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國(guó)家從“汲取型政權(quán)”走向“分配型政權(quán)”，除了糧食直補(bǔ)外，大量惠農(nóng)資源主要以項(xiàng)目制的方式進(jìn)村，國(guó)家傾向于繞過鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民建立直控式治理關(guān)系。[[2]]
項(xiàng)目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排，是國(guó)家治理體制從總體支配走向技術(shù)治理的體現(xiàn)。[[3]]項(xiàng)目制與常規(guī)行政體制不同，它力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過程中一統(tǒng)到底。[[4]]既有的項(xiàng)目制研究成果頗豐，可以將國(guó)家財(cái)政資源的項(xiàng)目化供給模式總結(jié)為“以縣為主”或“以部門為主導(dǎo)”的資源分配和技術(shù)治理體制。如折曉葉通過考察項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制發(fā)現(xiàn)，獲批的國(guó)家項(xiàng)目在省市只須“過手”，經(jīng)由組織評(píng)審、上報(bào)、管理的行政過程后，便落至縣主導(dǎo)分配和實(shí)施。[[5]]周飛舟認(rèn)為項(xiàng)目資金的實(shí)際效應(yīng)在于加強(qiáng)了縣級(jí)職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量。[[6]]李祖佩認(rèn)為“以部門主導(dǎo)”的項(xiàng)目化供給出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)和鄉(xiāng)村組織的自利性。[[7]]
我們看到在項(xiàng)目治國(guó)體制下，國(guó)家由于對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任，在公共品供給中試圖通過縣職能部門“條條”的力量與農(nóng)民直接對(duì)接。不管是項(xiàng)目指標(biāo)的分配，還是項(xiàng)目工程的規(guī)劃、招標(biāo)以及實(shí)施管理，都是以縣其職能部門為主體，鄉(xiāng)村社會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施中沒有話語(yǔ)權(quán)。但問題是項(xiàng)目工程的實(shí)施，縣職能部門若不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量，項(xiàng)目就很難落地，面臨“最后一公里”難題。桂華認(rèn)為程序化和技術(shù)化的項(xiàng)目管理對(duì)于縣以上科層官僚體制是有效的，能有效解決資金使用的管理監(jiān)督問題，但是項(xiàng)目進(jìn)村不僅僅是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目工程問題，還是涉及利益調(diào)整的“治理問題”。[[8]] 項(xiàng)目進(jìn)村面臨的“最后一公里”難題，實(shí)質(zhì)上就是項(xiàng)目落地中的釘子戶治理困境。
項(xiàng)目落地的過程中涉及到農(nóng)民之間利益的調(diào)整和再分配，特別是涉及需要占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目款中沒有預(yù)留征占補(bǔ)償金。雖然所有村民對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村都是非常歡迎的，但是因?yàn)檗r(nóng)戶之間因?yàn)楣财饭┙o受益和受損不平衡，總會(huì)有少數(shù)不合作者反對(duì)。無法擺平釘子戶，項(xiàng)目就無法落地。特別是自從上世紀(jì)90年代土地二輪延包實(shí)行30年不變以及“增人不增地，減人不減地”后，我國(guó)土地的集體所有權(quán)不斷被虛化，村社集體組織無法再通過土地調(diào)整來平衡農(nóng)戶之間的利益，土地上的附屬利益就愈發(fā)剛性化，釘子戶也就愈發(fā)堅(jiān)硬。那么，在沒有合法強(qiáng)制手段的背景下，項(xiàng)目制時(shí)代如何擺平釘子戶以保證項(xiàng)目落地，成為基層治理的主要矛盾。
學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究較多地關(guān)注宏觀的項(xiàng)目體制和運(yùn)作機(jī)制，而忽視了項(xiàng)目落地中的微觀釘子戶治理機(jī)制。筆者綜合近兩三年來在全國(guó)11省20村的多點(diǎn)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)全國(guó)各地為克服項(xiàng)目落地中的釘子戶難題而采取的治理策略，分別形成了“行政治理”和“社會(huì)治理”兩種釘子戶治理機(jī)制。前者是通過行政動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套縣鄉(xiāng)村組織、包工頭、釘子戶的分利秩序。而后者則是以村社為主體通過社會(huì)動(dòng)員治理釘子戶，形成了一套村（組）與村民之間的利益再分配秩序。全文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分為提出問題及研究視角；第二部分論述以“部門為主導(dǎo)”行政治理的過程、機(jī)制及后果；第三部分論述“以村社為主導(dǎo)”社會(huì)治理機(jī)制的過程、機(jī)制及后果；第四部分將對(duì)兩種釘子戶治理機(jī)制作簡(jiǎn)單比較；第五部分為結(jié)論和政策建議。
二、行政治理：“以部門為主導(dǎo)”的釘子戶治理
由于項(xiàng)目落地不僅僅是一個(gè)工程和技術(shù)問題，還是一個(gè)涉及利益調(diào)整的治理問題，利益相對(duì)受損方就可能成為阻攔項(xiàng)目施工的釘子戶�？h級(jí)職能部門掌握著項(xiàng)目分配和實(shí)施管理的主動(dòng)權(quán)，但是卻無力與眾多分散的農(nóng)民打交道，更無力治理釘子戶。為了推進(jìn)項(xiàng)目工程的實(shí)施，縣級(jí)職能部門依憑項(xiàng)目樹立起來的對(duì)鄉(xiāng)村組織的權(quán)威，將項(xiàng)目施工中矛盾協(xié)調(diào)和糾紛化解的治理責(zé)任向下轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)村基層組織，并通過行政體制內(nèi)部動(dòng)員的方式來激勵(lì)鄉(xiāng)村組織治理釘子戶的機(jī)制，筆者稱之為“行政治理”。
（一）行政治理的過程與機(jī)制
1、部門權(quán)威
“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒項(xiàng)目沒發(fā)展�！痹诤蠖愘M(fèi)時(shí)期，對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能成為“吃飯財(cái)政”，地方的發(fā)展是以項(xiàng)目為支撐。縣市政府往更高級(jí)政府及部門跑項(xiàng)目，鄉(xiāng)村組織則至少往縣級(jí)部門以上跑項(xiàng)目，項(xiàng)目指標(biāo)具有稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性，項(xiàng)目部門通過掌握稀缺資源的分配權(quán)而建立起對(duì)下級(jí)政府的權(quán)威�！安块T政府也往往在項(xiàng)目過程中因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(guó)�！�[[9]] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)部門之間本是平級(jí)關(guān)系，縣政府職能部門正是通過掌握項(xiàng)目指標(biāo)的分配權(quán)力，樹立起對(duì)縣鎮(zhèn)政府的權(quán)威，轉(zhuǎn)變成實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)考核監(jiān)督關(guān)系。
2、鄉(xiāng)村組織有責(zé)無權(quán)
即使鄉(xiāng)村基層組織跑到項(xiàng)目指標(biāo)，但是項(xiàng)目工程的規(guī)劃、招投標(biāo)、監(jiān)理單位聘請(qǐng)和資金的使用管理等都是以縣級(jí)職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施管理中沒有話語(yǔ)權(quán)，處于“失語(yǔ)”狀態(tài)。由于項(xiàng)目工程的施工單位是由縣級(jí)職能部門招投標(biāo)進(jìn)來的，鄉(xiāng)村基層組織和農(nóng)民即使想對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督，但也由于無權(quán)而客觀上無法監(jiān)督，因?yàn)槭┕挝徊宦犇愕�。江西修水縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“村組干部去監(jiān)督質(zhì)量，他都不聽你的，更別說普通農(nóng)民了，有的時(shí)候匯報(bào)到我這里，我要靠‘耍狠’才能起到效果。”雖然按照項(xiàng)目制度的設(shè)置，項(xiàng)目工程要經(jīng)過鄉(xiāng)村兩級(jí)干部簽字，質(zhì)量合格才能驗(yàn)收成功，施工單位才能拿到項(xiàng)目資金。實(shí)際上，鄉(xiāng)村干部也不愿意去得罪施工方，從而得罪縣級(jí)職能門，否則以后就很難獲得項(xiàng)目指標(biāo)的傾斜，也就沒有發(fā)展的希望了。
3、行政動(dòng)員和制度外利益激勵(lì)
項(xiàng)目工程承包方作為施工單位，提供的只是工程和技術(shù)，項(xiàng)目進(jìn)村還面臨著“最后一公里困境”，如農(nóng)民不讓占地施工以索要高額補(bǔ)償，甚至有混混地痞趁機(jī)敲詐收取保護(hù)費(fèi)等，這在全國(guó)各地都很普遍，因此筆者將所有阻礙項(xiàng)目施工以獲取利益的行為都統(tǒng)稱為“釘子戶”。鄉(xiāng)村基層組織在沒有項(xiàng)目管理權(quán)力的同時(shí)，卻還需要承擔(dān)項(xiàng)目落地過程中出現(xiàn)的矛盾協(xié)調(diào)、社會(huì)糾紛等有礙施工的釘子戶治理責(zé)任。技術(shù)化、專項(xiàng)化的項(xiàng)目管理制度雖然有效地解決了對(duì)鄉(xiāng)村基層組織代理人的“監(jiān)督”問題，但卻產(chǎn)生了“激勵(lì)不足”難題，即鄉(xiāng)村干部并沒有動(dòng)力去治理釘子戶。[[10]]
為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部的積極性，縣政府及其職能部門主要采取行政動(dòng)員和制度外的利益激勵(lì)措施。前者主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如縣里的亮點(diǎn)工程以自上而下政治施壓的方式下達(dá)，或者通過將項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效納入行政考核的范疇，并與項(xiàng)目指標(biāo)的分配掛鉤[[11]] 。后者則主要是針對(duì)村組干部，因?yàn)榇褰M干部并非正式行政人員，單純的行政動(dòng)員壓力效果不明顯，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)釘子戶的治理又需要借助村組干部的力量。治理釘子戶就是得罪人的苦差，沒有足夠好處村組干部沒有動(dòng)力，而項(xiàng)目資金都是專款專用專項(xiàng)化管理，并沒有預(yù)留制度內(nèi)的激勵(lì)資金。縣鄉(xiāng)行政組織往往只有通過制度外的利益或灰色利益來激勵(lì)村組干部協(xié)助治理釘子戶，如默許村干部承包工程，以順利推進(jìn)工程的實(shí)施。
4、行政治理：公VS私的釘子戶治理機(jī)制
圍繞著項(xiàng)目指標(biāo)的爭(zhēng)取、分配和實(shí)施管理，縣鄉(xiāng)、村、包工頭之間形成了隱形的利益共同體，協(xié)助項(xiàng)目落地對(duì)于鄉(xiāng)村干部而言就成為不得不執(zhí)行的行政任務(wù)，鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民眼中就是對(duì)上負(fù)責(zé)的，就是“公家的人”，項(xiàng)目工程的推進(jìn)也就是“公家的事”。雖然項(xiàng)目進(jìn)村是國(guó)家資源向農(nóng)村提供公共品的方式，但農(nóng)民只是被動(dòng)地消費(fèi)“公家”提供的公共品，從公共品需求的表達(dá)到公共品的實(shí)施管理，作為受惠方的農(nóng)民并未被視為參與的主體。因此，在面對(duì)項(xiàng)目落地中出現(xiàn)的釘子戶時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民是抱持著“事不關(guān)己，高高掛起”的旁觀者心態(tài)，反正這是公家的事，也就是作為行政代理人的鄉(xiāng)村干部去操心的事�？h及其職能部門通過行政動(dòng)員的方式拔釘子的過程，實(shí)質(zhì)是是一種公VS私的釘子戶治理機(jī)制。行政體制通過動(dòng)員正式和非正式的資源集中治理少數(shù)釘子戶，以保證項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，形成的實(shí)質(zhì)上是少數(shù)人決定的治理秩序，大部分農(nóng)民屬于“沉默的大多數(shù)”，只有少數(shù)“會(huì)哭的孩子有奶吃”。
（二）行政治理的社會(huì)后果
1、縣鄉(xiāng)村分利秩序
在公VS私的行政治理機(jī)制下，鄉(xiāng)村干部需要通過關(guān)系、人情、面子、制度外的利益許諾等方式去做釘子戶的思想工作。而一旦有人從中得了好處，就會(huì)誘發(fā)更多的人去效仿，“公家的錢不要白不要，能要到的是本事，不要的是傻瓜”。跑項(xiàng)目本身成為后稅費(fèi)時(shí)期村干部的根本動(dòng)力，而非項(xiàng)目背后隱藏的農(nóng)民對(duì)公共品的真實(shí)需求。實(shí)踐中很多項(xiàng)目提供的公共品并不是農(nóng)民需要的，而農(nóng)民需要的又得不到滿足。但是對(duì)于大部分農(nóng)民而言，反正是白得的，“有總比沒有好”，能跑到項(xiàng)目那也是村干部個(gè)人的能力。我們看到圍繞著項(xiàng)目制的運(yùn)作形成了一套關(guān)于縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部、包工頭和釘子戶之間的分利秩序。縣鄉(xiāng)村結(jié)成緊密的利益共同體，形成一個(gè)既不同于國(guó)家目標(biāo)，也不同于農(nóng)民需求，具有相對(duì)獨(dú)立自主利益的謀利性共同體，國(guó)家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為基層組織治理能力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致涉農(nóng)資金項(xiàng)目制內(nèi)卷化的結(jié)果。[[12]]
2、精英替代與私人治理
在治理釘子戶過程中，鄉(xiāng)村干部通過利益許諾的方式能夠治理部分釘子戶，但問題是當(dāng)釘子戶嘗到甜頭后，就會(huì)誘發(fā)更多的人來當(dāng)釘子戶。當(dāng)釘子戶是少數(shù)時(shí)，依靠行政治理的方式可能還是有效的，但當(dāng)釘子戶出現(xiàn)激勵(lì)和擴(kuò)散效應(yīng)成為多數(shù)時(shí)，行政治理體制就會(huì)失效。所以既有的縣鄉(xiāng)村利益共同體要想持續(xù)，就必須阻止釘子戶的擴(kuò)散效應(yīng)，將參與分利的釘子戶數(shù)量控制在一定限度內(nèi)。鄉(xiāng)村干部在沒有合法強(qiáng)制手段的條件下，做工作所能援引的資源主要有情面、關(guān)系、講道理、利益許諾和灰色暴力威懾等。動(dòng)用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關(guān)系運(yùn)作或許可以化解部分“軟釘子”，但是對(duì)于“硬釘子”就失效了，在無法擴(kuò)大使用利益許諾的方式下，最有效的釘子戶治理手段就是暴力威懾。正所謂“政府怕釘子戶、釘子戶怕黑社會(huì)、黑社會(huì)怕政府”。所以，那些有暴力色彩或黑灰勢(shì)力背景的村干部才最能有效治理項(xiàng)目落地中的釘子戶，一般老好人村干部是難以勝任的。在項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯下，村組干部就會(huì)出現(xiàn)精英替代的過程。
案例1：廣西省D縣M村為省領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)村，在打造扶貧攻堅(jiān)示范村和項(xiàng)目工程實(shí)施時(shí)，村莊修路占地、房屋拆舊建新等環(huán)節(jié)總是有釘子戶不同意。村書記是一個(gè)已擔(dān)任了20多年書記，且比較有威望和清廉正派的老干部，但是靠情理做不通釘子戶工作。在換屆選舉時(shí)，村里一個(gè)在縣城黑道上混且住在縣城的精英回村競(jìng)選擔(dān)任村主任，協(xié)助村莊項(xiàng)目的實(shí)施，村里的釘子戶最終被他一一制服，推進(jìn)了示范村工程的打造。作為回報(bào)，村里老房屋的拆遷以及路基建設(shè)等小工程都是由村主任承包。由于老書記德高望重，再干滿一屆就可以退休了，為了照顧老書記的面子，他當(dāng)初才沒有去競(jìng)選村書記。下一次換屆選舉，大部分村民認(rèn)為他可能就是村書記了。
雖然隨著村莊的開放性和流動(dòng)性加劇，村莊逐漸從熟人社會(huì)走向半熟人社會(huì)[[13]] ，但是生活在村中的村干部的行為總還是要受到一定的村社規(guī)范的制約，村干部在村中行事就還會(huì)有所顧忌，而“不在村”的村干部就會(huì)更少顧忌。在精英替代的邏輯下，同時(shí)滿足“不在村”、“有私人暴力資源”、“富人或老板”等三個(gè)條件的精英將是項(xiàng)目制時(shí)代的最佳干部人選，正如同案例1中M村的情況。對(duì)于縣鄉(xiāng)政府而言，對(duì)村干部的首要要求是執(zhí)行行政任務(wù)的能力，而新式精英干部則在為項(xiàng)目墊資和治理釘子戶方面都具有優(yōu)勢(shì)，兼具較強(qiáng)的跑項(xiàng)目和項(xiàng)目承接能力。項(xiàng)目制下的新式精英干部，不管是運(yùn)用個(gè)人關(guān)系和能力跑項(xiàng)目，還是運(yùn)用私人暴力資源治理釘子戶，運(yùn)用的都是私人性資源，謀取的也是私利，形成的是私人治理秩序。
3、鄉(xiāng)村去政治化和基層治理合法性危機(jī)
在對(duì)項(xiàng)目落地中的釘子戶采取行政治理機(jī)制下，最終形成的是依靠私人資源來調(diào)整利益的私人治理秩序，彰顯的是鄉(xiāng)村去政治化的后果。鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部無自主的利益整合和利益再分配的空間和能力，那么鄉(xiāng)村社會(huì)就不再是一個(gè)具有自主政治空間的實(shí)體，將矛盾內(nèi)部化解決的能力就不足，也就難以做到“小事不出組，大事不出村”。所以基層社會(huì)的各種矛盾都會(huì)不斷上移，體制運(yùn)轉(zhuǎn)的成本越來越高。而且以新式精英干部主導(dǎo)的私人治理秩序，主要是謀取私利的，結(jié)成的縣鄉(xiāng)村利益共同體，是脫離于大多數(shù)農(nóng)民有效需求的行政治理體制。國(guó)家大量惠農(nóng)資源的輸入，沒有轉(zhuǎn)化為與農(nóng)民內(nèi)生需求相銜接的公共品供給，而是被中間的縣鄉(xiāng)村分利體制所吞沒和損耗，導(dǎo)致基層治理面臨合法性危機(jī)。
三、社會(huì)治理：“以村社為主導(dǎo)”的釘子戶治理
由于依靠行政治理釘子戶的方式成本越來越高，這迫使地方政府進(jìn)行基層治理機(jī)制的創(chuàng)新，其中比較有代表性的是湖北省秭歸縣的村落自治模式。秭歸縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣以及三峽移民縣，國(guó)家轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目資源較多，釘子戶治理就更為棘手，進(jìn)行基層治理機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力更強(qiáng)。秭歸縣的村落自治模式是將項(xiàng)目落地責(zé)任主體由縣鄉(xiāng)村行政體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇迓渖鐣?huì)，通過召開群眾會(huì)議和民主動(dòng)員的方式，讓農(nóng)民作為參與主體，自主協(xié)商利益調(diào)整和利益再分配方案，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地中的釘子戶治理難題，筆者稱之為“以村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制。
（一）社會(huì)治理的過程和機(jī)制
1、規(guī)范管理：轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)村關(guān)系
秭歸縣在2012年開啟的幸福村落自治建設(shè)，將原來合村并組后的村民組單位劃小，以地緣相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益相關(guān)等為原則劃分村落范圍，一般以30到50戶的規(guī)模為一個(gè)村落，現(xiàn)行村落實(shí)質(zhì)上是恢復(fù)了合村并組前的生產(chǎn)隊(duì)。我國(guó)大集體時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的劃分和傳統(tǒng)的自然村落基本是吻合的，傳統(tǒng)的自然村落就是一個(gè)熟人社會(huì)。[[14]] 經(jīng)過行政主導(dǎo)的合村并組后，一個(gè)村民組可能由之前的幾個(gè)小組合并而成，不僅僅規(guī)模偏大，更重要的是村民組內(nèi)可能已經(jīng)不是一個(gè)熟人社會(huì)單元了。在行政村體制和規(guī)模未有變動(dòng)的情形下，將村民自治的單位下沉到村落熟人社會(huì)一級(jí)，在行政村指導(dǎo)下實(shí)施村落自治。與此同時(shí)，秭歸縣開始加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的規(guī)范化管理，明令禁止村干部承包項(xiàng)目工程，加大向鄉(xiāng)村輸送資源和利益的制度化監(jiān)管，打破縣鄉(xiāng)村利益共同體關(guān)系，逐步走向規(guī)范化管理。
2、行政放權(quán)：村民自治管理
縣及其職能部門轉(zhuǎn)變過去依靠行政動(dòng)員的方式治理釘子戶，而是將項(xiàng)目落地的責(zé)任主體由作為行政體制末端的鄉(xiāng)村干部轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾涡再|(zhì)的村落社會(huì)，實(shí)質(zhì)上是一種行政放權(quán)。村民有什么項(xiàng)目需求，可以向村落理事長(zhǎng)反映，村落理事長(zhǎng)向村兩委干部反映，然后村干部可以再向上級(jí)部門去爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。在項(xiàng)目落地前，村干部就要組織受益農(nóng)戶召開群眾會(huì)，若涉及一個(gè)村落，就由村落理事長(zhǎng)組織召集全村落的群眾會(huì)，以戶為單位一戶至少去一個(gè)人，由村落理事長(zhǎng)主持會(huì)議，村干部列席會(huì)議傳達(dá)會(huì)議精神，由群眾自由協(xié)商討論。如若是跨村落的項(xiàng)目，則就按村落分別召開群眾會(huì)商討。
案例2 桂村2村落，2014年國(guó)土整治項(xiàng)目中支線路要拓寬到5米，需要?dú)У粢粦魩卓靡褣旃哪毘葮�，村組干部都做不通工作。村書記就對(duì)村落理事長(zhǎng)說：“你迅速召開群眾會(huì)�！痹谌罕姇�(huì)上村書記先講明：“不要以為項(xiàng)目到村，村里就非建不可，項(xiàng)目可以挑地方。你們能商量好，項(xiàng)目就建，商量不好，就不建�！苯�(jīng)過激烈討論后，群眾商量了一個(gè)方案：因施工毀壞的大臍橙樹按50元/棵補(bǔ)償，小樹按20元/棵補(bǔ)償，所有要被毀掉的樹都統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，需要補(bǔ)償?shù)腻X在村落內(nèi)按戶平攤集資。然后有農(nóng)戶站說：“我的不要錢了。”之后很多農(nóng)戶紛紛響應(yīng)都說不要錢了。但那個(gè)釘子戶說：“你們不要錢，我還是要錢。”幾個(gè)年輕人很生氣：“算了，不搞了�！贝甯刹空酒饋碜吡瞬⒄f：“不是我們不給你們修路，是你們自己搞不下去，怪就怪你們自己�！睍�(huì)后有村民給那戶說：“路修不成，全村人都要恨死你�！蹦菓舸迕褚宦犚才铝�，到了晚上，他找個(gè)中間人給村書記打電話說：“路還是要修的，方案我們弄好了，不要你們村委會(huì)操任何心。”
由于項(xiàng)目款中沒有預(yù)留征占補(bǔ)償資金，項(xiàng)目落地中涉及的利益調(diào)整和利益再分配難題，交由村落熟人社會(huì)內(nèi)部自主協(xié)商、博弈或斗爭(zhēng)以達(dá)成集體行動(dòng)。此時(shí)的項(xiàng)目就不再是鄉(xiāng)村必須完成的行政任務(wù)，就不僅僅是“公家的事”了，而是轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自己的事。項(xiàng)目能否順利落地以及項(xiàng)目施工質(zhì)量，大多數(shù)農(nóng)民就會(huì)關(guān)心和參與進(jìn)來，項(xiàng)目性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和大多數(shù)人關(guān)注這一事實(shí)就會(huì)給釘子戶造成一定的心理壓力。
3、群眾動(dòng)員：邊緣化釘子戶
熟人社會(huì)內(nèi)部的戶主會(huì)或群眾會(huì)議是一種民主動(dòng)員機(jī)制，在會(huì)議討論中能凝聚利益的共識(shí)，就能形成矢量的力，因而就能邊緣化不守規(guī)矩者，即使有個(gè)別釘子戶，也不會(huì)形成效仿和攀比，就不會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人決定大多數(shù)人的格局，而能少數(shù)人要服從大多數(shù)人利益的共識(shí)。正是因?yàn)槔婀沧R(shí)是在公共參與中經(jīng)由絕大多數(shù)人同意的前提下達(dá)成的合意，所以公共利益就獲得了合法性，個(gè)體利益就要讓位于集體利益。只要農(nóng)民還需要在村中生活，與村莊還有利益關(guān)聯(lián)，少數(shù)釘子戶就不敢公然挑戰(zhàn)集體秩序，否則就會(huì)像案例2中的釘子戶那樣成為全村落的“公敵”，在社會(huì)中就會(huì)被邊緣化。
桂村李書記對(duì)項(xiàng)目落地責(zé)任主體轉(zhuǎn)變后的群眾動(dòng)員深有體會(huì)：現(xiàn)在搞公益事業(yè)建設(shè)再有釘子戶出面阻撓項(xiàng)目落地，就要求村落開會(huì)，讓群眾斗群眾，讓群眾教育群眾。在群眾會(huì)議上，釘子戶的出現(xiàn)就成了少數(shù)人針對(duì)大多數(shù)人。那么少數(shù)釘子戶再阻礙施工隊(duì)，找鄉(xiāng)村干部扯橫皮，就會(huì)變成針對(duì)大多數(shù)人，就是阻礙自己的發(fā)展。釘子戶不怕鄉(xiāng)村干部，卻不敢把村中的大多數(shù)人都給得罪。
4、社會(huì)治理：私VS私的釘子戶治理機(jī)制
我們看到在行政放權(quán)之后，“以部門為主導(dǎo)”的行政治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙源迳鐬橹鲗?dǎo)”的社會(huì)治理模式，由村社自主決定利益的調(diào)整和再分配。農(nóng)民由客體的身份轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目參與的主體，項(xiàng)目的性質(zhì)在農(nóng)民眼中也發(fā)生了變化，由“公家的事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白约旱氖隆�。那么�?xiàng)目利益和責(zé)任的分配就落在村社內(nèi)部，就從行政治理機(jī)制下的行政任務(wù)或“公家的事”，轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕窦w內(nèi)部的公共事務(wù)，形成的是村（組）和村民之間的利益調(diào)整和再分配秩序。那么這個(gè)時(shí)候少數(shù)釘子戶阻礙項(xiàng)目落地，針對(duì)的就不再是政府或“公家”，而是村社內(nèi)部的大多數(shù)人，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人都從公益事業(yè)的建設(shè)中受益。
所以，通過行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員形成的社會(huì)治理，實(shí)際上是一種私VS私的釘子戶治理機(jī)制，讓村社成為國(guó)家與農(nóng)民之間利益整合和利益再分配的中間社會(huì)結(jié)構(gòu)。村社作為一個(gè)自主的利益整合單位，相對(duì)于政府或國(guó)家而言就是“私”，相對(duì)于單位內(nèi)農(nóng)民家庭而言則是“小公”。[[15]] 集體公益事業(yè)中的釘子戶就不再是與政府進(jìn)行利益博弈，而是與村社集體進(jìn)行利益博弈，大多數(shù)人就不再是冷眼旁觀的沉默者，而是會(huì)積極參與利益協(xié)商、博弈或斗爭(zhēng)，最后形成少數(shù)服從多數(shù)的利益妥協(xié)。這種熟人社會(huì)內(nèi)部的民主動(dòng)員機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是一種多數(shù)人決定的利益分配秩序。
（二）社會(huì)治理的績(jī)效與后果
1、激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民參與主體性
“以部門主導(dǎo)”的行政治理模式是縣職能部門、鄉(xiāng)村干部、包工頭和釘子戶之間的利益博弈，村干部被吸納進(jìn)縣鄉(xiāng)行政官僚體制，是作為基層政府的一條腿而與農(nóng)民打交道。在該模式下國(guó)家直接面對(duì)的是農(nóng)民個(gè)體，實(shí)際上是與少數(shù)釘子戶打交道，而大多數(shù)農(nóng)民沒有參與主體性，鄉(xiāng)村是去政治化的。而在“以村社主導(dǎo)”的社會(huì)治理模式下，國(guó)家從治理釘子戶的事務(wù)中解脫出來，主要扮演項(xiàng)目資源的提供者，將村社作為分散的農(nóng)民與國(guó)家之間的利益整合和利益再分配的中間結(jié)構(gòu)，村社就能成為具有一定自主權(quán)的政治空間，從而激活了鄉(xiāng)村政治。村社內(nèi)部的集體公益事業(yè)，就會(huì)和每個(gè)人的利益是相關(guān)聯(lián)的，然后通過熟人社會(huì)內(nèi)部的群眾會(huì)議和社會(huì)動(dòng)員，就能達(dá)成利益共識(shí)，形成村社內(nèi)部的公共性，每一個(gè)農(nóng)戶都參與到集體內(nèi)部利益的協(xié)商和博弈中，農(nóng)民也就有了參與主體性，有助于公共品供給與需求表達(dá)相銜接。農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)參與的效能感增強(qiáng)，會(huì)進(jìn)一步促使公益事業(yè)中集體行動(dòng)的達(dá)成，如下案例3。
案例3：一個(gè)村落籌資籌勞修果園路，只有1戶不同意。但由于那1戶居民不同意，就需要重新修改路線，繞道就要增加很多成本。在村落會(huì)議上村民說：“你不愿意交錢，修好路后就不準(zhǔn)你走，你只能從果園里背出來�！彼�是不肯籌資，村落開會(huì)只好最終改路線。晚上老婆罵他：“要背，以后你背，反正我不背。”經(jīng)過一番思索，他覺得這樣不對(duì)。后就趕緊去找村民理事長(zhǎng)，說同意籌資籌勞修路。理事長(zhǎng)說：“這是會(huì)議上大家討論定的，又不是我一個(gè)人說了算。你不想交錢就不交，想交了就交？你要征得大家同意�！彪m然理事長(zhǎng)聽說他同意修路，心理是很高興的，但道理還是要向他講明。理事長(zhǎng)讓他擺三桌飯和買兩條煙請(qǐng)全村的人吃飯，向大家賠禮道歉。最后重新召開村落會(huì)議，只吃他兩條煙表示意思下就行。這其實(shí)也是對(duì)全村村民的一次教育。
2、分配型民主和大多數(shù)人的暴政
通過行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員，將項(xiàng)目落地的責(zé)任主體轉(zhuǎn)變給村莊社會(huì)，激活了鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民主體性，能將社會(huì)矛盾內(nèi)部化解決，產(chǎn)生了行政治理無法比擬的優(yōu)越性。但需要注意的是“以村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制卻有可能產(chǎn)生另外一種利益不平衡的分配秩序和形成大多數(shù)人的暴政。具體而言，因?yàn)轫?xiàng)目資源是�？顚Ｓ�，主要用于農(nóng)村公共品供給，具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，并沒有預(yù)留征占補(bǔ)償資金。雖然大家都從項(xiàng)目提供的公共品中獲益，但為此承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)則是不平衡的，那么“以村社主導(dǎo)”的項(xiàng)目進(jìn)村和落地，就需要在村社內(nèi)部再分配責(zé)任和義務(wù)。在村社有集體資源的情況下，就能利用集體資源在村社內(nèi)部的二次分配來分?jǐn)傌?zé)任與義務(wù)，農(nóng)戶之間利益大致相對(duì)均衡。
但是現(xiàn)在絕大多數(shù)村莊不僅沒有機(jī)動(dòng)地等集體資源，享有土地所有權(quán)的集體組織也無法通過收租或土地調(diào)整來平衡農(nóng)戶之間的利益。那么，在這種條件下通過村社內(nèi)部的群眾會(huì)議和民主動(dòng)員機(jī)制來分配項(xiàng)目落地的責(zé)任和義務(wù)，能夠較為容易地達(dá)成少數(shù)服從多數(shù)的決策，這是一種多數(shù)人決定的分配型民主治理秩序。[[16]] 但同時(shí)這也很可能形成對(duì)少數(shù)人明顯不利或利益嚴(yán)重受損的利益不平衡秩序，是一種大多數(shù)人的民主暴政。正如案例2中的那個(gè)釘子戶因?yàn)閲?guó)土整治項(xiàng)目損失了幾棵掛果的臍橙樹，一棵已掛果的臍橙樹每年都有不菲的收入，在民主的壓力下沒有任何補(bǔ)償，合法利益明顯受損。還有的農(nóng)戶因?yàn)轫?xiàng)目占地兩三分，甚至高達(dá)1畝，而沒有任何利益補(bǔ)償。
四、兩種釘子戶治理機(jī)制的簡(jiǎn)單比較
我們發(fā)現(xiàn)通過項(xiàng)目落地責(zé)任主體的轉(zhuǎn)變，形成了兩種不同的釘子戶治理機(jī)制，下面對(duì)兩種治理機(jī)制做個(gè)簡(jiǎn)單的比較，如下表1�！耙圆块T為主導(dǎo)”的行政治理模式，是通過科層官僚體制內(nèi)部的行政動(dòng)員方式來治理釘子戶，圍繞著項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作實(shí)際上形成了一套縣鄉(xiāng)村、包工頭和釘子戶之間的分利秩序。行政治理模式的內(nèi)在邏輯是行政任務(wù)的執(zhí)行，這在農(nóng)民眼中就是“公家的事”，就是一種公Vs私的釘子戶治理機(jī)制。那么，釘子戶的出現(xiàn)就是與作為公家的政府進(jìn)行利益博弈，而大多數(shù)人農(nóng)民只是抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)冷眼旁觀，政府在治理釘子戶的過程中就得不到大多數(shù)農(nóng)民的支持。為擺平釘子戶只有通過制度化的利益激勵(lì)實(shí)現(xiàn)村莊精英替代，從而非正式地運(yùn)用村干部的私人暴力資源進(jìn)行治理，導(dǎo)致形成私人治理不可逆和鄉(xiāng)村去政治化的后果。在行政治理模式的利益分配秩序下，是一種少數(shù)人決定并獲利的不平衡秩序，特別是造成了釘子戶漫天要價(jià)得好處，而大多數(shù)人老實(shí)人吃虧的不公平社會(huì)后果，會(huì)誘發(fā)更多釘子戶的再生產(chǎn)。因而，這種行政治理體制就是無法長(zhǎng)期持續(xù)的，基層治理面臨合法性危機(jī)。
※ 表1 兩種釘子戶治理機(jī)制比較
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項(xiàng)目落地責(zé)任 |
動(dòng)員 方式 |
治理 機(jī)制 |
分配 機(jī)制 |
國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系 |
參與 主體 |
利益 秩序 |
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行政 治理 |
以部門 為主導(dǎo) |
行政 動(dòng)員 |
公Vs私 |
縣鄉(xiāng)村、包工頭、釘子戶間的分利秩序 |
鄉(xiāng)村去 政治化 |
農(nóng)民無主體性 |
少數(shù)人決定的不平衡秩序 |
|
社會(huì) 治理 |
以村社 為主導(dǎo) |
社會(huì) 動(dòng)員 |
私Vs私 |
村與村民間的 利益分配秩序 |
激活鄉(xiāng) 村政治 |
農(nóng)民的參 與主體性 |
多數(shù)人決定的不平衡秩序 |
和行政治理模式不同的是，社會(huì)治理則是將項(xiàng)目落地的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榇迓渖鐣?huì)，通過行政放權(quán)和社會(huì)動(dòng)員，讓村社自主協(xié)商和分配項(xiàng)目落地的責(zé)任和義務(wù)，國(guó)家或政府僅僅扮演項(xiàng)目資源提供者的角色。那么項(xiàng)目落地的利益與責(zé)任就落在了村社內(nèi)部，這個(gè)時(shí)候項(xiàng)目就不再僅僅是“公家的事”，更是“自己的事”，就是在村（組）與村民之間形成利益整合和再分配秩序。這個(gè)時(shí)候少數(shù)釘子戶的出現(xiàn)就不是與作為“公家”的政府進(jìn)行利益博弈，而是與作為自己人的“大家”進(jìn)行利益博弈，就是與大多數(shù)人作對(duì)，就會(huì)在村落社會(huì)內(nèi)部被邊緣化。因而，社會(huì)治理模式可以說是一種私Vs私的釘子戶治理機(jī)制。村社作為一個(gè)國(guó)家與分散農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，國(guó)家通過行政放權(quán)由村社自主進(jìn)行利益整合和協(xié)調(diào)，能夠激活鄉(xiāng)村政治和農(nóng)民的參與主體性。但是不容忽視的是這種社會(huì)治理機(jī)制在分配型民主的邏輯下，有可能形成多數(shù)人決定的不平衡的利益分配秩序，導(dǎo)致少數(shù)人利益明顯受損和大多數(shù)人的暴政。
五、結(jié)論
在國(guó)家無法與9億小農(nóng)建立直控式治理的前提下，需要具有一定自主政治空間的鄉(xiāng)村社會(huì)，成為國(guó)家與農(nóng)民個(gè)體之間的利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)�！耙圆块T為主導(dǎo)”的行政治理走向以“村社為主導(dǎo)”的社會(huì)治理，在一定程度上能夠激活鄉(xiāng)村政治，加強(qiáng)基層組織的基礎(chǔ)能力建設(shè)。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中基層組織能及時(shí)有效回應(yīng)農(nóng)民的內(nèi)生需求，并具有社會(huì)矛盾內(nèi)部化解決的能力，是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。那么，項(xiàng)目落地中釘子戶治理機(jī)制，從“行政治理”走向“社會(huì)治理”就是基層治理現(xiàn)代化的探索。但是任何一項(xiàng)制度能可持續(xù)性地有效運(yùn)轉(zhuǎn)，內(nèi)在的利益秩序一定是相對(duì)平衡的，也即是符合社會(huì)正義原則�！耙源迳鐬橹鲗�(dǎo)”的社會(huì)治理機(jī)制要能夠制度化地可持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)，在改變行政主導(dǎo)的項(xiàng)目進(jìn)村和項(xiàng)目落地方式外，還需要一定的制度配套以增加村社集體進(jìn)行自主利益調(diào)整的空間和能力。
從制度設(shè)置上，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，集體組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有的是土地使用權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)的設(shè)置能夠有效地解決土地利用的外部性，實(shí)現(xiàn)“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù)治理。項(xiàng)目落地時(shí)的利益調(diào)整，集體組織本可以通過預(yù)留機(jī)動(dòng)地或土地調(diào)整權(quán)等手段，以在集體內(nèi)部通過“結(jié)平衡賬”的方式，對(duì)個(gè)體間利益進(jìn)行整合和再分配，實(shí)現(xiàn)一種責(zé)任與義務(wù)以及權(quán)利與利益分配相對(duì)均衡的正義秩序，從而可以有效地對(duì)接國(guó)家項(xiàng)目資源，這也是一種低成本高效率的簡(jiǎn)約主義治理機(jī)制[[17]] 。
但是自90年代中后期以來，國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)，虛化土地的集體所有權(quán)，土地上的附著利益不斷增加，那么項(xiàng)目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來越剛性。村集體組織也由于喪失了合法的土地調(diào)整權(quán)力，也就喪失了村內(nèi)利益平衡的能力，對(duì)于項(xiàng)目落地中的釘子戶就沒有制度化的合法手段。因此，筆者建議在由行政主導(dǎo)的“行政治理”走向村社主導(dǎo)的“社會(huì)治理”模式下，還應(yīng)當(dāng)恢復(fù)村社集體的土地調(diào)整權(quán)作為配套的制度裝置。這使得村社具有相對(duì)自主的政治空間，從而能真正成為國(guó)家與農(nóng)民之間進(jìn)行利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，達(dá)致符合社會(huì)正義原則的分配型民主治理秩序，是基層治理現(xiàn)代化的題中之義。
*基金項(xiàng)目：教育部2014年重大攻關(guān)課題項(xiàng)目（14JZD030）
作者簡(jiǎn)介：張雪霖（1989—），女，安徽亳州人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫�。Email: zhangxuelin2089@163.com
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From "Administrative Management " to "Social governance"：
Changes in the project ground to nail households governance mechanisms
ZHANG Xue-lin
(Research Center of Rural Governance，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)
Abstract: "The last kilometer" project in the village mainly refers householders governance dilemma. According to a national survey experience ,it is possible to extract the administrative governance and social governance of two householders governance mechanisms from the practice.
The former removal nail households through administrative mobilization which formed an interests distribution order within the county village, contractors and nail householders, leading to some social consequences of countryside politicized, Farmers lack of subjectivity, grassroots governance crisis of legitimacy. While the latter manage nail householders through social mobilization which formed the interests redistribution order between the village (group) and villagers, activating the rural political and farmers participate in subjectivity, but it could lead to the majority tyranny under the logical distribution of democracy. Under the premise of that the country couldn’t establish direct control governance with 900 million small farmers; it needs to have a certain independent political space of rural society to become the middle structure of interest integration and redistribution. Therefore, while from the administration to social governance, it should also restore the rural collective land cumulative as supporting system, in order to realize the modernization of grassroots governance.
Keywords: Administrative Management; Social Governance; Village Politics; Nail Householders; Benefit-sharing order
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